La migración mexicana hacia Estados Unidos: las reformas en puerta y los retos futuros

 

Mexican migration towards the United States: the close reforms and future challenges

 

Rodolfo Tuirán

 

Instituto Tecnológico Autónomo de México.

 

Resumen

Este artículo llama la atención acerca de la creciente importancia de la migración mexicana hacia Estados Unidos y examina sus rasgos distintivos y algunos de los retos presentes y futuros que le impone al país. Asimismo, revisa brevemente uno de los pocos intentos de negociación migratoria realizados por los gobiernos de México y Estados Unidos para encarar este fenómeno bilateralmente. Asimismo, concentra su atención en la acción legislativa reciente en Estados Unidos, con el fin de evaluar algunas de la consecuencias que podría tener para México el eventual reforzamiento del control fronterizo, la instrumentación de un programa de trabajadores temporales y la legalización de un número muy significativo de mexicanos indocumentados residentes en ese país. Finalmente, el artículo considera que el debate sobre la reforma migratoria en Estados Unidos podría empujar a México a revisar su propia política en esta materia.

Palabras clave: migración internacional, migración mexicana, política migratoria, reformas migratorias, negociaciones migratorias, Estados Unidos, México.

 

Abstract

This article emphasizes the increasing importance of the mexican migration to the United States and examinates its distinctive characteristics and some of the present and future challenges for Mexico derived from this phenomenon. It examines briefly one of the few attempts to negotiate some responses of both governments to face this phenomenon from a bilateral perspective. It also concentrates its attention to the recent legislative action in the United States with the goal of evaluating some of the posible consequences for Mexico derived from the hypothetical implementation of such measures as the reinforcement of border control, a temporary workers program and the legalization of a huge number of undocumented migrants. Finally, this article considers that the debate about immigration reform in the United States should push Mexico to review its own policy on this matter.

Key words: international migration, Mexican migration, migratory policy, migratory reforms, migratory negotiations, United States, Mexico.

 

La migración internacional es uno de los grandes fenómenos globales de nuestros días. Prácticamente ningún país, como tampoco ninguna región del mundo, escapa a la dinámica de las migraciones o puede mantenerse ajeno a sus consecuencias. Esta experiencia universal se ha convertido, como señalan Castles y Miller (2004), en la marca de la era de la migración.

Hay varias razones para esperar que esta era se prolongue a lo largo de todo el siglo XXI. La migración internacional es parte del proceso de globalización y se relaciona estrechamente con los flujos comerciales y de capital, así como con la transmisión de conocimiento. Segmentos cada vez más amplios de la población mundial responden rápidamente a informaciones y oportunidades distantes que se originan más allá de las fronteras nacionales. Además, un número creciente de personas y familias se mueve (y seguirá moviéndose) en busca de mejores condiciones de vida debido —entre otros factores— a las enormes brechas entre el norte y el sur; las presiones económicas, sociales, demográficas y ecológicas en los países de origen, y los problemas de gobernabilidad en naciones con regímenes políticos frágiles e inestables.

En este contexto global, México es simultáneamente país de destino y tránsito de la migración internacional, pero sobre todo es tierra de origen de millones de migrantes hacia Estados Unidos. De hecho, este movimiento hacia el vecino país del norte es reconocido por Castles y Miller (2004) como el nexo migratorio bilateral más importante del mundo. Además, como señala correctamente Huntington (2004), la migración mexicana contemporánea difiere de otras corrientes migratorias en Estados Unidos —pretéritas y actuales— debido a una combinación de seis factores relevantes: a) la escala alcanzada por este fenómeno; b) el hecho de que este movimiento se origine entre países vecinos con enormes contrastes socioeconómicos; c) la persistencia de este flujo migratorio desde el siglo XIX; d) el rasgo no autorizado de la gran mayoría de los migrantes; e) su concentración en algunos estados de Estados Unidos; y f) la presencia histórica de la población mexicana en esos territorios.

Un fenómeno con estas características sólo puede responder a la interacción de múltiples factores con raíces en ambos lados de la frontera, los cuales han hecho posible la conformación de un mercado de trabajo binacional flexible. Como lo reconocen diversos autores, el catalizador de gran parte de esta corriente migratoria ha radicado tradicionalmente en los factores de la demanda laboral. A su vez, los factores vinculados con la abundancia de la oferta de fuerza de trabajo en México se han vuelto muy importantes sobre todo en las dos décadas recientes, debido a los efectos sobre el mercado de trabajo de las crisis o recesiones recurrentes y del proceso de reestructuración económica que detonó el Tratado de Libre Comercio. Más recientemente, un tercer grupo de factores sociales y culturales (que vinculan a los migrantes con las comunidades de origen y destino y que son determinantes para reducir los costos y riesgos asociados con el movimiento migratorio) ha contribuido a imprimir a la migración un poderoso momentum.

Además de los propios protagonistas de la migración (casi 12 millones de personas nacidas en México residentes en Estados Unidos), el fenómeno involucra tanto a una numerosa población estadunidense de origen mexicano (más de 17 millones de personas), como a la población radicada en México que cuenta con algún pariente cercano en el país vecino del norte (alrededor de 40 millones de personas). Las interacciones entre estos diferentes conjuntos de población alientan e incluso facilitan la experiencia migratoria de los mexicanos y propician la conformación de extensas redes familiares y sociales.

Recuérdese que México es actualmente una de las principales naciones expulsoras en el mundo. Cada año ingresan a Estados Unidos cientos de miles de mexicanos que buscan establecer su residencia en ese país, atraídos por el "sueño americano". Una de las percepciones cada vez más arraigadas en la sociedad mexicana es que la migración (indocumentada o documentada) hacia Estados Unidos constituye un medio muy efectivo para mejorar la condición socioeconómica de las familias. Una encuesta reciente (levantada en febrero de 2006 por Cidac y Zogby) así lo confirma: 45 por ciento de los mexicanos opina que su vida mejoraría si opta por cruzar la frontera para trabajar en Estados Unidos. Esta percepción se acentúa, además, por el divorcio entre las expectativas de bienestar y movilidad social de las personas en México (ampliadas cada vez más por el acceso a la educación y los modelos y estilos de vida que difunden los medios de comunicación) y las oportunidades de que disponen en el país.

En un contexto donde prevalecen oportunidades limitadas y un enorme diferencial salarial entre ambos países, no debe sorprender que la opción de migrar hacia Estados Unidos haya sido elegida en el último quinquenio por el equivalente a uno de cada tres nuevos ingresantes al mercado laboral en ese mismo periodo. Los resultados de una encuesta publicada en agosto del año pasado por el Pew Hispanic Center (Suro, 2005), derivados del mundo de las percepciones, indican que casi la mitad de la población mexicana en edad ciudadana estaría dispuesta a emigrar a Estados Unidos si tuviera los medios y la oportunidad para hacerlo.

La migración mexicana hacia Estados Unidos seguramente seguirá su curso en los próximos años. De no mediar intervenciones que ordenen y administren el flujo entre ambos países, la migración profundizará sus características y rasgos actuales. En consecuencia, ambos países tendrán que enfrentar desafíos cada vez más complejos derivados de la migración. Los escenarios y previsiones disponibles obligan a explorar las opciones deseables y políticamente posibles en esta materia.

 

Características de la migración

Las características de la migración mexicana hacia Estados Unidos han venido cambiando de manera significativa en las décadas recientes. Durante los decenios de 1940 y 1950, el flujo estaba compuesto principalmente por trabajadores con bajos niveles de escolaridad, insertos en la agricultura y provenientes de las zonas rurales de unas cuantas entidades de la región centro-occidente de México, quienes trabajaban durante seis u ocho meses en Estados Unidos y el resto del año se mantenían ocupados en sus lugares de origen. Esta imagen no corresponde ya con el perfil de la mayoría de quienes participan en la actualidad en la corriente migratoria hacia Estados Unidos.

Entre las transformaciones más relevantes que ha experimentado la migración mexicana hacia Estados Unidos en décadas recientes, destacan las siguientes:

1. El notable incremento en la intensidad y magnitud del fenómeno migratorio. El flujo neto anual de la migración en la década de 1960 fue de cerca de 30 mil personas en promedio por año, pero de acuerdo con estimaciones del Estudio Binacional sobre la Migración México-Estados Unidos (Comission Reform-USA y SRE, 1997) y del Consejo Nacional de Población (Conapo, 2005), ese flujo se incrementó de un promedio anual de 350 mil durante el segundo quinquenio de la década de 1990 a más de 400 mil en la actualidad, es decir, una proporción entre 10 y 13 veces mayor que en la década de 1960.

2. El desgaste de los mecanismos de circularidad migratoria. Se advierte una transformación en el patrón predominante de la migración: de circular o temporal a uno de carácter cada vez más permanente. Un indicador que ilustra esta tendencia es la caída en la probabilidad de retorno de los migrantes durante los primeros tres años de la migración, la cual disminuyó —con datos de Conapo (2005)— de 55 por ciento en 1987-1992 a 46 por ciento en 1997-2002.

3. La migración es ahora predominantemente no autorizada o indocumentada. De acuerdo con el Pew Hispanic Center (Passel, 2005), entre los mexicanos residentes en Estados Unidos en marzo de 2005 que ingresaron a ese país entre 2000 y 2004, 85 de cada 100 eran indocumentados. En contraste, entre quienes ingresaron a Estados Unidos durante el periodo 1980-1984, aproximadamente 18 de cada 100 tenían esa característica.

4. El movimiento migratorio no autorizado es cada vez más riesgoso y más costoso. Los integrantes del flujo migratorio no autorizado enfrentan ahora crecientes riesgos derivados de modelos de gestión que enfatizan el reforzamiento del control fronterizo. Así lo demuestran las más de 3 600 muertes ocurridas —desde 1994 a la fecha— en el intento de los migrantes no autorizados por cruzar la frontera. Las estrategias de reforzamiento de la Patrulla Fronteriza han obligado a los migrantes no autorizados a cruzar por las zonas más remotas y peligrosas y a recurrir con más frecuencia a los servicios de "polleros" o traficantes. De acuerdo con Douglas Massey (2005), entre 1980 y 1992, el costo promedio de contratar un coyote o traficante era de alrededor de 400 dólares. El costo se elevó a 1 200 dólares en 1999 y hoy en día es superior a 1 500 dólares.

5. El fenómeno migratorio ya no se origina únicamente en la región centro-occidente de México, sino que se ha extendido —en mayor o menor medida— por todo el territorio nacional. De 1985 a la fecha, todas las regiones y entidades de la república participan —en mayor o menor medida— en la migración hacia Estados Unidos, lo que le ha dado un carácter nacional a este fenómeno. Asimismo, en casi todos los municipios del país se advierte algún grado de contacto migratorio con Estados Unidos. Tuirán, Fuentes y Ávila (2002) indican —con base en datos censales— que de los 2 443 municipios en el año 2000, únicamente en 93 (localizados en las regiones sur y sureste del país) se registró una intensidad migratoria nula hacia el vecino país del norte.

6. La migración mexicana también es cada vez más visible en todo el territorio estadunidense. La presencia de los mexicanos en Estados Unidos ya no se limita a las regiones y entidades tradicionalmente receptoras, sino que se ha extendido a lo largo y ancho de Estados Unidos. De acuerdo con los datos de la Current Population Survey y las estimaciones del Conapo (2005), la migración mexicana figura entre los cinco grupos más numerosos de inmigrantes en 42 entidades federativas de Estados Unidos. De ellos, en 29 ocupa la primera posición; en tres la segunda; en solo uno la tercera posición; en cinco la cuarta, y en cuatro la quinta posición.

7. Los migrantes mexicanos registran una creciente diversificación sectorial y ocupacional en los lugares de origen y destino. De nueva cuenta, los datos de la Current Population Survey y las estimaciones del Conapo (2005) muestran, por ejemplo, que poco menos de uno de cada 20 trabajadores mexicanos residentes en Estados Unidos (aproximadamente cuatro por ciento) trabaja actualmente en el sector primario, en contraste con 60 y 36 por ciento que lo hace en los sectores terciario y secundario, respectivamente. No debe olvidarse, sin embargo, que los migrantes se encuentran concentrados en las ocupaciones agrícolas, en las de mantenimiento y limpieza, en las de construcción y en las vinculadas con la preparación de alimentos, entre otras.

8. El flujo migratorio hacia Estados Unidos de migrantes procedentes de las áreas urbanas de México es cada vez más notorio. Existe abundante evidencia de que los grandes centros urbanos y algunas de las llamadas ciudades intermedias están sirviendo de plataforma para la migración a Estados Unidos. De hecho, de acuerdo con Tuirán (2005), todas las ciudades mexicanas registran actividad migratoria hacia Estados Unidos y una de cada tres registra una intensidad migratoria media, alta o muy alta.

Las características del fenómeno migratorio sugieren que no será con un modelo de gestión anclado únicamente en el reforzamiento del control fronterizo como podrá administrarse o regularse adecuadamente el flujo entre ambos países. Una solución constructiva y de fondo al problema migratorio exige un enfoque que tenga como marco más amplio las cuestiones del desarrollo.

El acceso a un mayor número de empleos con mejores salarios y la reducción de las brechas de ingreso entre México y Estados Unidos constituyen la única solución duradera para desalentar la migración mexicana en el largo plazo. Mientras eso no ocurra, México deberá seguir conviviendo con la migración de sus nacionales, enfrentando las múltiples consecuencias de este fenómeno, pero también aprovechando sus oportunidades.

 

Las negociaciones bilaterales

La búsqueda de soluciones a los problemas y desafíos que plantea el fenómeno de la migración exige una estrecha cooperación entre México y Estados Unidos. Sin embargo, desde la terminación del programa de braceros en 1964, ambos países han hecho muy poco para encararlo bilateralmente. Además, ambos países —como señalan Fernández de Castro et al. (2006)— han desarrollado un doble juego en la gestión de la migración. El gobierno estadunidense —no obstante el discurso beligerante contra los migrantes indocumentados— ha practicado tradicionalmente "la política de la tolerancia", tanto con el ingreso como con la estadía de los inmigrantes no autorizados en Estados Unidos. En contrapartida, el gobierno de México ha construido un discurso a favor de los migrantes y de sus derechos, aunque en la realidad hace muy poco por atenderlos, practicando una auténtica "política de la omisión", la cual es recreada permanentemente por un marco jurídico e institucional inapropiado y anacrónico.

Esta situación intentó ser modificada por los presidentes Vicente Fox y George W. Bush a principios de 2001. De manera audaz y rompiendo con viejos tabúes, ambos reconocieron la necesidad de impulsar un esquema legal, seguro y ordenado de flujos migratorios. En consecuencia, los dos países convinieron en febrero de 2001 iniciar negociaciones formales tendentes a alcanzar un acuerdo sustentado en el principio de "responsabilidad compartida".

La primera reunión del grupo de negociadores tuvo lugar en abril de 2001 en la ciudad de Washington. La delegación mexicana entregó en esa ocasión a su contraparte un documento (Gobierno de México, 2001) en el que delineó su posición y formuló su propuesta, popularizada más tarde por el entonces canciller Jorge G. Castañeda como "la enchilada completa". En ese documento, México puso en claro que la negociación se concebía como "un puente para poder transitar hacia un régimen de flujos ordenados y permitir que maduren, en los próximos diez o quince años, importantes procesos de cambio económico y demográfico en ambos países".

En el caso de México, se advertía que la población del grupo de edad 15-44 años (que es de donde surge 70 por ciento de la migración hacia Estados Unidos) continuaba desacelerando su dinámica de crecimiento: sus adiciones anuales se habían reducido de 1.3 millones en 1990 a 1.1 millones en 2000y las proyecciones demográficas indican que continuarían disminuyendo hasta alcanzar alrededor de 700 mil efectivos en 2010, como consecuencia de la caída de la fecundidad registrada en las últimas décadas. En este nuevo contexto demográfico, señala el documento de la delegación mexicana,

México deberá ser capaz, mediante un crecimiento vigoroso y sostenido de su economía, de transformar las condiciones estructurales en las que opera su mercado laboral e incrementar el número de empleos con calidad que requiere su población, creando por esta vía las condiciones para disminuir significativamente las presiones migratorias.

En las negociaciones con Estados Unidos, México se propuso avanzar hacia un nuevo entendimiento migratorio que permitiera sentar las bases para estabilizar las corrientes migratorias en el largo plazo, con la normalidad propia que caracteriza a los mercados integrados que existen en el mundo. Es sabido que la agenda impulsada por México se estructuró en torno a los siguientes cinco elementos:

1. Desplegar esfuerzos compartidos en favor del desarrollo en las zonas de origen de la migración para no profundizar el abismo económico que las separa de las zonas de destino.

2. Crear un programa de visas dirigido a trabajadores temporales.

3. Incrementar el número de visas de residencia permanente para acercarlo a las realidades del fenómeno migratorio.

4. Regularizar la situación migratoria de los mexicanos indocumentados residentes en Estados Unidos.

5. Combatir la inseguridad y la criminalidad en la zona fronteriza.

Con esta agenda México buscaba, como sugiere Denise Dresser (2005), que Estados Unidos "abriera su frontera y su cartera". En contrapartida, las autoridades mexicanas se mostraron dispuestas a asumir responsabilidades para encauzar los flujos migratorios presentes y futuros. En todo caso, el gobierno de México reconoció que la suscripción de un eventual acuerdo ofrecía "una oportunidad histórica" para superar el status quo migratorio.

El desenlace es de sobra conocido: a partir de los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001, las negociaciones se difirieron y más tarde se archivaron de manera definitiva. No hay pues, en el caso de México, un acuerdo o pacto migratorio con Estados Unidos qué presumir o celebrar. El gobierno estadunidense cambió sus prioridades y colocó la seguridad en el centro de sus preocupaciones. Con este desenlace se desperdició una oportunidad única para ordenar el fenómeno migratorio desde una perspectiva bilateral.

Estados Unidos concentró su atención en el combate al terrorismo. La aprobación de la llamada Patriot Act y la creación del Departamento de Seguridad Interna constituyen algunas de las expresiones concretas de los cambios estructurales que en fecha reciente iniciaron las políticas de seguridad en el vecino país. La enorme concentración de recursos en esta dependencia (humanos, presupuestarios, tecnológicos y operativos) no tiene precedente alguno: se agregaron en un solo mando a 16 agencias y a cerca de 140 mil empleados, con un presupuesto inicial de 80 mil millones de dólares.

El tema de la seguridad fue colocado en el centro de la relación con México. Para las autoridades estadunidenses, esto significaba el abandono de "la política de la tolerancia" en materia migratoria. Este objetivo se ha vuelto prioritario porque la presencia de la inmigración irregular hace evidente la vulnerabilidad tanto de la frontera sur, como de los sistemas de seguridad estadunidenses. En los próximos años, este giro en el modelo de gestión de la inmigración se hará cada vez más evidente.

 

La acción legislativa en la Cámara baja

Inmediatamente después de ocurridos los atentados terroristas de septiembre de 2001, resurgieron en Estados Unidos las voces que calificaban a la inmigración como un asunto de seguridad nacional. En esta coyuntura se acentuó la preocupación por los niveles de inmigración en la sociedad estadunidense. Las encuestas de The Gallup Organization (2006) mostraron que tan solo entrejunio y octubre de 2001 se volvió mayoritaria la población que se mostraba proclive a reducir los niveles de inmigración (al pasar de 42 a 58 por ciento). En consecuencia, el gobierno de Estados Unidos dedicó cada vez más recursos a "recuperar el control de sus fronteras".

En este clima político, no debe sorprender que la Cámara baja aprobara en diciembre de 2005 (con 235 votos a favor y 182 en contra) el Proyecto de Ley HR 4447 impulsado por el congresista republicano James Sensenbrenner, el cual descansa principalmente en un conjunto de medidas dirigidas a fortalecer la seguridad fronteriza y a garantizar el cumplimiento de las leyes migratorias.

En esencia, esta iniciativa busca acotar los espacios por donde transita la inmigración indocumentada, ya sea en lo que respecta a su ingreso, o bien, a su presencia en ese país. Particularmente preocupante es el hecho de que este proyecto de ley se propone:

1. Criminalizar el ingreso y la estadía indocumentada en Estados Unidos.

2. Imponer sanciones a quienes ayuden, animen o induzcan a las personas a entrar o permanecer en ese país de manera no autorizada.

3. Asignar más recursos y efectivos a las tareas de control fronterizo, al tiempo que ordena el levantamiento de un muro a lo largo de 1 116 kilómetros de los límites con México.

Esta misma iniciativa se propone desalentar la demanda de trabajadores indocumentados. Por un lado, incrementa las multas para quienes contraten o recluten trabajadores indocumentados, y por el otro, establece la obligatoriedad del empleador de verificar la condición migratoria de sus trabajadores.

Los rasgos draconianos del proyecto de ley promovido por el congresista Sensenbrenner despertaron el rechazo de la comunidad latina en Estados Unidos. Las manifestaciones pacíficas y ordenadas realizadas en marzo y abril pasados en decenas de ciudades estadunidenses son históricas no sólo porque resultaron las más grandes en la historia de Estados Unidos, sino sobre todo porque movilizaron —como nunca antes— a esta comunidad, mostraron enérgicamente su rechazo a esa iniciativa restriccionista y lograron darle un giro al debate en torno al problema migratorio.

Entre las consignas utilizadas por los manifestantes, la de "Hoy marchamos, mañana votamos", encierra una promesa: la transformación de la población latina inmigrante en una importante fuerza político-electoral. En el mismo sentido, Demetrios Papademetriou (2006a), reconocido experto en asuntos migratorios, dijo en una entrevista con el periodista David Brooks que la toma de calles de la población latina en las ciudades en Estados Unidos significaba una "democratización de la política migratoria", puesto que los indocumentados "ahora participan en el debate sobre su destino, del cual estaban excluidos".

 

La acción legislativa en el Senado

Los conocedores y expertos del sistema migratorio estadunidense saben que cualquier intento por impulsar una reforma integral, justa y equilibrada en esta materia debe incluir los siguientes tres componentes:

1. Canales legales de ingreso a los Estados Unidos que sean suficientemente amplios, flexibles y realistas.

2. Acciones dirigidas a brindar una solución a los millones de residentes indocumentados para que eventualmente puedan regularizar su condición migratoria.

3. Medidas que garanticen la observancia de la ley migratoria y el fortalecimiento de la seguridad interna y limítrofe.

La iniciativa de Sensenbrenner aprobada en la Cámara baja incorpora únicamente elementos del tercer componente e ignora el primero y el segundo. Sin embargo, el problema principal que enfrenta el sistema migratorio de los Estados Unidos (y que se relaciona en particular con la inmigración mexicana) es que los canales existentes para el ingreso y la estadía documentada son relativamente estrechos y no guardan correspondencia con las realidades del fenómeno migratorio. Por esta razón, cualquier esfuerzo legislativo que ignore los componentes uno y dos no solo es incapaz de ofrecer soluciones de fondo y de largo plazo, sino que incluso su instrumentación puede provocar efectos contraproducentes. Atendiendo a esta racionalidad, la iniciativa aprobada por la Cámara alta, a diferencia de la del congresista Sensenbrenner, contempla los tres componentes arriba indicados.

La iniciativa de ley se debatió en el pleno del Senado a fines de marzo y estuvo a punto de ser aprobada el 6 de abril por una coalición de senadores de ambos partidos. Sin embargo, el acuerdo no pudo concretarse por diferencias entre demócratas y republicanos respecto al procedimiento legislativo a seguir. Afortunadamente, la iniciativa S2611 (impulsada por los senadores Hagel y Martínez) fue retomada en sus aspectos esenciales a fines de mayo y aprobada por el pleno del Senado por 62 votos a favor y 36 en contra.

Las diferencias entre la versión aprobada por la Cámara baja y la del Senado deberán ser resueltas y armonizadas por un panel bicameral. Todo el mundo en Washington prevé una dura confrontación entre los representantes de ambas instancias legislativas, pues sus enfoques y prioridades son diferentes. De hecho, una encuesta publicada por el National Journal reveló que casi la mitad de los congresistas (44 por ciento) dudaba que fuera posible llegar a un acuerdo legislativo sobre la reforma migratoria durante el presente año.

El liderazgo republicano en la Cámara baja (Sensenbrenner, Tancredo y otros) ya ha enviado señales de que difícilmente aprobará una pieza legislativa que integre un programa de legalización, ya que esta medida premiaría —desde su perspectiva— a quienes violaron la ley y alentaría nuevas olas de inmigrantes indocumentados. Además, el vocero de la Cámara baja, Dennis Hasters, ya se comprometió a no someter a votación en el pleno el proyecto de reformas a la ley de inmigración a menos que avale su contenido la mayoría de los 231 legisladores republicanos. Por esta razón no sería extraño que la esperada reforma migratoria aborte y tenga el mismo destino que el proyecto Simpson-Mazzoli a mediados de la década de 1980, cuando la instancia bicameral encargada de armonizar las diferencias entre ambas versiones no se conjuntó.

Sin embargo, no puede descartarse del todo la posibilidad de que en las próximas semanas inicie un acercamiento constructivo entre ambas cámaras. Si este es el caso, las dos partes —tratándose de una negociación donde el "techo" lo constituye la iniciativa del Senado y el "piso" el proyecto proveniente de la Cámara baja— harán algunas concesiones y cederán en algunos puntos específicos de sus propios proyectos, lo que traerá como resultado una versión un tanto disminuida de la propuesta original del Senado (es decir, más seguridad interna y limítrofe, un menor número de visas para trabajadores temporales y eventualmente un programa de legalización menos generoso).

Cualquiera que sea el resultado que surja del panel bicameral, resulta útil tomar como referencia la iniciativa del Senado para evaluar las eventuales consecuencias para México que podrían derivar de una reforma migratoria en Estados Unidos, pues ésta es la única que tiene hasta ahora un enfoque integral. Así, conviene preguntarse: ¿Cuáles serían los principales beneficios y costos para México? ¿Qué podría ocurrir en la zona limítrofe a raíz del reforzamiento del control fronterizo que traería consigo esta iniciativa de ley? ¿Podrían aumentar las tensiones y fricciones bilaterales? ¿Cuántos mexicanos indocumentados podrían ser beneficiados por un eventual programa de legalización? ¿Cuántas visas del programa de trabajadores temporales estarían disponibles para los migrantes mexicanos? ¿Cuál podría ser el impacto demográfico de largo plazo para México derivado de la reforma migratoria estadunidense? ¿Qué efectos podría tener la reforma migratoria sobre el envío de remesas de los migrantes a sus familiares en el país?

 

El control fronterizo

Unos días antes de que el Senado iniciara el debate sobre el paquete de reformas a la ley de inmigración, el presidente George W. Bush anunció el envío de seis mil efectivos de la Guardia Nacional a la frontera con México. Lo hizo para atender una añeja demanda de la derecha republicana y ganar su adhesión para ampliar las posibilidades de aprobación de la reforma migratoria en el Congreso. Varias semanas después, esta medida tomó vida propia: la prensa mexicana y estadunidense reportó que la llegada de los primeros efectivos estaba teniendo como resultado inicial una disminución de los cruces no autorizados a lo largo de la frontera.

Para apuntalar la frágil coalición de senadores demócratas y republicanos que impulsan la reforma migratoria, la iniciativa de ley en la Cámara alta siguió la fórmula de reforzar las medidas de seguridad y control fronterizo:

1. Autorizó la contratación de 1 000 agentes de la Patrulla Fronteriza durante 2006 y añadió 2 400 agentes por año entre el 2007 y el 2011 a una fuerza actual compuesta por 11 300 agentes.

2. Mandató el establecimiento —durante los dos años posteriores a la promulgación de la ley— de más de 595 kilómetros de vallas fronterizas triples y 805 kilómetros de barreras para impedir el paso de vehículos en la frontera entre México y Estados Unidos. El reforzamiento de las bardas ya establecidas a lo largo de 171 kilómetros en la frontera, especialmente en las áreas urbanas, podría ser considerado para alcanzar esas metas.

3. Asignó cuantiosos recursos para utilizar alta tecnología —uso de aviones a control remoto, de satélites para detectar rutas de cruce y de una red de cámaras y sensores terrestres de contacto, acústicos, magnéticos o de radiofrecuencia o fibra óptica— con el fin de identificar y prevenir el ingreso de migrantes indocumentados.

4. Aprobó el establecimiento de centros de detención y camas (20 mil más) para retener a los indocumentados aprehendidos en su intento de cruzar la frontera.

5. Habilitó a los gobernadores de los estados fronterizos para enviar (con autorización previa del Secretario de Defensa) unidades de la Guardia Nacional e involucrarlas en actividades de seguridad fronteriza. También aprobó el reembolso a los estados de los recursos erogados por este concepto.

Con la incorporación de todas estas medidas a la iniciativa del Senado, las coincidencias con el proyecto aprobado por la Cámara baja se multiplicaron. Esencialmente, estas acciones concentran —como en el pasado— abundantes recursos humanos y materiales de la Patrulla Fronteriza en los principales corredores de la migración con miras a cerrar las rutas utilizadas por los traficantes de indocumentados y a desviar el flujo hacia las rutas más remotas, peligrosos y de difícil acceso.

De acuerdo con un estudio del Pew Hispanic Center (Passel, 2006), la estrategia de reforzar del control fronterizo olvida que cerca de la mitad de la población no autorizada ingresó legalmente a Estados Unidos (con visas de turista, negocios o estudios, por ejemplo), aunque se quedó en ese país después de que sus permisos habían expirado. La otra mitad ingresó indocumentadamente y su numerosa presencia en Estados Unidos hace suponer que las medidas de control fronterizo no han sido muy eficaces.

La estrategia de control fronterizo instrumentada desde 1993 ha resultado muy costosa para el erario y los contribuyentes estadunidenses. De acuerdo con Douglas Massey (2005), destacado investigador estadunidense, medidas como las impulsadas por la iniciativa del Senado provocaron un aumento significativo del costo promedio por aprehensión. Antes de 1992, éste ascendía a 300 dólares. Después del reforzamiento de la Patrulla Fronteriza en la década de 1990 y de los ataques del 11 de septiembre de 2001, el costo por cada arresto se elevó a 1 700 dólares (incremento de 467 por ciento). Además de costosa, la estrategia paradójicamente resultó ineficaz, ya que en ese periodo ocurrió una disminución en la probabilidad de aprehensión de los migrantes al cruzar la frontera. Según Massey, este indicador pasó de 33 por ciento en 1997 a 19 por ciento en 2004.

Las medidas de control fronterizo invariablemente fallan en lograr su objetivo principal (disuadir y en su caso detener el flujo indocumentado) porque no se acompañan de otras dirigidas verdaderamente a desactivar el mercado de trabajo binacional que impulsa la migración no autorizada.

Immanuel Wallerstein (2006) apunta que la construcción de muros en la frontera contribuye a magnificar las desigualdades, son "políticamente abrasivos" y "no son amigables ni caritativos". Estos muros, al extenderse solamente a una fracción de la frontera común, no sellan la línea ni pueden evitar que los migrantes sigan ingresando a Estados Unidos. Una encuesta reciente en México y Estados Unidos, levantada a fines de marzo y principios de abril del presente año por el periódico El Universal y por AP-Ipsos (2006), muestra que la duda sobre la efectividad de los muros es compartida por casi nueve de cada 10 mexicanos (89 por ciento) y por dos de cada tres estadunidenses (67 por ciento). La militarización de la frontera tampoco detendrá el flujo, pues los migrantes continuarán cruzando por las áreas donde el riesgo de detección siga siendo relativamente bajo.

En todo caso, el reforzamiento del control fronterizo propiciará un aumento en el número anual de aprehensiones de los migrantes mexicanos (y de otras nacionalidades) y su devolución a territorio nacional; provocará que los migrantes queden varados o estacionados cada vez por más tiempo en las ciudades fronterizas mexicanas hasta que logren cruzar a Estados Unidos; hará que las fricciones entre autoridades de ambos países sean cada vez más frecuentes en la frontera común; favorecerá la multiplicación de violaciones a los derechos humanos; aumentará el número de muertes de los migrantes en parajes inhóspitos; será más frecuente el uso que hacen los migrantes de los traficantes o polleros; se encarecerán aún más sus servicios y se profundizará el desgaste de los mecanismos de circularidad del flujo migratorio, entre otros.

 

El programa de trabajadores temporales

El acuerdo legislativo aprobado en la Cámara de Senadores daría lugar a la creación de un nuevo programa de visas (H-2C) para trabajadores temporales (PTT) con el fin de atender las necesidades de fuerza de trabajo en la economía estadunidense y acercar los esquemas legales al flujo real.

La iniciativa de ley aprobada en el Senado establece los principales rasgos del nuevo programa de visas H-2C:

1. Serían válidas por tres años, con una sola renovación por un periodo adicional de tres años. Al final del periodo de seis años, los trabajadores tendrían que salir de Estados Unidos por un año antes de poder solicitar su reingreso al programa.

2. No podrían otorgarse para trabajar en áreas donde la tasa de desempleo sea superior a nueve por ciento y quienes las soliciten deben demostrar que cuentan con una oferta de trabajo y pagar una cuota de 500 dólares. El migrante podría cambiar libremente de trabajo, aunque si permaneciera desempleado por más de 60 días tendría que salir de Estados Unidos.

3. Además, el programa permitiría que la esposa e hijos del trabajador lo acompañen.

Un PTT debe ser flexible y realista en tamaño y alcance. El acuerdo bipartidista original establecía un monto de 325 mil visas anuales, con un incremento máximo anual de 20 por ciento (sólo de ser necesario). Sin embargo, el Senado decidió limitar el número de visas a un máximo de 200 mil sin incorporar el ajuste anual. De esta manera, la reforma migratoria sufrió un duro golpe al aprobarse esta reducción.

Para tener un impacto significativo y asumir el reto de canalizar los flujos hoy indocumentados por la vía del PTT, éste tendría que tener una cuota muy superior. En el caso mexicano, en un contexto de alta demanda laboral en Estados Unidos y de creación escasa de empleos en el sector formal de la economía mexicana, esto significaría al menos 300 mil visas. Esta cifra es sólo una aproximación y deriva del hecho de que el número de indocumentados mexicanos entre 2000 y 2005 se incrementó en alrededor de 1.5 millones, en contraste con alrededor de 465 mil centroamericanos no autorizados en el mismo periodo. Sin embargo, al resultar muy pequeño el número de visas para la magnitud de la eventual demanda, el PTT no tendría el potencial para frenar el flujo de trabajadores indocumentados. En consecuencia, si el ingreso y la estadía indocumentada no son controladas eficazmente, los empleadores probablemente seguirían contratando trabajadores no autorizados para eludir las regulaciones salariales y laborales.

De acuerdo con el perfil de la demanda de trabajadores en Estados Unidos, es posible que este programa se concentre casi enteramente en México y Centroamérica. ¿Cuántas visas le tocarían a México? En el mejor de los casos, los trabajadores mexicanos accederían a un máximo de 150 mil visas (tres cuartas partes del total disponible). Para regular el reclutamiento de los trabajadores, facilitar el traslado de los migrantes y propiciar su retorno, sería necesario un acuerdo bilateral y el activo involucramiento de México. Asimismo, para aprovechar este programa adecuadamente, nuestro país tendría que asumir algunas responsabilidades adicionales, entre las que sobresale la adecuación del marco jurídico en la materia, que actualmente dificulta la salida temporal de mexicanos para trabajar en el extranjero.

 

La legalización

Una de las características principales de la migración mexicana a Estados Unidos es su carácter predominantemente no autorizado: mas de 6.5 millones de mexicanos se encuentran actualmente en esa situación (5.5 millones de adultos y alrededor de un millón de menores). En consecuencia, la regularización migratoria de esta población es un asunto prioritario para México, con una enorme trascendencia social y humana. Sin embargo, la legalización de los migrantes indocumentados es quizá el ingrediente más polémico y divisivo de la reforma migratoria impulsada en Estados Unidos. Comojocosamente reconoció en su oportunidad el senador Edward Kennedy, "la verdadera enchilada" de los esfuerzos por alcanzar una reforma migratoria integral es la de qué hacer con los millones de migrantes no autorizados.

Para hacer viable un programa amplio de legalización, las iniciativas en la materia han adoptado el enfoque de la "legalización ganada", el cual exige a los indocumentados cumplir con diversos requisitos, sin que a su vez puedan recibir trato especial, excepciones o dispensas en la trayectoria hacia la obtención de la residencia permanente y eventualmente de la ciudadanía. De acuerdo con sus promotores, la "legalización ganada" es el tipo más adecuado de regularización porque recompensa a las personas que se han desempeñado activamente en el mercado laboral y han contribuido a la economía estadunidense por muchos años.

La propuesta de legalización aprobada por el Senado ofrece una vía para atender a los siguientes tres grupos de indocumentados:

1. Alrededor de 3.7 millones de mexicanos en situación irregular que residen en Estados Unidos desde hace más de cinco años (es decir, quienes ingresaron antes de abril 5 de 2001) podrían legalizar su estancia en ese país si cumplen con algunos requisitos (pagar una multa y derechos, aprender inglés, no tener antecedentes penales y probar que ha pagado los impuestos federales y estatales, entre otros).

2. Casi 1.8 millones de indocumentados con al menos dos y hasta cinco años de residencia en Estados Unidos (es decir, quienes ingresaron entre el 5 de abril de 2001 y el 7 de enero de 2004) podrían permanecer en ese país durante un periodo de transición (de hasta tres años) y solicitar una visa que los obligaría, de ser otorgada, a salir de Estados Unidos y reingresar con una nueva condición migratoria por alguno de los 16 puertos de entrada en ese país.

3. Menos de un millón de mexicanos indocumentados que ingresaron a Estados Unidos después del 7 de enero de 2004, quienes estarían obligados a abandonar voluntariamente ese país sin otra opción más que la de solicitar una visa en México y esperar su turno (quizá por varios años) para ser admitido en el nuevo programa de trabajadores temporales sin tener garantía alguna de que lo puedan conseguir.

Como se advierte, la propuesta no es perfecta y en algunos casos corre el riesgo de no ser práctica, sobre todo porque los indocumentados recién llegados no tendrían suficientes incentivos para salir de las sombras, registrarse y regresar de manera voluntaria a su país de origen. En consecuencia, muchos de ellos decidirían permanecer en ese país en forma no autorizada, con los riesgos que implica el acoso permanente de las autoridades e incluso la utilización de documentos falsos.

Cabe hacer notar que una proporción significativa de los migrantes no autorizados que llegaron a Estados Unidos en los dos años previos podrían resultar beneficiados de manera alternativa por el programa de regularización de trabajadores agrícolas (la llamada tarjeta azul). La iniciativa de ley aprobada por el Senado establece que los extranjeros que trabajaron en actividades agrícolas al menos 863 horas o 150 días entre el primero de enero de 2004 y el 31 de diciembre de 2005 podrían regularizar su situación migratoria y aspirar, varios años después, a obtener la residencia permanente, al igual que sus esposas e hijos. Para lograrlo, deberían trabajar al menos 100 días por año en la agricultura durante el próximo quinquenio o por 150 días por año durante el siguiente trienio.

El número máximo de beneficiarios (de todas las nacionalidades) de este programa de trabajadores agrícolas podría ser hasta de 1.5 millones de personas. Considerando que más de cuatro de cada cinco trabajadores extranjeros que laboran en la agricultura estadunidense es de nacionalidad mexicana, resulta altamente probable que este programa de regularización podría beneficiar a un número muy significativo de connacionales (más de un millón).

De cualquier forma, la existencia de esta última vía no impediría que miles de inmigrantes indocumentados con menos de dos años de estancia en Estados Unidos corran el riesgo de ser deportados. En su momento, el gobierno estadunidense aseguró al gobierno mexicano que la instrumentación de la reforma migratoria de 1986 no resultaría en deportaciones masivas. México deberá recibir las mismas garantías en caso de que la iniciativa aprobada por el Senado se convierta en ley e impulsar un programa ordenado de repatriación voluntaria.

 

El impacto demográfico de la reforma migratoria

La iniciativa de ley aprobada en el Senado el pasado jueves 25 de mayo podría representar uno de los cambios de política pública más importante en el último siglo en Estados Unidos y eventualmente generaría uno de los impactos demográficos más significativos en la historia contemporánea de ese país y de México.

Bajo los términos del proyecto de ley aprobado en el Senado, la legalización beneficiaría a un número inédito de inmigrantes no autorizados, en tanto que los canales de ingreso documentado a Estados Unidos podrían verse ampliados de manera considerable. Así, aumentarían las visas de residencia permanentes atadas al empleo (en cerca de 310 mil por año), se incrementaría la disponibilidad de visas para los familiares de inmigrantes permanentes y ciudadanos estadunidenses (en alrededor de 260 mil por año) y se exentaría del techo máximo anual a algunas categorías de trabajadores con "habilidades extraordinarias". También se crearía un nuevo programa de visas para los trabajadores no calificados (H-2C) y se elevaría la disponibilidad de visas para los profesionales con altos grados académicos (H-1B).

Así, la iniciativa aprobada en el Senado, de convertirse en ley, podría significar para la sociedad estadunidense entre 60 y 65 millones de inmigrantes en los próximos 20 años. De este total, aproximadamente una tercera parte podrían ser mexicanos, es decir, entre 20 y 23 millones de personas. Estas cifras sugieren que la dinámica de la migración mexicana, como resultado de la existencia de canales más amplios de ingreso documentado, podría duplicar la magnitud del flujo anual previsto para las próximas dos décadas (de 500 mil a un millón de migrantes en promedio por año).

La reforma migratoria tendría el efecto de impulsar una suerte de cadena migratoria:

1. La disponibilidad de visas tanto de tipo laboral, como las otorgadas a familiares de ciudadanos estadunidenses y residentes permanentes, podría facilitar el ingreso de hasta siete millones de mexicanos en calidad de residentes permanentes durante los próximos 20 años.

2. A su vez, el programa de visas H-2C podría significar el ingreso adicional de siete millones de personas más (que incluye tanto trabajadores como esposas e hijos) en las siguientes dos décadas.

3. Finalmente, alrededor de nueve millones de mexicanos podrían conformar tanto el universo de beneficiarios directos del proceso de legalización, como el de sus personas que serían atraídas a Estados Unidos para reunirse con sus familias.

Los integrantes de estos tres grupos podrían transitar en el futuro, de acuerdo con los términos de la iniciativa aprobada por el Senado, hacia la residencia permanente y eventualmente a la ciudadanía.

Aún descontando de estos 23 millones los 5.5 millones de personas que ya se encuentran en Estados Unidos y que podrían regularizar su situación gracias a la reforma migratoria, la cifra resultante (más de 17 millones de nuevos migrantes en las próximas dos décadas) sería superior al efecto demográfico estimado (directo e indirecto) de la migración mexicana hacia Estados Unidos que tuvo lugar entre 1970 y 2005 (16.4 millones de personas, de acuerdo con estimaciones del Consejo Nacional de Población).

 

Las remesas

Una expresión —muy visible— de los intensos vínculos, relaciones y contactos entre los mexicanos de aquí y de allá, es el enorme flujo de remesas que desde hace varios años viene creciendo sistemáticamente en paralelo con la migración. La información disponible indica que en los últimos diez años (1996-2005) ingresó al país un monto acumulado (a precios de 2005) de 122 mil millones de dólares por este concepto (es decir, alrededor de 19 por ciento del producto interno bruto de ese año).

La reforma migratoria podría tener como consecuencia en el corto, mediano y largo plazos una considerable reducción en el flujo de remesas familiares, para lo cual México tendría que estar preparado. Hay varias razones para esperar que esto ocurra así, entre las cuales podemos citar las siguientes:

1. Los migrantes se verían obligados a reorientar en el corto plazo una parte importante de sus recursos para estar en posibilidades de sufragar el elevado costo de la legalización, que incluye multas, derechos y la eventual restitución de impuestos no pagados.

2. Una vez obtenida la legalización, la prioridad para millones de migrantes sería la de obtener en el mediano y largo plazos la residencia permanente y la ciudadanía, así como trasladar a ese país a sus familiares cercanos que viven en México, lo que también acarrearía importantes erogaciones adicionales.

3. Los migrantes, a medida que refuercen su integración y vínculos con el país receptor, tendrían más estímulos para reorientar mayores recursos hacia la formación de un patrimonio en Estados Unidos.

Si concentramos la atención únicamente en el punto uno, es posible advertir que la legalización podría demandar cuantiosos recursos de las familias de los trabajadores indocumentados en el corto plazo. Quienes han residido de manera no autorizada por más de cinco años en Estados Unidos tendrían que erogar entre 7 000 y 7 500 millones de dólares por concepto de multas y derechos (3 250 dólares por cada trabajador indocumentado principal y 100 dólares por su cónyuge y por cada uno de sus hijos). Esta estimación no considera la restitución de impuestos no pagados.

A su vez, el costo de la legalización para los migrantes indocumentados con un mínimo de dos y hasta un máximo de cinco años de residencia no autorizada en Estados Unidos podría fluctuar entre 2 500 y 3 000 millones de dólares (que incluye multas y derechos hasta por 2 250 dólares por cada trabajador indocumentado principal, más 600 dólares por su cónyuge y por cada uno de sus hijos).

En conclusión, ambos grupos de migrantes podrían erogar en conjunto entre 9 500 y 10 500 millones de dólares para legalizar su situación migratoria y la de sus familiares. Recuérdese que esta cifra representa aproximadamente la mitad del monto de remesas enviadas por los migrantes a sus familiares en México durante 2005. Como se puede advertir, esta reorientación de recursos para sufragar el elevado costo de la legalización podría afectar de manera significativa el flujo de remesas a México en el corto plazo.

 

A manera de conclusión

Después de varios años de dominio casi absoluto de las voces conservadoras anti-inmigracionistas, el debate legislativo que tuvo lugar en marzo, abril y mayo pasados resultó cada vez más plural y equilibrado. Asimismo, éste dio lugar a la aprobación en el Senado estadunidense de una iniciativa realista y con algunos rasgos de integralidad. Esta propuesta, de convertirse en ley, podría ofrecer a México y Estados Unidos una nueva oportunidad para avanzar hacia la configuración de un nuevo régimen migratorio, más congruente con los procesos de integración económica.

Sin embargo, debe reconocerse que la iniciativa de ley aprobada por el Senado no es perfecta, no sólo porque en ella prevalecen diversos candados que limitan su alcance, sino también por sus omisiones. En el paquete de reformas a la ley de inmigración, el énfasis está puesto en las medidas de control o regulación de los flujos y es casi omiso respecto a las medidas que atacan las causas que los provocan. Al respecto, Robert Pastor (2006) ha insistido en que en el paquete de reformas a la ley de inmigración los grandes ausentes son la cooperación para el desarrollo y una estrategia eficaz para atender las causas de la migración (es decir, el abismo económico y las profundas disparidades de ingreso que separan a las zonas de origen de las de destino).

El debate en Estados Unidos sobre la inmigración debería animar a México a llevar a cabo una reflexión de fondo sobre cuestiones vinculadas con desarrollo y migración y sobre su propia política migratoria. El país necesita tener más claro qué persigue, definir qué tan lejos quiere llegar y qué costos está dispuesto a pagar para cumplir con sus objetivos en esta materia. Esta reflexión no sólo es indispensable, sino también urgente porque el país seguramente enfrentará en los próximos años un escenario emergente, motivado por el abandono estadunidense de la "política de la tolerancia" hacia los flujos migratorios no autorizados. Es probable que, en contrapartida, "la política de la omisión" ya no siga siendo funcional o viable. Así, México se verá obligado a delinear su propia reforma migratoria para adaptarse a las nuevas circunstancias y las políticas del país vecino.

Para comenzar, sería conveniente explorar las consecuencias para México de una eventual reforma migratoria en Estados Unidos, incluidas las medidas recientes de reforzamiento del control fronterizo. Tomando en cuenta el número tan considerable de mexicanos que podría verse involucrado en los próximos años en el flujo migratorio hacia Estados Unidos (entre 20 y 23 millones de migrantes), así como las consecuencias y ramificaciones económicas y sociales que esto tendría, también conviene preguntarse: ¿Qué puede hacer México para contener la sangría que representa para el país la emigración de tantos millones de compatriotas que tienen que dirigirse a Estados Unidos para tener las oportunidades que aquí no encuentran? ¿Cuáles son las previsiones que está tomando o podría tomar en el corto y mediano plazos? ¿Nuestro país continuaría practicando puntualmente "la política de la omisión" o asumiría la responsabilidad de formular e instrumentar una nueva política y un nuevo modelo de gestión de los flujos migratorios?

México no puede darse el lujo de seguir con "la política de no tener política", o de posponer el despliegue ambicioso de esfuerzos dirigidos a estructurar respuestas integrales, eficaces y de largo plazo. Por el contrario, la nación requiere contar, hoy más que nunca, con una política migratoria congruente con la complejidad y magnitud del fenómeno y basada en un verdadero y genuino consenso nacional.

 

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