Introducción: la utilidad del concepto de vulnerabilidad para el análisis poblacional

Las posibilidades de que la vida se vea afectada por daños de diversa naturaleza ha sido una constante en la historia de la humanidad. Sin embargo, en tanto que esos daños pueden preverse, se han establecido múltiples formas de hacerles frente. Mediante la identificación de los riesgos, se hacía posible construir un andamiaje institucional para liberarse de la pobreza y de la dependencia (^{Beck, 1998}). Ante el hecho de que los riesgos pueden amenazar a amplios sectores o grupos poblacionales, pero que no afectan a todos de la misma manera, el concepto de vulnerabilidad adquiere pertinencia, pues da cuenta del conjunto de condiciones que incrementa los riesgos de enfrentar un evento con consecuencias negativas (^{Welti, 2013}).

El concepto vulnerabilidad tuvo como primer impulso analizar los impactos de los desastres naturales sobre las personas y sus comunidades (^{Cutter, 1996}). Se trata de un concepto multidimensional, diferenciable entre contextos, que se relaciona con fragilidades, debilidades, susceptibilidades o falta de capacidades y resiliencia, que favorecen los efectos adversos diferenciados socialmente entre personas, grupos y comunidades (^{Tate, 2012}).

Al tratarse de un concepto multidimensional, el análisis de la vulnerabilidad está sujeto a diversos métodos de medición (^{Chambers, 1989}; ^{Grundy, 2006}). Por ejemplo, desde la Economía se consideran vulnerables a los hogares que pasan a un estado de pobreza resultado del proceso acumulativo de riesgo¹ (^{Alwang, Siegel y Jorgensen, 2000}). Desde la Demografía, la vulnerabilidad se define como el conjunto de características sociodemográficas vinculadas con las desventajas sociales y que están ligadas a la capacidad de movilizar activos ante los riesgos o amenazas (^{Rodríguez Vignoli, 2000}). Como concepto previsor define la probabilidad de experimentar una pérdida en el futuro en relación con algún punto de referencia del bienestar. En este sentido, las personas en pobreza se consideran vulnerables si su acceso a bienes se encuentra limitado y sus capacidades para responder al riesgo son escasas. De manera similar, un hogar es vulnerable si experimenta una pérdida de bienestar por eventos inciertos (^{Alwang et al., 2000}).

Dentro de esa diversidad de aplicaciones, la vulnerabilidad se suele vincular con la capacidad de respuesta y resiliencia a los efectos negativos de un entorno cambiante (^{Chambers, 1989}; ^{Moser 1998}). Así, la vulnerabilidad se asocia con la cantidad de activos que las personas, grupos o comunidades tienen para enfrentar dichos efectos negativos (^{Philip y Rayhan, 2004}). La vulnerabilidad, entonces, puede ser analizada considerando dos extremos: una parte externa que se manifiesta mediante los riesgos, los choques y el estrés a los que se encuentra sujeto un individuo o un hogar; y una parte interna que se expresa a través de la ausencia de defensa, es decir, la carencia de mecanismos, recursos, habilidades o medios para hacer frente a la parte externa (^{Chambers, 1989}). En general, la parte interna de la vulnerabilidad es la que más se analiza pues constituye la carencia de medios que las personas o grupos poseen para hacer frente a los riesgos y amenazas (^{Grundy, 2006}).

En ese sentido, las diferencias entre perspectivas analíticas se asocian con los elementos del riesgo considerado, las opciones de respuesta para el manejo de los riesgos, así como los resultados expresados en pérdida de bienestar (^{Chambers, 1989}; ^{Shi y Stevens, 2005}).

De acuerdo con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (^{CEPAL, 2002}), la vulnerabilidad es considerada como un proceso en el cual puede encontrarse cualquier persona, grupo o comunidad que en un momento determinado pueda presentar una situación de desventaja,² pero además de reconocer la importancia de los recursos para hacer frente a estas situaciones, agrega a los enfoques preexistentes el componente de la capacidad de adaptarse a los cambios.

El concepto de vulnerabilidad tiene un sentido preventivo, lo vulnerable no es lo vulnerado, sino una situación previa en la que aún se puede intervenir para impedir el daño (^{Ruiz, 2012}). No obstante, la vulnerabilidad tiene un efecto espiral y vicioso, que hace que se potencien sus causas, que al padecer tal situación conduce a un estado cada vez más profundo de desmotivación, de discapacidad, de marginación, de pobreza, de exclusión social, etc., hasta que se consume la amenaza o riesgo produciéndose el daño que se buscaba evitar (^{Bueno y Diniz, 2008}).

La noción de vulnerabilidad viene delimitada en un tiempo y un espacio concreto, y acompañada por un “a qué” se es vulnerable. En la literatura especializada existe el consenso de que este fenómeno es multidimensional y afecta a individuos, familias, grupos o comunidades en distintos planos de bienestar, de diversas formas y con diferentes grados e intensidades (^{Chambers, 1989}; ^{Groba y Fustinoni, 2001}; ^{Bueno y Diniz, 2008}; ^{Ruiz, 2012}; ^{Tate, 2012}; ^{Otto, 2014}).

Como se comentó, la vulnerabilidad se refiere al conjunto de condiciones de las personas, los hogares y las comunidades, que incrementan el riesgo de enfrentar un evento con consecuencias negativas. De modo que es fundamental tomar en cuenta que estos riesgos se presentan de manera desigual, de acuerdo con determinadas características sociodemográficas como la edad y el sexo, o según el contexto en el que se ubican las personas, así como por la incapacidad que tenga el individuo de cubrir sus necesidades básicas. En adelante profundizamos en los fuertes vínculos que existen entre la ubicación dentro de una determinada estructura social y los riesgos que pueden afectar la vida familiar y colectiva.

Vulnerabilidad social y pobreza

Para comenzar esta sección queremos enfatizar que muchos de los efectos negativos de los fenómenos naturales dependen de un gradiente de exposición, así como de las capacidades de recuperación y disponibilidad de recursos, que se reflejan finalmente en que los riesgos son socialmente diferenciados (^{Welti, 2013})

Atendiendo a esta particularidad, varias generaciones de especialistas han desarrollado el enfoque de la vulnerabilidad social para referirse a los aspectos sociales que determinan la vulnerabilidad de las personas y grupos desfavorecidos a distintos eventos negativos (^{Sánchez y Egea, 2011}).

La construcción de ese concepto y recurso analítico, en América Latina y el Caribe (ALyC), ha sido resultado de una discusión bastante prolongada que tuvo su origen a finales de la década de los ochenta del siglo XX. Durante los años noventa, el concepto vulnerabilidad se emplea para analizar condiciones y situaciones desfavorables que se presentan como consecuencia de los efectos sociales de la década perdida (^{Oliver-Smith y Hoffman, 1999}). Esto es, a partir de los ajustes estructurales y de la globalización, pero sobre todo por el cambio de modelo de desarrollo -el paso del modelo de Sustitución de Importaciones a un modelo Neoliberal-, se inicia a la desestructuración de diversos mecanismos institucionales para paliar los riesgos sociales, en consecuencia se erosiona de la seguridad social y el traslado de sus funciones a los ingresos laborales y a la familia (^{Ranci, 2009}).

Cabe señalar que las condiciones que favorecen la distribución desigual de los riesgos y de sus consecuencias no es producto del periodo señalado; sin embargo, los desarrollos conceptuales previos resultaban limitados en cuanto a su capacidad explicativa.

Durante el periodo en el que la estrategia de desarrollo se basó en la Sustitución de Importaciones, uno de los marcos analíticos más recurrentes para analizar las condiciones sociales de los más desfavorecidos fue el de la marginalidad. Este concepto se forjó dentro de la teoría de la modernización, para tratar de comprender la base del “subdesarrollo” latinoamericano. La principal explicación sería la persistencia de vestigios de normas, valores y formas de ser de épocas pasadas, en un segmento tradicional que no permite que se desarrolle plenamente el segmento moderno de la sociedad. De modo que el problema era la personalidad marginal a la modernidad (^{Cortés, 2006}).

Otra forma de entender ese fenómeno la proporcionó el enfoque histórico estructural, apoyado fuertemente en los supuestos marxistas y de la teoría de la dependencia. La población tiene escasas oportunidades de ser absorbida por el sistema productivo, de modo que se convierte en “ejército industrial de reserva”, al margen del empleo estable y la protección social que proporciona la economía (^{Enríquez, 2007}). Lo anterior establece una diferencia crucial con la perspectiva de marginalidad previa, al centrarse en las relaciones de producción propias del capitalismo dependiente. En lugar de enfocarse en el cambio de mentalidad, el énfasis se pone en las transformaciones requeridas para incorporar a la población al sistema productivo moderno (^{Cortés 2006}).

Ambas perspectivas de marginalidad responden a las circunstancias propias del modelo de desarrollo vigente entonces, en el que grandes volúmenes de población se trasladaban a las ciudades dejando atrás los recursos materiales y sociales que permitían su subsistencia, sin contar con los requeridos en el ámbito urbano. Una vez que las tensiones sociales y macroeconómicas socavaron las bases del modelo de Sustitución de Importaciones, quedó claro la insuficiencia de ambas perspectivas para entender un conjunto de fenómenos emergentes.

Aunque la política económica se centró en el control de la inflación, esto no dio lugar a un crecimiento económico sostenido, además de permanecer por debajo del alcanzado entre la década de los cuarenta y los setenta del siglo XX. Por otro lado, el desempleo aumentó a la par de una menor velocidad en la reducción de la pobreza y una mayor desigualdad en términos de la distribución del ingreso. A fines de los noventa, la realidad social estaba configurada por una economía abierta pero poco competitiva, mientras que el Estado se había replegado de sus funciones productivas y sociales. Esto había dado como resultado que no sólo los estratos más empobrecidos vieran reducidas sus oportunidades para mejorar su situación, sino que los estratos medios se hallaran en indefensión e inseguridad, por lo que la vulnerabilidad se presenta como el rasgo característico de las sociedades latinoamericanas contemporáneas (^{Pizarro, 2001}).

Tal ha sido el efecto de este enfoque que entre finales del siglo pasado y los primeros años del siglo XXI aún perdura, avanza y se perfila un marco teórico, debido a que éste logra captar y explicar los cambios experimentados que conducen a riesgos latentes que perjudican a amplios sectores de la población en ALyC (^{Sánchez y Egea, 2011}, ^{Kaztman, 1999}; ^{Moser, 1998}).

Otro aspecto clave relacionado con la vulnerabilidad social, pero del que conviene identificar sus diferencias, es el de la pobreza. De hecho, considerarlos sinónimos implica que la vulnerabilidad no se analice adecuadamente e incluso se omita su incorporación en el diseño de políticas públicas (^{Chambers, 1989}; ^{Philip y Rayhan, 2004}). La vulnerabilidad no se refiere a la pobreza como carencia de recursos materiales, sino que ésta contribuye a que las personas experimenten desventajas sociales con efectos negativos sobre la calidad de vida, la educación, el desarrollo de habilidades o la salud (^{Rogers, 1997}; ^{Zaidi, 2014}; ^{Nunes, 2016}). En este sentido, la pobreza se refiere a la descripción de atributos que las personas o las familias comparten y que los perpetúan en situaciones de desventaja, mientras que la vulnerabilidad social se refiere a los procesos causales que sitúan a los individuos y/o sus familias en tales procesos (^{Pizarro, 2001}). El papel de los recursos de los que se dispone, también puede contribuir a clarificar las diferencias sustantivas entre las nociones de “pobreza” y “vulnerabilidad social”. Concretamente, analizar la pobreza suponía que los recursos disponibles fueran utilizados para como parte de la variable dependiente, mientras el estudio de la vulnerabilidad social propone el estudio de dichos recursos para la construcción de las variables independientes (^{Cepal, 2002}).

Es importante destacar, que en el caso de los países de ALyC y como resultado de los procesos de exclusión social resultado de la implementación de las políticas neoliberales, el enfoque de la vulnerabilidad social comienza a replantearse ante el aumento del número de personas en situación de pobreza (^{Cadena Vargas, 2005}; ^{Álvarez Ayuso y Cadena Vargas, 2006}). Como atinadamente lo citara ^{Minujín (1999)}, ante la falta de políticas sociales de bienestar de carácter universal, el enfoque de la vulnerabilidad social comenzó un proceso de repunte.

Lo dicho hasta ahora permite reconocer que uno de los factores más relacionados con la vulnerabilidad social es la pobreza crónica y las desigualdades sociales, en tanto que la vulnerabilidad se manifiesta como parte de los procesos sociales que mantienen y reproducen las diferencias entre personas y grupos sociales (^{Sabates y Haddad, 2005}). Asimismo da paso a señalar que los agregados de individuos (redes, familias) son vulnerables a condiciones sociales o políticas, a los procesos migratorios o los cambios en la estructura familiar o económica (^{Sánchez y Egea, 2011}), así como por procesos de acumulación de riesgos relacionados con la salud (^{Nunes, 2016}), entre otros. Dicha cuestión hace necesaria la reflexión en torno a la vulnerabilidad que se concentra en grupos sociales específicos.

Vulnerabilidad social y grupos vulnerables

La vulnerabilidad social enfatiza la capacidad de respuesta de personas, hogares o comunidades, según la disponibilidad de recursos, resiliencia, capital social y redes de apoyo institucionales y no institucionales (^{Birkmann, 2006}). Es por esto que se puede identificar el efecto de la estructura social y económica a través de los grupos sociales, así como de las acciones y atributos de las redes y actores colectivos. Es en este sentido, que su estudio permite identificar fuentes de exclusión y reproducción de la pobreza, lo que se traduce en elementos clave para el diseño de la protección social (^{Sabates y Haddad, 2005}).

Dentro del análisis de la vulnerabilidad social, los grupos vulnerables se definen en función de diversas características demográficas, sociales, económicas y políticas que incrementan la susceptibilidad al daño, resultado de la combinación de cambios en el curso de vida de las personas, hogares, comunidades o países y la disponibilidad de recursos para enfrentar tales condiciones (^{Grundy, 2006}; ^{Mechanic y Tanner, 2007}). El término grupo vulnerable varía desde perspectivas como el feminismo o el marxismo. Desde la óptica feminista se define a las mujeres como vulnerables por las estructuras patriarcales subyacentes en las sociedades, mientras que desde el marxismo se argumenta que los bajos ingresos influyen en la salud de los trabajadores volviéndolos un grupo vulnerable (^{Larkin, 2009}). Es decir, un grupo vulnerable es resultado de la articulación entre el riesgo de experimentar resultados negativos y la población en riesgo de padecer condiciones de salud, psicológicas o socioeconómicas adversas (^{Rogers, 1997}; ^{Sabates y Haddad, 2005}; ^{Schröder-Butterfill y Marianti, 2006}).

Una de las características de las personas o grupos vulnerables es que éstos no cuentan con las capacidades para mantener la autonomía y poder tomar decisiones personales, por lo que son más propensas a experimentar daños reales o potenciales (^{Moore y Miller, 1999}). Sin embargo, en contextos de subdesarrollo, el término grupo vulnerable adquiere sentido como una forma de focalizar la acción pública dada la reducción de la necesaria acción del Estado en materia de protección social (^{Aranibar, 2001}), situación claramente notable para la mayoría de las naciones de ALyC (^{CEPAL, 2002}).

En general, los grupos poblacionales que se consideran vulnerables son los niños, las mujeres, los adultos mayores, las personas con poca o nula escolaridad, los indígenas, los habitantes de las zonas rurales, los individuos con bajos ingresos o desempleados, los inmigrantes, los hogares con jefatura femenina, las personas con enfermedades crónicas o con el virus de inmunodeficiencia humana (VIH), o con problemas mentales severos (^{Rogers, 1997}; ^{Shi y Stevens, 2005}).

Vulnerabilidad social de las personas mayores

La situación anterior aunada a factores biológicos, psicológicos, sociales, culturales, económicos y políticos hace que los adultos mayores³ enfrenten condiciones de riesgo, que se traducen en diferentes tipos de vulnerabilidad: física-biológica, social-dependiente, ambiental-contextual (^{Sánchez, 2009b}), demográfica (^{Cepal, 1999}) y otras. En este sentido, toman importancia las dimensiones naturales y sociales de la vulnerabilidad, sobre todo la social enmarcada por procesos macro y micro sociales que al atravesar los diferentes ámbitos de adscripción dan como resultado una construcción social compleja de desigualdades, falta de oportunidades, desprotección y otros factores cuya recuperación es necesaria para la comprensión de las condiciones de vida de estos individuos (^{Sánchez y Egea, 2011}). De tal manera que se toma a la vulnerabilidad social como eje analítico para explicar el conjunto de riesgos sociales que enfrenta el grupo de personas de 60 años o más como: la alta fragilidad, la pérdida de calidad de vida, de salud, la reducción del ingreso, los problemas de vivienda, los cambios en la trayectoria laboral, la pérdida de cobertura social y asistencial, los cambios en la estructura familiar, entre otros (^{Ruiz, 2012}; ^{González, 2009}; ^{Cepal, 2002}).

Adicionalmente, las personas de edades avanzadas suelen presentar vulnerabilidad social como consecuencia de aspectos como el estado de salud, la capacidad cognitiva y el apoyo social. En este sentido, se sabe qué aspectos como la capacidad física y la memoria disminuidas o la falta de herramientas para la búsqueda de información en las personas mayores son elementos asociados con la vulnerabilidad social (^{Dolan, y Messen, 2012}). Ciertas características individuales, reflejan los daños de la vida social, al tiempo que son obstáculos para la participación en la vida social.

Las desigualdades sociales y económicas hacen que este segmento poblacional enfrente riesgo de pérdida de calidad de vida, de salud, de recursos, de vínculos e incluso alteraciones culturales (^{Villagómez y Sánchez, 2014}; ^{Sánchez y Egea, 2011}; ^{Rodríguez Vignoli, 2000}). ^{Busso (2001)} sostiene que el grupo poblacional de 60 años o más es el que se encuentra frente a condiciones sin precedentes que lo convierten en un grupo vulnerable, ya que este segmento presenta mayores condiciones de riesgo, debido a que cuenta con menores elementos para enfrentar la pobreza, la dependencia, el aislamiento social, el maltrato o la violencia y, por lo tanto, se trata de un grupo que requiere de un tratamiento especial y separado.

Al respecto ^{Compán y Sánchez (2005)} mencionan que la vulnerabilidad de la población anciana está asociada a la edad y el sexo. En el caso de las mujeres ancianas se ha encontrado que presentan una mayor dependencia asociada a los problemas de salud, presencia de discapacidad para la realización de las actividades de la vida cotidiana, así como una disminución del apoyo informal de familiares y que las pocas beneficiarias de recibir una pensión, ésta es con montos muy bajos (^{Sánchez, 2009a}; ^{Ham y González, 2008}).

Asimismo, es importante reconocer que entre la población adulta mayor existen individuos vulnerables que necesitan apoyo tanto por parte de la sociedad en general como por parte del Estado. Ante esto, resulta crucial el análisis de los recursos que las personas en edad avanzada utilizan para enfrentar la situación de vulnerabilidad en la que se encuentran. Esto incluye las políticas públicas y los recursos familiares alrededor de este grupo.

De esta manera, por vulnerabilidad social se entiende como el conjunto de riesgos que enfrentan los adultos mayores asociados a factores socioeconómicos entre los que destacan: los ingresos, el contexto familiar, condiciones de salud, las condiciones de la vivienda, los servicios y el equipamiento de éstas, situaciones que influyen en su calidad de vida y los coloca en una situación de debilidad o desventaja respecto a otros. Por lo anterior, se acepta que la vulnerabilidad social en los adultos mayores no es atribuible a un sólo individuo, sino que está determinada de manera estructural.

También se admite que en la vulnerabilidad social existe una interrelación de condiciones que provienen de crisis económicas, sociales, cambios en el mercado laboral, reducción de los ingresos y del consumo, pérdida de cobertura y protección social, entre otros (^{Ruiz, 2012}; ^{González, 2009}; ^{Sánchez y Egea, 2011}; ^{Stern, 2004}; ^{Cepal, 2002}; ^{Banerrechea et al., 2002}).

Aproximaciones metodológicas para la medición de la vulnerabilidad social

De acuerdo con lo que se ha señalado, la vulnerabilidad social es un fenómeno multidimensional, debido a la diversidad de esferas involucradas (económica, de salud, familiar y de vivienda), que en conjunto conducen a situaciones negativas sobre grupos sociales específicos como el de los adultos mayores. Dicha particularidad, supone una serie de retos en el momento de construir indicadores para dimensionar su magnitud y alcance.

Existe una serie de procedimientos para medir la vulnerabilidad social, por ejemplo, se puede hablar de una combinación entre las necesidades básicas insatisfechas y las líneas de pobreza (^{Pizarro, 2001}; ^{Álvarez Ayuso y Cadena Vargas, 2006}). Sin embargo, la mayoría de mediciones de la vulnerabilidad social se basan en la construcción de indicadores sobre variables sociodemográficas o económicas (^{Willis y Fitton, 2016}). Una aproximación comúnmente utilizada se define por el desarrollo de técnicas estadísticas de estandarización como el análisis de componentes principales (ACP) (^{Cutter, Boruff y Shirley, 2003}; Álvarez Ayuso y Cadena Vargas, 2005; ^{Schmidtlein et al., 2008}; ^{Armas y Gavris, 2013}; ^{Montoya et al., 2016}). Entre las principales dimensiones empleadas como insumos para la definición de la vulnerabilidad social se encuentran la asociada con factores económicos, de la salud, de la vivienda, y las relacionadas con la estructura familiar y el apoyo y soporte social.

Políticas públicas y vulnerabilidad social en los adultos mayores

El término grupo vulnerable se desarrolla como una forma de focalizar la acción pública dada la reducción del papel del Estado en materia de protección y bienestar social sobre todo a partir de la implementación de las políticas económicas neoliberales. En particular, una de las principales objeciones en torno a la implementación de las políticas neoliberales ha sido la falta de la llamada “perspectiva universal” de las políticas estatales (^{Aranibar, 2001}; ^{Pizarro, 2001}).

El concepto de política pública comenzó a acuñarse a finales del siglo XIX en los Estados Unidos. Sin embargo, su mayor desarrollo se presentó a partir de 1950, con la idea de que las Ciencias Sociales aportaran elementos para el diseño de éstas (^{Méndez, 1993}). En torno a la noción de política pública se ha generado un debate en el cual no existe un consenso pleno sobre la definición de dicho concepto (^{Aguilar, 1991}). En este sentido, ^{González (2009)} expone múltiples y diferenciadas definiciones de política pública, concluyendo aquélla que “implica el establecimiento de una o más estrategias orientadas a la resolución de problemas públicos, así como a la obtención de mayores niveles de bienestar social”.

De acuerdo con ^{Welti (2013)} el concepto de política pública hace referencia al conjunto de acciones gubernamentales que buscan mejorar las condiciones de bienestar de los individuos, como la asignación de recursos para incrementar el acceso a los servicios de salud, de educación, de vivienda y de alimentación que garanticen al menos la sobrevivencia de quienes están más desprotegidos o en situación de vulnerabilidad, y que se ha considerado como un instrumento que sirve para garantizar el ejercicio de los derechos sociales.

Dentro del análisis de la política pública pueden destacarse cuatro tipos de políticas públicas: i) distributivas, ii) regulatorias, iii) redistributivas y iv) constitutivas. Las políticas distributivas son aquéllas que el Estado implementa con base a conductas o situaciones en la que se encuentran individuos sin establecer obligaciones; las políticas de subsidios constituyen un ejemplo de esta categoría. Mientras que las políticas regulatorias son implementadas por parte del Estado para intentar influir en el comportamiento y la conducta de los individuos, mediante el uso de sanciones por conductas transgresoras o por no respetar las reglas (^{Horbath y Gracia, 2010}).

Por su parte las políticas redistributivas suponen la transferencia de recursos, a partir de la acción coercitiva del Estado; dentro de esta categoría se encuentran las políticas que otorgan beneficios o concesiones a ciertos individuos cuyos costos tendrán que ser financiados por otros. Las políticas constitutivas son aquellas acciones del Estado que apuntan a establecer las reglas a partir de las cuales se reparte el poder en un determinado marco societal, redefiniendo las condiciones del sistema político o administrativo. En esta categoría se incluyen las políticas orientadas a la creación de instituciones o agencias gubernamentales, así como aquéllas que apunten a generar nuevos marcos normativos (^{Horbath y Gracia, 2010}).

Esta tipología se complementa identificando el grupo de población al cual van dirigidas las acciones gubernamentales. Dicho segmentado de población puede definirse por ciertas características estructurales: grupo etario, sexo, cultura, religión, entre otras o por compartir una serie de carencias donde destaca la pobreza, el desempleo, la desnutrición, entre otros (^{Horbath y Gracia, 2010}).

En el caso de México, el debate sobre el concepto de política pública se ha centrado principalmente en la focalización con pocos intentos de políticas universales. Las primeras atienden grupos poblacionales específicos que comparten problemas singulares. Las segundas garantizan el ejercicio de derechos sociales a toda la población. Con el cambio de modelo económico que pasó de Sustitución de Importaciones a un modelo neoliberal, ha prevalecido el diseño de políticas públicas a partir de programas focalizados (^{Aguilar, 1991}).

En este sentido, desde 1922 hasta al año 2000, el conjunto de acciones gubernamentales fue hacía políticas públicas distributivas, después de este año fueron focalizadas, argumentando la ineficacia de estas últimas (^{Kuntz, 2010}). No obstante, todas las políticas públicas implementadas han atendido al segmento poblacional predominante. Es decir, desde principios del siglo pasado hasta los años setenta, las políticas públicas respondían a una pirámide poblacional joven, y las leyes, programas y organizaciones se orientaron a atender y modificar las condiciones de salud, de educación, de vivienda, de alimentación y de bienestar a este grupo de población, en especial de los niños y de las mujeres en edad reproductiva.

Posteriormente en el periodo de 1970 al año 2000, se presentaron nuevas situaciones económicas, sociales acompañadas de una estructura demográfica aun predominantemente joven, con otro tipo de necesidades que atender como educación, trabajo, salud, entre otras, lo anterior generó nuevas políticas públicas, sobre todo aquéllas que impulsaron los servicios educativos.

No obstante, a partir de siglo XXI las políticas públicas han tenido un cambio en su operacionalización como consecuencia de una estructura demográfica más envejecida. En especial, la focalización de políticas públicas para atender a la población adulta mayor, se debe por un lado al aumento de personas de 60 años o más, y por otro a la presión en el ámbito internacional por Organizaciones como las ^{Naciones Unidas (1995)} o la ^{Cepal (2002)} por atender a grupos en vulnerabilidad social.

Oficialmente la política social federal dirigida a las personas mayores de 60 años, comenzó en el año 2003 cuando la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) presentó el Programa de Atención a Adultos Mayores en Zonas Rurales, cuyo objetivo fue apoyar a este segmento de la población para lograr superar las condiciones de pobreza alimentaria en que se encontraban y acceder a mejores condiciones de vida. El programa funcionó así cuatro años. No obstante, en el año 2007 las reglas de operación se modificaron y a los adultos mayores de 60 a 69 años de edad los ubicaron en otros programas sociales debido a que representaban la mayor proporción de los adultos mayores, y generaban un monto de recursos que salía del presupuesto federal (^{Welti, 2013}; ^{SEDESOL, 2007}).

Es así que en el año 2007 comienza a operar el Programa de Atención a los Adultos Mayores de 70 años o más residentes en zonas rurales. Este programa comenzó sólo para los residentes en localidades de hasta diez mil habitantes, y poco a poco se ha ido ampliando hasta atender a los adultos en que viven en localidades de hasta 30 mil habitantes. El Programa 70 y Más otorga apoyos monetarios bimestrales, jornadas informativas sobre temas de salud y servicios, así como apoyos del Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores (INAPAM), además de las que ofrecen actividades productivas, ocupacionales y culturales.

Para atender la carencia de seguridad social, ampliamente extendida en la población, en el año 2006, apareció el sistema de ahorro a trabajadores no asalariados y profesionistas independientes. Este Mecanismo de Ahorro para el Retiro Oportunidades (MAROP) se estableció como estrategia de ahorro en cuentas individuales que se constituía con las aportaciones de las personas y una aportación del Gobierno Federal. Sin embargo, fue eliminado dos años después. En el año 2008 se implementó el Programa de desarrollo humano Oportunidades, que apoyaba a toda la población en situación de pobreza, y por lo tanto estaban incluidos los adultos de 70 años en adelante, a través del Programa de atención a adultos mayores de 70 años o más en zonas rurales. En el año 2014, el Programa de desarrollo humano oportunidades o Progresa se convirtió en Prospera.

A nivel subnacional, también surgieron programas que tuvieron como marco de referencia los programas del Gobierno Federal de atención a los adultos mayores de 70 años. En el año 2000, el entonces Distrito Federal dio a conocer la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores con residencia en dicho lugar, misma que sirvió como antecedente para la Ley nacional de los derechos de las personas adultas mayores en el año 2003. A partir de esta ley, se estableció el Programa de apoyo alimentario, atención médica y medicamentos gratuitos. En 2003, se dio a conocer la Ley que establece el derecho a la pensión alimentaria para los adultos mayores de setenta años mediante el cual surge una nueva concepción de política social para convertirla en un mecanismo a través del cual se ejercen los derechos sociales y se pasa de la asistencia a la participación social (^{Welti, 2013}).

Sin embargo, es claro que el proceso de envejecimiento de la población abre nuevos escenarios en materia de política pública (^{Ham, 1999}). Pues con el aumento de personas de 60 años o más se plantea nuevos retos para las instituciones que diseñan políticas, las cuales se traducen en programas sociales focalizados para atender algunos problemas que aqueja la población adulta mayor en México, por lo que la implementación de una política social será exitosa siempre y cuando logre mejorar las condiciones de vida de la población beneficiaria.

Finalmente, es necesario señalar las ventajas que representa considerar la vulnerabilidad social de los adultos mayores. Por un lado, se debe de tomar en cuenta que formar parte de este grupo etario no supone necesariamente que se encuentre en condiciones de desventajas sociales. ^{Robles (2006)}, sugiere cuestionar la identificación que se hace entre vejez y dependencia considerando que en las edades mayores a los 75 años (cuarta edad) el deterioro suele ser más pronunciado que entre los mayores a 60 años. Para ello, la autora propone identificar fases de dependencia en la población adulta mayor, asumiendo que la necesidad de atención se concentra en las mayores edades.

Sin embargo, la limitación conceptual de asociar la dependencia a la vejez, no parece subsanarse identificando fases. La disponibilidad de ahorros que se pudieron haber realizado, los recursos institucionales que aseguren una pensión y servicios médicos, el acceso a vivienda, además de los apoyos familiares al alcance, marcan la diferencia en las condiciones de vida de los adultos mayores. De modo que participar de esos recursos sociales, permite llegar en mejores condiciones a la vejez. Es necesario tomar en cuenta que un mayor conjunto de desventajas experimentadas en las edades previas haría más probable que las personas experimenten daños y vieran comprometida su independencia aun antes de la llamada cuarta edad. Es en este sentido que la identificación de la vulnerabilidad social, más que la edad o la etapa de la vejez en la que se encuentren las personas provee de insumos conceptuales y operativos para entender la heterogeneidad que marca el proceso de envejecimiento, a la vez que permite enfocar los esfuerzos institucionales para su adecuada atención.

Conclusión

En su definición amplia, el concepto de vulnerabilidad hace referencia a las debilidades o falta de capacidades y de resiliencia que favorecen los efectos negativos de las dinámicas del contexto por lo cual sus consecuencias son socialmente diferenciadas (^{Welti, 2013}). En este sentido, el concepto vulnerabilidad social se refiere a los aspectos sociales que determinan la vulnerabilidad de las personas y grupos desfavorecidos a eventos negativos (^{Sánchez-González y Egea-Jiménez, 2011}). De hecho, la construcción de este recurso analítico se ha visto orientado por diversos enfoques entre los cuales destacan el enfoque de activos-estructura de oportunidades o el enfoque histórico estructural que enfatizan la carencia de oportunidades en el contexto de los cambios macroeconómicos como los experimentados en las sociedades de ALyC.

Si bien suele confundirse e intercambiarse con el concepto de pobreza, es importante que en el análisis de la vulnerabilidad social se identifiquen plenamente sus diferencias. Este podría ser el caso de los estudios enfocados al análisis de las características de los grupos vulnerables entre los que destaca el de los adultos mayores.

En el contexto de envejecimiento de las estructuras etarias de los países de ALyC, el análisis de la vulnerabilidad social se perfila como un elemento deseable en la búsqueda de una mayor comprensión de los mecanismos y las estructuras que propician los efectos negativos del entorno sobre la población adulta mayor.

Dentro del área de estudio de la Demografía y los Estudios de Población, es importante considerar que la vulnerabilidad social de los adultos mayores se presenta como resultado de una construcción social compleja que se reproduce a través de múltiples mecanismos de desigualdad, desprotección o carencia de oportunidades. Al respecto, la aproximación que proporciona la vulnerabilidad social en tanto eje analítico, así como de las distintas aproximaciones metodológicas del análisis, se presentan como elementos que permitirían una mejor o mayor comprensión de determinados procesos que se relacionan con el envejecimiento, a saber: la disminución de la calidad de vida, de salud, el incremento de exposiciones a factores de riesgo en la salud, la carencia o problemas en la propiedad de la vivienda, la reducción del ingreso o la falta de pensiones, la pérdida de cobertura social y asistencial o los cambios en la estructura familiar, por sólo mencionar algunos.

Sin embargo, es claro que las dinámicas propias de las sociedades, aunadas a los procesos económicos imperantes en ALyC suponen otros retos sobre los cuales la perspectiva de la vulnerabilidad social podría ser considerada como opción analítica. En este sentido, no puede dejar de mencionarse la trascendencia de cuestionar no solo la perspectiva analítica adoptada, sino también las críticas hacia los indicadores construidos mediante los cuales se ha buscado captar los efectos de la vulnerabilidad social en los adultos mayores. Particularmente, en el caso de las mediciones que, basadas en las necesidades básicas insatisfechas o las líneas de pobreza intentan capturar la complejidad de la vulnerabilidad social, si bien la mayoría solo recupera variables sociodemográficas o económicas. De ahí que se destaque la importancia de la inclusión de factores económicos, de la salud, de la vivienda, y las relacionadas con la estructura familiar o el apoyo y soporte social en la definición y análisis de vulnerabilidad social de los adultos mayores.