Artículos científicos

 

Gender mainstreaming y agua. El Programa Nacional Hídrico

 

Gender mainstreaming and water; the National Water Program

 

Verónica Vázquez-García

 

Colegio de Postgraduados en Ciencias Agrícolas, México/verovazgar@yahoo.com.mx

 

Envío a dictamen: 17 de febrero de 2010.
Reenvío: 09 de junio de 2010.
Aprobación: 23 de junio de 2010.

 

Abstract

Gender mainstreaming has become the major tool for governments to promote gender equality since 1995 Beijing Conference. This paper reviews the achievements of GM in Mexican environmental policy through the analysis of two programs operated by SEMARNAT, Equidad de Género, Medio Ambiente y Sustentabilidad program (2002-2006), Hacia la Igualdad de Género y la Sustentabilidad Ambiental program (2007-2012), and Programa Nacional Hídrico (2007-2012). Drawing on this analysis, the paper makes some recommendations to mainstream gender in the design and implementation of the country's water policy.

Key words: gender, public policy, water, Mexico.

 

Resumen

Desde la Conferencia sobre la Mujer realizada en 1995 en Beijing, el gender mainstreaming (GM) se ha convertido en la principal herramienta de los gobiernos para promover la equidad de género. El presente artículo revisa los logros del GM en la política ambiental mexicana mediante el análisis de tres programas operados por la Semarnat: el Programa Equidad de Género, Medio Ambiente y Sustentabilidad (2002-2006), el Programa Hacia la Igualdad de Género y la Sustentabilidad Ambiental (2007-2012) y el Programa Nacional Hídrico (2007-2012). A partir de este análisis se hacen propuestas para incorporar la perspectiva de equidad de género en el diseño e implementación de políticas de gestión del agua en el país.

Palabras clave: género, política pública, agua, México.

 

Introducción

El Consejo Europeo (citado en Rubery, 2005: 2) define al gender mainstreaming (GM) como "la reorganización, mejora, desarrollo y evaluación de procesos con el fin de que los actores sociales normalmente involucrados en la elaboración de política pública incorporen la perspectiva de equidad de género en todas las políticas públicas, a todos los niveles y etapas". Esta definición enfatiza la importancia de reorganizar y mejorar, no sólo describir y visibilizar los roles de las mujeres. En este sentido, el GM es una nueva política del feminismo que tiene por objetivo promover la equidad de género mediante la revisión y reformulación de todos los ámbitos de política pública (Walby, 2005).

La traducción del término GM al español está sujeta a debate. Rigat-Pflaum (2008) utiliza la expresión "transversalización de la perspectiva de género". Sin embargo, para García y Huerta (2007: 18), GM y transversalidad son distintos. El primero es un "principio estratégico que obliga al análisis de coyuntura permanente para colocar al tema de género como tema prioritario [...] en la cúspide del interés nacional"; mientras que la segunda es más bien un mecanismo operativo para que la equidad de género sea puesta en práctica en diversos contextos institucionales (cursivas mías). Es decir, el GM se centra en los aportes de ideas mientras que la transversalidad establece los modos más efectivos para que dichas ideas sean asumidas por un mayor número de instituciones en su accionar cotidiano.

En mi propia práctica profesional el GM ha sido manejado como "la incorporación de la perspectiva de equidad de género a la política pública". Esta definición no me satisface porque el término GM encierra una contradicción entre los dos conceptos que lo conforman, contradicción que en dicha traducción desaparece: gender y mainstream, entendido este último como la forma más generalizada, dominante y aceptada de pensar o actuar. Por décadas la teoría de género se ha dedicado precisamente a criticar y exponer las arbitrariedades del pensamiento dominante (mainstream) que atribuye ciertos roles y características a mujeres y hombres. La propuesta de GM parece indicar que ahora hay que incorporar nuestras ideas al pensamiento mainstream que tanto hemos criticado. Para lidiar con esta tensión y ofrecer una salida desde el feminismo, Jahan (1995) hace una distinción entre dos maneras de ver al GM: el establecimiento de una agenda (agenda setting) y el enfoque integracionista. El primero implica transformar y reorientar el paradigma dominante de política pública, cambiar procesos de toma de decisiones y priorizar los objetivos de equidad de género. Por el contrario, el enfoque integracionista introduce la perspectiva de género en el paradigma ya existente pero sin transformarlo. Cuando se busca la transformación, los fundamentos mismos de la política pública son replanteados en un diálogo permanente con la teoría de género, haciendo del GM un elemento clave de la lucha feminista (Rees, 1998).

Este documento tiene por objeto analizar tres programas de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) actualmente en operación: el Programa Equidad de Género, Medio Ambiente y Sustentabilidad (Progema 2002-2006), el Programa Hacia la Igualdad de Género y la Sustentabilidad Ambiental (Progeisam 2007-2012), ambos diseñados para transversalizar la perspectiva de equidad de género en la política ambiental mexicana; y el Programa Nacional Hídrico (PNH 2007-2012) de la Comisión Nacional del Agua (Conagua), órgano sectorizado de la Semarnat, cuya misión fundamental es coordinar la gestión del agua en aras del bienestar social, el desarrollo económico y la preservación del medio ambiente. Esto con el fin de establecer puentes que puedan contribuir a desarrollar el GM¹ en la política hídrica mexicana.

 

Propuesta conceptual

En 1975 tuvo lugar en la Ciudad de México la Primera Conferencia Internacional sobre la Mujer. En 1979 la Asamblea General de la ONU aprobó la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Contra las Mujeres (CEDAW), la cual constituye un instrumento jurídico integral y vinculatorio que define los derechos humanos de las mujeres. Luego se realizaron las Conferencias de la Mujer en Copenhague (1980), Nairobi (1985) y Beijing (1995); en esta última participaron cerca de 35,000 mujeres de la sociedad civil y representantes de 189 países.

El concepto de GM se comenzó a manejar desde Nairobi gracias a la transición del enfoque Mujeres en el Desarrollo (MED) al Género en el Desarrollo (GED),² impulsada por DAWN (García y Huerta, 2007; Rigat-Pflaum, 2008). En la Conferencia sobre Población realizada en El Cairo en 1994 se colocaron por primera vez las inequidades de género "en el centro del debate y se cuestión [o] la tesis del crecimiento poblacional como el obstáculo a vencer" (Guevara, 2002: 385). Pero fue hasta Beijing que los 189 gobiernos ahí presentes se comprometieron a "incorporar (mainstream) la perspectiva de género en todas sus políticas y programas para que, antes de tomar cualquier decisión, se realice un análisis de su impacto en mujeres y hombres" (ONU en Buckingham, 2004: 149). A raíz de esta conferencia, algunas regiones adoptaron al GM como la principal estrategia para promover la equidad de género, por ejemplo la Unión Europea a través del Tratado de Amsterdam (Walby, 2005).

Actualmente el GM constituye un movimiento transnacional de redes y agencias que han transformado el discurso universal de derechos humanos así como el concepto tradicional de Estado-nación, ya que sus principales actores son transfronterizos (Walby, 2005). El GM es un movimiento globalizado (UNIFEM, 2000). Cuestiones como derechos sexuales y reproductivos y la violencia de género forman parte del debate en foros nacionales e internacionales sobre desarrollo humano (Molyneux y Razavi, 2005). Se han hecho importantes esfuerzos para que el gasto gubernamental contribuya a la equidad de género (Elson, 2004).

Distintas identidades sociales interactúan con la de género: etnia, raza, habilidad física, religión, edad. Sin embargo, todavía es común esencializar a las mujeres y eliminar las diferencias entre ellas. El problema es que se generalizan estereotipos de género, con consecuencias negativas para la formulación de política pública. Las mujeres son consideradas más responsables, altruistas, honestas, trabajadoras, pacifistas (Jackson, 2002). La política de GM tiene el enorme reto de romper con estos estereotipos y reconocer la interseccionalidad del género con otras formas de inequidad para luego traducir este reconocimiento en propuestas de política pública.

En el campo de la política ambiental internacional no hay evidencias de un avance cronológico de menor a mayor conciencia de las cuestiones de género. Las políticas de conservación siguen suponiendo que "en las comunidades hay una homogeneidad de intereses". "Los signos reveladores" que distinguen la política ambiental actual con respecto a la equidad de género son cinco: 1) se centran en los roles de sustento de las mujeres; 2) no toman en cuenta la interacción entre papeles femeninos y masculinos; 3) ven a las mujeres como "administradoras eficientes de los recursos y fuente inagotable de trabajo"; 4) suponen que la participación en un proyecto de manejo de recursos naturales por sí mismo beneficiará a las mujeres; 5) asumen la homogeneidad de intereses entre las mujeres (Joekes et al., 2004: 533).

Otro problema de la política ambiental actual es que se guía por una visión neoliberal que impone valor económico a los recursos naturales y promueve los mercados de servicios y productos ambientales. Desde este enfoque, los problemas ambientales son atribuidos a "errores del mercado" y no al proceso voraz de acumulación de capital. Los "incentivos" para corregir estos errores conllevan medidas de privatización de los recursos naturales. Los opositores de estas medidas señalan que los derechos de propiedad adoptan una infinidad de formas dependiendo del contexto y que su privatización no necesariamente funciona como una medida contra el deterioro ambiental. Además, la asignación de precios a recursos naturales tiene un impacto negativo en los más pobres y las mujeres, debido a asimetrías sociales y de género en la distribución del ingreso. Tampoco es una buena medida para conservar el recurso, porque siempre habrá quien pueda pagar por su derroche (Joekes et al., 2004).

Son ocho los lineamientos que hay que tomar en cuenta para superar estas dificultades: 1) tener como "objetivo estratégico" proteger o mejorar el acceso de las mujeres a recursos clave para su vida productiva y reproductiva (tierra, agua); 2) analizar los regímenes de propiedad y los derechos de las mujeres dentro de éstos, para fortalecerlos mediante las propuestas de política; 3) conocer los incentivos de mujeres y hombres de participar en determinado programa o proyecto, sin asumirlos a priori; 4) fortalecer las instituciones que defienden los derechos de las mujeres; 5) no asumir que participación es equivalente a beneficio; 6) promover la participación de las mujeres en procesos de toma de decisiones; 7) ampliar el espectro de opciones de subsistencia de las personas, especialmente de las mujeres; 8) las políticas de asignación de precios deben considerar asimetrías sociales y de género en el manejo de los ingresos (Joekes et al., 2004).

Estos ocho puntos constituyen la guía teórico-metodológica a la luz de la cual se analizarán los programas de la Semarnat ya señalados, para luego construir puentes que conduzcan a una política hídrica con enfoque de género.

 

El Progema (2002-2006) y el Progeisam (2007-2012)

Poco tiempo después de la Conferencia de Beijing comenzó la experiencia mexicana con el GM en la Semarnat, un proceso impulsado por tres instancias: la Red de Género y Medio Ambiente (RGEMA), coalición de aproximadamente 25 mujeres de organizaciones civiles, sociales y académicas que data de principios de los noventa; la Comisión Nacional de la Mujer; y la oficina mesoamericana de la Unión Mundial para la Naturaleza que tenía experiencia muy reciente y fructífera con procesos de GM en el sector ambiental en la región centroamericana (López, 2000). En 1998 tuvo lugar una reunión de trabajo de estas tres instancias, y en mayo de 1999 se realizó un taller donde se elaboró una Declaración de Política para la Equidad de Género (DPEG), la cual fue firmada por la entonces titular de la Semarnat, Julia Carabias. En febrero de 2000 se hizo un Addendum al Programa Nacional de la Mujer (Pronam) para establecer el marco de políticas públicas de equidad de género en materia ambiental, tema que no estaba incluido dentro de los lineamientos de la Comisión Nacional de la Mujer (Conmujer)³ (Priego, 2006).

El Addendum parte del análisis del rol de las mujeres en la agricultura, aprovechamiento de recursos naturales, pesca y manejo de agua y desechos; y señala los riesgos de salud que corren las mujeres por la contaminación ambiental, en particular aquellas que trabajan en la industria maquiladora y las agroindustrias. En este contexto el "reto prioritario" es "transformar las relaciones entre hombres y mujeres en las formas sociales de acceso, conservación y aprovechamiento de los recursos naturales y del medio ambiente, para lograr la equidad y la sustentabilidad del desarrollo para todos". También es necesario "impulsar políticas y acciones articuladas a los grandes objetivos económicos y sociales de superación de la pobreza" y ampliar la participación de las mujeres "en procesos de gestión y operación de políticas relativas a los recursos naturales y el medio ambiente" (Addendum en RGEMA, 2000: 28).

La Declaración y el Addendum dieron paso a la creación de la Dirección de Equidad de Género (DEG) de la Semarnat que en 2001 elaboró el Programa de Equidad de Género, Medio Ambiente y Sustentabilidad (Progema 2002-2006), cuyo objetivo era "incorporar la perspectiva de equidad de género en la política ambiental, a través de la ampliación y consolidación de mecanismos de participación social que promuevan la equidad entre las mujeres y los hombres, en relación al acceso, uso, manejo, conservación y aprovechamiento de los recursos naturales" (Semarnat, 2003: 5). El programa se planteó cuatro líneas estratégicas: 1) transversalidad e institucionalización de la perspectiva de género; 2) coordinación intra e interinstitucional y cooperación internacional; 3) corresponsabilidad y participación social; 4) procesos de gestión ambiental y desarrollo sustentable con equidad de género. La información que se presenta a continuación fue obtenida de los informes de la DEG elaborados a lo largo de seis años (2001-2006).

El presupuesto del Progema creció año con año. En 2001 operó con escasos 251,250 pesos, pero en 2006 ya contaba con nueve millones. La transversalidad se construyó con ayuda de un "Comité de Enlaces de Género", a través del cual se capacitó a las delegaciones federales de la Semarnat. Para finales de 2006 ya se había capacitado a todas, con un total de 42 talleres en los que participaron 945 personas (Semarnat, 2003: 24). La capacitación dio como resultado un mayor número de acciones dentro de las líneas estratégicas del Progema. En el informe de 2005 se reportaron un total de 145 actividades. En 2006 la cifra de actividades se duplicó (288) (Semarnat, 2005). En el periodo 2002-2006 la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (Conanp) reportó haber realizado 113 acciones dentro del marco del Progema, incluyendo actividades de capacitación, planes de acción y apoyos a grupos de mujeres. La Estrategia de Conservación para el Desarrollo 2003-2006 de la Conanp sostiene que "la participación de las mujeres en el acceso, uso, manejo, aprovechamiento y conservación de la flora y fauna silvestre, terrestre y marina; recursos hídricos, suelos y recursos forestales (maderable y no maderables) [...] deberá verse reflejada, ya que ellas son copartícipes en la gestión ambiental y promotoras fundamentales del desarrollo sustentable" (Semarnat, 2005: 30). Para 2005 ya eran trece los programas que manejaban datos desagregados por sexo, destacando el PET (Programa de Empleo Temporal) y Proders (Programa para el Desarrollo Regional Sustentable). Treinta por ciento del presupuesto del PET (41 millones de pesos) en 2005 fue asignado a mujeres, así como 32% de los 50,4 millones ejercidos en 2006. Las proporciones del Proders son un poco más altas: 37.9% de los 60,8 millones ejercidos fueron asignados a las mujeres.

La Semarnat identifica los siguientes logros del Progema: 1) herramientas de trabajo con enfoque de género; 2) un grupo de enlaces de género y una estructura organizativa central; 3) cambios normativos y operativos en algunos programas sectoriales; 4) aumento en el número de proyectos asignados a mujeres, el monto que reciben y el número de beneficiarías; 5) la ratificación de la declaración en 2004 por el entonces secretario de la Semarnat, Alberto Cárdenas, así como "la integración de objetivos, estrategias e indicadores de la incorporación de la perspectiva de género en el Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2007-2012" (Semarnat, 2008a: 13).

Sin embargo, existen algunas limitaciones que es necesario señalar. La estrategia de capacitación de funcionarios/as generó una serie de acciones que, si se considera que las delegaciones operan en todo el país, tuvieron impacto a nivel nacional. Lo que no queda claro es si verdaderamente dichas acciones corresponden al enfoque de género. En los informes de la Semarnat (2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006) no hay un análisis de las relaciones de poder entre mujeres y hombres. Algunas de las actividades realizadas por las delegaciones federales y propuestas en los proyectos financiados hablan de empoderamiento femenino como un objetivo por alcanzar, pero sin aclarar de qué manera la actividad en cuestión conduce al empoderamiento. En ocasiones se utiliza el término de relaciones "complementarias", que hace pensar que en realidad no hay diferencias de poder sino sólo de roles entre hombres y mujeres. Por ejemplo: "trabajar con mujeres y hombres en el manejo de los recursos naturales significa analizar y comprender sus diferentes responsabilidades en lo ambiental, que se llegan a traducir en relaciones complementarias y equitativas" (Semarnat, 2006: 1).

Las diferencias de etnia, clase y edad no son elaboradas sistemáticamente en los documentos analizados. En 2003 se contrató una consultoría para desarrollar indicadores de género y etnia, y a partir de 2004 se habló de una "perspectiva de equidad de género y etnia" sustentada "en los objetivos rectores de las Áreas de Desarrollo Social y Humano, y de Crecimiento con Calidad que promueven la equidad e igualdad de oportunidades para lograr un desarrollo social y humano en armonía con la naturaleza" (Semarnat, 2004: 1). Pero este enfoque no se refleja en los informes, ya que las actividades se siguen reportando en términos de mujeres u hombres, sin indicar su origen étnico. Desconocemos de qué manera se visualiza la problemática de mujeres de etnias indígenas o afromexicanas en la política ambiental de la Semarnat. Respecto a la problemática de clase, que tendría que venir asociada a las condiciones de pobreza en las que viven la mayoría de las mujeres del país, se mencionan algunos trabajos en comunidades de "extrema pobreza", efectuados por las delegaciones federales; pero de ninguna manera se considera a la pobreza como eje rector de la política ambiental. Lo mismo sucede con el elemento de la edad; es mencionado aquí y allá pero no como elemento identitario que contribuye a determinar la relación de mujeres y hombres con los recursos naturales.

Al ignorar las diferencias de etnia, clase y edad se ignoran también los distintos intereses que las mujeres pueden tener en determinado proyecto ambiental. El PET promueve actividades muy similares, por ejemplo: conservación de suelos y de hábitat de vida silvestre, prevención de incendios forestales, reforestación, construcción de represas, todas ellas entendidas como "obras productivas en beneficio comunitario". No se percibe la apropiación de parte de las mujeres de estas actividades, ni el uso de métodos participativos y consensados para decidir con ellas cuáles realizar. La misma concepción del programa ("de empleo temporal") impide que esto suceda, ya que se trata de actividades cortoplacistas. Las mujeres son en realidad la fuerza de trabajo de estos proyectos y la asociación entre su participación y el "beneficio comunitario" no queda demostrada. En cuanto a los beneficios para ellas mismas, hay que reconocer que al menos se trata de empleo remunerado. El impacto de los ingresos obtenidos en la calidad de vida de las mujeres tendría que establecerse mediante estudios más específicos, pero a partir de datos contenidos en los informes deducimos que dichos ingresos son bastante bajos como para tener un impacto significativo y a largo plazo. Por ejemplo, el PET de Campeche erogó 1,7 millones de pesos, que divididos entre las 3,225 personas que participaron en él equivalen a 528 pesos anuales. En Zacatecas se erogaron 1,8 millones, que divididos entre 660 personas corresponden a 2,727 pesos anuales.

La asociación entre participación (en proyectos generalmente definidos por los roles de sustento de las mujeres) y beneficios se asume como dada en muchas de las acciones del Progema, que siempre se reportan en términos del número de beneficiarías. He aquí algunos ejemplos:

[...] el Programa Equidad de Género, Medio Ambiente y Sustentabilidad, con base a su presupuesto, dio una respuesta favorable a 40 proyectos (9.5% de la demanda total) localizados en 27 estados de la República Mexicana, por un monto total de 4'066, 711 pesos (60% destinado para acciones de inversión y 40% para realizar actividades de capacitación), beneficiando directamente a un total de 1,083 personas: 113 hombres y 972 mujeres pertenecientes a 11 etnias (mame, maya, mazahua, nahuas, ñahñö u otomí, tepehua, tecpaneca, totonaca, tzeltal, zapotecos del valle y zoque) (Semarnat, 2006: 39).

Promoción en 23 municipios y puesta en marcha de un proyecto de mujeres indígenas, que tiene como finalidad el rescate de técnicas tradicionales y el desarrollo de técnicas para restaurar, reforestar y/o proteger las áreas, para asegurar el abasto de agua en beneficio del suelo y la flora, restaurando suelos, cosechando agua y manejo integral del traspatio, fortaleciendo el control comunitario de los recursos de la comunidad. Este proyecto fue apoyado con recursos del Programa Equidad de Género, Medio Ambiente y Sustentabilidad, mediante la convocatoria de los lineamientos para el apoyo de proyectos de desarrollo sustentable, promovidos por grupos de mujeres, por un monto total de 73,203 pesos; beneficiando a 38 personas (32 mujeres y 6 hombres) (Semarnat, 2006: 14).

Otorgamiento de apoyo financiero, con recursos del Programa Equidad de Género, Medio Ambiente y Sustentabilidad, a dos proyectos por un monto global de 253,895 pesos para actividades de captación y almacenamiento de agua de lluvia; aprovechamiento de solares para la producción de alimentos y aplicación de técnicas alternativas de saneamiento ambiental; beneficiando directamente a 46 mujeres (Semarnat, 2006: 24).

Un programa que aparentemente tiene un diseño que fomenta la formación de capacidades sociales en la gestión ambiental es el Proders, hoy Procodes (Programa de Conservación y Desarrollo). Su objetivo es elevar la calidad de vida y buscar la restauración ambiental en zonas rurales e indígenas. A partir de metodologías participativas pretende resolver en forma integral y coordinada los problemas y demandas de la población, promoviendo así el desarrollo regional, municipal y comunitario. Su modelo de planeación contempla la realización de proyectos de infraestructura ambiental y productiva vinculados con acciones de capacitación. Los subsidios se otorgan mediante "un comité pro-obra integrado por personas que designa la comunidad y tienen como responsabilidad el buen uso de los recursos, tanto en tiempo como en forma, dependiendo del proyecto al que está dirigido el recurso" (Priego, 2006: 73). Las mujeres que participaron en el Proders de la Sierra de los Tuxtlas, Veracruz, valoraron las oportunidades de capacitación, intercambio de experiencias y generación de ingresos que se les presentaron gracias al Proders. Sin embargo, éste fue transferido a la Conanp y actualmente opera con menor presupuesto y perfil político, lo cual lleva a Priego (2006: 126) a concluir que "impulsar los Proders y políticas ambientales dirigidas al sector rural [...] sólo es posible en el discurso".

En estos programas y proyectos (así como en la Declaración, el Addendum y los informes analizados; Semarnat, 2001, 2002, 2003, 2004, 2006 y 2006), el tema del acceso y control sobre la tierra está totalmente ausente. Se trata de un tema contencioso porque involucra redistribución en el poder económico a nivel comunitario y regional. La tierra es mencionada una sola vez en los seis informes revisados para referirse a un "diagnóstico documental sobre los derechos agrarios y tenencia de la tierra de las ejidatarias y sucesoras en las 320 comunidades" de la Reserva del Manantlán, del cual no se vuelve a hablar.

Otro recurso importante, el agua, es mencionado de manera bastante más frecuente, pero no necesariamente dentro del marco del acceso y control de parte de las mujeres. Se enumeran labores de capacitación en ecotecnias (cisternas de ferrocemento, captación de agua de lluvias, cajas solares para la desinfección de agua) que se asume beneficiarán a las mujeres porque ellas son "las principales usuarias" del recurso. Estas ecotecnias pueden venir asociadas a otras actividades que tienen en común partir de los roles de sustento de las mujeres, asumidos a priori. Citamos:

Se realizaron prácticas ambientales relacionadas con la economía de traspatio, elaboración de abono orgánico para la aplicación de hortalizas, elaboración de cajas solares para la desinfección de agua y demostración de la estufa solar. Algunas mujeres participaron en talleres de lombricomposta y en talleres para identificar plantas de uso medicinal, alimenticio y de ornato (Semarnat, 2004: 39).

Las mujeres son capacitadas para cuidar mejor el recurso agua, como si fueran ellas las responsables de su escasez y falta de calidad (y tuvieran interés en cuidarlo): "Se impartieron tres talleres con el tema 'Encaucemos el agua', los cuales tuvieron la finalidad de fomentar en las mujeres la cultura sobre el cuidado, manejo y optimización del uso del agua" (Semarnat, 2005: 15).

En 2007 se elaboró un nuevo programa para dar continuidad a la política de GM de la Semarnat, el Programa Hacia la Igualdad de Género y la Sustentabilidad Ambiental (Proigesam), cuyo objetivo es:

Institucionalizar la perspectiva de género en las políticas públicas de la Semarnat y de sus órganos sectorizados, y asegurar la transversalidad de la misma en el marco de sus atribuciones; a fin de garantizar el adelanto de las mujeres y la igualdad de género en cada uno de los ámbitos y retos de la agenda ambiental [...] (Semarnat, 2008a: 34).

Los cuatro objetivos específicos del Progeisam (Semarnat, 2008a: 34) persiguen lo siguiente:

• Que la Semarnat y sus órganos sectorizados conformen un área que cuente con estructura, programa de trabajo y presupuesto propios, para coordinar y dar seguimiento a la incorporación transversal de la perspectiva de género.

• Que la Semarnat y sus órganos sectorizados aseguren en las responsabilidades normativas de la institución, el establecimiento de criterios de igualdad de género que reorienten la definición de normas, lincamientos y reglas de operación que garanticen el acceso de las mujeres al uso, manejo, control y beneficios de los recursos naturales.

• Que la Semarnat y sus órganos sectorizados integren en las funciones operativas de diseño, ejecución y evaluación de las políticas ambientales, las consideraciones metodológicas y procedimentales necesarias para visibilizar el papel de las mujeres y mejorar las condiciones en las que desarrollan acciones de gestión ambiental.

• Que la Semarnat y sus órganos articulen en las funciones administrativas institucionales el enfoque de género para transformar la cultura institucional y propiciar la igualdad de oportunidades para las mujeres y los hombres en la definición y aplicación de la política laboral interna.

Los cambios respecto al Progema no son muchos, al menos en lo que se refiere a la formulación del objetivo central del programa, que es transversalizar para lograr la igualdad. Algunas diferencias es que los cuatro objetivos específicos tienen sus propias "líneas de estrategia", las cuales, a su vez, tienen múltiples "líneas de acción". Es decir, la estructura del Proigesam es más compleja y acabada que la del Progema.

Los cuatro objetivos específicos giran en torno a la conformación de un área para asegurar las responsabilidades normativas y operativas para la equidad de género. Puesto que dicha área ya existe a nivel de toda la Semarnat (la DEG), entendemos que se refiere a cada órgano sectorizado que la conforma. Las líneas de estrategia y acción incluyen mecanismos ya conocidos, por ejemplo la sensibilización mediante procesos de capacitación; el fortalecimiento del Comité Técnico de Enlace; la coordinación interinstitucional; la revisión y adaptación de reglas de operación; la generación de información desagregada por sexo, etc. La diferencia sustantiva es que ya no será únicamente la DEG quien realice todas estas actividades, sino cada "Unidad de Género" en los órganos sectorizados, lo cual implica un aumento considerable en el presupuesto. Sin embargo, esto no garantiza que la visión limitada y esencialista de las mujeres en su relación con los recursos naturales vaya a cambiar en el nuevo programa.

 

El Programa Nacional Hídrico (2007-2012)

El PNH 2007-2012 tiene sus antecedentes en el PNH 2001-2006, donde se sostiene que "el agua es un tema particularmente delicado. Como fuente de vida, su disponibilidad condiciona el desarrollo de muchas regiones del país". Por ello, "su manejo y preservación son asuntos estratégicos de seguridad nacional". Se necesita "una importante inversión en infraestructura hidráulica" y un cambio de mentalidad que genere una consciencia sobre la importancia de cuidar el agua" (Conagua, 2001: vii), para lograr las sustentabilidad en su manejo. El PNH 2001-2006 se propone los siguientes objetivos:

1) Fomentar el uso eficiente del agua en la producción agrícola.

2) Fomentar la ampliación de la cobertura y la calidad de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento.

3) Lograr el manejo integrado y sustentable del agua en cuencas y acuíferos.

4) Promover el desarrollo técnico, administrativo y financiero del sector hidráulico.

5) Consolidar la participación de los usuarios y la sociedad organizada en el manejo del agua y promover la cultura de su buen uso.

6) Prevenir los riesgos y atender los efectos de inundaciones y sequías.

El PNH 2007-2012 retoma esta visión y objetivos. Parte de un diagnóstico sobre la situación actual del agua, señalando diferencias de precipitación entre el sur y el norte del país y la reducción en la disponibilidad de agua de 18,035 metros cúbicos por habitante al año en 1950 a 4,416 en 2006. En cuanto al uso del recurso, 77% es para la agricultura, 14% de uso público y 9% de uso industrial. A diferencia del programa anterior, en éste se incluye el tema del cambio climático, mencionando sus consecuencias: la elevación de la temperatura media global; la disminución de lluvias y la escasez de agua para las ciudades, las industrias, el riego y la generación de energía eléctrica; la proliferación de microorganismos y malezas acuáticas en los ríos; el aumento en el nivel del mar. Otro elemento nuevo en este programa es el tema de los niveles de recaudación por uso del agua, los cuales no han aumentado a lo largo de una década (1996-2006). Esto "ha ocasionado que el agua de los ríos y lagos sea insuficiente en algunas zonas, que las fuentes de abastecimiento subterráneas estén sobreexplotadas y que la calidad natural del agua se haya deteriorado" (Semarnat, 2008b: 15). A partir de este diagnóstico se añaden dos objetivos nuevos a los que tenía el programa anterior, quedando de esta manera:

1) Mejorar la productividad del agua en el sector agrícola.

2) Incrementar el acceso y calidad de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento.

3) Promover el manejo integrado y sustentable del agua en cuencas y acuíferos.

4) Mejorar el desarrollo técnico, administrativo y financiero del sector hidráulico.

5) Consolidar la participación de los usuarios y la sociedad organizada en el manejo del agua y promover la cultura de su buen uso.

6) Prevenir los riesgos derivados de fenómenos meteorológicos e hidrometeorológicos y atender sus efectos.

7) Evaluar los efectos del cambio climático en el ciclo hidrológico.

8) Crear una cultura contributiva y de cumplimiento a la Ley de Aguas Nacionales en materia administrativa.

La mayor parte de los objetivos tienen que ver con tecnología hidráulica, ya sea para agua de uso agrícola o urbano; con mecanismos de financiamiento y gestión; con fenómenos hidrometeorológicos y cambio climático; con manejo de cuencas. Es problemático que el tema de participación social sea un agregado al programa más que un elemento transversal en todos y cada uno de sus objetivos. Es decir, la participación de los usuarios del agua tendría que estar contemplada en temas de riego, agua potable, manejo de cuenca, contingencia ambiental, en los ocho objetivos del programa y no sólo en el quinto.

Más preocupante todavía es que los indicadores de avance del objetivo cinco midan el aumento en el número de campañas, boletines, programas de cultura del agua, consejos y comités. No se dice nada sobre cómo deben operar estos consejos y comités, es decir, si deben tener una estructura horizontal o más bien piramidal; si deben ser plurales y autónomos; y qué poder de decisión tienen. Simplemente, se programa aumentar el número de consejos de cuenca, comités de aguas subterráneas y comités de playas limpias en el país. La meta propuesta para 2012 (26 consejos de cuenca, 18 comités de aguas profundas y 12 comités de playas limpias) no es justificada por ningún lado y no sabemos si realmente tiene que ver con un análisis de la situación de cuencas y playas en el territorio nacional.

La última estrategia del objetivo 5 se refiere a "la incorporación" de cinco "sectores vulnerables" (mujeres, jóvenes, indígenas, adultos mayores y personas con capacidades distintas) a la toma de decisiones respecto al recurso agua. Se señala que la "meta ideal" es incorporar a los cinco sectores; que para 2006 ya había tres "incorporados", y para 2012 hay que incorporar a los dos restantes. ¿Cuáles serán los sectores ya incorporados para 2006 y los que faltan para 2012? No se dice. ¿A qué exactamente hay que incorporarlos? No se sabe. ¿No tendría que haber estrategias más específicas para incorporar a determinado grupo en determinado organismo, dependiendo de las características de ambos?

Preocupa que entre los grupos "vulnerables" no se hable de la pobreza, quizás una de las características que aglutinan al mayor número de mexicanos y mexicanas. Son las familias de escasos recursos las que acarrean aguas de lugares lejanos o pagan elevados precios a proveedores particulares para abastecerse del vital líquido. No contar con agua repercute de distintas maneras en la vida de las y los pobres: incrementa el costo de su subsistencia, disminuye su potencial de ingresos y afecta su bienestar y calidad de vida (Soares, 2009). En las zonas pobres del campo el servicio de agua es insuficiente y el agua es de mala calidad, además de que la dotación resulta intermitente durante el estiaje. Así, aunque en ocasiones se diga que hay agua potable y sistema de drenaje, lo cierto es que en muchas comunidades rurales el agua es un bien muy escaso (RGEMA, 2006).

Preocupa también que grupos de distintas características sean agrupados bajo la categoría de "vulnerables", ignorando toda diferencia y necesidades específicas a partir de dichas diferencias. La problemática de las mujeres se deriva sobre todo del hecho de que ellas son culturalmente responsables de actividades domésticas, muchas de las cuales involucran manejo de agua (lavado de ropa, preparación de alimentos, higiene de la familia). Es un trabajo socialmente no reconocido que necesita legitimarse mediante la participación femenina en organismos de gestión de agua donde las mujeres tengan poder de decisión. La problemática de pueblos indígenas tiene que ver con la reivindicación no sólo de una distinta cultura del agua, sino también de derechos sobre el territorio en un contexto de poblaciones indígenas desplazadas para la construcción de presas y otras obras tecnológicas de alto impacto ambiental, siendo que muchas comunidades indígenas no tienen drenaje ni agua potable. Jóvenes y adultos mayores están insertos en un sistema social jerárquico donde el factor edad los ubica en una posición de desventaja respecto al acceso a recursos y participación en procesos de toma de decisiones en el ámbito familiar y comunitario. Finalmente, las personas con capacidades distintas tienen necesidades específicas de acceso al agua, por lo que deben hacer oír su voz en organismos que operan los sistemas de distribución. Todas estas diferencias tendrían que estar enmarcadas en el contexto nacional, pues la mayoría de los y las mexicanas viven en condiciones de pobreza.

 

Construyendo puentes: los objetivos del PNH con perspectiva de género

Una vez señaladas las deficiencias de los programas correspondientes, ya sea para transversalizar el género o para promover la gestión sustentable del agua, en esta última sección se establecen vínculos entre ambas temáticas. La estrategia para hacerlo consiste en revisar siete de los ocho objetivos del PNH para, efectivamente, transversalizar el género, es decir, no dejarlo aislado ni superficialmente mencionado en un solo objetivo sino integrarlo a todo el programa. Se revisan siete de los ocho objetivos porque las carencias del quinto (el único que tiene que ver con participación social) ya fueron señaladas en la sección anterior.

Objetivo 1: Mejorar la productividad del agua en el sector agrícola

Los avances en el objetivo 1 se miden en el número de hectáreas "modernizadas" en el sistema de riego, las presas rehabilitadas, los distritos de riego con títulos de concesión, etc. En cuanto a la organización de unidades o distritos de riego los indicadores de avance son el aumento en el número de unidades de riego organizadas y de distritos que cuentan con un plan director o marco normativo. Aquí podría hablarse perfectamente de mujeres y jóvenes en relación con los derechos de agua en unidades y distritos de riego. Esto es esencial dado que la migración masculina ha hecho que las mujeres funjan como jefas de hogar de facto, pero no tengan control sobre recursos productivos ni acceso a programas gubernamentales. También es conveniente considerar las diferencias de edad entre los usuarios, ya que los derechos agrarios están en manos de ejidatarios de mayor edad. Es necesario entonces generar medidas que conduzcan al aumento de mujeres y hombres jóvenes con acceso al agua de riego, con sus respectivos indicadores de avance.

Objetivo 2: Incrementar el acceso y calidad de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento

El objetivo 2 trata de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento. Aquí los indicadores también son de tipo técnico, por ejemplo el porcentaje de aguas residuales tratadas, cobertura de agua potable y alcantarillado. En relación con los organismos operadores se busca que aumenten su eficiencia global y presten mejores servicios, pero no hay indicadores sobre su composición y organización de género, que evidentemente está directamente relacionada con la capacidad de dar buenos servicios. Las decisiones sobre el agua (cuándo hacer cortes en el suministro, qué medidas tomar para asegurarse de que esté limpia, el costo por el servicio) afectan la vida cotidiana de millones de mujeres en el país. Es indispensable que éstas participen directamente en el diseño y ejecución de medidas para que actividades como lavar, limpiar, regar, cocinar, etc. sean realizadas por todos y todas de manera más eficiente, limpia y saludable. Es necesario generar mecanismos e indicadores de avance que permitan evaluar no sólo la presencia de las mujeres en comités de agua potable, sino además y sobre todo la generación y adopción de tecnologías adecuadas a sus necesidades, la reducción del tiempo en su carga de trabajo gracias al uso constante y continuo de estas tecnologías, la disminución de enfermedades en ellas y en sus familias, y el reconocimiento de sus conocimientos y liderazgo en el manejo doméstico del agua.

Objetivo 3: Promover el manejo integrado y sustentable del agua en cuencas y acuíferos

Este objetivo tiene una visión más holística del problema hídrico, al utilizar a la cuenca como unidad de análisis y proponer que el manejo del agua sea "integrado y sustentable". Este objetivo es muy complejo y cuenta con 15 estrategias, cada una con una serie de indicadores que sería difícil presentar en detalle. En general éstos tienen que ver con el aumento en la existencia de planes de manejo, sistemas de monitoreo de calidad de agua y medición de los componentes del ciclo hídrico, normas para la recarga de acuíferos y el uso del agua. Se manejan también instrumentos ambientales como son los ordenamientos territoriales y los incentivos económicos que propician la preservación de fuentes de agua. Pero no hay discusión alguna sobre los actores sociales que tendrían que decidir y consensar qué usos se le puede dar al suelo y al agua dentro de determinado territorio, y cómo monitorear la calidad y cantidad del agua que hombres y mujeres de distintas condiciones sociales y grados de poder económico y político utilizan para diversos fines. No se indica qué estructuras organizativas propiciarían el manejo integral y sustentable de las cuencas, asunto que definitivamente requiere de la participación de la población que habita en ella. Los grupos humanos no son homogéneos ya que están formados por hombres y mujeres con problemáticas, necesidades y visiones distintas. Para este objetivo hay que desarrollar indicadores que permitan medir el avance en la participación de distintos grupos sociales en el manejo integral de cuencas. Sólo logrando avances en esta participación puede hablarse del desarrollo sustentable y equitativo de las cuencas en cuestión.

Objetivo 4: Mejorar el desarrollo técnico, administrativo y financiero del sector hidráulico

Este objetivo se refiere al desarrollo técnico, administrativo y financiero del sector hídrico por lo que sus estrategias e indicadores tienen que ver con el presupuesto, el marco jurídico y la competitividad institucional de la Conagua. El avance se mide con indicadores de aumento en el presupuesto de inversión, la publicación del Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales y la certificación de personal en el Servicio Profesional de Carrera. Este objetivo tiene que ver con el funcionamiento interno de la Conagua y, sin duda, es de interés para el GM. Sin un presupuesto que garantice la asignación de recursos financieros para la generación de tecnologías de manejo del agua que reduzcan las desigualdades de género, y sin un marco jurídico que fomente este tipo de asignaciones, el GM nunca dejará de ser un conjunto de palabras amables en boca de algunos funcionarios/as. Las experiencias con presupuestos pro equidad de género en el país así lo demuestran (CEAMEG, 2008). Asimismo, el Servicio Profesional de Carrera debe contemplar la seguridad laboral de las mujeres y proponer medidas de acción afirmativa para aumentar su número en puestos directivos. También es necesario que la Conagua haga suyas las disposiciones del Progeisam referentes a la discriminación de género y el hostigamiento sexual. Los indicadores de avance en este caso son claros: número de mujeres en puestos directivos, oportunidades de capacitación para las mujeres, medidas que permitan que mujeres con hijos/as tengan las mismas posibilidades de éxito profesional que los varones, entre otros.

Objetivo 6: Prevenir los riesgos derivados de fenómenos meteorológicos e hidrometeorológicos y atender sus efectos

Puesto que el objetivo 5 tiene que ver con la participación ciudadana y la cultura del cuidado del agua, temas que tendrían que ser transversales a todos los demás objetivos y que ya desarrollamos antes, pasamos directamente al objetivo 6. Éste tiene que ver con fenómenos que causan daños a la población, infraestructura, servicios y sistemas de producción, por ejemplo huracanes. Las estrategias de este objetivo incluyen la reubicación de asentamientos humanos, el fortalecimiento del Sistema Nacional de Protección Civil y el Sistema Meteorológico Nacional, y diversas acciones de prevención. El avance se mide con el aumento en boletines, campañas, planes de contingencia, programas de ordenamiento y tecnología meteorológica. Aquí también falta un análisis del impacto diferenciado de estos fenómenos en hombres y mujeres de distintas edades y condiciones sociales. Es sabido que algunas personas tienen menos posibilidades materiales o incluso libertad de movimiento y acción para salir oportunamente de una zona de desastre, por ejemplo mujeres, niños/as y ancianos/as. Los albergues deben adaptarse a las distintas situaciones de las personas que los van a usar. Las mujeres solas con hijos/as tienen necesidades especiales y requieren de determinados apoyos para manejarse en un albergue. Los planes de contingencia y programas de ordenamiento deben tener en cuenta estas situaciones y ofrecer medidas para resolverlas oportunamente. Un indicador de avance fundamental en este sentido es la generación de datos segregados por sexo: cuántas mujeres, hombres, niñas y niños son afectados por un huracán. El riesgo de afectación debe disminuir para ambos sexos y todos los grupos de edad.

Objetivo 7: Evaluar los efectos del cambio climático en el ciclo hidrológico

El objetivo 7 trata sobre el impacto del cambio climático en el ciclo hidrológico. Los indicadores de avance tienen que ver con la generación de información sobre el tema con el fin de caracterizar sus efectos a escala nacional y en distintas regiones del país. Aquí falta tomar en cuenta el impacto no sólo en el ciclo hidrológico, sino también en grupos humanos. Fenómenos como inundaciones o sequías conducen a la disminución de la agricultura, la migración, la hambruna. La falta de agua en determinadas regiones genera severos conflictos sociales. En este panorama —válga la insistencia— grupos sociales diferenciados por género, etnia, edad y clase social van a tener muy distintas oportunidades de sobrevivir. Hay que tener estos diferenciales muy claros para diseñar medidas donde los más vulnerables puedan hacerlo aún en las situaciones más adversas; para saber cómo diseñar estas medidas es necesario realizar investigación y generar información de tipo social, no sólo ambiental. Como en el objetivo anterior, la información desagregada por sexo también es fundamental aquí. Necesitamos saber el número de hombres, mujeres, niños y niñas afectadas por el cambio climático; conocer las causas y dinámicas de esta afectación; diseñar mecanismos de intervención para que ésta disminuya; y finalmente, medir los avances de esta intervención mediante indicadores sensibles al género. Aquí también se trata de disminuir al máximo el número de víctimas del cambio climático en ambos sexos y todos los grupos etéreos.

Objetivo 8: Crear una cultura contributiva y de cumplimiento a la Ley de Aguas Nacionales en materia administrativa

Finalmente el objetivo 8 se centra en la cultura retributiva en el manejo del agua, que no es otra cosa más que asegurarse de que la gente pague por el servicio. Este objetivo se fundamenta en el supuesto de que el agua tiene un valor económico, y el Estado "por medios legales y administrativos concede su uso y explotación a los particulares" (Semarnat, 2008b: 112). Los indicadores tienen que ver con el incremento en el número de contribuyentes, los montos recaudados por concepto de pago de derechos, el aumento en los incentivos y esquemas recaudatorios. Estas propuestas contradicen la visión de distintos organismos de la sociedad civil que se oponen a la privatización del agua y señalan la importancia de considerar el acceso a ésta como un derecho humano. La asignación de precios a recursos como el agua tiene un impacto negativo en los más pobres y las mujeres, debido a asimetrías sociales y de género en la distribución del ingreso. Tampoco es una buena medida para conservar el recurso, porque siempre habrá quien pueda pagar por su derroche (Joekes et al., 2004). En este objetivo no proponemos indicadores porque tenemos una discrepancia de fondo con la visión de la Semarnat.

 

Conclusiones

Este documento hace un recorrido por la política del GM de la Semarnat con el fin de ofrecer recomendaciones sobre cómo trabajar en uno de sus órganos sectorizados, la Conagua. Se muestra el éxito que la capacitación ha tenido en algunas instancias y programas de la Secretaría, por ejemplo las ANP (Áreas Naturales Protegidas), el Proders y el PET. Entre los logros más importantes está la generación de diagnósticos y planes de acción con enfoque de género y estadísticas desagregadas por sexo; y la asignación de recursos para proyectos a cargo de mujeres. Estos logros se deben, en gran medida, a la estrategia de capacitación implementada a lo largo de los seis años que duró el Progema. El Progeisam, programa que hereda dichos logros, se propone ampliar esta misma estrategia a los órganos sectorizados de la Semarnat, tarea para la cual es necesario crear una "unidad de género" en cada uno de éstos.

A partir del análisis del PNH 2007-2012 se concluye que éste enfatiza estrategias técnicas más que sociales. No sólo no hay transversalidad de género; no hay siquiera una visión que indique cómo se va trabajar con los usuarios del agua, independientemente de su sexo. Sólo uno de los ocho objetivos del PNH se plantea la participación ciudadana pero los indicadores que propone están escasamente desarrollados. A partir de esta constatación, el presente artículo ofrece estrategias e indicadores para el GM en la política hídrica mexicana. Dichas estrategias e indicadores no sólo tienen que ver con incrementar el número de mujeres en determinada actividad, plan, comité u organización, algo sin duda deseable, sino también con el reconocimiento a su conocimiento y liderazgo; la reducción de su carga de trabajo y la generación de tecnologías sensibles a sus necesidades. Tienen que ver con el diseño de medidas eficaces que contribuyan a reducir no sólo el número de víctimas de huracanes o migraciones producto del cambio climático, sino también las brechas de género y edad entre dichas víctimas.

 

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Notas

¹ He decidido conservar el término de GM en inglés por dos motivos principales: 1) para conservar el elemento transformador del GM; 2) para distinguirlo de otros que erróneamente son considerados sinónimos, por ejemplo transversalidad. Una tercera razón es que utilizar el término en inglés "tiene la enorme ventaja de que con él se denomina una estrategia desarrollada internacionalmente, lo cual permite una mejor comprensión a escala internacional" (Stiegler, 2003: 81).

² MED se proponía aumentar el acceso de las mujeres a los "beneficios" del desarrollo. GED cuestiona la naturaleza del sistema económico imperante y las relaciones de poder entre mujeres y hombres, proponiendo la redistribución de dicho poder y un modelo de desarrollo más equitativo (Goetz, 1997).

³ En los años ochenta surgió el primer Programa Nacional de la Mujer (1983-1988) dentro de la Secretaría de Gobernación, el cual sufrió tantos recortes presupuestales "que en los hechos fue prácticamente cancelado" (Incháustegui, 2002: 363). Las directrices de política de este programa (mejoramiento de vivienda, alfabetización, salud preventiva) se incorporaron al de Mujeres en Solidaridad (1988-1994) para mujeres en condiciones de pobreza. A partir de Beijing sucedieron más cosas en efecto cascada: se creó el Parlamento de Mujeres y la Comisión de Equidad de Género en el Congreso; se aprobaron las reformas al Código Federal Electoral para que 30% de candidatos/as de partidos políticos sean mujeres; se creó la Comisión Nacional de la Mujer (Conmujer) en la Secretaría de Gobernación, cuya misión era operar el Programa Nacional de la Mujer (Pronam).

 

Información sobre la autora

Verónica Vázquez García. Doctora en Sociología, profesora-investigadora titular, Colegio de Postgraduados. Línea de investigación: género y desarrollo rural. Publicaciones recientes: "Masculinidad hegemónica, violencia y consumo de alcohol en el medio universitario", en Revista Mexicana de Investigación Educativa, vol. 14, núm. 42 (2009); "Familia y empoderamiento femenino: ingresos, trabajo doméstico y libertad de movimiento de mujeres chontales de Nacajuca, Tabasco", en Convergencia, vol. 16, núm. 50 (2009); "Mujeres y gobiernos municipales en México. Lo que sabemos y lo que falta por saber", en Gestión y política pública, vol. XIX, núm. 1 (2010).