Artículos de investigación

 

Efectos económicos de los criterios de convergencia en el proceso de inserción de Bulgaria y Rumania a la Unión Europea

 

Economic effects of the convergence criteria in the Bulgarian and Rumanian process of insertion into the European Union

 

Maximiliano Gracia-Hernández*

 

* Universidad del Mar, México. Correo-e: maximiliano@huatulco.umar.mx, gracia@correo.unam.mx.

 

Recibido: 22 de enero de 2008.
Reenviado: 16 de enero de 2009.
Aceptado: 19 de enero de 2009.

 

Resumen

Se analiza la incorporación de Rumania y Bulgaria a la Unión Europea (UE), enfatiza los efectos de la aplicación de los criterios de convergencia en sus economías internas. Posteriormente se presenta un breve repaso histórico de la formación de la UE y de los criterios de convergencia exigidos a los candidatos. Finalmente se particulariza en las transformaciones económicas realizadas por Bulgaria y Rumania y los efectos de dichos cambios en sus economías (particularente en el PIB, la inflación, el empleo y las finanzas públicas).

Palabras clave: Unión Europea, criterios de adhesión, criterios de convergencia, Bulgaria, Rumania.

 

Abstract

We analyse the incorporation or Rumania and Bulgaria into the European Union (EU) with emphasis on the effects of convergence criteria when applied to their internal economies. We then present a brief historical review of the creation of the EU and of the convergence criteria required for the candidate countries. Finally, we concentrate on the economic transformations carried out by Bulgaria and Rumania and the effects they have had in their economies (mainly on their GDP, inflation, employment and public finances).

Keywords: European Union, criteria of incorporation, convergence criteria, Bulgaria, Rumania.

 

Introducción

El modelo económico de libre mercado avanza con total libertad en su expansión mundial. La mano invisible de Adam Smith va por el mundo a través de un fenómeno llamado globalización, lo que obliga a los países a integrarse para hacer frente a la competencia internacional. En este momento la lucha por los mercados es por bloques regionales, no por países (Mercosur, Nafta y la UE son claros ejemplos).

La Unión Europea (UE) inició su aventura en 1951 con seis países miembros, en la actualidad cuenta con 27. Sus documentos oficiales señalan:

La ampliación es una de las herramientas políticas más poderosas de la UE. La influencia de la UE ha contribuido a transformar los países de Europa Central y Oriental en democracias modernas y consolidadas. Más recientemente, ha propiciado reformas de profundo calado en los países candidatos y candidatos potenciales. A todos los ciudadanos europeos les interesa que sus vecinos sean democracias estables y economías de mercado prósperas. La ampliación es un proceso cuidadosamente administrado que ayuda a transformar los países a los que afecta, extendiendo la paz, la estabilidad, la prosperidad, la democracia, los derechos humanos y el Estado de derecho en Europa (Comisión Europea, 2008: 1).

Al igual que los demás países ex socialistas, Rumania y Bulgaria tuvieron la tarea de emprender reformas radicales en los ámbitos económico, político y social. Fortalecieron sus instituciones para adaptarse a la legislación de la UE y, debido a su pasado de economía planificada, se vieron obligados a cambiar la mentalidad de la sociedad.

Rumania solicitó su ingreso el 22 de junio de 1995, Bulgaria lo hizo el 14 de diciembre del mismo año. Para ser aceptados, los países aspirantes tenían que cumplir con las exigencias impuestas por la Comisión Europea. La entrada de estos dos países a la Unión Europea el 1 de enero del 2007, fue un paso decisivo para la unificación de Europa. Significó la incorporación de 22 millones de rumanos y ocho millones de búlgaros, e incrementó el número de ciudadanos de la UE a 492 millones.

En un principio se pensó que esos países no cumplirían con los criterios de adhesión, y es que a estos nuevos miembros se les impusieron grandes restricciones en comparación con los que ya estaban dentro: se establecieron medidas de salvaguardias transitorias, ajustes financieros de los fondos de la UE y un mecanismo de cooperación y verificación, que al final lograron cumplir.

Actualmente Rumania y Bulgaria son dos economías de mercado cuyo PIB per cápita equivale a 36 y 33.2% de la media europea en paridad del poder de compra, están creciendo al 7.7 y 6.1%, tienen inflaciones menores de un dígito y sus niveles de deuda pública sobre el PIB (12.4 y 22.8, respectivamente) se encuentra por abajo de los niveles exigidos en los criterios de convergencia (60%).

El objetivo de esta investigación es analizar los efectos económicos que ha tenido para Rumania y Bulgaria la aplicación de los criterios de convergencia. Estos países se mantuvieron 70 años fuera de Europa; vivieron 54 años de comunismo y 16 más en transición democrática; el día de hoy comparten valores y principios con el resto de Europa.

El trabajo se divide en tres apartados. En el primero se identifican y presentan las tres principales corrientes de integración: funcionalismo, neofuncionalismo y federalismo, con el objetivo de dar sustento teórico al trabajo a partir de algunas escuelas teóricas existentes. La segunda parte se divide en dos: en la primera se presenta un breve repaso histórico de la formación de la UE y en la segunda se muestran los criterios de convergencia exigidos a los nuevos miembros. La tercera parte desarrolla un análisis de la sexta ampliación, particulariza en las transformaciones económicas realizadas por Rumania y Bulgaria y los efectos que estos cambios tuvieron en sus economías, sobre todo en variables como PIB, empleo, inflación, tipo de cambio, política fiscal, energética y de reforma estructural para lograr su incorporación a la UE. También en este apartado se hace hincapié en los beneficios que estos países representan para el conjunto de la UE, en particular porque poseen recursos energéticos. Por último se presentan las consideraciones finales.

 

1. Condiciones básicas para la integración internacional. Algunas posturas teóricas

Analizar el proceso de integración en la UE nos lleva primero a responder la pregunta: ¿qué se identifica como integración económica y política en Europa? Después de realizar una revisión de diferentes autores, se llega a la conclusión de que no existe una definición compartida de integración; por ejemplo, Ernst Haas argumenta: "La integración es un proceso por el cual los agentes políticos en diversos entornos nacionales están convencidos de cambiar su lealtad, expectativas y actividades políticas hacia un nuevo centro, cuyas instituciones poseen o exigen jurisdicción sobre los estados nacionales preexistentes" (1968: 16). Para Salvatore Dominick "La integración económica es una política comercial de reducir o eliminar en forma discriminatoria las barreras comerciales sólo entre naciones que se unen" (1999: 737). Isaac Cohen señala que "la integración es cuando dos o más Estados proceden a la abolición, gradual o inmediata, de las barreras discriminatorias existentes entre ellos, con el propósito de establecer un solo bloque económico" (1981: 149). Con base en estas definiciones, consideramos que la integración económica y política es la reducción del poder de los Estados miembros y el aumento de la influencia de una autoridad central supranacional.

A partir de lo anterior surgen algunas interrogantes: ¿existe un nivel óptimo de integración? Consideramos que no, porque los niveles de integración que se pretenden alcanzar están determinados por la capacidad de cada Estado para ceder soberanía o para recibirla de otros.

Para el caso europeo se detectan tres escuelas teóricas de integración, las cuales intentan dar respuesta a la pregunta: ¿por qué se fusionan de forma voluntaria los Estados a tal grado que pierden su soberanía? De acuerdo con la definición de Bela Balassa (1980: 2), se puede argumentar que el proceso de integración en Europa es un proceso de cooperación, porque las acciones que se han llevado a cabo buscan disminuir y eliminar la discriminación entre los países participantes. Su proceso de creación ha sido paulatino y sólido, con algunas crisis a lo largo de su historia, pero siempre considerando los objetivos a alcanzar.

Desde sus orígenes la UE ha pasado por diferentes etapas de integración: Área de Libre Comercio, Unión Aduanera, Mercado Común, Unión Económica e Integración Económica. Por ello, esa región del mundo representa en este momento la máxima expresión integracionista y de cooperación.

James Nye (citado por Dougherty, 1993: 457) plantea cuatro condiciones clave para generar un proceso de integración: 1) simetría o igualdad económica de unidades; las simetrías entre los indicadores macroeconómicos son importantes. Las similitudes son más importantes entre Estados menos desarrollados que en el caso de los altamente desarrollados. 2) Valor de la complementariedad de la élite; cuando las élites de un país piensan igual, la integración tiene mayor profundidad y velocidad. Sin embargo, se señala que las élites que han colaborado en instituciones internacionales no aprecian positivamente el proceso de integración, porque los burócratas nacionales –señala el autor– son cautos frente a esa realidad, dada la posible pérdida de control nacional sobre sus países. 3) Existencia de pluralismo; entre mayor es el pluralismo en todos los Estados miembros, mejores son las condiciones para la integración. 4) Capacidad de los Estados miembros de adaptarse y responder; un país con mayor gobernabilidad y estabilidad interna tendrá mayores y mejores posibilidades para participar en el proceso de integración.

Que un Estado cumpla los cuatro criterios anteriores no es una condición sin ecuanon. Para lograr un proceso de integración se requieren tiempos determinados, Guillermo Holzmann (1990) señala que hay tres periodos distintos en un proceso de integración, cada uno con diferentes grados de avance: tiempo económico, representado por la velocidad del intercambio; tiempo jurídico-institucional, se da a partir de la estructuración formal de esquemas de integración, lo cual genera la institucionalización jurídica al intercambio comercial; y tiempo político, representado a partir de la conformación de una voluntad política expresa, que manifiesta su disposición a iniciar y continuar el proceso de integración.

Los procesos de integración se encuentran más avanzados en lo económico que en lo político; no obstante, la política es imprescindible para el desarrollo y fortalecimiento del proceso. Toda integración económica requiere un proyecto político que la sustente, porque la integración económica tiene efectos directos sobre las entidades políticas de los países participantes.

 

2. Planteamientos teóricos de la integración

Consideramos que para entender cualquier proceso de integración es necesario reflexionar a partir de las diferentes teorías existentes. Pasemos al análisis de cada una de ellas. Se pueden tomar en cuenta tres distintos planteamientos sobre integración: funcionalismo, neofuncionalismo y federalismo; posturas teóricas que pretenden explicar por qué los países del entorno europeo se funden de manera voluntaria con sus vecinos, sin que les importe ceder parte de su soberanía.

2.1. El funcionalismo

David Mitrany (1943) parte del supuesto de la incapacidad del Estado moderno para satisfacer las necesidades de la población, principalmente seguridad y paz. Los Estados tienen objetivos prioritarios, entre los que se encuentran maximizar el bienestar económico y disminuir los problemas, ello obliga a traspasar las fronteras nacionales e ir más allá. Mitrany propuso crear una red de organizaciones internacionales que asumieran la gestión de sectores (agricultura, energía, transportes, etc.). De acuerdo con los intereses en común, las organizaciones de cada uno de los países se irían vinculando, y con ello paulatinamente se crearía conciencia de las ventajas de la cooperación, al tiempo que se combatirían las ideas xenofobitas que dan origen a conflictos internacionales. Este autor señala la posibilidad de que a partir de esa coordinación pudiese surgir una organización internacional.

La propuesta de Mitrany era establecer una figura descentralizada que evitara formar concentraciones de poder dañinas (1965: 127). El autor no defiende ni la creación de federaciones regionales ni que una sola organización asuma las distintas funciones del Estado; él propone un Estado descentralizado sin concentraciones de poder.

La postura funcionalista "propone la creación lenta y acumulativa de una comunidad mundial, mediante programas de cooperación económica y social progresivamente más amplios entre los distintos Estados. Los hábitos de cooperación que resultan del éxito del progreso hacia los objetivos de un campo, pueden transferirse a otras zonas que requieran actividad" (Plano, 1971: 74).

Mitrany no señala hacia dónde llegará la integración; sin embargo, considera que en el largo plazo las organizaciones internacionales se coordinarían entre sí, por lo que existe la posibilidad del surgimiento de una organización mundial. Asimismo apuesta a la transferencia de soberanía, pero en total libertad. El poder se delega a instituciones comunes.

Arthur Groom (1978: 15) argumenta que el enfoque de Mitrany no fue una teoría, sólo fue una estrategia. Para la UE las aportaciones de Mitrany no fueron directas en el proceso y discusión sobre la integración europea, sin embargo sí fueron contribuciones indirectas. Sus ideas representaron un antecedente inmediato de la escuela neofuncionalista, la cual fue importante en la construcción europea.

Consideramos que Jean Monnet (1988) retoma las ideas de Mitrany cuando argumenta, en la declaración del 9 de mayo, que la unión de Europa no se realizaría de forma inmediata, sino bajo un proceso que requería primero la solidaridad entre los países.

2.2. Planteamiento neofuncionalista

Sus teóricos más importantes son: Ernst Haas, James Nye, Robert Keohane y Philippe Schmitter. El objetivo fue elaborar una teoría del proceso de integración europeo. En esta teoría el Estado nación se considera obsoleto, argumento que se contrapone con la postura funcionalista en la cual la integración es un proceso descentralizado. Haas señala que "El Estado nación actual está en franca retirada en Europa" (1968: 45). El Estado nación se considera inadecuado y se asume una meta federal, no simplemente transacciones aterritoriales descentralizadas, como lo señalaron en su momento los funcionalistas, por tanto, el objetivo federal es muy claro.

El objetivo del neofuncionalismo fue proponer, a partir de la realidad europea, un método que permitiera crear una entidad territorial con una autoridad centralizada formada por los Estados participantes en el proceso de integración. Parte de la necesidad de resolver problemas que surgen entre grupos de interés que compiten entre sí y con cuya cooperación se puede ganar más que con la discordia. Son precisamente las instituciones de la Comunidad Europea las que concretan el inicio del Estado supranacional, unifican los mercados nacionales, suprimen barreras internas al comercio y adoptan políticas comunes.

Ernst Haas argumenta que

La integración política es el proceso por el cual los actores políticos de diferentes entornos nacionales son llevados a trasladar sus lealtades, expectativas y actividades políticas hacia un nuevo centro, cuyas instituciones poseen o exigen la jurisdicción sobre los Estados nacionales preexistentes. El resultado final de un proceso de integración política es el de una nueva comunidad política, sobreimpuesta a las comunidades políticas preexistentes" (1968: 16).

Con esto destaca la existencia de una transferencia paulatina de soberanía de los Estados a las instituciones supranacionales centrales.

La transferencia paulatina señalada por Haas refleja que la cooperación en un sector podría derramarse a otro, lo que origina una integración mayor. El neofuncionalismo es la corriente del pensamiento más cercana al estudio de la integración europea, que –de acuerdo con Charles Pentland (1977: 49)– aplicado al análisis de dicha integración tiene dos alcances: a) desde un enfoque teórico aborda el proceso de integración europea; b) muestra una ideología desarrollada por ciertas élites políticas y tecnocráticas europeístas.

La estrategia de integración es similar tanto en la postura neofuncionalista como en la funcionalista. La integración por sectores y el cambio de lealtades de los individuos hacia los organismos supranacionales es la misma; sin embargo, existen diferencias: el neofuncionalismo considera aportaciones realizadas por el funcionalismo, principalmente la lógica expansiva (integración poco a poco de diferentes sectores), y el cambio de actitudes de los individuos como base del proceso, pero hay un matiz fundamental, los neofuncionalistas afirman que el éxito de la integración depende sobre todo de las élites económicas, políticas y sociales, las élites ven en la integración y en la cooperación el medio para lograr sus objetivos; en segundo plano consideran al resto de las personas (Taylor, 1983: 5).

2.3. Planteamiento federalista

Los defensores de esta corriente (Rosamond, 2000; Burgess, 1986; King 1982) señalan que el federalismo permite realizar tareas de forma eficiente y maximizan la descentralización y la autonomía; para esta escuela, el federalismo garantiza un gobierno constitucional con una sociedad democrática y liberal. El concepto de federalismo implica un acuerdo constitucional que involucra delegar poder y, por ende, que la autoridad se divida en varios niveles de gobierno: locales, regionales y estatales.

Aunado a la disgregación de la administración gubernamental, en esta teoría el proceso de integración implica que el Estado ceda una porción de soberanía a organismos supranacionales. La integración incluye crear una autoridad federal supranacional cuya función sea regular el comportamiento de los Estados constitutivos y sus derechos y obligaciones. El objetivo es formar una conferencia constituyente que logre consensos para compartir los diferentes poderes entre los Estados miembros. El federalismo implica la unidad en la diversidad.

Para Preston King (1982: 21) la federación es el resultado de un concepto filosófico denominado federalismo, entendido éste como ideología. Para él, las decisiones se basan en lo que decide la mayoría o en la negociación política constitucional de Estados soberanos. Si la decisión se basa en la mayoría, entonces el federalismo será eficiente, de lo contrario, no.

Burguess señala que el federalismo es una forma distintiva de organización gubernamental, que existe con el objeto de acomodar las unidades constituyentes de una unión dentro del proceso de toma de decisiones del gobierno central, mediante el atrincheramiento constitucional (1986: 23-25).

Teóricamente, el federalismo es el objetivo último del proceso de integración europea. Aquí existe un enfoque diferente del de los neofuncionalistas, dado que éstos indican que el federalismo no es deseable, aunque argumentan que llegará en el largo plazo.

 

3. Creación de la Unión Europea. Breve repaso histórico

El primer paso multilateral hacia la integración económica de Europa se remonta a la firma del Tratado de París, rubricado el 18 de abril de 1951 por Bélgica, Francia, Italia, Luxemburgo, Países Bajos y la República Federal de Alemania. En dicho acuerdo se constituye la Comunidad Económica del Carbón y del Acero (CECA) (Pellicer, 2005: 9).

El 25 de marzo de 1957, los países integrantes de la CECA firmaron los Tratados de Roma, con los que se funda la Comunidad Económica Europea (CEE), y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Euratom), el objetivo de ésta última era fomentar el desarrollo pacífico de la energía nuclear (Tamames, 2003: 221-224). Con la firma de los Tratados de Roma comienza la creación de la Europa actual.

En 1967 estas tres comunidades (CECA, CEE y Euratom) se funden en una sola Comunidad Europea, y en el año 1973 se realiza la primera ampliación en la que se incorporan Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido. En 1981 se hace una segunda ampliación con Grecia; para 1986 se incorporan España y Portugal, en 1995 se adhieren Austria, Finlandia y Suecia, finalmente el 1 de mayo de 2004 se suman Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia y República Checa (Gracia, 2007: 1).

Estos tratados se han modificado y/o ampliado, con lo cual se constituyeron (Trujillo, 1999: 39-93):

• Acta Única Europea. Firmada el 17 de febrero de 1986, en ella se presentan modificaciones al Tratado de Roma, su objetivo fue que la Comunidad incorporara medidas que se encaminaran al mercado único.

• Tratado de la Unión Europea. Firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992, señala que todo Estado europeo puede solicitar su adhesión a la UE, además se crea una ciudadanía europea.

• Tratado de Ámsterdam. Firmado el 2 de octubre de 1997, con este acuerdo se modifican el Tratado de la Unión Europea y los tratados constitutivos de las Comunidades Europeas, además introduce un artículo sobre el empleo y da mayor importancia a la figura jurídica de la Unión Europea.

• Tratado de Niza. Firmado el 26 de febrero del 2001, considera principalmente aspectos de organización interna y de cuotas de poder al interior del Consejo Europeo, de la Comisión y del Parlamento.

El 22 de junio de 1993, el Consejo Europeo de Copenhague acordó que "los países asociados de la Europa Central y Oriental que así lo quieran, se puedan convertir en miembros de la Unión Europea" (Fontaine, 2003: 13). El acuerdo al que llega la UE es aceptado por varios países, y a mediados de los años noventa solicitan su ingreso diversas naciones, entre ellas algunas de la antigua Unión Soviética: Bulgaria, República Checa, Hungría, Polonia, Rumania, Eslovaquia, Estonia, Letonia, Lituania, Eslovenia, Chipre y Malta.

3.1. Criterios para la adhesión

El Consejo Europeo fijó tres criterios importantes que los países candidatos debían cumplir antes de la adhesión (Tamames, 1999: 649-669). En particular se fundamentan en criterios políticos e institucionales, económicos y de asimilación del acervo comunitario.

a) Criterios políticos e institucionales. Es menester que el Estado solicitante sea europeo, en el que las instituciones garanticen la democracia, el Estado de derecho, el respeto a los derechos humanos y la protección de las minorías.

b) Criterios económicos. Los países candidatos deberían tener una adecuada economía de mercado, para lograrlo se debían eliminar regulaciones estatales, equilibrar las variables macroeconómicas y privatizar empresas del sector público, en particular:

1) Tipo de cambio. Durante dos años previos al examen de su política monetaria, el Estado candidato debió mostrar estabilidad en el mecanismo del tipo de cambio del sistema monetario europeo. Además, durante ese periodo no debió haber devaluado por iniciativa propia su moneda, excepto si se consideran los márgenes normales de fluctuación que establece el mecanismo de los tipos de cambio del propio sistema monetario europeo.

2) Inflación. Sobre la estabilidad de precios, el Tratado señala que la tasa de inflación de un Estado miembro no debe ser mayor a 1.5% de la de los tres Estados miembros con el menor nivel de inflación.

3) Tasas de interés. Las tasas de interés nominales a largo plazo no deben exceder en más de 2% a la de los tres países miembros con mejor comportamiento en materia de estabilidad de precios. Para el Tratado, el que la convergencia se pueda mantener estará reflejado en los niveles de las tasas de interés a largo plazo.

4) Finanzas públicas. El Tratado señala que éstas se deben encontrar en una situación sostenible, por ello, la relación entre déficit público y PIB debe ser inferior a 3%. De no lograrse dicha cifra antes de la adhesión, esta relación deberá haber disminuido, al menos de forma constante, hasta alcanzar un nivel cercano al marco de referencia.

De acuerdo con el Tratado, se puede considerar en condiciones excepcionales y temporales un déficit público superior, siempre que obedezca a dos circunstancias (Consejo Europeo, 1997): 1) situación imprevista que incida de forma significativa en el estado financiero de la administración pública; y 2) cuando sea resultado de una grave recesión económica y, por tanto, la disminución anual del PIB real sea como mínimo de 2%.

Sobre la deuda pública bruta, la relación entre ésta y el PIB debe ser inferior a 60%, de no lograrse, al menos se debe haber disminuido con el objeto de acercarla a dicho porcentaje.

c) Criterios de asimilación del acervo comunitario. Los países deben asumir las obligaciones que se derivan de la adhesión y suscribir los objetivos de la unión política, económica y monetaria, además se exige que los Estados candidatos adapten sus estructuras administrativas con objeto que la legislación de la UE se convierta en una legislación nacional y, por ende, se aplique en forma efectiva mediante estructuras administrativas y judiciales adecuadas (transposición y puesta en práctica del acervo comunitario).

 

4. Proceso de adhesión de Bulgaria y Rumania a la UE

Con la sexta, al igual que con la quinta ampliación, las exigencias para ingresar a la UE fueron difíciles, se incluyeron criterios políticos, sociales, de convergencia real y estructural (Comisión Europea, 2005). Rumania y Bulgaria tuvieron que realizar un largo proceso de reformas y cambios estructurales en su sistema político, económico y social. En poco tiempo tuvieron que pasar de una economía centralmente planificada a una de libre mercado (Piñón, 2005: 338).

4.1. El proceso de ingreso de Bulgaria

Bulgaria fue un país agrícola con escasa industria pesada. Después de la segunda Guerra Mundial se implantó el sistema socialista, las industrias se nacionalizaron con la ayuda financiera de la Unión Soviética. En 1989, con el derrumbe del mal llamado sistema comunista, Bulgaria generó una transición democrática y pacífica, el gobierno interino convocó a las primeras elecciones libres, las cuales no se realizaban desde la segunda Guerra Mundial.

Este país comenzó su ingreso a la Unión el 9 de agosto de 1988, con el establecimiento de relaciones diplomáticas con la Comunidad Económica Europea. En 1990, con el programa PHARE, empieza un proceso gradual de eliminación de restricciones cuantitativas de las exportaciones búlgaras a la Comunidad. El 22 de diciembre de 1990 el Parlamento solicitó ser miembro de la Unión, el primero de octubre de 1991 el Consejo Europeo autorizó el inicio de negociaciones preliminares.

Posterior a las elecciones de 1991, Bulgaria comenzó la reestructuración de su economía, que entonces se encontraba muy presionada por la crisis y la disolución del Consejo de Ayuda Mutua Económica (CAME) (Tamames, 1999: 267-278), por lo que esta nación quedó desamparada y con una economía débil.

A partir de 1992 la situación cambió, la industria comenzó un proceso de privatizaciones y reformas al mercado. En 1993, en la Cumbre de Copenhague el Consejo de Europa estableció los criterios para la admisión de nuevos miembros: 1) criterios políticos cuya estabilidad de las instituciones garanticen la democracia, el Estado de derecho, los derechos humanos y el respeto y protección de las minorías; 2) criterios económicos para que exista una economía de mercado funcional y la capacidad de hacer frente a la presión competitiva y las fuerzas del mercado dentro de la Unión y 3) adopción y capacidad de aplicación efectiva del acervo comunitario.

A partir de julio de 1997 los cambios económicos se establecieron formalmente en Bulgaria, las propuestas tuvieron su origen en el Fondo Monetario Internacional: liberalización del comercio exterior, privatización, reducción de los impuestos, saneamiento de las finanzas públicas, entre otros.

En diciembre de 1999 el Consejo Europeo decide iniciar negociaciones para la adhesión de los candidatos. En octubre de 2002 la Comisión recomienda la adhesión de 10 nuevos Estados a la UE, pero Bulgaria no está incluida. En esta reunión, la Comisión y el Consejo presentaron un paquete de medidas para Bulgaria y Rumania, el documento contiene propuestas a seguir para ambos Estados y define los objetivos, si se cumplen, señala la UE, estos países podrían ingresar el primero de enero del 2007.

Las medidas de reforma se deben basar en capacidad administrativa y judicial, así como en reforma económica. En lo relativo a la reforma económica, se plantean las siguientes medidas: aplicar un programa de privatización, desarrollar las pequeñas y medianas empresas, reformar las administraciones fiscales y aduaneras, respetar el derecho de propiedad, incrementar las inversiones públicas en educación, medio ambiente, salud e infraestructuras. En el informe de la Comisión del año 2004 se señala el cumplimiento de los criterios políticos con lo estipulado en los criterios de Copenhague, sin embargo, se debe continuar con las reformas en la administración pública, la mejora del funcionamiento del sistema judicial y la lucha contra la corrupción. En materia económica, Bulgaria reúne las condiciones para el funcionamiento de una economía de mercado viable, aunque se deben aplicar con eficacia y dinamismo las reformas estructurales. Por último, en cuanto a la aceptación del acervo comunitario, se ha avanzado adecuadamente en la adopción del mismo, pero se señala la necesidad de desarrollar la capacidad administrativa y judicial necesaria para la aplicación práctica del acervo.

El 25 de abril de 2005 Bulgaria firma el Tratado de Adhesión a la Unión Europea. La firma se logró porque se aseguraba que tenía instituciones democráticas, economía fuerte y en proceso sólido de crecimiento. El 1 de enero de 2007 ingresa formalmente a la Unión Europea como miembro de pleno derecho, sin embargo, la aceptación se realizó bajo normas especiales de control a la corrupción, el crimen organizado, la administración de los fondos comunitarios y el control sanitario de los alimentos.

Su número de diputados al parlamento europeo fue de 18, se suprimieron las fronteras interiores al tránsito de mercancías, pero no el libre tránsito de personas, lo cual será posible hasta el 2014, porque existe la posibilidad de una fuerte movilidad de trabajadores, principalmente hacia países occidentales.

4.1.1. Apoyos financieros para alcanzar la adhesión

Hasta antes de que Rumania y Bulgaria recibieran los apoyos de preadhesión de la UE (2000), estos países no se habían comprometido con los criterios de adhesión, lo anterior originó que no fueran considerados candidatos serios a integrarse en la quinta ampliación. En el cuadro 1 se muestra el cumplimiento de los criterios. En julio de 1997 los principios económicos y de cumplimiento del acervo eran inadecuados; dos años después éstos continuaron igual.

Desde el año 2000 Bulgaria recibe recursos de preadhesión mediante los programas Sapard e ISPA (UE: 1999). Con el programa Sapard se le dio ayuda financiera a la agricultura, al desarrollo rural, al transporte y al medio ambiente con montos de 56.5, 68 y 50 millones de euros en los años 2003, 2004 y 2005, respectivamente. El objetivo fue preparar al sector primario para la adhesión a la Unión.

En lo referente al ISPA, los apoyos fueron por 100 millones de euros durante el periodo 2000-2002, en 2003 se incrementó a 112.6, y para 2004 fue de 135.4 millones de euros. Con estos apoyos se buscó mejorar las infraestructuras de transporte, en particular las conexiones transfronterizas; el tratamiento de aguas residuales, los sistemas de alcantarillado y el abastecimiento de agua, residuos urbanos y contaminación atmosférica.

A continuación se analizan algunos elementos clave en el proceso de convergencia de Bulgaria, en especial se revisa el crecimiento económico y las políticas monetaria y fiscal.

4.2. Resultados de la aplicación de los criterios de convergencia en la economía búlgara

4.2.1. Economía y moneda

La transición de Bulgaria hacia una economía de mercado se dio con retraso, principalmente por la falta de apoyo político. La economía de este país se vio acompañada de un largo proceso de crecimiento y disminución del PIB. Durante los primeros años de transición, a partir de 1994, la economía mantenía niveles de recuperación, en 1996 y 1997 se tuvo una fuerte crisis con caídas en el PIB de -10.1 y -7%, respectivamente. La crisis financiera en Rusia y la guerra en Kosovo de 1998 tuvieron efectos sobre la industria búlgara, sin embargo, para 1999 la situación mejoró y la economía se recuperó con un crecimiento real del PIB de 2.3%; en los años 2000, 2001 y 2002 el PIB continúa su ascenso. En 2003 el crecimiento fue de 5%, en 2004 aumentó a 6.6%, en 2005 éste fue de 6.2 y un año después había crecido a 6.1%.

En cuanto al aumento del empleo, éste ha mostrado un proceso fluctuante, con una tasa de crecimiento de 4.9% en el año 2000 y aumentos moderados del 2003 al 2006, acordes con el crecimiento mostrado en el PIB (gráfica I). El leve incremento del empleo también fue resultado del paso de un empleo informal al formal, por la reducción de las cotizaciones sociales acordada al principio de 2006.

4.2.2. Inflación y tipos de cambio

La introducción del régimen de caja de conversión el 1 de julio de 1997 contribuyó a controlar la inflación (Gulde, 1999: 36-39). En 2002 la inflación se redujo a 23.3%; en 2004, como resultado del incremento de los impuestos y de los precios de los productos energéticos, se generó una aceleración de la inflación de 6.7%.

Como se observa en la gráfica II, en referencia al tipo de cambio, Bulgaria se vio más afectada por la inflación que el resto de la eurozona, el lev búlgaro se apreció en términos reales alrededor de 40% en relación con la moneda única, sin embargo, la apreciación no limitó la competitividad internacional de Bulgaria porque el país incrementó su productividad (UE, 2003: 4).

4.2.3 Política fiscal

La política fiscal es fundamental en la estrategia económica, porque cuando el balance público es financiable la política económica es creíble. Una deuda excesiva se percibe como un debilitamiento en el pago del sector público. La pregunta que surge es acerca del grado óptimo de las finanzas públicas, la respuesta se basa en la posibilidad de ésta para cumplir los niveles de educación, salud, alimentación y en satisfacer los requerimientos de la sociedad. El nivel adecuado es importante porque coadyuva a la estabilidad financiera y de precios.

En los últimos años Bulgaria ha mejorado su nivel de deuda, la participación de ésta en el PIB ha descendido. Los datos muestran que para 1997 la deuda pública en el PIB equivalía a 105%; para el año 2001 había descendido a 67.3% y en el 2006 alcanzó un nivel record de 22.8% (cuadro 2). Estos logros fueron posibles mediante una estricta disciplina fiscal, lo cual permitió que dicha nación en la actualidad tenga estabilidad económica, pueda hacer frente a posibles choques externos y evite futuras crisis.

4.3. El proceso de ingreso de Rumania

En el caso de Rumania, a diferencia de Bulgaria, la transición de una economía planificada a una de libre mercado fue violenta, la caída del régimen de Nicolae Ceauºescu no fue una revolución de terciopelo; generó desorden, caos y confusión. El partido creado, denominado Frente de Salvación Nacional, más tarde llamado Partido Demócrata Socialista Rumano, no tuvo una ideología clara, por ello la transición fue gradual. Los años inmediatos posteriores a 1989 tuvieron una tendencia socialista-nacionalista, pero a partir de 1996 comienza la evolución de un nuevo gobierno de derecha y centro-derecha y se gesta la integración de Rumania en las estructuras euroatlánticas, sin embargo, la política interna da vuelcos, la derecha resulta incierta y la izquierda no se consolida; al gobierno de Victor Ciorbea le siguió el de Radu Vasile. En las elecciones de 2000 se da la oportunidad para que Ion Iliescu retome nuevamente la presidencia.

En Rumania, al igual que en los otros países ex comunistas, se pensó que bastaba sólo con cambiar el marco jurídico soviético por un marco occidental, lo cual conduciría de forma automática al florecimiento de un sector privado. Ello no se logró fácilmente debido a que se carecía de agentes económicos privados y que existía un mínimo volumen de ahorro privado, aunado al escaso poder de atracción del país de inversionistas extranjeros.

A partir del año 2000 Rumania obtiene recursos de preadhesión por 28 millones de euros, también en este caso la ayuda se basó en los programas Sapard (mejora de la agricultura y el desarrollo rural) e ISPA (mejora del transporte y el medio ambiente), además se recibieron apoyos en el marco del programa Phare (UE, 1989), el cual buscaba fortalecer las instituciones y la cohesión económica y social.

En el informe de la Comisión de 2004 se plantea que Rumania cumple cabalmente los criterios políticos señalados en Copenhague, sin embargo, debe continuar con la reforma de la administración pública, la mejora del funcionamiento del sistema judicial y la lucha contra la corrupción; en materia económica, reúne las condiciones para funcionar como una economía de mercado viable, sin embargo, se deben aplicar las reformas estructurales; finalmente, en cuanto a la adopción del acervo comunitario, se ha avanzado en la adopción del mismo, pero se señala la necesidad de desarrollar la capacidad administrativa y judicial necesarias para la aplicación práctica del acervo.

El 25 de abril de 2005 Rumania firma el Tratado de Adhesión a la Unión Europea. La firma se logró porque se aseguraba que Rumania tenía instituciones democráticas, economía fuerte y en proceso de crecimiento. El primero de enero de 2007 ingresa formalmente a la Unión Europea como miembro de pleno derecho, sin embargo, la aceptación se realizó bajo normas especiales.

En septiembre de 2006, y a unos meses de la incorporación de dicho país a la UE, en algunos medios de comunicación se señala que los principales problemas internos son: los niveles de pobreza, el retraso en el proceso de privatización, la lucha contra la corrupción que hasta entonces no es suficiente, la reforma del sistema judicial y la consolidación del Estado de derecho, la lucha contra el crimen organizado y la reducción de los altos niveles de delincuencia, la lucha contra las estafas fiscales, blanqueo de dinero y revisar el sistema integrado administrativo de control para la agricultura (20 minutos, 2006).

Ahora pasamos a revisar y analizar algunos elementos clave en el proceso de convergencia, en particular el crecimiento económico, la política monetaria, las transformaciones estructurales y los energéticos.

4.3.1. Economía y moneda

Crecimiento económico. Con la muerte de Nicolae Ceauceºcu Rumania cayó presa de una fuerte crisis económica y social, el gobierno en turno de Ion Iliescu no logró resolver la crisis, únicamente se utilizaron paliativos para su control. Con el nuevo gobierno de Emil Constantinescu (1996-2000), aunado a las elecciones legislativas, el gobierno desarrolló un programa draconiano de estabilización macroeconómica y reformas estructurales. Para 1998, es decir, dos años después de que comenzaron los cambios, la UE presenta un informe donde señala los pocos avances de Rumania para lograr una verdadera economía de mercado. Hasta 1999 la realidad económica no había mejorado. En el año 2002 el informe de la UE señala que en Rumania el PIB per cápita no había avanzado lo suficiente, tenía 26% de la media en la UE. Tres años después la UE señala en su informe que Rumania es una economía de mercado viable. El crecimiento del PIB real alcanzó 8.5% en 2004.

El comportamiento del PIB durante los años de reforma se dio de la siguiente manera: en 1998 cayó -4.8%, al año siguiente se mantiene la caída con -1.2%, resultado sobre todo de la disminución en la demanda interna, para el 2000 se genera un incremento de 2.1%, con lo que se pone fin a la recesión presentada en los años previos, porque en 2001 el PIB crece a 5.7%, los años posteriores la economía rumana muestra un crecimiento moderado promedio de 6.1% anual entre 2002 y 2006. Hay datos preliminares de un crecimiento promedio de 5.9% para los siguientes tres años (gráfica III). Lo anterior es resultado del crecimiento en los flujos de inversión extranjera directa proveniente de Holanda, Italia, Alemania, Francia y España.

Nivel de precios. El combate a la inflación se ganó en ese país, la tasa de crecimiento de los precios al consumo descendió de 256% en 1993 a 154.8% en 1997 y a 59.1% en 1998. Para 2001 se logra una inflación de 34.5% y de 22.5% en 2002; los años posteriores son de constante reducción: para 2003 se alcanza 15.3%, para el 2004, 11.9, en 2005 una inflación de 9.1, la cual desciende a 6.6% en 2006. La disminución en el gasto y una política draconiana de ajuste fiscal finalmente dieron sus resultados en la reducción de la inflación (gráfica IV).

Política Fiscal. En este tema se aplicó una disciplina presupuestaria en el sector público. Los resultados dieron frutos a partir de 1997, cuando el déficit público cae a 3.7% del PIB; un año después se observa que disminuye a 3.3%; los años posteriores fueron de saneamiento presupuestario, el déficit se incrementó a 4.5% en el 2000 y se pudo limitar a 3.4% en 2001, en 2004 la tendencia se revirtió, el déficit presupuestario se elevó, además surgió un déficit primario resultado de la política de gasto, la cual se relajó y generó con ello un déficit de 2.3% del PIB. Para 2005 la economía tuvo un crecimiento moderado, sin embargo, el saneamiento de las finanzas públicas fue irrisorio.

Como se observa en la gráfica V, en lo referente a la deuda pública como porcentaje del PIB, se percibe un incremento en los primeros años del ajuste, con una disminución a partir del 2001, tendencia que se mantiene hasta alcanzar 12.4% en 2006; de acuerdo con este dato, se aprecia una media por abajo del criterio de adhesión, el cual exige a los países candidatos un máximo de 60% de deuda pública como porcentaje del PIB.

Tipo de cambio. Antes de 1998 el Banco Nacional Rumano aplicó una estrategia de libre flotación, se dieron algunas intervenciones del Banco Central con el objeto de combatir la depreciación del lue rumano. Dicha medida de política monetaria se modificó como resultado del déficit en cuenta corriente. De finales de 1998 y hasta 1999 el lue se depreció 66% de su valor nominal, sin embargo, éste se acompañó de un incremento en la productividad y en los salarios, lo que ayudó a recuperar el tipo de cambio en relación con el euro, y contribuyó a la caída de la inflación y de la evolución del tipo de cambio real manejable.

Sector energético. Con el objetivo de proveer de energía a la UE, se continúan los trabajos de construcción del oleoducto entre Constanta y Omisalj y del gasoducto denominado Nabucco, el cual atraviesa Austria, Bulgaria, Hungría, Rumania y Turquía. Dicha construcción se encuentra inmersa en el marco del programa sobre redes transeuropeas de energía. Aunado a esto, Rumania adoptó iniciativas como la estrategia nacional para el desarrollo de la energía y aprobó leyes como la de electricidad, además continúa con el proceso de privatizaciones.

Reformas estructurales. Éstas se desarrollaron como parte fundamental de los cambios: se redujeron los aranceles, se liberalizaron los precios, se privatizó y se abrieron los mercados cambiarios. En el informe 2000 que presenta la Comisión se señala que el tamaño del sector privado representa cerca de 60% del PIB. Asimismo se plantea la existencia de un buen marco jurídico en una economía de mercado, sin embargo, señala que las instituciones necesarias para su aplicación efectiva eran defectuosas o inexistentes. En su informe 2002 la Comisión destaca el carácter inacabado de la transición, un año después manifiesta que los objetivos planteados por las autoridades al principio de la adhesión eran incompletos, particularmente en el sector energético. Para 2005 el informe de la Comisión señala que el gobierno rumano realizó las reformas estructurales, pero el proceso de privatización se detuvo, la disciplina financiera es insuficiente y el sistema judicial todavía constituye un obstáculo para el comercio (UE, 2005). No obstante lo anterior, dos años después Rumania es parte de la UE.

En los diferentes medios académicos existen posturas que afirman que el sector energético significó el pase de entrada directo de Rumania a la UE, aun cuando no se cumplían plenamente los criterios de convergencia.

 

5. Importancia del sector energético en la sexta ampliación

Como parte de la asimilación del acervo comunitario, Bulgaria aprobó una ley sobre eficiencia energética, en el año 2003 se renovó la participación en los programas Save y Alterner (UE, 1997: 3), se está construyendo el gasoducto Nabucco (Argenpress, 2006) que llevará gas desde Azerbaiyán a la UE. Con este proyecto se espera cubrir aproximadamente 5% de la demanda europea de gas. Consideramos que esa es una razón muy poderosa para no esperar más tiempo en la incorporación de esos dos países.

Aunado a lo anterior, Bulgaria ha llevado a cabo diferentes privatizaciones, en este momento el reto es privatizar Bulgargaz, además este país firmó el Memorándum de Atenas con el objetivo de crear mercados regionales de electricidad y gas en Europa sudoriental, continúa con la reestructuración del sector de energías sólidas mediante la privatización de las minas del Valle de Jiu (OECE, 2007). Por su parte, la Comisión ha presentado proyectos que se realizarán con fondos del programa Tacis y con ayuda de Euratom (UE, 1998: 1-3).

Los problemas de Bulgaria y Rumania generan críticas, se considera que su proceso de adhesión ha sido acelerado. Se señala que los dos países tienen poco valor económico para la Unión, sin embargo, se debe plantear la existencia de una estrategia, porque la posición geográfica y los recursos naturales de esas naciones ofrecen a la UE la posibilidad de reducir su dependencia energética, principalmente de Rusia (UE, 2007: 2)

 

Consideraciones finales

Con la incorporación de Rumania y Bulgaria, la UE concluye su sexta ampliación. Las transformaciones realizadas al interior de los países fueron muchas, se tuvieron que implementar reformas institucionales, económicas y sociales. Después de la caída del régimen comunista, estos países veían desvanecer la cortina de humo del comunismo, estaba ante ellos la gran oportunidad de girar el timón de su rumbo.

Con la sexta, al igual que con la quinta ampliación, las exigencias para ingresar a la UE fueron difíciles, se incluyeron criterios políticos, sociales, de convergencia real y estructural. Rumania y Bulgaria tuvieron que realizar un largo proceso de reformas que los llevó a pasar de una economía centralmente planificada con variables económicas que mostraban una grave crisis, a una economía de libre mercado con variables macroeconómicas estables y con una base sólida de crecimiento. De 1999 a 2006, Bulgaria logró alcanzar niveles de crecimiento promedio de 5.3% anual, redujo la inflación y la deuda pública como porcentaje del PIB disminuyó de 67 a 22%.

Para el caso de Rumania, el PIB consiguió un crecimiento promedio de 6.1% anual entre 2002 y 2006, los precios al consumidor descendieron de 256% en 1993 a 6.6% en 2006, se pudo bajar el déficit público de 3.7 a 2.3% del PIB.

Consideramos que el proceso de adhesión de Bulgaria y Rumania fue acelerado, y es que estos países tienen un gran valor para la Unión, mantienen una posición geográfica y recursos naturales que se ofrecen a la UE. El sector energético significó el pase de entrada directo de Rumania, aun cuando no se cumplían plenamente los criterios de convergencia, debido a que Rumania firmó en 2003 el Protocolo de Acuerdo de Atenas, cuyo objetivo fue crear mercados regionales de electricidad y gas en el sureste de Europa. Además, Bulgaria posee hierro y carbón, Rumania tiene petróleo, gas natural y otros minerales metálicos, la privatización de empresas es otro aliciente a la inversión.

Aunado al tema energético, la integración de estos dos países va a beneficiar a la UE: existe un mercado de aproximadamente 30 millones de consumidores, son dos países con capital humano y reservas minerales.

Por su parte, los dos nuevos miembros se han beneficiado de la incorporación: la estabilidad de las variables macroeconómicas es una realidad, esto aunado a los fondos para mejora de la infraestructura, los fondos para el desarrollo rural, la atracción de inversión extranjera directa y la incorporación a un nuevo mercado potencial de 454 millones de habitantes (Europa de los 25).

Por supuesto hay retos por resolver. Para el caso de Rumania se requiere trabajar en cooperación judicial, delincuencia organizada, gestión de las fronteras, tráfico de personas, existen elevados índices de corrupción, es menester adaptar los precios en función de la evolución de los costos de producción, reforma de la administración fiscal, desarrollo del sector financiero y bancario, apoyo a la educación, el medio ambiente y la salud. Los retos de Bulgaria son trabajar en política regional y local, competencia, agricultura y un mayor control financiero.

En Europa se percibe un futuro previsible de ampliaciones, ello trae de cara a otro siglo más problemas y retos en esa región; no obstante, en los siguientes años quedará atrás la idea de una Europa integrada por 27 países, lo que llevará beneficios a las nuevas naciones integrantes. Con las ampliaciones, Europa camina con paso firme en un ambiente de democracia, paz y estabilidad.

 

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Información sobre el autor:

Maximiliano Gracia Hernández. Es doctor en economía internacional y desarrollo económico por la Facultad de Económicas y Empresariales de la Universität de Barcelona; realizó estudios de maestría en la Universidad Internacional de Andalucía, España, y de licenciatura en la Facultad de Economía de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Actualmente es investigador candidato en el Sistema Nacional de Investigadores (SNI) y profesor e investigador de tiempo completo titular A en la Universidad del Mar, adscrito al Instituto de Estudios Internacionales. Sus líneas de investigación actuales son: Unión Europea, desarrollo económico, industria textil y confección. Entre sus publicaciones destacan: "Competitividad sistémica. Elemento fundamental de desarrollo regional y local», Ciencia y Mar, X (29) Universidad del Mar, Oaxaca, pp. 39-45 (2006); "La quinta ampliación en la Unión Europea", Temas de Ciencia y Tecnología, 11 (32), Universidad de la Mixteca, Oaxaca, pp. 67-78 (2007).