Artículos de investigación

 

El desempeño económico de los gobiernos municipales mexicanos en los procesos de desarrollo a escala local

 

The economic performance of the Mexican municipal governments in the processes of development at local scale

 

Antonio Sánchez–Bernal*, María Luisa García–Bátiz**

 

Universidad de Guadalajara, México. Correos–e: **maluisagarciabatiz@gmail.com, *antonios@cucea.udg.mx.

 

Recibido: 20 de noviembre de 2008.
Reenviado: 4 de junio de 2009.
Aceptado: 17 de septiembre de 2009.

 

Abstract

Several analytical perspectives on decentralization state that local governments are leading actors and, in the new context of globalization, democratization and dismantling of the Nation–State, are suitable to coordinate processes of local economic development; in Mexico a number of valuable researches on decentralization have been carried out, based on study cases, in order to show how some municipal governments instrumented innovations so as to improve their management abilities. Nevertheless, these studies dot not allow learning the national tendency, and neither do they make comparisons along time; privileging thus the analysis of the economic dimension. The present work offers elements to conclude that the Mexican municipal governments do not have the necessary conditions to promote processes of local economic development.

Keywords: local governments; local development; decentralization; governmental performance.

 

Resumen

Diversas perspectivas analíticas sobre descentralización plantean que los gobiernos locales son actores protagónicos, y en los nuevos contextos de globalización, democratización y desmantelamiento del Estado–nación, son los indicados para coordinar procesos de desarrollo económico local. En México se han desarrollado valiosas investigaciones sobre descentralización, basadas en estudios de caso, para mostrar cómo algunos gobiernos municipales instrumentaron innovaciones con el fin de mejorar sus capacidades de gestión. Sin embargo, estos estudios no permiten conocer la tendencia nacional de los cambios en el desempeño de los gobiernos municipales, y tampoco hacen comparaciones en el tiempo; privilegiando así el análisis de la dimensión económica. El presente trabajo ofrece elementos para concluir que los gobiernos municipales mexicanos no presentan las condiciones necesarias para promover procesos de desarrollo económico local.

Palabras clave: gobiernos locales, desarrollo local, descentralización, desempeño gubernamental.

 

Introducción

En los últimos 20 años, la literatura académica sostiene que los gobiernos locales se han convertido en actores protagónicos de la promoción del desarrollo económico local. El presente trabajo muestra una evaluación de los gobiernos municipales (GM) durante los años 1990, 2000 y 2005, para señalar la magnitud y tendencias en el desempeño de éstos, con el fin de establecer argumentos sobre la capacidad que pueden tener para generar procesos de desarrollo económico local; para lograrlo, esta investigación se centra en el estudio del desempeño en su dimensión económica.

Asimismo, se pretende saber si el desempeño de los GM se relaciona con dos premisas que en diferentes estudios se presentan como conclusiones. La primera afirma que los GM urbanos (los más grandes), especializados en actividades productivas urbanas (sobre todo manufacturas y servicios) y con mayor dinamismo económico (menores niveles de marginación), cuentan con más capacidades organizacionales y, por tanto, son quienes deben presentar mejor desempeño; por otra parte, la segunda plantea que la alternancia política promueve la tendencia a consolidar GM más eficientes, es decir, con mejor desempeño.

Si lo antes expuesto es verdad, entonces las posibilidades para generar procesos de desarrollo local en municipios que no tienen estas características, son muy bajas; esto implicaría que la gran mayoría de los municipios mexicanos tiene limitaciones para promover procesos de desarrollo económico a escala local. Sin embargo, el presente estudio muestra que los cambios en el desempeño de los GM durante los años 1990, 2000 y 2005, no presentan una tendencia clara y contundente para afirmar que la descentralización ha generado un entorno adecuado que mejore su desempeño; asimismo, se encontró un comportamiento errático en la relación entre GM urbanos y alternancia política con mejor desempeño gubernamental.

Este trabajo se desarrolla en cinco apartados: en el primero se establecen postulados donde se argumenta que los gobiernos locales juegan un nuevo e importante papel para lograr el desarrollo económico local (DEL); en el segundo se hace una presentación concisa del proceso de descentralización y fortalecimiento de los GM en México; el tercero explica la metodología para establecer el nivel de desempeño de los GM; en el cuarto se presentan los resultados del análisis; y finalmente, el quinto reporta las conclusiones.

 

1. El papel de los gobiernos locales en el desarrollo económico local

Aunque desde diferentes enfoques,¹ los estudios sobre descentralización han impulsado fuertemente el interés por descifrar, explicar y estudiar el nuevo rol y la cada vez mayor importancia que toman los gobiernos locales en la promoción del desarrollo; los trabajos realizados a partir de los enfoques sociológico y politológico reconocen que en tiempos de mayor democracia, los gobiernos locales se vuelven importantes porque son el ámbito público más cercano a la población. Por tanto, éstos se convierten en un actor clave para recuperar y promover la participación ciudadana, proveer servicios públicos y sociales, y fortalecer la gobernabilidad (Ziccardi, 1995; Guillén, 1996; Brugué y Gomà, 1998; Finot, 2002; Montecinos, 2005). Por otra parte, también se argumenta que en tiempos de globalización, la política se delimita y los gobiernos locales juegan roles estratégicos en las políticas públicas, influyendo en los estilos de gobierno para alentar esquemas de intervención más cooperativos y relacionales, con el propósito de llevarlos a una mejor actuación (Brugué y Gomà, 1998).

Partiendo de los estudios de enfoque económico de la descentralización, dos perspectivas han analizado el papel de los gobiernos locales: en primer lugar, el federalismo fiscal estudia cuáles son las capacidades de los gobiernos locales para manejar la hacienda y las finanzas públicas de manera eficiente, así como sus posibilidades para convertirse en un instrumento de promoción del desarrollo local (Montecinos, 2005; Arroyo y Sánchez, 1996); en segundo lugar, el regionalismo o la vertiente de los estudios de desarrollo regional, considera que la descentralización es un medio estratégico para generar territorios competitivos mediante el aprovechamiento de los recursos endógenos, la creación de entornos locales innovadores, la cooperación de los actores públicos y privados, y el fortalecimiento de la capacidad de decisión de los gobiernos locales, a quienes se les otorga un nuevo e importante rol (Sánchez, 2008; Montecinos, 2005; Silva, 2003; Sánchez y García, 2001; García et al., 1998).

El nuevo papel que debe jugar un actor tan importante como el gobierno local, deviene de la transformación del Estado–nación, la cual se da básicamente con los procesos de descentralización como contratendencia respecto a la propensión que existía a centralizar las decisiones políticas y económicas en los gobiernos nacionales (Finot, 2002). Ahora se tiende a ceder espacios o áreas de acción, responsabilidades, funciones, recursos y poder a los gobiernos locales o subnacionales (Sánchez, 2008; Montecinos, 2005; Finot, 2002; Sánchez y García, 2001; Rodríguez, 1999; Cabrero, 1993) convirtiéndolos en los promotores y facilitadores del desarrollo económico local (Arocena, 1995; Boisier, 1996; Vázquez, 1998; Sánchez, 1998; García et al., 1998; Rondinelli, 2001).

Asimismo, complementando las posiciones que revaloran el papel de los gobiernos locales, la visión de la gestión pública considera la descentralización como un desafío para la administración pública, pues ahora se plantea que sea estratégica, eficiente, eficaz, de calidad y democrática (Osborne y Gaebler, 1994 citado en Montecinos, 2005; Ward, 1998; Brugué y Gallego, 2001; Cabrero, 2000, 2003). Con esta nueva concepción de los gobiernos locales, han surgido investigaciones y proyectos para sistematizar las acciones orientadas a identificar y conocer su cambio y desempeño. A partir de los años noventa, se reconocen y premian las experiencias innovadoras de gestión de los GM, conocidas como mejores prácticas (Montecinos, 2005; Surawski, 2003).

En México, los estudios que abordan la descentralización y los cambios en los GM (Merino, 1994; Cabrero, 1995; Guillén, 1996; Rodríguez, 1999; Arroyo y Sánchez, 2003) se han concentrado en la presentación de estudios de caso que muestran resultados en dos vertientes aparentemente contradictorias: la primera se relaciona con estudios de resultados pesimistas, pues plantean que hay serias dificultades para implementar exitosamente los procesos de descentralización, y hacen énfasis en que los objetivos de eficiencia, eficacia e inclusión de los ciudadanos (democratización de la gestión) no se han logrado. La segunda vertiente es de corte optimista, y plantea que la descentralización implica cambios estructurales para abrir oportunidades a los GM. La mayoría de estos estudios reportan cambios, transformación e innovaciones gubernamentales, que desde una visión optimista se reflejan en mejores formas de gestión.

Los estudios de caso han aportado una riqueza relevante al análisis de la gestión municipal; sin embargo, no permiten tener un panorama general de los alcances logrados por estos gobiernos en todo el país, hacer comparaciones temporales sobre el comportamiento de su desempeño, ni tener una visión amplia de cuál es la situación al respecto en un país determinado. No obstante, sugieren algunas conclusiones generales que se han convertido en tesis básicas sobre sus capacidades para impulsar procesos de desarrollo económico local. Esto es, ofrecen las condiciones de los GM para lograr un mejor desempeño. En términos generales, se argumenta que en la medida en que los gobiernos locales construyan capacidades organizacionales, humanas e institucionales, intervendrán mejor en los mercados locales, impulsarán el crecimiento económico y mejorarán las condiciones de vida.

Así, el fortalecimiento de las capacidades de gestión de los gobiernos locales permite realizar mejores políticas públicas y lograr objetivos de desarrollo económico local. Desde estas perspectivas se acepta explícita e implícitamente que:

a) Los GM más grandes (urbanos y metropolitanos), con especialización económica relativamente diversificada, donde predominan las actividades manufactureras, de servicios y mejores niveles socioeconómicos (menor marginación), tienen mayores capacidades y posibilidades para realizar innovaciones en la gestión, lograr mejores desempeños (Cabrero, 2000; Guillén, 1996; Sánchez y García, 2001) e impulsar el DEL.

b) Los estudios de corte politológico agregan a lo anterior que la alternancia política promueve la tendencia a consolidar mejores gobiernos, con el objetivo de mantenerse en el poder e imprimir un sello específico a la gestión pública municipal (Pardo, 1994; Merino, 1994; Morales, 2005).

Sin embargo, la relación causal entre mayores capacidades para la gestión y el del aún no está soportada por un marco teórico sólido, por lo que autores como Bardhan (2002) expresan la necesidad de realizar más investigación sobre el peso de los gobiernos locales en el impulso de negocios y el desarrollo, pues la literatura se ha concentrado en presentar estudios de casos empíricos (se refiere especialmente a los trabajos que informan dicho proceso en China). Así, vale la pena preguntarse: ¿cuáles son las posibilidades de que los GM mexicanos puedan impulsar procesos de DEL?, ¿son los GM más grandes, con especialidad en actividades urbanas, mayor diversificación productiva, mejores niveles socioeconómicos y alternancia política, quienes presentan los mejores desempeños?

Como un primer acercamiento para responder estas preguntas, a continuación se presenta la evaluación del desempeño de los GM y su aportación al desarrollo económico local, en el contexto de la descentralización; pues recordemos que a más de 20 años de iniciar el proceso formal de descentralización en México (a partir de la reforma constitucional del artículo 115), es de esperarse que los GM tengan consolidada una estructura organizacional capaz de responder a las nuevas tareas y formas de gestión que el entorno nacional e internacional requiere.

 

2. Descentralización y fortalecimiento de los GM en México

En las últimas dos décadas, el marco institucional de los gobiernos municipales se ha modificado dos veces de manera sustancial: el primer cambio se realizó en el año 1983, cuando se renovó el artículo 115 constitucional que establece para los municipios una hacienda propia, atribuciones sobre la planeación del territorio, y la oferta de los servicios públicos que tienen efecto en la calidad de vida de los habitantes; el segundo se llevó a cabo en 1999 para modificar nuevamente el artículo 115, en este caso se define al ayuntamiento como entidad de gobierno, y fortalece la capacidad reglamentaria de los gobiernos municipales (Acedo, 2007).

Aunado a estos cambios fundamentales, en el marco institucional se han creado nuevas reglas en la política del Poder Ejecutivo durante los últimos sexenios. En el periodo 1982–1988 se instrumentó una política de descentralización del gobierno federal de corte gubernamental y orientada a la transferencia de poder a los gobiernos estatales. En los esfuerzos por impulsar el desarrollo en todo el país, esta descentralización se sumó a la reforma del artículo 115 constitucional y la emitió el Sistema Nacional de Planeación Democrática, que involucra a los tres niveles de gobierno.

De la misma manera, en el sexenio 1988–1994 se consolidó la descentralización en dos sectores clave: educación y salud. Sin embargo, principalmente se instrumentó el Programa Nacional de Solidaridad, que impulsó cualquier iniciativa municipal o estatal que tuviera sustento en la comunidad. Este programa fue muy popular y originó comités de solidaridad en todos los municipios del país. En el periodo 1994–2000 se generó una división real entre los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial; se avanzó en el sistema de coordinación fiscal y se fortalecieron los gobiernos municipales, pues se les dio el carácter constitucional de gobierno (Rodríguez, 1999). Asimismo, el sexenio 2000–2006 se caracterizó por el incremento de recursos a los municipios mediante aportaciones federales.

En resumen, a partir del año 1983 los gobiernos municipales han sido objeto de una notable transformación. El cambio en el marco institucional, y los efectos en el presupuesto de los ayuntamientos, generó el inicio de un proceso para cambiar la forma en que se desempeñan los gobiernos municipales en México, y de igual forma, las expectativas de los ciudadanos sobre este orden de gobierno. Por tanto, evaluar los cambios en el desempeño de los gobiernos municipales es relevante porque nos permite observar los resultados de las políticas de descentralización.

 

3. Metodología para estimar el nivel de desempeño de los gobiernos municipales

La metodología utilizada en el presente trabajo corresponde a la propuesta por Sánchez et al. (2003), la cual sostiene que los criterios básicos para construir el índice de desempeño de los gobiernos municipales (Idegob) son: primero, que la información utilizada para la estimación esté disponible para cualquier persona; y segundo, que el índice permita comparar el desempeño de los GM. Asimismo, la metodología plantea que la capacidad de organización de los GM se debe utilizar para conducir tres aspectos que influyen directamente en su desempeño económico: 1) captación y uso de recursos económicos, 2) manejo de recursos humanos, y 3) construcción de infraestructura. En la medida que los GM realicen de manera eficiente estas tres actividades obtendrán un mejor desempeño en la gestión.

Sustentado en todo lo antes expuesto, se construyó el Idegob, el cual es un índice ponderado, donde el peso de cada variable estimada se obtuvo mediante la aplicación del método Delphi.² Los indicadores y variables, así como los puntajes asignados por los expertos, se muestran en el cuadro 1. A continuación se exponen las ventajas (como ya se hizo en Sánchez et al., 2003) del análisis del Idegob.

• El Idegob es un indicador que se concentra en el cálculo del desempeño de los gobiernos municipales.³

• En comparación con otros métodos para medir el desempeño de los gobiernos municipales (que combinan información pública accesible con información generada o recopilada ex profeso para estimar sus indicadores),⁴el cálculo del Idegob utiliza información de fácil acceso y actualización. Toda la información necesaria se obtiene de diversos resultados periódicos del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) disponibles para todo público.⁵

• Permite comparaciones en el tiempo. En este caso la estimación del Idegob implicó la construcción de una base de datos con cada una de las variables seleccionadas para los años 1990, 2000 y 2005. Se calcularon y ordenaron las variables, y se procedió a asignarles los puntos conforme a la opinión de los expertos (cuadro 1). De esta manera se obtuvieron los Idegob de los GM para los años 1990, 2000 y 2005.

• En comparación con otros índices e indicadores construidos por diferentes organizaciones (como la AMMAC o el Inafed), el Idegob es un índice completo y global que no se concentra en evaluar sólo un aspecto o área de la gestión (Sánchez et al., 2003).

• Además, en comparación con otras intenciones de medición, el Idegob es un índice diseñado para calcular el desempeño del 100% de los GM mexicanos.⁶ Así, para el presente trabajo, se calculó el Idegob para 2,412 municipios, de los cuales 37 no aplicaron para el cálculo del año 1990 por falta de información o porque son municipios de reciente creación.

Sin embargo, el Idegob presenta una limitante importante relacionada con la posible correlación que existe entre algunas de las variables que conforman los indicadores para medir el desempeño; es el caso de la oferta de servicios públicos, con la variable de marginación o desarrollo económico, que según nuestro modelo se ve impactada por el desempeño. Sin embargo, como se muestra en el cuadro 1, la ponderación o puntaje que los expertos le han dado al indicador de oferta de servicios públicos, no es mayor que la de los indicadores de autonomía financiera, eficiencia y creación de infraestructura. Además, en el cálculo del índice también tiene un peso importante el indicador de mecanismos de financiamiento, con esto, los efectos de la posible correlación se debilitan.

Una primera lectura de los resultados (arrojados por el índice propuesto) se puede hacer analizando los cambios en el nivel del Idegob por municipio. Sin embargo, la limitación más relevante al leer los resultados así, es que cualquier cambio marginal en el índice se reporta como positivo, lo que puede generar una sobreestimación de las mejoras gubernamentales; por tanto, se propone analizar el desempeño de los GM estratificando los resultados. Por esta razón se crearon las siguientes categorías de desempeño de los GM: excelente, bueno, regular y malo. Las calificaciones se derivan de los criterios presentados en el cuadro 2.

Así, la definición de mejoría en el desempeño del gobierno municipal se obtiene de la siguiente manera: se resta el Idegob del último periodo, menos el índice del periodo anterior para cada municipio; si la diferencia es positiva significa que hubo mejora en el nivel de desempeño, en cambio, si es negativa significa que disminuyó. Una segunda forma es observando los cambios en categoría de desempeño para cada periodo en los municipios. La comparación del Idegob de los años 1990, 2000 y 2005 se realiza entre el total de observaciones, y en algunos análisis, únicamente entre grupos de observaciones requeridos para el caso.

 

4. El desempeño de los gobiernos municipales 1990, 2000 y 2005

Al analizar el cambio positivo en el nivel del Idegob por municipio, se observa que aunque no hayan logrado cambiar de categoría (malo, regular, bueno y excelente), sólo 432 gobiernos municipales (de un total de 2,375) presentaron mejoras en el nivel de desempeño; es decir, 18% durante el periodo 1990–2000. Esta situación es más favorable en el periodo 2000–2005, pues se presenta un cambio sustancial positivo en el desempeño porque 75.5% mejoró el nivel del Idegob. No obstante, como se menciona en el apartado anterior, la medición puede dar una sobreestimación de las mejoras gubernamentales, por tanto, observar el comportamiento del trabajo de los GM por categoría de desempeño nos puede mostrar un resultado más certero.

La estimación del Idegob⁷ para los años 1990, 2000 y 2005 reporta que aproximadamente 50% de los GM del país presenta un nivel de desempeño en las categorías excelente y bueno, mientras el otro 50% está en las de regular o malo. Sin embargo, es importante señalar que la proporción de municipios en las categorías de desempeño malo presenta tendencia a crecer en el periodo de 1990 a 2005 (gráfica I).

En primera instancia podríamos deducir que los municipios clasificados con un nivel de regular y malo presentan menos capacidad para coordinar procesos de desarrollo local, esto implica que en la mitad de los municipios del país, el gobierno como un actor clave para impulsar el desarrollo económico local, tiene serias deficiencias en su desempeño.

En la gráfica II se presenta una comparación por categorías de desempeño de los municipios entre los periodos 1990–2000, 2000–2005 y 1990–2005. Los resultados exponen que no hay una tendencia a la mejora del desempeño; por el contrario, en el periodo 2000–2005 éstos revelan un aumento de más de 7 puntos en los GM con categoría malo, y más de 4, si se toma en cuenta el periodo completo 1990–2005. En contraste, la categoría de desempeño excelente gana terreno, pero sólo de 3.3 puntos porcentuales entre los años 1990 y 2000, y 1 punto, de 1990 a 2005. Lo anterior indica una polarización en el comportamiento del desempeño de los GM (gráfica II), donde al final del periodo 1990–2005 observamos un crecimiento mayor en las categoría de desempeño malo, y menor en los de excelente, en detrimento de las categorías intermedias regular y bueno.

En resumen, se puede decir que el cambio en el desempeño de los GM no es un proceso a corto plazo ni sigue una línea recta; esto nos lleva a sugerir que la política de descentralización no asegura el entorno y los incentivos suficientes para que los GM mejoren su desempeño, sino que es necesario profundizar en el estudio del tipo de descentralización que se está generando, y cómo ésta puede garantizar la construcción de capacidades en los gobiernos locales encaminada a mejorar su desempeño. Lo anterior supone el diseño de sistemas de evaluación generales y continuos del comportamiento de los GM.

4.1. Tamaño del municipio y desempeño del GM

Como se mencionó en el primer apartado, existe la creencia de que los municipios más grandes son los que tienen mayor capacidad de gobierno, y por tanto, se espera que presenten los mejores desempeños. Sin embargo, al analizar el cambio positivo en el nivel de Idegob, se puede decir que la idea anterior no se confirma porque se observa que en la década de los noventa, los municipios pequeños fueron los que en términos relativos presentaron una marcado avance, pues casi 19% mejoraron su nivel en el Idegob. Este progreso se consolida en el periodo 2000–2005, con 77% de GM pequeños y grandes, aun cuando no cambiaran de categoría (cuadro 3).

En contraste, un primer acercamiento a los datos por categoría nos indica que la idea de mayor tamaño–mejor desempeño se confirma, pues los datos del cuadro 4 muestran que cerca de 74% de los municipios grandes, en el año 2005 cuentan con un desempeño excelente o bueno, mientras el porcentaje para los municipios pequeños y medianos es de casi 44 puntos.

Sin embargo, un análisis más detallado de los datos muestra que el tamaño no necesariamente es una garantía para mantener y contar con el mejor desempeño de los GM. En la gráfica III se muestra un comportamiento errático en el cambio de la proporción de municipios por categoría de desempeño gubernamental y tamaño del municipio. De los años 1990 a 2000, en términos generales, los municipios pequeños empeoraron su desempeño. Es decir, la proporción de municipios pequeños con desempeño excelente, disminuyó en poco más de 7 puntos porcentuales, y aumentaron los de categoría regular y buena. Mientras los municipios medianos y grandes con desempeño excelente, aumentaron proporcionalmente 5 y 27%, respectivamente; además, disminuyeron los municipios de desempeño malo y regular en estos últimos tipos de municipio.

Contrario a lo sucedido en el periodo 1990–2000, en los años 2000–2005 los municipios pequeños con GM de categoría excelente, aumentaron en 4 puntos porcentuales, bajó la proporción en los de desempeño regular y bueno, y creció en más de 8% los de malo. Por otro lado, los municipios grandes empeoraron en la proporción de quienes contaban con desempeño excelente, además de disminuir la proporción de municipios medianos y grandes con buen desempeño, y aumentaron los de regular y malo. A pesar de lo anterior, al analizar el periodo completo 1990–2005 se sostiene que los gobiernos de municipios grandes son los que presentan los mejores desempeños.

Una conclusión relevante en los dos tipos de análisis (cambio en el nivel del Idegob y categoría de desempeño) para medir la mejoría en el desempeño por tamaño de los municipios, es que efectivamente los gobiernos municipales han mejorado, pero no como se esperaba; y por otra parte, se afirma la creencia de que el tamaño de los municipios es determinante. Si bien al medir la diferencia en el cambio de nivel del índice (Idegob) parece que la mejora es contundente, al cruzar el resultado con los cambios positivos de categoría (ascendente), se observa un comportamiento con quiebres en los periodos analizados; éstos impiden observar una tendencia que permita asegurar que el tamaño de los municipios es determinante en el desempeño de los GM. Es decir, el tamaño del municipio no garantiza mejor capacidad gubernamental que se refleje en un mayor desempeño.

4.2. Especialización productiva municipal y desempeño de los GM

Para calcular la especialización productiva se aplicó el cociente de especialización o localización.⁸En términos generales, éste mide la participación de la población económicamente activa (PEA) municipal, por gran sector de actividad productiva a escala nacional (cálculo posible únicamente para los años 1990 y 2000). Por otra parte, es importante señalar que los censos de población sólo permiten calcular el índice por gran sector de actividad productiva primario, secundario y terciario, por lo que el cálculo resulta muy grueso, motivo por el cual se piensa que habrá una subestimación de la posible diversificación económica municipal. Para superar de alguna manera este obstáculo, se analiza la relación de especialización productiva municipal y desempeño, utilizando solamente el cambio en el nivel de Idegob. Los resultados del cuadro 5 muestran que los municipios que tuvieron un cambio positivo mayor en cuanto a su nivel de Idegob, son aquéllos que se especializan en el sector primario y secundario (22%), primario (18%), terciario (16.4%), y secundario y terciario (13%).

Estos resultados nos permiten sugerir que, en términos generales, sí hay una tendencia para confirmar que la diversificación económica es un factor preponderante en los municipios que presentaron mayor proporción de mejoría en su nivel de Idegob. Ahora bien, no existe evidencia contundente para asegurar que la especialización productiva en actividades primordialmente urbanas, garantiza un mejor desempeño de los GM.

4.3. Marginación y desempeño de los GM

Para analizar la relación entre mejores niveles de desarrollo socioeconómico, y el desempeño de los GM, se decidió aplicar los índices de marginación por municipio. Se entiende que entre más bajo es este índice, los municipios gozan de mejores niveles de desarrollo socioeconómico. Este apartado pretende identificar si existe una relación entre la mejora en el desempeño de los GM, y la disminución de la marginación. Los resultados reportados en el cuadro 6 establecen que en los periodos 1990–2000 y 2000–2005, 49% de los municipios del país disminuyeron su nivel de marginación; no obstante, sólo 10% mejoró su desempeño, mientras que en el segundo, lo hizo el 36.3 por ciento.

De acuerdo con los resultados anteriores, se concluye que el nivel de desempeño de los GM no necesariamente se relaciona con los de marginación o desarrollo socioeconómico de los municipios. Este resultado no debe sorprender si recordamos que los gobiernos municipales sólo ejercían (durante el periodo estudiado) alrededor de 4% del gasto total presupuestado. Así, dado el aumento de la relación de municipios que disminuyeron su nivel de marginación, mejoraron su desempeño y capacidad financiera, se puede sugerir que el esfuerzo de los gobiernos municipales influye en las condiciones de vida de los ciudadanos.

4.4. Alternancia política y desempeño de los GM

Al principio del presente trabajo se mencionó la idea de que la alternancia política alienta a los GM a instrumentar acciones efectivas para mejorar su desempeño; esto con el fin de que los partidos políticos con gobiernos municipales en funciones puedan mantener el poder. Es decir, la alternancia generaría un mejor desempeño de los gobiernos municipales. No obstante, los datos que se presentan en el cuadro 7 establecen que de los 2,412 gobiernos municipales analizados, 37.4% muestra alternancia; sin embargo, de éstos, sólo 4.8% presentó mejora en el desempeño de sus GM, mientras que del 44% que no tuvo alternancia política, 7% mejoró su desempeño.

Para concluir podemos decir que los resultados son contundentes y exponen que en el periodo 1990–2005 (motivo de la presente investigación) la alternancia política no tuvo influencia en el grado de desempeño de los GM.

 

Conclusiones

Los cambios en el desempeño de los GM durante los años 1990, 2000 y 2005 no presentan una tendencia clara y contundente que permita afirmar que la descentralización ha generado un entorno adecuado para mejorar el desempeño de los gobiernos municipales; por el contrario, encontramos comportamientos erráticos y poco alentadores. La mayoría de los GM no evidenciaron mejoras en el nivel de desempeño. Asimismo, más de 50% de los GM se ubican (en el 2005) en las categorías de desempeño regular y malo. Además, al final del periodo 1990–2005 se observa un crecimiento importante de la proporción de GM con una categoría de desempeño malo. Por tanto, se puede sugerir que pocos gobiernos municipales están en posibilidades de coordinar procesos de desarrollo local.

Los resultados nos permiten apuntar que el cambio en el desempeño de los GM, en el contexto de la descentralización, no confirma que los municipios más grandes, con mejores niveles de desarrollo y con alternancia política, logran tener los mejores desempeños; mientras se sugiere que la diversificación económica impulsa a los GM a mejorar su desempeño. No obstante, no hay evidencia para decir que los municipios especializados en actividades económicas urbanas (sin diversificación) muestren mejores desempeños en sus GM.

La presente investigación nos aproxima a conocer (a nivel macro) las tendencias que presentan los GM en cuanto a los cambios en su desempeño; en esta línea de estudio, con el Idegob podemos explorar, en trabajos futuros, los patrones territoriales del comportamiento en el desempeño de los GM. Asimismo, obtener mayor conocimiento sobre los gobiernos municipales y sus capacidades, después de estudiar estos desempeños, nos acerca a conocer qué características tienen los GM que mejoraron en este aspecto, y además disminuyeron significativamente la marginación de su población. Sin embargo, queda pendiente mejorar el Idegob y la metodología empleada para su medición, para identificar las correlaciones o relaciones causales que hay entre mejor desempeño, diversificación económica, tamaño del municipio y nivel de desarrollo.

En resumen, el análisis del desempeño de los GM sustentado en el Idegob permite establecer que la organización GM, fundamental para el desarrollo de sus territorios (en el caso de México), no presenta las mejores condiciones para promover procesos de desarrollo económico local; esta situación nos lleva a proponer que el estudio del desempeño de los GM a nivel macro, se complemente en una misma intención analítica con el sondeo de aspectos, como la construcción de capacidades institucionales, organizacionales y humanas a escala micro, que pueden explicar por qué hay gobiernos municipales que en un contexto (más o menos general) de descentralización logran mejorar su desempeño.

 

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Notas

¹ De acuerdo con Montecinos (2005), en los estudios sobre descentralización se pueden identificar cuatro enfoques teóricos: económico, sociológico, el de la nueva gestión pública y el politológico; además, de acuerdo con Fernández (2002, citado en Montecinos, 2005), se puede agregar el enfoque del optimismo multilateral, que más que un enfoque teórico, se refiere a los trabajos y esfuerzos que los organismos internacionales han realizado para promover la descentralización.

² Este método es una técnica para estructurar, a partir de la consulta con expertos, un proceso de comunicación que permite a un grupo de individuos tratar un asunto complejo. El Delphi se basa en la sistematización de los juicios intuitivos de un grupo de expertos; éstos se seleccionan y se les pide su opinión sobre una cuestión específica. Las opiniones de los expertos se realizan de forma anónima y autónoma en rondas sucesivas, con la intención de construir consensos (Astogarraga, s/f). En este caso las rondas de opinión se hicieron con la aplicación de un cuestionario vía correo electrónico. La intención fue, precisamente, que un grupo de expertos opinaran sobre la influencia que diferentes variables en la oferta de servicios públicos, la autonomía financiera y la eficacia en el gasto público tienen en el desempeño de los gobiernos municipales. Los participantes en la ponderación de las variables que forman el Idegob son parte del equipo de investigación que en la Universidad de Guadalajara ha venido estudiando, desde hace más de 10 años, el tema de políticas públicas para el desarrollo regional y local: los doctores Basilio Verduzco Chávez, Alejandro Macías, Antonio Sánchez Bernal, María Luisa García Bátiz, Édgar Demetrio Tovar García y la maestra Claudia Sánchez Bernal. Asimismo, se incluyó la opinión de dos expertos que inicialmente participaron en el equipo de investigación señalado antes, y que después se integraron a trabajar en el sector público: los maestros Macedonio León Rodríguez y María Eugenia Casas.

³ Existen otras iniciativas importantes de medición con intenciones diferentes a las del Idegob, una de ellas es la de Ibarra et al. (2002), que propone medir el desempeño de los gobiernos en los municipios, y no el desempeño de los gobiernos municipales; ésta es una diferencia importante que permite incluir en la construcción del indicador propuesto por Ibarra et al. variables que no dependen del gobierno municipal, como las de política monetaria, política fiscal, política de fomento económico federal y estatal, servicios de salud y servicios de seguridad. Otros ejemplos importantes son el del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE)–Comisión Federal de Mejora Regulatoria (Cofemer), que tiene como objetivo medir la competitividad de las ciudades; y el del Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (Inafed), cuya finalidad es calcular el índice de desarrollo municipal basado en la propuesta de desarrollo humano (Cabrero et al., 2007; Flamand et al., 2007).

⁴ Como las iniciativas del Centro de Servicios Municipales Heriberto Jara (Cesem), el Banco Nacional de Obras (Banobras) y la Asociación de Municipios de México, A.C. (AMMAC) (Saltalamacchia y Ziccardi, 2005; CESOP, 2004).

⁵ Básicamente se utilizó como fuente de información el Sistema Municipal de Bases de Datos (Simbad) del INEGI.

⁶ Hay otros proyectos de medición, como los de Cabrero et al. (2007), quienes calcularon el índice de competitividad para las 60 zonas metropolitanas más importantes de México, esto es, un total de 225 municipios; y el de Ibarra et al. (2002), que mide el dsempeño del gobierno en 100 municipios mexicanos.

⁷ En el Anexo 1 se presenta la estimación del Idegob para cada uno de los gobiernos municipales en los años 1990, 2000 y 2005.

⁸ Uno de los métodos más utilizados en estudios empíricos para definir si un sector es de base económica, es el cociente de localización (CL), que utiliza como información el empleo en los distintos sectores de la economía siguiendo la siguiente fórmula:

CL = (e_i / e_t) / E_i /E_t )

Donde e_i = empleo local en la industria (i); e_t = total de empleo local; Ei = empleo nacional en la industria (i); y E_t = total de empleo nacional.

 

Información sobre los autores

Antonio Sánchez–Bernal. Es doctor en ciencias sociales por la Universidad de Guadalajara, maestro en economía por el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) y licenciado en economía por la Universidad de Guadalajara. Actualmente es investigador nivel I en el Sistema Nacional de Investigadores (SNI), es profesor–investigador del Departamento de Estudios Regionales–Ineser de la Universidad de Guadalajara y es presidente de la Academia Jalisciense de Ciencias, A.C. Sus líneas de investigación actual son: cambio institucional, políticas públicas y desarrollo local. Entre sus publicaciones destacan: Cambio institucional y desempeño de los gobiernos municipales en México, Plaza y Valdés–Academia Jalisciense de Ciencias, A.C., México (2008); "Planning hydroelectric power plants with the public: a case of organizacional and social learning in Mexico", Impact Assessment and Project Appraisal, 26 (3), Journal of the International, pp. 163–176 (2008).

María Luisa García–Bátiz. Es doctora en ciencias sociales por la Universidad de Guadalajara, maestra en desarrollo urbano por El Colegio de México y licenciada en economía por la Universidad de Guadalajara. Actualmente es investigadora nivel I en el Sistema Nacional de Investigadores (SNI) y directora del Centro de Estudios de Desarrollo Regional del Departamento de Estudios Regionales–Ineser de la Universidad de Guadalajara. Sus líneas de investigación actual son: cambio institucional, políticas públicas y desarrollo local, planeación participativa y medio ambiente. Entre sus publicaciones destacan: Planeación participativa. La experiencia de la política ambiental en México, Plaza y Valdés–Universidad de Guadalajara (2006); "Las capacidades de las organizaciones de la sociedad civil y su influencia en las políticas de desarrollo en Jalisco", en Iglom, Retos de modernización del municipio mexicano, Memorias del IV Congreso de la Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C. (2005).