Impacto del control migratorio mediante visado Schengen sobre la migración latinoamericana hacia España*

 

Impact of migratory control through Schengen visa on Latin American migration toward Spain

 

Daniela Vono De Vilhena, Andreu Domingo I Valls y María Helena Bedoya

 

Universidad Autónoma de Barcelona.

 

Resumen

Este artículo examina los efectos de los controles a la inmigración a través del requisito de visado a los flujos de latinoamericanos a España. A través de los datos disponibles de las Estadísticas de Variaciones Residenciales (del INE), se argumenta que las fluctuaciones en el número de flujos de extranjeros no necesariamente ocurren según lo esperado por la política de control del país de destino. Además, se demuestra que los requisitos para el visado a determinadas nacionalidades tienen diferente impacto sobre estos movimientos y sobre las características sociodemográficas de aquéllos que llegan a España, especialmente en su estructura por sexo y edad.

Palabras clave: España, migración internacional, población latinoamericana, flujos de inmigrantes, control de la inmigración.

 

Abstract

In this article we examine the effects of immigration control using visa requirement on the Latin Americans flows into Spain. By analyzing data from the Residential Variation Statistics, this paper argues that fluctuations in the number of immigrants' flows not necessarily occur according to the control policy of the receiving country. Furthermore, it suggests that the requirement of visa to certain Latin American nationalities for entry into Spain had different impacts on these movements and on its sociodemographic characteristics over the years, specifically on age and sex structures.

Key words: Spain, international migration, Latin-American population, immigrant flows, immigration control.

 

Introducción

El deseo reiteradamente expresado de seleccionar y restringir los flujos migratorios llegados a los diferentes países que componen la Unión Europea se ha plasmado en el esfuerzo por unificar la aún dispersa política comunitaria en materia de migraciones. El Tratado de Schengen, firmado por primera vez en 1985 entre los cinco primeros miembros puede considerarse una de esas iniciativas armonizadoras, siendo la política de demanda de visados uno de sus puntales (Zaiotti, 2007) junto con el Sistema de Información de Schengen que pretende establecer un banco de datos que permita controlar a los llamados extranjeros inadmisibles, en paralelo al de los solicitantes de asilo (EURODAC) (Guiraudon, 2003). Tanto la justificación de la demanda de visado Schengen como el endurecimiento en la práctica de su resolución se ha relacionado con el incremento de la irregularidad en diversos países (Castles, 2004), sin que hasta el momento se haya hecho un balance sobre su efectividad ni sobre el impacto en el volumen y las características sociodemográficas de los flujos una vez entra en vigor su demanda. Qué duda cabe que cuando desde la Unión Europea se preguntan sobre los efectos del control de los flujos migratorios internacionales (su selección y sobre todo su restricción), el paradigma por antonomasia sea el de la frontera de los Estados Unidos con México. Establecido el ejemplo, es inevitable que la sombra del crecimiento de la irregularidad en el proceso de readaptación de los flujos a los nuevos métodos de control propuestos planee sobre la conciencia de los legisladores y expertos, hecho demostrado y ampliamente aceptado para este caso a lado y lado de la frontera (Castillo y Santibáñez, 2007; Massey, Durand, y Malone, 2002; Massey y Capoferro, 2004, Cornelius y Rosenblum, 2005). Sin embargo, ese paradigma parece ajustarse más a la inmigración procedente del continente africano y a la conversión del Mediterráneo en un espacio de control fronterizo. ¿Ocurre lo mismo con los flujos latinoamericanos respecto a Europa?

La experiencia de España dirigida hacia los flujos latinoamericanos puede considerarse un caso de máximo interés, por varias razones: en primer lugar, por el protagonismo de este país en el incremento de los flujos llegados a la Unión Europea durante el siglo XXI (a la cabeza de la UE, con 314 mil entradas en 2007); en segundo lugar, porque precisamente han sido los flujos procedentes de Latinoamérica los que han protagonizado ese extraordinario incremento, junto con los procedentes de los países del Este, aunque en menor medida (las entradas de latinoamericanos durante 2000 y 2007 llegaron a exceder 1.8 millones de personas, lo que representaba 38 por ciento del total de llegadas de extranjeros a España), y en tercer lugar, porque ha sido la demanda del visado Schengen el principal, aunque no el único, instrumento utilizado para controlar esos flujos. De este modo, el estudio del impacto demográfico de la demanda de visados Schengen a los ciudadanos latinoamericanos que migran a España que nos proponemos llevar a cabo en este artículo es una contribución tanto a la comprensión de los procesos migratorios entre Latinoamérica y España acaecidos durante los últimos años, como a la relación insuficientemente explorada entre legislación y demografía. Nuestras hipótesis de partida elaboradas a partir de exploraciones anteriores de carácter más general (Domingo y Vono, 2007), contemplan como contexto general que la afluencia de corrientes migratorias y la efectividad de la demanda de visado está sujeta tanto a la política comunitaria como a los avatares de la política y la economía de los diferentes países sujetos a esa demanda. Seguidamente consideramos que el anuncio de la demanda de visados en las nacionalidades donde estos eran recientes o inexistentes anticipa los flujos migratorios. En tercer lugar, una vez entra en vigor la demanda de visado, los flujos efectivamente descienden, siempre muy por encima de los que se daban con anterioridad al anuncio. Y, por último, que la demanda de visado en corrientes migratorias ya establecidas selecciona los flujos restringiendo las corrientes a la reagrupación familiar y, por lo tanto, alterando substancialmente su estructura.

Para conseguir estos objetivos y comprobar esas hipótesis en el terreno demográfico, se ha partido del análisis de los flujos de entrada a España recogidos por las Estadísticas de Variaciones Residenciales (EVR) que elabora el Instituto Nacional de Estadística a partir de las altas de empadronamiento municipal subministradas por los ayuntamientos. Aunque ya hemos advertido de que la aceleración de los movimientos migratorios se da desde el año 2000, se integran en el análisis los años anteriores hasta 1988 (primero en el que se recoge la nacionalidad), para poder establecer datos comparativos entre los flujos más antiguos y los más recientes, tanto en la intensidad y en la composición, como en el calendario. Antes de proceder al análisis de las fuentes estadísticas, se presentarán dos apartados introductorios, el primero dedicado a la legislación sobre la regulación de flujos en España, y el segundo, a las características de la fuente utilizada, las citadas EVR. A continuación, tras una somera descripción del lugar que ocupan los flujos latinoamericanos respecto al resto, se analizarán las corrientes migratorias de los principales países latinoamericanos a los que se demanda visado Schengen, en razón de su antigüedad y volumen, primero los más recientes y numerosos, correspondientes a los ecuatorianos y colombianos, y seguidamente, los más antiguos y ahora menos numerosos, correspondientes a peruanos, dominicanos y cubanos.

 

Regulación de flujos y demanda de visados para España

Como se ha adelantado, las restricciones de visado impuestas a ciudadanos de determinados países para moverse hacia otros Estados es uno de los mecanismos actuales más importantes de control de flujos migratorios (Neumayer, 2006). En el marco de los Estados Miembros de la Unión Europea, el sistema de imposición del requisito de visado se rige por las normas del espacio Schengen. En España, la normativa común de Schengen rige el sistema de visados para entrada al país a partir del 1 de marzo de 1994 (Convey y Kupiszewski, 1995 y 1996; Álvarez, 2003). A partir del año 1999, la normativa Schengen es incorporada al sistema jurídico de la Unión Europea, específicamente a través de protocolos anexos al Tratado de Amsterdam, pasando así a formar parte del conjunto de medidas comunitarias para el control de sus fronteras (Zaiotti, 2007).

La inserción de terceras naciones a la lista de países cuyos ciudadanos deben solicitar el visado Schengen para entrada en los países miembros es un procedimiento legislativo de codecisión, que requiere una votación del Consejo por mayoría cualificada con consulta simple, conforme al Apartado 3 del artículo 67 del Tratado de la Unión Europea, la base jurídica, de acuerdo con el procedimiento de adopción de decisiones. Previa a la generalización de la demanda de visado Schengen a las nacionalidades latinoamericanas, nos encontramos con la imposición por parte de España de la exigencia de Visado a los Países del Magreb con fecha 15 de mayo de 1991. Dicha demanda, que afectaba directamente a los marroquíes, entonces el flujo más numeroso en España, en parte se corresponde a los resultados de los compromisos adquiridos en las Conferencias sobre Seguridad y Cooperación en Europa para el Mediterráneo CSCE y con el Mediterráneo, en consonancia con las políticas de seguridad y exterior comunitarias.

En lo referente a los flujos desde Latinoamérica hasta el año 1999, cuando se incluyen los primeros países en la lista de Schengen, solamente los nacionales de Perú (a partir de 1992) y de República Dominicana (a partir de 1993) necesitaban visado de turista para la entrada en España, que permitía la estancia por tres meses en esta condición.¹ A partir de ese mismo año 1999, ambos países se verán incluidos en la lista de naciones que necesitan visado para acceder al conjunto de signatarios del espacio Schengen, juntamente con Cuba (véase cuadro 1).

La facilidad para la mayoría de los nacionales de los demás países permitía no sólo la entrada de turistas propiamente dichos, sino también la de aquéllos que no cumpliesen los requisitos necesarios para obtener visado de estancia temporal o permanente, los cuales podían permanecer en condición irregular, es decir, lo que se ha denominado la irregularidad sobrevenida (Moya, 2006). En marzo de 2001 se publica el Reglamento (CE) núm. 539/2001 del Consejo de Europa,² con entrada en vigor el 1 de abril del mismo año, que agrega a Colombia a la lista de países sometidos a la obligación de visado para entrar al espacio Schengen; sin embargo, en la práctica, la medida no entrará en vigor hasta el 1 de enero de 2002. La demanda de visado en el caso de los ecuatorianos, por su parte, entró en vigencia en agosto de 2003.

En teoría, la exigencia de visado supone un mayor control del ingreso de inmigrantes que puede generar una disminución en los flujos hacia España y una mayor selectividad de los mismos, lo que, en otras palabras, favorecía la entrada de inmigrantes documentados (Durán, 2003). Si nos fijamos en el cuadro 1, destaca el numero de países latinoamericanos todavía exentos de la obligación de presentar un visado para entrar en el espacio Schengen, tanto en su número, muy superior al de las demás regiones en desarrollo, como en el potencial migratorio que podría suponérseles, dado el tamaño de su población y los lazos históricos y demográficos con España, surgidos de la emigración española a esos países.

Por último, cabe destacar que la propia legislación de Schengen se centra en el tema de la seguridad (Kirişci, 2005; Cygan, 2004; Huysmans, 2000). En definitiva, se trata del "síndrome seguritario" de Schengen, que en el Código Comunitario, artículo 5, e) establece entre los requisitos para obtener un Visado o ser admitido en el Espacio Schengen:

no suponer una amenaza para el orden público, la seguridad interior, la salud pública o las relaciones internacionales de ninguno de los Estados miembros ni, en particular, estar inscrito como no admisible en las bases de datos nacionales de ningún Estado miembro por iguales motivos, lo cual nos da la pauta de cuál es la verdadera naturaleza de la imposición de visados: la peligrosidad.

 

Estadísticas de Variaciones Residenciales

Para proceder al análisis de los flujos es necesario describir previamente las características y limitaciones de la fuente utilizada en España. Las Estadísticas de Variaciones Residenciales (EVR) elaboradas por el Instituto Nacional de Estadística se alimentan de las altas y bajas padronales registradas por cada municipio. Esta serie estadística anual recoge la nacionalidad a partir de 1988, con fecha de referencia a 31 de diciembre del año correspondiente, y aparte de la nacionalidad registra el sexo, la edad, el lugar de procedencia (país en el caso de llegar del extranjero, municipio en el caso de España). Los movimientos individuales no están vinculados unos con otros, y tampoco es posible discriminar los efectuados por una misma persona durante un año.

El acto de empadronarse que da lugar al alta no coincide con la fecha de llegada al país; de hecho, la actitud de los extranjeros, pero también de la propia administración local, frente al empadronamiento ha cambiado sustancialmente con el tiempo. Con anterioridad a 1996, las altas estaban sistemáticamente subestimadas y podían estar muy diferidas en el tiempo, ello por varias razones derivadas de la situación legal del migrante extranjero o del propio proceso migratorio. La primera causa era el temor de los migrantes a que el registro en el Padrón (estadística de carácter administrativo y, por tanto, no sujeta a secreto estadístico) pudieran utilizarse para su localización y eventual expulsión del país de encontrarse en situación irregular. En este sentido, la propia práctica de la administración local era totalmente arbitraria, y cada municipio, o incluso cada funcionario aplicaba un criterio diferente para la aceptación del empadronamiento de la persona de nacionalidad extranjera.

La segunda causa del subregistro, pero sobre todo de la dilatación temporal, solía ser el propio proceso migratorio de asentamiento: el migrante esperaba a empadronarse cuando juzgaba su situación más estable, con lo cual las altas iniciales se podían producir con mucha posterioridad a la entrada real en el país, y además en un municipio diferente al primer municipio de residencia, consecuentemente, cuantiosos movimientos reales dentro del territorio español quedaban invisibilizados. A partir de 1996, la situación se invierte, la modificación del Reglamento de la Ley de Bases de Régimen Local establece que los migrantes extranjeros tienen el derecho a empadronarse independientemente de su situación legal en el país, asimismo, se vincula el empadronamiento con el derecho a la tarjeta sanitaria en particular, y con el acceso a los servicios sociales municipales en general. Si a ello unimos que el empadronamiento es un documento utilizado para demostrar los años de residencia en España, en caso de una regularización, entenderemos cómo a partir de esa fecha la actitud y la práctica de los migrantes (frecuentemente orientada por las ONGs y los sindicatos) cambiaron radicalmente.³

En este sentido, en todos los procesos de regularización llevados a cabo, el padrón municipal representa la clave del acceso a los derechos fundamentales⁴ y a la regularidad,⁵ pues si bien el Estado Español tiene competencia exclusiva en materia de nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo al tenor del mandato del artículo 149.2 de la Constitución, con la salvedad de las competencias delegadas, hay, sin embargo, una función que claramente está ligada a la Administración Local: la integración social, derivada del espíritu de La Ley Orgánica 4/2000 de derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, modificada por las Leyes Orgánicas 8/2000 y 14/2003, que tiene como referencia obligada la más reciente e importante Jurisprudencia del Tribunal Constitucional,⁶ que reconoce buena parte de los derechos fundamentales —constitucionales— a todos los extranjeros que se encuentren en España, con independencia de su situación administrativa en el Estado. Es así como las personas inmigradas se vinculan al municipio en su condición de "vecino". Las personas inmigradas, que viven en un municipio al cual nunca han pertenecido, crean de manera casi instintiva e inmediata redes primarias de amistad, familiaridad y de nacionalidad en donde los vínculos son fuertes hacia el grupo, pero muy débiles respecto al lugar en donde viven; por tanto, esa convivencia que se gesta con reglas mixtas, de un lado las de su propia cultura y de otra las que la sociedad de acogida les impone, tiene un frágil equilibrio.⁷

Mejoró, pues, tanto la cobertura del registro como el tiempo que transcurría entre la entrada en el país y el momento en el que se daban de alta. De hecho, empezó en algunas ocasiones a detectarse el fenómeno contrario, la sobreestimación de las altas, debido en parte a las duplicaciones en concreto, a los falsos empadronamientos en general, vinculados con la posibilidad de una futura regularización. Por otro lado, la práctica de los servicios estadísticos municipales seguía condicionando la visibilidad estadística de las entradas, ya que en algunos casos, si las altas carecían de alguna información relevante, por ejemplo, del lugar de procedencia, no eran contabilizadas en el cómputo total, sino que bajo la categoría de "altas por omisión" eran registradas aparte. Desgraciadamente, estas altas fueron creciendo con el tiempo, aunque su incidencia es muy diferente en el ámbito territorial. A partir de 2004 se incluyen esas altas en el registro general, integrándose en las EVR, lo que en determinados territorios da la apariencia de un crecimiento acelerado de las migraciones que no se corresponde con la realidad. A fin de cuentas, la serie estadística entre 1996 y 2007 es mucho más fiable de lo que era anteriormente, sin que llegue a ajustarse por completo a la realidad. Aunque imperfectas, éstas son las únicas series estadísticas que nos permiten seguir de forma universal las entradas en el país, constituyendo la base para el cálculo de los flujos, pero también para los stocks, ya que junto con el Movimiento Natural de la Población sirven para construir el registro continuo de población español, el llamado "Padrón continuo" elaborado por el Instituto Nacional de Estadística desde 1998, y que constituirá la cifra oficial de la población española desde entonces.

 

Latinoamericanos llegados a España, 1988-2007

Varias son las razones que se han esgrimido para explicar el espectacular ascenso de los flujos migratorios en España, entre las que podemos destacar dos principales: la coyuntura económica favorable durante el siglo XXI, a la que la propia migración internacional ha contribuido de forma destacada, y las transformaciones sociodemográficas de la sociedad autóctona, que han otorgado a la inmigración extranjera un papel complementario a la promoción sociolaboral de la población española, especialmente de sus jóvenes y mujeres (Vidal et al., 2007; Gil y Domingo, 2007).

Desde Latinoamérica se puede decir que los procesos de emigración se han intensificado en los últimos veinte años: la mitad de los emigrantes regionales registrados en 2000 se movilizó durante la década de 1990, y en su gran mayoría se encuentran en Estados Unidos de América. Específicamente en los primeros cinco años del nuevo siglo hubo un incremento considerable en el volumen total de emigrantes regionales: de un total estimado en 21 millones en 2000, se llega a más de 26 millones en 2005, que representan 13 por ciento de los 200 millones de migrantes en el mundo (Cepal, 2006). De la misma forma en que aumenta el volumen de emigrantes, la geografía de los destinos extrarregionales de los flujos migratorios se ha ampliado y diversificado de manera progresiva. En este contexto es notorio el aumento de la migración hacia España, que, a partir de mediados de la década de 1990 ha presenciado un ingreso cada vez más numeroso y creciente de inmigrantes procedentes de países latinoamericanos, principalmente desde sus ex colonias (Hooghe et al., 2008) y constituye, hoy en día, el segundo país de destino de esta población después de Estados Unidos (Agrela, 2002), aunque los flujos por nacionalidad han variado sustancialmente a lo largo de los años. A este respecto sería conveniente recordar que la mayoría de países europeos mantienen legislaciones que favorecen la nacionalización de los ciudadanos de países que antiguamente habían sido sus colonias, o que incluso favorecen abiertamente los flujos procedentes de estos países respecto a terceros. El caso de España respecto a Latinoamérica no es una excepción: a los nacionales de los países latinoamericanos se les exigen dos años de residencia legal e ininterrumpida para poder acceder a la nacionalidad española, mientras que al resto de países extracomunitarios, exceptuando Andorra, y las antiguas colonias de Filipinas y Guinea Ecuatorial, además de los descendientes de los sefardís expulsados de España en 1492, se les exigen diez años.

El crecimiento de los flujos latinoamericanos hacia España ha alcanzado, en su conjunto, más de un tercio de las entradas de extranjeros desde el año 2000 en el país (38 por ciento), superando a las entradas de nacionales de países parte de la Unión Europea, África y Asia (véase gráfica 1). Este colectivo constituye hoy el primer grupo de inmigrantes extrarregionales, tanto en volumen como en número de nacionalizaciones concedidas por el gobierno español. Además, han sido los que más se han beneficiado de los últimos procesos de regularización y normalización.

En líneas generales, se puede dividir los flujos contemporáneos desde Latinoamérica en cuatro periodos: a) 1975-1991, donde los flujos corresponden mayoritariamente a los ciudadanos argentinos, chilenos y uruguayos que llegaron huyendo de las dictaduras que a mediados de la década de 1970 se instauraron en sus correspondientes países; b) 1992-1999, cuando peruanos y dominicanos encabezan las migraciones económicas, claramente feminizadas; c) 2000-2005, periodo caracterizado por la gran aceleración de la migración latinoamericana con destino a España, protagonizada principalmente por ecuatorianos y colombianos; y, d) a partir de 2006, donde nuevos flujos, como los bolivianos y brasileños, desbancan a los anteriores de las primeras posiciones (véase gráficas 2, 3 y 4). Para los objetivos de este estudio, nos concentraremos en la segunda y tercera etapas.

Durante la década de 1990 se destacan los flujos de colombianos, peruanos, dominicanos y cubanos, así como el predominio de mujeres entre los mismos, lo que ha sido la característica fundamental de esta etapa de la migración latinoamericana en comparación con los demás flujos de inmigrantes, lo cual guarda estrecha relación con la existencia de una demanda de mano de obra inmigrante en nichos laborales tradicionalmente feminizados, como el del servicio doméstico y el cuidado de ancianos. (Domingo y Martínez, 2006; Pérez, 2004). Conforme se observa en la tabla 1, en 1996 los flujos estaban claramente feminizados: entre el conjunto latinoamericano, para cada 100 mujeres habían sido registrados 58.6 hombres en el año.

El caso más destacado es el de los dominicanos, cuyo índice de masculinidad en el año ha sido de 35.4. Entre los colombianos, el índice de masculinidad era de 51.2; entre los peruanos, 57.1, y entre los cubanos, 60.7. El único flujo según nacionalidad con mayor presencia de varones es el de chilenos.

El cambio en los flujos de latinoamericanos empieza entre los años 1999 y 2000, cuando se pasa de 34 mil entradas anuales a 180 mil. A partir de entonces, los flujos no dejan de crecer, llegando en el año 2007 casi a las 314 mil entradas. Si se toma como referencia 2007, el último año con datos disponibles, se puede observar un cambio en la estructura por sexo y edad de la población latinoamericana: aumenta la proporción de hombres en el conjunto, así como la participación de menores y de personas con más de 64 años entre los principales flujos, fundamentalmente entre aquellas nacionalidades sujetas a visado de entrada, lo que típicamente caracteriza procesos de reagrupación familiar (Izquierdo y Martínez Buján, 2001).⁸ A su vez, flujos con un crecimiento reciente, como es el caso de los bolivianos, venezolanos y hondureños, presentan una femenización de los flujos en relación a 1996, y una disminución de mayores y menores entre los efectivos, a excepción del caso boliviano (véase tabla 1).

Este salto en los flujos anuales a partir de finales de la década de 1990 desde Latinoamérica se debe a diferentes razones. En primer lugar, Estados Unidos, principal receptor de estos flujos, dificulta enormemente la entrada al país después de los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001, siguiendo la política restrictiva iniciada desde mediados de la década de 1980 con la Inmigration Reform and Control Act, lo que fuerza la búsqueda de nuevos destinos. Luego se encuentran las razones económicas y políticas de los países de origen: la precariedad del empleo, la profundización de las tensiones sociales y de la vulnerabilidad social afectan a todos los países en menor o mayor medida. Las tensiones políticas se evidencian en países como Colombia desde la década de 1980 y en Venezuela en años recientes, y las crisis económicas afectan de forma especialmente dura a Ecuador desde mediados de la década de 1990 y que culmina con la hiperinflación de 1999 y la dolarización de la economía en el año 2000 (Ramírez Gallegos y Ramírez, 2005; Jokisch y Pribilsky, 2002), a Argentina a finales del año 2001 cuando se instaura la política del "corralito", y a Bolivia, Uruguay y Paraguay, a partir de 2002, cuyos ciudadanos se ven enormemente afectados por la crisis argentina. Desde España es fundamental mencionar los procesos de regularización para entender no sólo el aumento de los flujos por su ya comentado 'efecto llamada', sino también cómo, a partir de la demanda de visados, se observa cambios en el volumen y en las estructuras por sexo y edad de los flujos de latinoamericanos.

 

Flujos recientes y numerosos: ecuatorianos y colombianos

Entre la dolarización y la regularización

Los flujos de ecuatorianos y colombianos, el primero más reciente que el segundo, sufren el impacto de la exigencia de visado sobre el volumen de entradas y sobre su estructura por sexo y edad. Ambas nacionalidades presentaron un crecimiento acentuado de sus flujos a partir de finales de la década de 1990: los ecuatorianos han sido el flujo de mayor volumen durante 2000 a 2003 entre todas las nacionalidades y Colombia el segundo mayor flujo entre 2000 y 2001. Entre los años 2000 y 2007, Ecuador y Colombia ocupan el tercer y cuarto lugares respectivamente en el ranking de nacionalidades con mayor número de registros de entrada en España, por debajo solamente de los flujos de rumanos y marroquíes.

Entre 1999 y 2000 se experimenta un espectacular aumento de los flujos de ecuatorianos hacia España: de 8 992 entradas anuales llegan a las 91 141 entradas, que se aceleran a partir de enero de 2000. El comportamiento de los flujos es bastante regular hasta fines de 2001: la mayoría de los registros ocurren entre enero y marzo de cada año, coincidiendo con las vacaciones de verano y el fin del año escolar en este país. Además, en estos dos años probablemente muchos individuos que no se encontraban empadronados lo han hecho teniendo en cuenta que el empadronamiento figuraba como requisito para las regularizaciones que se llevaron a cabo. En el año 2002 se observa una estabilización de las entradas, que crecen en los primeros meses de 2003 debido al efecto llamada del anuncio del requisito de visado de entrada a España. A partir de la entrada en vigencia del requisito, en el primero de abril de 2003, los flujos caen de forma acentuada, estabilizándose a partir de finales de este año. A finales de 2004 se observa otro aumento aunque menos acentuado (véase gráfica 5).

Respecto a la estructura por sexo y edad, se observa que, tras la demanda de visados, la participación de menores y mayores de 64 años aumenta significativamente con relación al periodo anterior. Así, entre 1988 y 1999, cuando los flujos todavía no presentaban un aumento significativo, el porcentaje de menores de 18 años entre los flujos era de 20.8 por ciento. Entre 1999 y 2001, periodo de inmigración masiva de ecuatorianos, el porcentaje se eleva a 20.5 por ciento. Entre 2002 y 2007 la participación aumenta, alcanzando 34 por ciento. En el caso de los adultos mayores la situación es parecida: en el primer periodo representaban 0.44 por ciento de la población, para luego bajar a 0.45 por ciento en el periodo posterior y subir a 0.9 por ciento en el tercer periodo. La participación diferenciada entre hombres y mujeres, sin embargo, presenta una tendencia distinta: el índice de masculinidad, que entre 1988 y 1999 se situaba en 82, se eleva a 97.2 y a 99.7 en los dos periodos posteriores, indicando una tendencia al aumento de flujos de varones en el conjunto (véase gráficas 6, 7 y 8).

 

El visado como barrera

El caso colombiano es bastante particular e indica cómo determinados flujos pueden verse alterados por el anuncio de visado. A diferencia de los demás casos, entre que se ha publicado la resolución relativa a la demanda de visados en abril de 2001 y que esta medida haya entrado en vigor en enero de 2002, han transcurrido ocho meses. Como queda claro en la gráfica 9, tal hecho ha generado un efecto llamada sin precedentes, concentrado principalmente en los tres últimos meses anteriores a la entrada en vigencia del requisito, de un flujo que probablemente no se hubiera movilizado en ausencia de la futura barrera. El rejuvenecimiento de la población colombiana en España se debería, así, a la anticipación de los proyectos migratorios. Después de la significante caída de registros a partir de enero de 2002, se observa una recuperación en el crecimiento de los flujos, que en 2007 ya casi alcanza los mismos niveles del año 2000.

La estructura por sexo y edad de los flujos indica un cambio notorio a partir del inicio de la demanda de visado para la entrada en el espacio Schengen. Durante la década de 1990, se observa el predominio de mujeres entre los flujos (índice de masculinidad igual a 51.3), entre las cuales 77.8 por ciento se encontraba en edad reproductiva. La proporción de menores de 18 años era de 23 por ciento, y de mayores de 64, 1.3 por ciento. Durante los años 2000 y 2001, cuando se nota un aumento sustancial de los flujos, la participación de varones aumenta significativamente (índice de masculinidad 78.9) así como el porcentaje de mujeres en edad reproductiva, 80 por ciento. La participación de menores de 18 años y mayores de 64 disminuye en el conjunto, con 19.6 y 0.7 por ciento, respectivamente. Por último, durante el periodo que va de 2002 a 2007, en el cual se incluyen los flujos posteriores a la demanda de visado Schengen, se observa la recuperación de los flujos de menores (25.4 por ciento) y mayores de 64 años (1.8 por ciento), la disminución de flujos de mujeres en edad reproductiva (73 por ciento) y el aumento aún más pronunciado del índice de masculinidad, que alcanza el valor de 87.4 por ciento, características típicas de flujos derivados de procesos de reagrupación familiar, pero que también han de contar, como en el anterior caso ecuatoriano, con la atracción que el boom inmobiliario ejerció durante este tiempo sobre la ocupación masculina (véase gráficas 10, 11 y 12).

 

Flujos antiguos: peruanos, dominicanos y cubanos

Los migrantes de nacionalidades protagonistas de los flujos latinoamericanos durante la década de 1990 —peruanos, dominicanos y cubanos— se vieron frente a la obligación de solicitar en su país de origen un visado para la entrada en el espacio Schengen a partir de abril de 1999. Conforme se observa en la gráfica 13, dicha normativa ha tenido un efecto mínimo y bastante localizado en la disminución de registros en los primeros meses de su vigencia, para luego dar paso a un crecimiento gradual de los colectivos a partir de 2003, no sólo debido a causas vinculadas al país de origen, sino principalmente a los procesos de regularización de 2000 y 2001 anteriormente mencionados, y el posterior derecho de reagrupación familiar.

Los cambios en la estructura por sexo y edad de los flujos, sin embargo, son mucho más notorios. En el caso de los dominicanos, entre 1988 y 1998, periodo anterior a la entrada en vigencia de la obligación de visado Schengen, se observa que los flujos estaban mayormente compuestos por mujeres, con un índice de masculinidad de 36.6. Entre estas mujeres, al momento del registro, 82.9 por ciento se encontraban entre los 15 y los 49 años. El porcentaje de flujos de menores de 18 años era de 24.7 por ciento, y de mayores de 64 años, 0.7 por ciento. Entre 1999 y 2001, periodo posterior a la exigencia de visado y cuando ocurren los primeros procesos de regularización del siglo, el índice de masculinidad se eleva significativamente, pasando a 52.9. De la misma forma, disminuye el porcentaje de mujeres en edad reproductiva, que representan 77.3 por ciento del conjunto de mujeres y eso debido al aumento de menores de 18 años, que saltan a 30 por ciento, y de mayores de 64, que duplican su participación en el periodo anterior (1.5 por ciento).

Como se puede observar en las gráficas 14, 15 y 16, el último periodo que va de 2002 a 2007 aumenta aún más el índice de masculinidad, que alcanza a los 79 hombres para cada 100 mujeres. El porcentaje de mujeres en edad reproductiva disminuye a 76.2 por ciento, influido por los menores (26 por ciento) y mayores de edad, que aumentan significativamente en relación al periodo anterior (1.9 por ciento). Por último, se nota claramente una tendencia a la concentración de flujos de adultos en edades jóvenes para ambos sexos, indicando el importante peso de los flujos derivados del efecto llamada de las regularizaciones, además del típico comportamiento esperado debido a reagrupaciones familiares, concentrados en la edad de 17 años para los menores (última edad sujeta a reagrupación como descendiente) y mayores de 64, por un lado, y el aumento marcado de varones que siguen a sus esposas, por otro.

En el caso de los flujos de peruanos, el efecto del visado es mayormente observable en el aumento de entradas de varones, y menos en la de menores y mayores de edad. Tal hecho se debe a que desde el primer periodo, la estructura de los flujos tenía características típicas de migración familiar, aparte de los flujos de mujeres solas. Entre 1988 y 1998, el índice de masculinidad era de 65.1. Este valor ha aumentado para 72.2 entre 1999 y 2001, y en el periodo 2002 a 2006 prácticamente se ha igualado la proporción de hombres y mujeres, que llega a 100.8 hombres por cada 100 mujeres. El porcentaje de mujeres en edad reproductiva disminuye de 80 por ciento en el primer periodo a 79 por ciento en el segundo, y a 77.1 por ciento, en el tercero. Respecto al porcentaje de menores de edad, se nota una disminución a lo largo del tiempo: entre 1988 y 1998 representaban 17 por ciento de los flujos, valor que cae a 13 por ciento en el segundo periodo y que aumenta a 16 por ciento en el último. Los mayores de 64 años, a su vez, aumentan levemente su participación, representando 2.6 por ciento en el primer periodo y 3.3 en el último (véase gráficas 17, 18 y 19).

El último caso, reflejado en las gráficas 20, 21 y 22, representa las migraciones de cubanos, flujos que tienen más bien un carácter donde se mezclan las razones económicas y políticas, presenta características distintas a los dos flujos anteriores. En primer lugar, aunque haya una primacía de mujeres en el total de movimientos, la diferencia es menos acentuada. En segundo lugar, tiene la menor participación de menores entre los flujos y la mayor de personas con más de 64 años, hecho que debe relacionarse con la antigua migración de españoles a Cuba. Entre los aspectos legales, sin embargo, es fundamental mencionar que una vez que un menor de 18 años sale de territorio nacional, pierde automáticamente su nacionalidad cubana. Además, para emigrar, es necesaria la autorización de ambos padres, lo que dificulta de forma marcada la salida de estos flujos.

Teniendo en cuenta lo antes mencionado, entre 1988 y 1998, el índice de masculinidad de los flujos era de 71.3 por ciento, pasando a 88.5 entre 1999 y 2001, y a 84.7 entre 2002 y 2007. El porcentaje de mujeres en edad reproductiva cae de forma significativa entre los dos últimos periodos, de 75 a 67.9 por ciento en detrimento del aumento de los flujos de adultos mayores (pasan de 3.4 a 6.4 por ciento), que son en su mayoría mujeres. Respecto a los menores de edad no se nota ningún efecto marcado de los visados o de la reagrupación familiar: entre 1988 y 1998 representaban 14.7 por ciento de los flujos y para los dos periodos posteriores representaban 11.5 y 11.3 por ciento, respectivamente.

 

Paradojas del control: eficiencia e intencionalidad

Como hemos visto, la aplicación de un mismo sistema de control, aquí la demanda de visado Schengen, tiene efectos diferentes según el flujo al que se aplica. En el caso de las migraciones latinoamericanas hacia España, aquellas corrientes más antiguas, como son la peruana, la dominicana o la cubana, fundamentalmente han alterado la composición por sexo y edad de esos flujos, haciendo de la reagrupación familiar la gran protagonista del crecimiento sostenido posterior a la demanda de visado. En cambio, para las corrientes más recientes, como la ecuatoriana o la colombiana (lo mismo podría decirse de la boliviana), la demanda de visado tuvo un efecto llamada, teniendo en cuenta el tiempo transcurrido entre su anuncio y su aplicación, que se vio magnificado tanto por las condiciones económicas y políticas en los países de origen, como por la coincidencia con otras medidas legislativas españolas, como fueron las regularizaciones de 2000 y 2001, que también tuvieron un claro efecto llamada, como con la adopción de medidas restrictivas en países terceros (singularmente en los Estados Unidos), que redirigieron esos flujos. En este caso destaca el incremento extraordinario de los flujos, y su posterior caída, aunque a niveles siempre superiores a los iniciales, pero también el cambio de estructura en la composición de los flujos, que principalmente significaron la masculinización y el rejuvenecimiento de los mismos, adelantando, a veces de forma irregular, las reagrupaciones familiares.

Desde el punto de vista de la eficiencia del control impuesto por el visado Schengen, nos encontramos con una situación aparentemente contradictoria, pues si bien efectivamente acaban por reducirse los flujos, que habían llegado a valores álgidos, el propio anuncio de la medida contribuye al crecimiento de esos flujos, y sobre todo cambia radicalmente su composición, muchas veces en clara contradicción con los flujos esperados. Ya que debemos recordar que los flujos resultantes de la reagrupación familiar han sido lujos controvertidos en España y en el conjunto de los países de la Unión Europea.

La presente coyuntura de crisis económica, junto con el avance de la adopción de políticas comunes en materia de migración internacional en la Unión Europea, ha vuelto a poner sobre el tapete la voluntad de extremar el control de los lujos, tanto en su número como en su selección. A este respecto, en el caso español, que puede considerarse un caso paradigmático, anunciándose la necesidad de reformar la vigente Ley de Extranjería.⁹ La razón de esa voluntad que implica la reforma de la Ley de extranjería se justifica como la adaptación de la norma a la reciente jurisprudencia del Tribunal Constitucional, unido a la necesaria transposición de directivas europeas sobre libre circulación de extranjeros residentes de larga duración, sobre investigadores extranjeros y sobre el retorno de extranjeros en situación irregular. Ese giro de la política migratoria se sustenta en tres ejes: en primer lugar, el incentivo al retorno; en segundo, la restricción de la reagrupación familiar, que afectaría principalmente, por un lado, a las condiciones de llegada de los menores de 16 y 18 años, es decir, aquéllos que aun en la minoría de edad tienen la edad legal para trabajar, y, por otro, la limitación a los mayores de 65 años cuando el reagrupante —a su vez— disponga de autorización de residencia de larga duración, arguyendo que ésta última modalidad de reagrupación se ha convertido en una forma de propiciar las migraciones por reagrupación en cadena. Por último, el tercer eje es la propia demanda de visado Schengen, en su aplicación.

Como hemos visto en la época de una coyuntura económica especialmente expansiva para España (asociada en su peor faceta a una no menos pomposa burbuja inmobiliaria) que ha representado los primeros años del siglo XXI, la primera y la última palabra en los lujos la ha tenido la situación económica en los países de origen y, como su destino, España. En época de crisis no va a ser diferente. En cuanto a la selectividad de los lujos migratorios, las declaraciones de intenciones de la Unión han ido a contracorriente de la realidad económica y demográfica: la intención de reducir los flujos a los niveles de instrucción más altos ha chocado con una demanda basada fuertemente en los trabajadores no calificados destinados al trabajo doméstico y a la construcción, seguidos de la hostelería. En el caso latinoamericano precisamente ese desajuste entre nivel de instrucción del inmigrado y ocupación en oferta se ha traducido no pocas veces en situaciones de sobrecualificación o, si se quiere, de subempleo especialmente gravosas. En una situación de crisis es cierto que los inmigrantes con menor nivel de estudios son los que más pueden sufrir en un primer momento, ya que, expulsados del mercado de trabajo, tienen menos oportunidades debido a la restricción de su propio capital social en términos de instrucción. Sin embargo, para los futuros flujos, la crisis afecta a todos los niveles de instrucción, y en especial a los altos vistos como competidores de la mano de obra autóctona. El retorno se producirá si el beneficio en el mismo es superior al que se puede estimar en la permanencia, eso por supuesto depende del calado de la crisis y de su globalización, pero también de la presencia o no de descendientes entre los migrantes. Por el momento, la propuesta del gobierno español se ajusta al pago de los derechos adquiridos por la cotización a la seguridad social, sin que ello añada ningún beneficio suplementario al retorno. En estas condiciones se puede especular que su alcance puede ser limitado, aunque teniendo en cuenta que buena parte de estos flujos han sido muy recientes, su volumen pueda no ser despreciable en números absolutos. En segundo lugar, hemos visto que la presencia de mayores entre los flujos llegados es mínima, y aún ésta estaría fuertemente seleccionada por la actividad de la mujer inmigrada, ya que la reagrupación de los progenitores tiene más que ver con la búsqueda de ayuda en el trabajo doméstico para poder seguir sosteniendo la actividad laboral que con la supuesta migración en cadena. El resultado de esa restricción presumiblemente se traducirá en el debilitamiento de la situación de la mujer inmigrada y en general de su familia. En cuanto a los menores, las declaraciones de los responsables de la política migratoria no aclaran en qué condiciones exactas, es decir, qué requisitos se les va a pedir, si bien hay que señalar que efectivamente responde a una realidad: la reagrupación a esos años para que se inserten en el mercado de trabajo, y que muchas veces esa reagrupación signifique un deterioro particular de las condiciones de vida del joven inmigrado que percibe su situación como un descenso en el estatus mantenido en el lugar de origen (beneficiándose de las remesas maternas y paternas) y la nueva situación en España. Por último, queda el propio visado Schengen: no es de extrañar que en el clima negativo anunciado se extienda la petición de visado a otros países latinoamericanos, pero particularmente preocupante es que su aplicación, con el grado de arbitrariedad que permite la ley, se haga mucho más restrictiva. Es preocupante porque, como hemos visto, si no siempre la ley consigue sus objetivos, lo que si hace es cambiar el comportamiento y las condiciones de vida de los migrantes de forma insospechada, tanto para el legislador como para el propio migrante.

 

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Notas

* Este texto se inscribe dentro del proyecto de I+D Comportamientos sociodemográficos diferenciales e integración social de la población inmigrada y de sus descendientes en España (CSO2008-04778/SOCI), dirigido por el Dr. Andreu Domingo y financiado por el Ministerio de Ciencia e Innovación, mediante el Plan Nacional de I+D+I 2008-2011, y es parte de la tesis doctoral de Daniela Vono.

¹ Aunque España exigiera visado a los peruanos y dominicanos, los flujos anuales no se han visto mermados por la norma y siguieron creciendo de forma bastante estable a lo largo de la década.

² Reglamento (CE) núm. 539/2001 del Consejo, de 15 de marzo de 2001, por el que se establecen la lista de terceros países cuyos nacionales están sometidos a la obligación de visado para cruzar las fronteras exteriores y la lista de terceros países cuyos nacionales están exentos de esa obligación.

³ La rigidez de la primera Ley Orgánica 7/1985 de derechos y libertades de los extranjeros, donde no existían mecanismos de regularización selectiva y ordinaria que permitiesen valorar situaciones excepcionales hizo que se sobredimensionasen aquellos resquicios del marco jurídico por donde el extranjero en situación irregular pudiese obtener un perfil institucional, aunque fuese mínimo: así, durante algún tiempo el valor del empadronamiento fue confundido con una suerte de apoyo para la regularización documental ordinaria.

⁴ En esta comunicación, la relevancia se centra en educación: el vigente artículo 9 de la Ley Orgánica 4/2000 y sucesivas reformas reconoce expresamente el derecho a la educación de todos los niños extranjeros menores de dieciocho años: dicho derecho se hace efectivo mediante la escolarización obligatoria en la red de centros destinados a tal fin. Los requisitos tanto de índole educativa como de gestión municipal o autonómica, a fin de determinar el centro adecuado, exigen el empadronamiento del menor. En cuanto a sanidad, históricamente existía un déficit social en lo que afectaba a los extranjeros que careciendo de documentación legal en España precisaban asistencia sanitaria. Dicha situación se solventó mediante la Ley Orgánica 4/2000 en su artículo 16, vinculada al hecho del empadronamiento. El arraigo social: una de las mejoras más sustantivas que introdujo la Ley Orgánica 4/2000 fue introducir a nivel legal la figura del arraigo: dicha figura había sido una creación prácticamente consuetudinaria, que finalmente adquirió a través de la jurisprudencia de Juzgados y Tribunales una sustancia jurídica.

⁵ Arraigo Social, Arraigo Laboral y Arraigo Familiar.

⁶ Un total de ochos Sentencias del Tribunal Constitucional, siendo la primera Sentencia Pleno TC 23672007 de 7 de noviembre, En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1707-2001, interpuesto por El Parlamento de Navarra, contra diversos preceptos de la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social. http://www.tribunalconstitucional.es/jurisprudencia/Stc2007/STC2007-236.html.

⁷ En 1997, y tras la aprobación de la Ley 4/1996 se dictaron unas instrucciones técnicas a los ayuntamientos para la actualización y gestión del padrón y en ellas se trató de aclarar algunos de los aspectos objeto de duda por algunas corporaciones locales. Así, la Resolución de 4 de julio de 1997 (BOE 21 de julio) del Instituto Nacional de Estadística - vigente a día de hoy- vino a establecer unos criterios de actuación municipal nítidos al respecto, así como unas interpretaciones homogéneas en tal sentido.

⁸ La tendencia al aumento de flujos derivados de procesos de reagrupación familiar es similar en Estados Unidos, principal destino de los latinoamericanos, donde la mayoría de los visados en años recientes son por reagrupación familiar (Brown y Bean, 2005). Procesos similares ocurren en Dinamarca y Suecia (Stalker, 2002).

⁹ El Consejo de Ministros del día 19 de diciembre de 2008 recibió un informe de los Ministros de Asuntos Exteriores y de Cooperación, Interior y Trabajo e Inmigración sobre el anteproyecto de Ley de reforma de la Ley Orgánica sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su integración social, ley orgánica 42000 de 11 de enero modificada por la ley orgánica 8/2000 y posteriormente en la redacción dada por la ley orgánica 14/2003.

 

Información sobre los autores

Daniela Vono De Vilhena. Licenciada en Relaciones Internacionales por la Pontificia Universidad Católica de Minas Gerais (Brasil), maestra en Estudios Latinoamericanos por la Universidad de Chile y maestra en Estudios Territoriales y de la Población por la Universidad Autónoma de Barcelona. Ha trabajado como consultora en la División de Población de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, entre los años 2003 y 2006, previo a su llegada a España. Es alumna del doctorado en Demografía en la UAB. Actualmente realiza una estancia en el Institut National d'Etudes Démographiques, en París, asistiendo como alumna al curso impartido por la European Doctoral School of Demography. Correo electrónico: dvono@ced.uab.es

Andreu Domingo I Valls. Licenciado en Filosofía y Letras (Sección Historia) por la UAB en 1982, maestro en Demografia en 1989, doctor en Sociología en 1997. Ocupa el cargo de subdirector del Centre d'Estudis Demogràfics (CED), donde trabaja como investigador y docente desde 1985. Profesor asociado al Departamento de Geografía de la Universidad Autónoma de Barcelona desde septiembre de 2005. Sus áreas de investigación preferentes son el análisis demográfico de las migraciones internacionales, de la población extranjera en España y la formación de la familia. Es miembro de la International Union for the Scientific Studies of Population, de la European Association for Population Studies, de la Population Association of America, y de la Asociación Latinoamericana de Población. Correo electrónico: adomingo@ced.uab.es

María Helena Bedoya. Licenciada en Derecho y experta en derecho de los inmigrantes en España. Ha participado en el proyecto europeo "Sans papiers - Inmigrantes en Europa", y en el proyecto de I+D 2003-2004 "Evaluación del impacto de la legislación europea sobre la mutilación genital femenina - Informe Nacional de España". El segundo proyecto ha resultado en la construcción de instrumentos legales dirigidos a la integración de la población inmigrante, hecho que puede ser probado con el proyecto de la Comisión Europea 2003-2004 "Buenas prácticas de integración en España, las responsabilidades de la Unión Europea hacia los inmigrantes". Correo electrónico: ricart.bedoya@icab.es