Introducción

El presente artículo recopila los resultados de las investigaciones realizadas por las autoras para demarcar las circunscripciones electorales uninominales del Estado de México, como parte del Comité Técnico para el Seguimiento y Evaluación de los Trabajos de Distritación (CTD) como Instancia de Asesoría Técnico-Científica del Instituto Nacional Electoral (INE) para el desarrollo de actividades o programas que le sean conferidas en materia de redistritación federal y local¹ (INE/CG258/2014. DOF: 21/05/2015). En él se presenta la metodología que las autoras propusieron al propio comité, al Registro Federal de Electores y a la Comisión Nacional de Vigilancia, la propuesta fue aceptada y aplicada para dar cumplimiento a los criterios 1, 2, 4 y 7 del acuerdo INE/CG195/2015.

En observancia a dichos criterios, se desarrolló una metodología para clasificar y agrupar los municipios, mediante una tipificación basada en el análisis de la forma del Estado, la forma de cada uno de los municipios, la estructura municipal y la vecindad entre los municipios, así como la población de cada uno de ellos. A partir de ese análisis se diseñó un algoritmo, la transcripción matemática la realizó el Dr. Miguel Ángel Gutiérrez Andrade, también miembro del CTD. El conjunto ordenado de instrucciones o reglas bien definidas se utilizó para decidir qué municipios deberían ser fraccionados y agrupados para conformar distritos en apego a los criterios mencionados.

Se decidió diseñar el algoritmo para buscar la tipología municipal en el Estado de México debido a la complejidad técnica que esta entidad federativa representó para la autoridad electoral, quien tenía la responsabilidad de ofrecer a los partidos políticos una propuesta técnica con respaldo matemático y que garantizara total imparcialidad. Al comprobar que el algoritmo permitió resolver el problema de manera satisfactoria para la entidad más compleja desde el punto de vista tanto técnico como político, el comité de distritación acordó proponer su uso en todas las entidades federativas, los partidos políticos representados ante el Registro Federal de Electores lo aceptaron.

El objetivo del presente trabajo es presentar la aplicación de la metodología que permite la distribución de distritos en los municipios o grupos de municipios dentro del rango de población permitido y que cumplen con el parámetro de integridad municipal; dos criterios que se contraponen y que se aplicaron buscando el equilibrio en la población media estatal mediante la preservación de las fronteras político-administrativas en la escala municipal.

Para el análisis espacial y el diseño de mapas se utilizó el Software ArcGIS 10.1. El trabajo se integra de cinco partes: antecedentes, descripción de los criterios de distritación, aplicación de los criterios 1, 2, 4 y 7 para el caso del Estado de México, descripción y aplicación del algoritmo para encontrar la tipología municipal del Estado de México y conclusiones.

Antecedentes

La distritación es el proceso técnico-político que la autoridad electoral, en este caso el INE, diseña y aplica para la demarcación territorial de las circunscripciones uninominales, tanto locales como federales, en las que se elegirá a cada uno de los diputados que conforman las respectivas cámaras. Consiste en el desarrollo de metodologías, modelos matemáticos y sistemas informáticos, entre otros, que permitan la división del territorio de cada una de las entidades federativas del país en regiones homogéneas, principalmente en cuanto a población e integridad política administrativa, se considera también la presencia de rasgos geográficos que dificulten la funcionalidad del territorio del distrito a conformar. Un factor de trascendental importancia lo constituye la activa participación de las fuerzas políticas de la entidad federativa, mismas que presentan una amplia colaboración técnica, pero fundamentalmente política para la delimitación de las demarcaciones.

En México se han llevado a cabo cuatro ejercicios de demarcación electoral federal: 1977, 1996, 2004 y 2017 (^{Baños y Palacios, 2014}). La reforma constitucional de 2014 faculta al INE para hacer las distritaciones locales y federales. En el periodo comprendido entre los años 2012 y 2014 se llevó a cabo un ejercicio de distritación electoral federal, mismo que fue cuestionado por los partidos políticos, principalmente por el uso de un sistema informático y modelo matemático que no cubrían con las expectativas de las representaciones partidistas. En ese ejercicio, al igual que en los de 1996 y 2004, además del uso de herramientas informáticas que garantizaran el trazo de distritos sin sesgo hacia un partido político, una de las principales demandas fue el diseño de una herramienta para el agrupamiento de municipios, que en su caso formasen parte de un mismo distrito electoral. Lo anterior con la finalidad de integrar distritos con el menor número de fracciones municipales y dentro del rango de población establecido.

Desde 1996 se diseñaron diversas herramientas y sistemas que permitieron el trazo imparcial de distritos electorales. No sucedió lo mismo con la agrupación de municipios, hasta el año 2014 no se había diseñado alguna metodología y mucho menos una herramienta para identificar la taxonomía de los municipios, para de esta manera diseñar un algoritmo que permitiera hacer agrupaciones e identificar las fracciones municipales que integrarían un distrito antes de aplicar el sistema informático de demarcación territorial distrital.

A partir del análisis de bibliografía que aborda casos nacionales e internacionales de distritación electoral, no se encontraron antecedentes de la existencia de herramientas y metodologías específicas para resolver el problema de la integridad político-administrativa en la demarcación territorial distrital. ^{Molina, 2013}; ^{Domínguez, 2018}; ^{Seijas, 2013}; Martí 2018 y García, 2012 analizan: la representación, gobernabilidad y poder ciudadanos como una consecuencia de la composición de los sistemas electorales de los países de América Latina, los sistemas electorales de mayoría relativa y representación proporcional relacionados con el tamaño del distrito y la competitividad en el territorio regional, la desproporción numérica de habitantes y electores en la conformación de distritos, la demarcación territorial distrital con sesgo que favorece a uno o varios partidos políticos, así como diversas metodologías y fórmulas para la confección de distritos electorales compactos geométricamente.

En tanto que ^{Altman, 2000}; ^{Cirincione, 2000}; ^{Courtney, 2008}; ^{Eagles, 2000}; ^{Johnston, 2002}; ^{Rush, 2000}; ^{Webster, 2000} y Whitaker, 2015. Analizan el proceso de distritación a través de los llamados planes distritales, destacando la manipulación en el trazo mediante los criterios definidos por las instituciones encargadas; el análisis de algoritmos y de la jerarquía de los criterios, en los que por ejemplo: la raza puede estar por encima de los limites político administrativos y la compacidad; el uso de sistemas de información geográfica en la demarcación distrital y el trazo de mapas distritales para maximizar la probabilidad de que las minorías obtengan un distrito y por lo tanto un representante; debates sobre las metodologías para medir el sesgo al momento de la demarcación de distritos; competencia electoral, consolidación territorial del voto y redistritación; por último el debate sobre si la redistritación es un problema político o técnico y los precedentes judiciales que la Suprema Corte de Estados Unidos estableció en el sentido de formar grupos técnico-científicos para los trabajos de demarcación distrital electoral.

Al no haber antecedentes nacionales o internacionales sobre metodologías, algoritmos o herramientas informáticas para definir qué municipios se deben de fraccionar al momento de la demarcación distrital, fue necesario analizar, para el Estado de México y el resto de los estados de la federación: el número de municipios, su distribución dentro de la entidad federativa, la vecindad entre sí y la población de cada uno de ellos, para de esa manera diseñar de la presente metodología y su respectivo algoritmo de aplicación.

El ejercicio de distritación inicia con la definición de los criterios técnicos y reglas operativas.

Por tanto, una vez definidos los criterios de distritación, éstos se implementan mediante un modelo matemático y un sistema informático. El modelo matemático tiene dos componentes: una Función Objetivo y un Conjunto de Restricciones.

La Función Objetivo tiene la tarea de calificar la calidad de las soluciones o escenarios que cumplen con todas las restricciones. Esta calificación se basa en dos criterios: el equilibrio poblacional en cada uno de los distritos y la forma de los distritos de acuerdo a su compacidad geométrica.

El Conjunto de Restricciones son:

La presente metodología cumple con el objetivo de desarrollar la tipología que formaría parte del modelo matemático.

El criterio de integridad municipal en la demarcación de circunscripciones electorales es común a escala internacional, en México formó parte de las reglas en las distritaciones electorales federales de 1977, 1996, 2005 y 2017. A pesar de que la integridad municipal es uno de los elementos de mayor importancia en el proceso de distritación, esta es la primera vez que se utiliza un algoritmo para encontrar la tipología municipal de todas las entidades federativas, tanto en la demarcación distrital electoral federal como local.

Durante el proceso de distritación de 2005 surgió la inquietud y la necesidad de una metodología para preservar la integridad municipal, sin embargo, este criterio se aplicó a partir de un acuerdo con las fuerzas políticas, sin ninguna automatización. Para el último proceso de distritación (2016-2017) los partidos políticos solicitaron al INE desarrollar un algoritmo aplicable a todas las entidades federativas del país, y que garantizará total neutralidad al momento de decidir qué municipios fraccionar, así como determinar aquellos con los cuales deberían compartir territorio al momento de configurar las circunscripciones uninominales, y sobre todo fraccionar el menor número de municipios. Por ello fue necesario analizar el número, la forma y la configuración geográfica de los municipios en cada una de las entidades federativas, así como el número de habitantes en cada uno de ellos. A partir de lo anterior se desarrolló el algoritmo para encontrar la tipología municipal, mismo que se utilizó para tipificar los municipios de las 32 entidades federativas en las demarcaciones de los distritos electorales locales y federales, de esta manera, se aplicó por lo menos en 64 ocasiones, lo anterior debido a que estados como Tlaxcala, Morelos y la Ciudad de México se demarcaron en dos ocasiones para el ejercicio de distritación local.

Criterios de distritación

El Consejo General del INE aprobó los siguientes criterios para la demarcación distrital local (INE/CG195/2015. DOF: 03/06/2015):

Criterio 1: para determinar el número de Distritos que tendrá la entidad federativa en cuestión, se cumplirá lo dispuesto en la Constitución Estatal respectiva y el Estatuto del Gobierno del Distrito Federal.

Criterio 2: para determinar el número de habitantes que tendrá cada Distrito, se utilizarán los resultados del Censo de Población y Vivienda 2010, publicados por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) para la entidad federativa en cuestión y se dividirá a la población total de la entidad, entre el número de Distritos a conformar. El resultado de este cociente será la población media estatal.

Criterio 3: de acuerdo con la información provista y a la definición establecida por la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), cuando sea factible, se conformarán los Distritos con Municipios que cuenten con 40% o más de población indígena.

Criterio 4: los Distritos se construirán preferentemente con Municipios completos.

Criterio 5: en la delimitación de los Distritos se procurará obtener la mayor compacidad, esto es, que los límites de los Distritos tengan una forma geométrica lo más cercana a un polígono regular. Se aplicará una fórmula matemática que optimice la compacidad geométrica de los Distritos a conformar.

Criterio 6: se construirán Distritos buscando facilitar el traslado en su interior, tomando en consideración los tiempos de traslado entre las cabeceras municipales y, de ser posible, comunidades de más de 2,500 habitantes.

Criterio 7: los Distritos tendrán continuidad geográfica tomando en consideración los límites geo-electorales aprobados por el Instituto Nacional Electoral.

Criterio 8: sobre los escenarios propuestos por la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores (DERFE), podrán considerarse factores socioeconómicos y accidentes geográficos que modifiquen los escenarios, siempre y cuando: se cumplan todos los criterios anteriores; y se cuente con el consenso de la Comisión Nacional de Vigilancia (CNV).

Aplicación de los criterios

A continuación, se detalla la aplicación de los criterios 1, 2, 4 y 7 para definir la taxonomía geográfica de los municipios del Estado de México.

Para cumplir lo especificado en el criterio 1 se aplicó lo señalado en la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, que en su Artículo 39 señala “...la Legislatura del Estado se integrará con 45 diputados electos según el principio de mayoría relativa, en igual número de distritos electorales...”

Es decir:

La población ideal para cada distrito electoral en el Estado de México es de 337,241 habitantes, en tanto que la desviación poblacional permitida será de 50,586, de esta manera, los distritos no pueden tener más de 387,828, ni menos de 286,655 habitantes.

Para aplicar el criterio 4 es necesario analizar y en su caso aplicar lo señalado en el criterio 7, debido a que éste norma el tratamiento que se debe dar a los municipios y secciones cuya área geográfica es discontinua.

Al respecto, cabe señalar que la división municipal vigente, de acuerdo con el marco geo-electoral que aprobó el Consejo General del INE para el Estado de México, presenta cuatro municipios discontinuos: Jaltenco, San Martín de las Pirámides, Tlalnepantla de Baz y Tultitlán, todos con dos polígonos respectivamente (Figura 1).

Fuente: elaboración propia con base en la cartografía electoral del Registro Federal de Electores

Figura 1: Municipios discontinuos en el marco geográfico electoral del Estado de México 

Para dar cumplimiento a los incisos b, c, d y e del criterio 4 se calculó la población total de cada uno de los ocho polígonos de las fracciones municipales, lo anterior es posible debido a que se cuenta con la población total de cada una de las secciones electorales y los municipios están conformados con secciones electorales completas. De esta manera, cada fracción es considerada como un municipio individual, así, al momento de tipificar se analizarán 129 en lugar de 125 polígonos.

El criterio 7 tiene la finalidad de garantizar que los distritos electorales no sean discontinuos, por ello fue necesario agrupar las fracciones con los municipios vecinos, siempre y cuando la población de dicho agrupamiento no sobrepase el límite poblacional establecido.

En lo referente a las secciones electorales, el marco geográfico del Estado de México registra 23 secciones discontinuas, con dos polígonos cada una de ellas (Tabla 1).

Las secciones electorales son poblacionalmente más pequeñas, por lo tanto, no existe la posibilidad de que la agrupación de éstas sume la población suficiente para integrar un distrito electoral que sobrepase el rango de población definido, por lo anterior, las secciones fraccionadas territorialmente se agruparon con las secciones que las dividen, por ejemplo: la sección 670 del municipio de Cuautitlán se conforma de dos polígonos, y se agrupó con la sección 669 (Figura 2).

Fuente: elaboración propia con base en la cartografía electoral del Registro Federal de Electores

Figura 2: Secciones discontinuas agrupadas 

Es importante señalar que de acuerdo con el criterio 2, la información para determinar el número de habitantes de cada distrito es el Censo de Población y Vivienda 2010. A su vez, el criterio 4 indica que los distritos se construirán preferentemente con municipios completos y que la unidad mínima de agregación será la sección electoral.

Por otra parte, es necesario explicar cómo se calcula la población total para cada uno de los municipios y las secciones del marco geográfico electoral. El Censo de Población genera la información estadística y su levantamiento se realiza con base en un Marco Geoestadístico Nacional, que divide al territorio en tres niveles de agregación: Área Geoestadística Estatal, Área Geoestadística Municipal y Área Geoestadística Básica, esta última puede ser rural o urbana.

El INEGI señala que estas delimitaciones geográficas se apegan, en la medida de lo posible, a los límites político-administrativos, aunque en algunos casos no se dispone de información suficiente y consistente para hacerlo (^{INEGI, 2010:3}).

Por su parte, el INE cuenta con un Marco Geográfico Electoral cuya finalidad es identificar correctamente el domicilio del ciudadano y asignar las claves geográficas electorales correspondientes, mismas que se reflejan en la Credencial para Votar; cuenta con delimitaciones a escala de entidad federativa, municipal y de sección electoral, ésta última es la unidad mínima de agregación para la organización electoral (INE, 2017).

De esta manera, las áreas geográficas del Marco Geoestadístico Nacional y del Marco Geográfico Electoral no son coincidentes, por lo que no es posible llevar a cabo la distritación con los datos de las unidades geográficas que se presentan en el Censo de Población y Vivienda 2010. Por lo anterior el INE y el INEGI generaron las Estadísticas Censales a Escalas Geoelectorales (ECEG), que permiten la consulta y análisis de los datos del Censo de Población y Vivienda 2010 a escala de sección electoral (^{INEGI-IFE, 2012}).

Dada la naturaleza de sus objetivos los dos marcos cartográficos antes descritos no presentan coincidencia espacial, por tanto, los datos de población total por municipio del Censo de Población y Vivienda 2010 con respecto al de las ECEG, pueden presentar diferencias (la Tabla 2 muestra algunos ejemplos).

Dado que el ejercicio de distritación corresponde al ámbito electoral, se utilizó el Marco Geográfico Electoral, generado por el INE, a escala de entidad federativa, municipio y sección electoral. Mediante el acuerdo INE/CG166/2016, se aprobó el catálogo de municipios y secciones que conforman el Marco Geográfico Electoral del Estado de México, como insumo para la generación de los escenarios de distritación.

Al retomar el criterio 2 tenemos que las circunscripciones uninominales no pueden contener ni más de 387,828, ni menos de 286,655 habitantes, en tanto que el criterio 4 señala que los distritos electorales se deberán delimitar ya sea con territorio de un sólo municipio, con la adición del territorio de municipios completos, o en su caso, con el menor número de fracciones territoriales municipales.

El Estado de México se conforma por 129 municipios, con concentraciones de población que van desde 4,051 habitantes en Zacazonapan hasta 1’684,436 habitantes en Ecatepec de Morelos (Tabla 3). La distribución de la población, la forma perimetral y la vecindad municipal permite integrar distritos con las siguientes características: con territorio de un sólo municipio, con la suma de los territorios de varios municipios completos, con territorio de uno o más municipios completos y la fracción territorial de un municipio y, por último, con la fracción de más de dos municipios

Las autoras desarrollaron el siguiente conjunto de instrucciones o reglas, ordenadas y finitas que permiten tipificar los municipios mediante pasos sucesivos, sin que se genere duda para los partidos políticos al momento de resolver el problema de cuál es la mejor solución para la integración de distritos electorales con la menor desviación poblacional posible y que al mismo tiempo cumpla con las siguientes condicionantes:

Algoritmo para encontrar la tipología municipal del Estado de México

En caso de que al aplicar los puntos del 5 al 9 anteriores no se encuentre una solución técnicamente viable, se considerará como un caso de excepción y podrá recurrirse a la división de algún o algunos municipios. En estos casos, se privilegiará aquella alternativa que genere la menor desviación poblacional.

Al aplicar el algoritmo los resultados son los siguientes:

Como se mencionó anteriormente, Ixtapaluca genera confinamiento al agruparlo con un sólo municipio vecino. Una opción viable es unir este municipio con los 11 ubicados al sur de la entidad, la suma de todos da una proporción distrital de 2.11, con lo que podrían delimitarse dos circunscripciones dentro del rango poblacional. Por tanto, Ixtapaluca es considerado como Tipo 5. Ver caso 1 en la Figura 9.

Chicoloapan por su ubicación, y debido al tipo de municipios que lo rodean, confina a La Paz, al unir ambos municipios se genera un distrito fuera del rango de población establecido. Por lo que Chicoloapan será considerado de Tipo 5 y en conjunto con los 15 municipios de Tipo 4 que se ubican al norte: Texcoco, Acolman, Teotihuacán, Atenco, Otumba, Temascalapa, Tezoyuca, Tepetlaoxtoc, Chiautla, Chiconcuac, Axapusco, San Martín de las Pirámides Norte, Nopaltepec, Papalotla y San Martín de las Pirámides Sur, podrán conformar tres distritos electorales (Ver Tipo 5- Caso 2 en la Figura 9).

Fuente: elaboración propia con base en población municipal de ECEG.

Figura 9: Estado de México: municipios de tipo 1, 2, 3, 4 y 5 

Coacalco de Berriozábal, con 0.82 de proporción distrital, no cuenta con la población suficiente para integrar un distrito; colinda al sur con la Ciudad de México, y dada la tipología de los municipios vecinos, sólo Tultepec y Tultitlán Norte, con 0.44 y 0.47 de proporción distrital respectivamente, pueden agruparse con él, no obstante, la combinación con cualquiera de ellos genera un distrito fuera de rango en cuanto a población, por lo que es necesario fraccionar uno de éstos municipios. Se eligió Tultepec, con la finalidad de que Coacalco de Berriozábal tome de éste las secciones necesarias para conformar un distrito dentro del rango de población, pero que además observe mayor compacidad geométrica. Por tanto, Tultepec se convierte en Tipo 5 (caso 3) y en conjunto con los municipios de Tipo 4 (Tabla 10) conformará 14 distritos en rango (Figura 9).

En caso de que al aplicar los puntos del 5 al 9 anteriores no se encuentre una solución técnicamente viable, se considerará como un caso de excepción y podrá recurrirse a la división de algún o algunos municipios. En estos casos, se privilegiará aquella alternativa que genere la menor desviación poblacional. No fue necesario aplicar lo que señala este apartado debido a que se resolvió satisfactoriamente la asignación de tipos a todos los municipios.

Con la aplicación del algoritmo de caracterización geográfica en el Estado de México fue posible lograr que de las 45 circunscripciones uninominales: cinco se integraran con municipios de tipo 1; cinco con municipios de tipo 2; 16 distritos son compuestos por municipios de tipo 3, en tanto que los 19 distritos restantes con municipios de tipo 4 y 5. Así también se identificaron cinco distritos unimunicipales, es decir integrados por todo el territorio de un sólo municipio; 18 circunscripciones conformadas con parte del territorio de un sólo municipio; diez distritos compuestos por dos o más municipios completos y únicamente 12 distritos electorales son conformados por municipios completos y una o hasta dos fracciones municipales.

Por tanto, son nueve municipios que aportan territorio en 12 distritos con fracciones municipales: Ixtapaluca, Chicoloapan, Ecatepec de Morelos, Toluca, Tultepec, Cuautitlán Izcalli, Tlalnepantla de Baz Poniente, Atizapán de Zaragoza y Naucalpan de Juárez.

Cabe señalar que la configuración distrital es el resultado de los acuerdos a los que lleguen las fuerzas políticas. Para el caso del Estado de México, el acuerdo fue que prevalecería la demarcación territorial que obtuviese un mayor valor en las variables de equilibrio poblacional, compacidad y menor número de fracciones municipales. El Partido Verde Ecologista de México presentó una propuesta que mejoró la de la autoridad electoral (Figura 10) en los rubros antes mencionados y es la que está vigente para la elección de los diputados de mayoría relativa en el Congreso del Estado de México.

Fuente: elaboración propia con base en población municipal de ECEG.

Figura 10: Demarcación territorial de los distritos electorales locales del Estado de México. 2016 

Conclusiones

La integridad municipal ha sido uno de los criterios más controvertidos en el proceso de demarcación distrital electoral en México, después de población y grupos indígenas es el de mayor interés para las fuerzas partidistas debido a la importancia político-administrativa y electoral que constituye, así como por el arraigo de identidad territorial de los ciudadanos, sobre todo en lo correspondiente al ejercicio de sus derechos político-electorales.

El uso de este algoritmo de caracterización geográfica que permite la tipificación y regionalización del Estado de México mediante la agrupación de municipios representa un importante aporte en el campo de la Geografía Político-Electoral para la delimitación de circunscripciones electorales.

El conjunto ordenado de instrucciones o reglas bien definidas para tipificar los municipios en el Estado de México permitió, que por primera vez, la autoridad electoral ofreciera a los partidos políticos una herramienta metodológica que brindó certeza e imparcialidad en la definición de qué municipios deberían ser fraccionados, así como con qué otros podrían agruparse, como un proceso fundamental antes de aplicar el algoritmo, que mediante las variables de población y compacidad geográfica, demarcaría las circunscripciones uninominales.

La tipificación de los municipios del Estado de México, y posteriormente de todas las entidades federativas, se llevó a cabo mediante la aplicación exitosa del algoritmo explicado, no fue motivo de ninguna observación de los partidos políticos y ninguna tipificación municipal fue impugnada ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación por partido político alguno.