Selección del material

El Estatuto estuvo vigente entre 1941 y 1963. En este último año fue sustituido por la “Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B del Artículo 123 Constitucional” (LFTSE). En 1960, se había reformado el artículo 123 constitucional, agregándosele el Apartado B, brindándole sustento legal a las relaciones laborales con los empleados al servicio del Estado.

Al sustituir al Estatuto, la LFTSE vino a reglamentar el Apartado B, volviéndose de observancia general para todos los empleados del gobierno federal, incluidos los maestros de educación básica. Si bien cada entidad federativa puede crear su propia legislación en la materia, asumimos que el Estatuto-LFTSE ha sido referente para ello. Igualmente, asumimos que los arreglos plasmados en la LFTSE han sido referente para las normas de los estados y que, para efectos de análisis, en esencia son los mismos arreglos.

Dado que el Estatuto regulaba las relaciones laborales de los empleados del gobierno federal, en 1946 se decretó el “Reglamento de las Condiciones Generales de Trabajo del Personal de la Secretaría de Educación Pública” (en adelante Reglamento), completando el marco normativo para empleados de la SEP. A pesar de que el Estatuto ya no está vigente, el Reglamento ha sobrevivido a los vaivenes de las reformas efectuadas hasta hoy.

En este trabajo, por lo tanto, se analizan la LFTSE y el Reglamento. Ambas piezas normativas estructuran diversos asuntos de las relaciones laborales entre los empleados-agentes del gobierno federal y este. De ahí que sólo fueron seleccionados los artículos que estructuran las posibilidades de salida o, en el lenguaje de TB, las “puertas de escape”. De esta manera, de la LFTSE se examinaron los capítulos VI y VII del título segundo. En estos se establecen los procedimientos que se siguen para la “suspensión” y el “cese”. Del Reglamento se analizó el capítulo XII, el cual trata sobre “infracciones” y “recompensas”.

Recolección y análisis de datos

La recolección de datos para la investigación reportada en este artículo se llevó a cabo a través del análisis de contenido de la LFTSE y del Reglamento. Para ello nos apoyamos en la IGT propuesta por ^{Crawford y Ostrom (1995}). Comúnmente, la IGT se usa para de-construir instituciones formales (regulaciones, leyes, etc.), las cuales se operacionalizan mediante enunciados institucionales. Un enunciado institucional es “una restricción u oportunidad lingüística compartida que prescribe, permite o sugiere a los actores, individuales y corporativos, acciones o resultados”⁶ (^{Crawford y Ostrom, 1995: 583}). Un enunciado institucional se forma de componentes, las unidades gramáticas básicas (véase Cuadro 1).⁷ De esta manera, los arreglos institucionales se reducen a su expresión lingüística a través de enunciados (^{Crawford y Ostrom, 1995}; ^{Basurto et al., 2009}).

Originalmente, ^{Crawford y Ostrom (1995}) asignaron a los enunciados institucionales los componentes gramaticales: Atributo (A), Deóntico (D), Condición (C), propósIto (I) y De lo Contrario (Or else) (O). Posteriormente, ^{Basurto et al. (2009}) y ^{Siddiki et al. (2011}) agregaron el componente “objeto” (B). En el Cuadro 1 se definen y ejemplifican estos componentes. De todos, el deóntico requiere algunas precisiones. Este operador especifica si una acción es requerida (“tiene que” o “debe”), permitida (“puede”) o prohibida (“no debe”, “no puede”).

No siempre tiene que estar redactado de manera explícita, sino también puede estar de forma implícita (^{Basurto et al., 2009}). Aún más, puede estar ubicado fuera del enunciado; puede estar colocado al inicio de un párrafo, sección u otra parte. El deóntico puede variar por la fuerza prescriptiva (^{Crawford y Ostrom, 1995}). Por ejemplo, no tiene la misma fuerza prescriptiva “debe” y “tiene que”. Estas diferencias son claves al momento de delinear la fuerza de un enunciado institucional.

Al analizarse la normatividad se atiende la forma en que la gramática institucional estructura las diversas situaciones, tomando en cuenta la redacción de todos los componentes. Todo enunciado contiene, como mínimo, componentes ABIC (atributo, objeto, propósito y condiciones). Cuando es el caso, se está frente a una estrategia, la cual impone condiciones para la acción con mínima fuerza prescriptiva. En cambio, cuando el enunciado incluye hasta un deóntico se está ante una norma ABDIC, con fuerza prescriptiva. Al contar con un “De lo Contrario” (Or else) se está ante una regla ABDICO, con un nivel de fuerza prescriptiva mayor a la norma. Ahora, las estrategias son “planes regularizados que los individuos realizan dentro de (una) estructura de incentivos”⁸ (^{Ostrom, 2007}: 23).

El grado de información que poseen los actores sobre la estructura de la situación en que interactúan es clave para definir la estrategia a seguir. La interacción cotidiana de los maestros a nivel operativo les permite obtener información detallada y conocimiento profundo de las posibilidades de acción; es decir, sobre las estrategias a emprender.

Las normas son prescripciones de acciones o resultados enfocados a recompensas no-materiales. Las normas constriñen. Culturalmente inducidas —más que sancionadas por alguna Constitución—, su transformación es lenta y sutil. Aunque pueden emerger del interior del individuo, la mayoría se adquieren en el contexto de una comunidad con la que el individuo interactúa con frecuencia (^{Ostrom y Basurto, 2010}).

Las reglas, en caso de acciones prohibidas, contienen una sanción adicional y son observadas por un monitor. Para que las reglas sean tales, cualquier situación particular debe estar vinculada a una instancia creadora de reglas y debe existir algún tipo de monitoreo y sanción (^{Basurto et al., 2009}; ^{Ostrom y Basurto, 2010}; ^{Crawford y Ostrom, 1995}). Las reglas pueden ser modificadas discretamente de un día para otro. El ejemplo del Cuadro 1 es una regla porque incluye el operador “De lo Contrario”.

Resumiendo, las combinaciones de enunciados institucionales estructuran situaciones de acción en el sistema educativo; es decir, fijan las acciones o resultados posibles, sugeridos u obligatorios a los actores. Con este marco se analiza la aplicación de sanciones o castigos a maestros, conducentes al cese (“puertas normales de escape”). Por lo tanto, en este trabajo se revisa de manera minuciosa e iterativa cada enunciado institucional que vincule a esta situación de acción. Para determinar la fuerza de todos los enunciados se atiende si estos son: estrategias, normas o reglas. Pero también se atienden otros componentes (atributo, propósito y objeto) para determinar el grado de contribución a las situaciones de acción.

Carril lento

Aquí se analiza el contenido del capítulo XIV “De las Infracciones y Recompensas” del Reglamento. El contenido del capítulo XII equivale a una parte de los contenidos de la LFTSE, razón por la cual se examinan en su conjunto más adelante. Los artículos 70-75 plasmados en el capítulo XIV son la “conceptualización” del capítulo. El art. 70 señala que: “En todos los casos de infracciones y recompensas no previstas por el Estatuto se aplicarán las prevenciones del presente capítulo”. La LFTSE, pues, tiene preponderancia. El art. 71 define las infracciones que un trabajador de base puede recibir, presentándose un continuo progresivo que va desde una infracción leve a una grave: se empieza con amonestaciones y extrañamientos verbales y escritos; le siguen notas malas en la hoja de servicio; pérdida de derecho para percibir sueldos; suspensión de empleo, cargo o comisión y, finalmente, el cese del nombramiento, la máxima infracción.

1. El art. 72 señala que el jefe de dependencia hará extrañamientos por escrito, con copia al Departamento de Personal y a la Comisión Nacional de Escalafón. Para el caso que nos ocupa, el jefe de la dependencia es el director del plantel escolar, jefe inmediato del docente. El art. 73 estipula que tres extrañamientos equivalen a nota mala. Esta, a su vez, la otorga el Departamento de Personal, órgano administrativo central alejado de las interacciones de campo (véase Cuadro 2). Pero, como lo estipula el art. 74, han de presentarse dos condiciones.

La condición C1 refiere a la acumulación de los tres extrañamientos referidos en el art. 73. La actuación del Departamento de Personal A1 se activa una vez recibida la notificación de los tres extrañamientos. La otra condición C2, acumulativa, es que la dirección del plantel A2 lo solicite habida justificación para ello. El director del plantel no sólo tiene que emitir extrañamientos sino solicitar la mala mota.

Este supuesto ha de ser visto a través de la afinidad de intereses y preferencias que estructura el mismo Reglamento. El art. 11 del Reglamento —y la fracción III del art. 15 de la LFTSE— señala que los contratos que la Secretaría puede celebrar con sus trabajadores pueden ser nombramiento definitivo, interino, por tiempo fijo o por obra determinada. El art. 6º de la LFTSE define a los trabajadores de base como inamovibles. Aquí tomamos a la inamovilidad y a la plaza base como sinónimos.

Los artículos 5, 6, 7 y 8 del Reglamento son clave. El art. 5 estipula que “los trabajadores de base de la SEP se subdividirán en tres grandes grupos: docentes, técnicos y administrativos”. El art. 6 define quiénes son maestros, y el art. 7 define quién es el personal técnico. A su vez, el art. 8 adopta un enfoque definitorio por defecto: “Se considera como administrativo al personal que no desempeñe funciones (docentes y técnicas)”. Todo el personal escolar operativo, con roles de agentes y principales, es de base.

Ahora, la inamovilidad laboral no se otorga solamente a los puestos más bajos en la jerarquía escolar (por ejemplo, maestros). También se otorga a los puestos que se encargan de supervisar, controlar y monitorear la conducta de dicho personal. Aquí adquiere relevancia lo estipulado por ^{Tirole (1986)} , sobre el rol del supervisor. ^{Calvo-Pontón et al. (2002}: 204) explican que “el cargo de jefe de sector es el último puesto de base al que un maestro puede llegar por ascenso escalafonario”. Para participar en ascensos, es requisito ser empleado de base (art. 48, LFTSE). Se ha señalado (^{Street, 1983}; ^{Ornelas, 2002} y ²⁰⁰⁸), además, que los niveles medios y altos de la burocracia educativa son puestos que “pertenecen” al SNTE. Es a la luz de esta estructuración, formal e informal, que deben verse las posibilidades de que el director aplique de manera autónoma las infracciones referidas en el párrafo anterior.

2. El esfuerzo y calidad del trabajo docente, si se juzgan por las sanciones contempladas por su incumplimiento, son poco relevantes. El art. 39 señala que “la intensidad del trabajo estará determinada por el conjunto de labores que se asignen a cada empleo en los reglamentos interiores de las Dependencias de la Secretaría”. Hay que precisar que la elaboración de reglamentos corresponde a funcionarios y al sindicato.

Además, no recibe tratamiento especial (véase Cuadro 3) no “desempeñar las funciones propias de la docencia con la intensidad y calidad que ésta requiera” (art. 77, fracción V); se combina con responsabilidades de menor grado, como no actuar con discreción, no tratar con cortesía y diligencia al público, denigrar actos de gobierno y desobedecer la autoridad, no procurar la armonía gubernamental y no comunicar irregularidades. Las sanciones pueden ser extrañamientos, amonestaciones verbales y escritas o notas malas. Cuál se aplicará —esto es muy relevante— dependerá del “juicio del jefe de la dependencia”.

3. El art. 76 y los incisos del a al e del art. 80 regulan la puntualidad. El art. 76 estipula, de manera general, que no asistir con puntualidad y cumplir con los controles que se establezcan para medirla (art. 25, fracción II) dará lugar a malas notas (art. 71, fracción II). Inclusive se puede llegar a perder el “derecho a percibir el salario correspondiente a los días de inasistencia que se consideren injustificados”. Los incisos del art. 80 desglosan los retardos. Sea suficiente mencionar que se establecen escalas en los retardos e infracciones.

De estas se empieza con malas notas, luego se pierde el derecho a percibir salario (son faltas injustificadas cuando el trabajador se presenta a sus labores transcurridos 30 minutos), se suspende labores y, finalmente, se solicita al Tribunal el cese. Es responsabilidad del director vigilar la puntualidad y asistencia del personal escolar, así como su desempeño.

4. El art. 78 regula algunas de las conductas de los trabajadores de la educación. Es el artículo del gobierno del nivel operativo del sistema educativo. No abordaremos cada una de las conductas (no) esperadas. Lo que sí se resalta son las infracciones que amerita su incumplimiento o inobservancia: extrañamientos y amonestaciones verbales y escritas. Estas infracciones pueden derivar en sanciones más serias, dependiendo de su gravedad o reincidencia.

Si estas últimas lo ameritan (no se especifican condiciones ni se ofrecen detalles), la Secretaría estará en condiciones de solicitar al Tribunal la terminación de los efectos de los nombramientos, la sanción más grave. El deóntico “permitan a la SEP” no la obliga, sólo la faculta. Pero para que esto se dé, la Secretaría tiene que disponer de amplia información reportada por directores de planteles. No se menciona, pero el flujo de la información tiene que ascender la jerarquía organizacional operativa.

5. Los únicos casos en que el cese no parece tener tropiezos son aquellos descritos por el art. 79. En estos casos, el trabajador, por iniciativa propia, pone un pie fuera del sistema educativo. El primero refiere al caso de renuncia. Si el trabajador deja el servicio sin que se le haya aceptado la renuncia y no haya entregado “expedientes, documentos, fondos y valores o bienes cuya atención, administración o guarda estén a su cuidado” será cesado.

El segundo refiere a nueva adscripción. Si el trabajador no se traslada “al lugar de nueva adscripción señalado por la Secretaría en un plazo no mayor de cinco días contados a partir de la fecha en que hubiere hecho entrega de los asuntos de su anterior cargo” será cesado. Sin perjuicio, obviamente, de la responsabilidad penal en que pudiere incurrir el trabajador. Ni este artículo ni otro del Reglamento ofrecen más detalles.

6. Las faltas también conducen al cese. Aquí también las faltas han de reportarse al Departamento de Personal para que la sanción sea efectiva. Mencionábamos antes que es responsabilidad del director vigilar la asistencia del personal escolar. Puede ser costoso asumir que el director aplicará la norma sólo porque así se establece. Sobre todo si, como es el caso, no se definen con claridad las sanciones por incumplimiento del principal, puesto de base.

7. Supongamos que el director —contrario a lo dicho con anterioridad— actúa autónomamente, otorga extrañamientos a quien, según su juicio, se lo merece. Los artículos 75 y 81 (véase Cuadro 4) debilitan el I1 en el art. 74 (véase Cuadro 2). La primera parte del art. 75 continúa con el tono punitivo del art. 74: “Las notas malas serán permanentes en el expediente del trabajador”. Luego viene la oportunidad de redención con los componentes D3, I2 y A3 y el C4 del art. 81.

Su estructuración es sobria y vaga, en comparación con la (relativa) precisión que se hace de las infracciones. La condición C3 para compensar malas notas es la realización de “servicios extraordinarios, acciones meritorias o cualesquiera otros motivos que justifiquen tal recompensa”. Pero, ¿qué hace “extraordinario” a un servicio o “meritoria” una acción? ¿De acuerdo con quién? No hay claridad ni en los artículos ni en el resto del Reglamento.

En suma, en este punto resalta la configuración de dos hechos. El primero gira en torno al atributo, componente clave. El Reglamento asume, para efectos de aplicar infracciones, autonomía del director (y de los otros principales a nivel operativo). Sin esa intervención autónoma las infracciones no tienen efecto sancionador. Sin embargo, esos puestos son basificados. El segundo elemento que viene a configurar la situación de acción es la posibilidad de contrarrestar los efectos sancionadores con lo estipulado en los artículos 75 y 81. En este último prevalece la ambigüedad y la falta de claridad en los enunciados institucionales.

Carril rápido

El capítulo XII del Reglamento y los capítulos VI y VII de la LFTSE son equivalentes. Estos tratan sobre la suspensión y el cese. La suspensión no significa el cese del trabajador (art. 45, LFTSE). Las causas de suspensión son similares para ambas normas. Para la LFTSE, “que el trabajador contraiga alguna enfermedad que implique un peligro para las personas que trabajan con él” (fracción I); “La prisión preventiva […], seguida de sentencia absolutoria o el arresto impuesto por autoridad judicial o administrativa, a menos que, tratándose de arresto el Tribunal […] resuelva que debe tener lugar el cese”.

Y, por último: “Los trabajadores que tengan encomendado manejo de fondos, valores o bienes, podrán ser suspendidos hasta por sesenta días por el titular de la dependencia respectiva, cuando apareciere alguna irregularidad en su gestión mientras se practica la investigación y se resuelve sobre su cese”. El deóntico “podrán” sólo autoriza, reflejando el tono distintivo de la normatividad.

Ningún trabajador de base puede ser cesado sino por causa justa. Así empieza el art. 46 de la LFTSE. Luego se enumeran las causas justas, cada fracción representando un tipo de ellas. Una de las causas de la fracción I —el abandono— es elaborada por el art. 60 del Reglamento. Las fracciones II, III y IV son claras para la ley, pues no ameritan mayor elaboración. Estas son las “puertas normales de escape” a las que se refería TB. No así las causas de la fracción V. Por la forma en que está redactado el enunciado institucional, la Secretaría tiene que solicitar primero —y no después— al Tribunal una resolución por las causas de los incisos. Las causas de los incisos son clasificadas como graves y no graves. Esto quiere decir que son requeridos diferentes cursos de acción, los cuales veremos enseguida.

El Cuadro 5 contiene los cursos de acción a seguir cuando se presentan dichas causas. El Reglamento, comparado con la LFTSE, es más antiguo y primitivo, escueto en detalles. Por eso se analiza primero. Al tratarse de las causas de la fracción V, el art. 59 ordena a la Secretaría a que invariablemente presente demanda ante el Tribunal de Arbitraje para cesar al trabajador. El enunciado de este artículo es contundente. Además, deja en claro que la Secretaría no está autorizada para cesar a ningún trabajador. Mientras que la demanda sigue en curso, la fracción III del art. 58 ordena a la Secretaría a que, “previa e invariablemente”, pida permiso al sindicato para suspender al trabajador. El otro enunciado obliga al sindicato a dar permiso a la SEP cuando esta demuestre “que los hechos imputados al trabajador son de los comprendidos en la mencionada fracción” (C2). Lo único, pues, que la SEP puede, y tiene que hacer, es demandar y pedir permiso.

El lenguaje de la LFTSE adopta un tono menos tajante. Esto se ve en el uso de deónticos. Los cursos de acción, además, no se limitan a la suspensión y al cese, como en el Reglamento. Se agrega la opción de reubicar al trabajador. Así, la configuración organizacional se vuelve laxa y débil al momento de imponer consecuencias. También se incorporan diversos actores en la toma de decisiones.

La C7 del art. 46 Bis establece que ante cualquier causa enumerada en la fracción V se procederá a levantar acta administrativa. Por obvias razones, corresponde al principal o “jefe superior de la oficina”, personal de base después de todo, levantarla. El deóntico implícito (D4) es inequívoco: “procederá a levantar”. Para que el acta pueda ser usada posteriormente como “instrumento base de la acción” se requiere que la firmen varios: el sancionado, el jefe de la oficina, el representante sindical, testigos de cargo, de descargo y dos testigos de asistencia.

El acta administrativa es la única acción obligatoria que impone este enunciado. El último párrafo del art. 46 Bis introduce la condición C8 que contraviene o, al menos, neutraliza el mandato perentorio del art. 59 del Reglamento: “Si a juicio del Titular procede demandar”, se demanda. Ya no es obligatorio como en el Reglamento. Independientemente de si la causa es grave o no, el titular de la dependencia “podrá suspender los efectos del nombramiento”. Pero el diablo del corporativismo mete la cola inclusive en propósito tan débil como el I2 (“suspender”) y para nivel tan alto en la organización como el del titular de la dependencia (A2). El mismo párrafo introduce la condición C4, improbable que se cumpla: “si con ello está conforme el Sindicato correspondiente”. Aquí se bifurcan los cursos de acción dependiendo de si las causas son graves o no.

El titular tiene un recurso a la mano en caso de que el sindicato niegue permiso para suspender. Aparte de la condición C4, aquí aparece otra condición (C5) para ejercer dicho recurso: “cuando se trate de alguna de las causas graves previstas en los incisos a), c), e), y h)”; esto es, cuando las causas afectan la gobernabilidad y el orden de planteles escolares. En esos casos, el “titular podrá⁹ demandar la conclusión de los efectos del nombramiento”, esté o no de acuerdo el sindicato. Si se lee el deóntico de manera literal, el titular sólo está autorizado para actuar, no está obligado, incluso en casos graves. Continúa el enunciado: el Tribunal “proveerá de plano, en incidente por separado la suspensión […] sin perjuicio de continuar el procedimiento en lo principal hasta agotarlo en los términos y plazos que correspondan, para determinar en definitiva sobre la procedencia o improcedencia de la terminación de los efectos del nombramiento”.

Sobre las causas no graves (incisos: b, d, f, g, i y j) no queda claro el curso de acción a seguir en términos de este enunciado institucional. El primer párrafo del art. 46, creemos, ofrece una salida tanto a las causas graves como a las no graves. Este enunciado autoriza (D1: “podrá”) al jefe superior (i.e., director) ordenar la remoción del trabajador “a oficina distinta de aquella en que estuviera prestando sus servicios, dentro de la misma Entidad Federativa […] hasta que sea resuelto en definitiva el conflicto por el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje”. Pero, debe agregarse, si procede la demanda, la cual, como ya vimos, depende del juicio del titular y de que le llegue el informe de los hechos adecuado.

El componente clave de los enunciados analizados aquí es el deóntico, operador que indica si una acción es requerida, permitida o prohibida. El deóntico “podrá” de la LFTSE —novedoso en relación con el Reglamento— es a-direccional: ni prohíbe ni obliga. Abre espacio para que otros elementos se incorporen en la fórmula decisoria. Se crea un marco discrecional para que los actores promuevan o no la acción-propósito referido, dependiendo de criterios no-normativos. Debe precisarse, además, que, al tratarse de un movimiento que conduce al cese, es el “titular de la dependencia” el que tiene que tomar la decisión, lo cual refuerza el marco discrecional.

La SEP, pues, no puede cesar a trabajador de base alguno. Sólo puede suspenderlo temporalmente, siempre y cuando el sindicato esté de acuerdo. Lo único que puede hacer el “jefe superior de la oficina” es ordenar la remoción del trabajador a una oficina distinta. En suma, el abanico de sanciones se ensancha, diluyéndose. Con el deóntico “puede”, se le quita el carácter determinante a los cursos de acción.