Estudios

 

Dilemas organizacionales e institucionales de las regulaciones para contener los conflictos de interés en una democracia: una aproximación comparativa entre Canadá, EUA y México

 

David Arellano Gault¹ y Laura Zamudio González²

 

¹ Centro de Investigación y Docencia Económicas, México. E–mail: david.arellano@cide.edu

² Universidad Iberoamericana, México. E–mail: laura.zamudio@uia.mx

 

Envío a dictamen: 17 de octubre de 2008.
Aprobación: 15 de enero de 2009.

 

Abstract

This document discusses the limitations and characteristics of a policy for institutional and organizational analysis of the conflict of interest phenomenon, with emphasis on the case of Mexico. It seems that normative or moral agreements are not sufficient to tackle this problem. Conflicts of interest are also affected by values, so it is impossible to differentiate specifically "wrong" from "good" interests. It would be also hard to build perfect organizational instruments to "measure" when an agent actually intended to operate against the general interests. The questions that guide this article are: How to organizationally achieve the measurement of conflict of interest? What rules can be used? Which agency shall be in charge of supervising, with what sort of capacities and to whom it shall be accountable? We use these questions as guidelines in order to make a comparison among Canada, Mexico and the USA. This comparison is developed through the analysis of formal documents, rules, laws and regulations from the three countries.

Key words: Conflict of Interest, corruption, organizational analysis, institutional analysis.

 

Resumen

En este documento se busca avanzar en una reflexión sobre las limitaciones y requerimientos de una política y un diseño organizacional e institucional que enfrente exitosamente los dilemas del control de los conflictos de interés, sobre todo enfocándose al caso de México. No será solamente con convencimiento moral o ético que este tipo de conflictos podrán ser afrontados en la práctica. Esto se debe a que los conflictos y los intereses son afectados por definiciones valorativas, lo cual implica que nunca se podrá definir con total precisión, en cualquier circunstancia, una clara frontera entre intereses "correctos" e "incorrectos". Mucho menos podrá existir en la práctica un mecanismo o instrumento infalible para "medir" o conocer a ciencia cierta si un actor buscó específicamente y con dolo actuar en contra de los intereses generales. Las preguntas que nos guían son: ¿Cómo se logra organizacionalmente la medición de los conflictos y de los intereses? ¿Bajo qué reglas? ¿Qué organismo es el encargado de vigilar al respecto, qué capacidades tiene y a quién rinde cuentas? Utilizaremos estas preguntas como guía para realizar una primera comparación entre las regulaciones de Canadá, EUA y México. La comparación se hizo básicamente a través de fuentes documentales formales, sus reglas, leyes y regulaciones.

Palabras clave: conflicto de intereses, corrupción, análisis organizacional, análisis institucional.

 

Hacia una discusión organizacional e institucional de los conflictos de interés

En una sociedad liberal, se asume de partida que los agentes sociales, los individuos, son diferentes. No existe una concepción única de "la buena vida" ni es factible, si se quiere mantener la libertad como principio, buscar un mecanismo de agregación o imposición de un valor "correcto". Esto hace que el conflicto de intereses, pensado genéricamente como la contradicción o colisión entre los intereses de diversos actores y los recursos o formas para alcanzarlos, sea en realidad una cuestión perenne en una sociedad liberal. El conflicto de intereses, en genérico, no es una patología o enfermedad social, sino muchas veces cuestión sustantiva, lógica del accionar de una sociedad plural: la innovación social en parte es producto de la competencia entre valores y perspectivas sociales, que entran muchas veces en conflicto en la arena política.

Esto en cuanto una visión general. Si añadimos la dimensión organizacional, la cuestión se complica aún más. Las organizaciones, esas criaturas sociales que supuestamente construimos en forma instrumental para que nos obedezcan, para que alineen el esfuerzo individual en una potenciación colectiva, han resultado ser entes sumamente sofisticados y hasta rebeldes. Los estudios organizacionales, desde perspectivas sociológicas hasta incluso las económicas, han documentado cómo las organizaciones no son instrumentos perfectamente manejables ni neutralmente técnicos. Los individuos en las organizaciones logran generar acuerdos en espacios de racionalidad limitada (Simon, 1947), lo que implica que no existe manera de conocer ni calcular a la perfección las consecuencias de los actos y las decisiones. La incertidumbre es perenne en la lógica organizativa, lo que implica que los actores construyen mecanismos para evadir la incertidumbre (pues ésta es ubicua, nunca se puede eliminar). Entre tales mecanismos, el poder aparece en primera línea: el que controla las arenas de incertidumbre más importantes, en un contexto determinado, adquiere una fuente de poder importante. La incertidumbre es la base del poder de todo agente social. Además, esto implica que los actores sociales pueden buscar estratégicamente ensanchar la incertidumbre de cierto tipo, para generar mecanismos de poder o para construir símbolos y valores compartidos en la organización, que permitan la cooperación entre actores diferentes y potencialmente en conflicto. La incertidumbre es, antes que una patología por eliminar, un instrumento estratégico de actores en espacios de cierta libertad y autonomía; la discrecionalidad de los actores, por lo tanto, también lo es (Crozier y Friedberg, 1989). Como se entenderá, esto cambia radicalmente la forma de comprensión y acción respecto de diversos dilemas políticos y organizativos, pues partir de la discrecionalidad y la incertidumbre como algo que debe ser atacado instrumentalmente, como una patología, es mucho más fácil de comprender, aunque probablemente mucho menos efectivo (March y Olson, 1979; Brunsson, 1989).

Desde este punto de vista, organizacionalmente, el conflicto de intereses no sólo es permanente, sino parte de los juegos estratégicos que los actores utilizan para movilizar conciencias, construir marcos sicológicos y organizacionales de acción, símbolos y valores de cooperación y acción colectiva, todo en un marco de incertidumbre constante (Crozier y Friedberg, 1989).

Cuando hablamos de conflicto de intereses en el marco de la acción política de funcionarios y políticos, designados y electos, estos elementos genéricos, organizacionales y sociales, no desaparecen, sólo se hacen más específicos e intrincados. El conflicto de intereses se da respecto a un ente sumamente abstracto que se llama "interés público" (Williams, 1985). En otras palabras, se puede definir un discurso básicamente normativo sobre el conflicto de intereses en la política o la acción gubernamental en una democracia, pero tales elementos normativos, en la práctica, se enfrentarán a la realidad social de actores diversos, diferentes, en marcos de incertidumbre y con la constatación de que las organizaciones gubernamentales son manejadas en tales entretelones de la incertidumbre y de la acción estratégica de los actores (Arellano, 2000). Tal parece que éste es un intrincado trinomio: 1) la necesidad de un discurso normativo y un diseño institucional que proteja a las sociedades de los conflictos de interés que sus funcionarios y políticos sufren regularmente en su accionar; 2) la compleja realidad de que el conflicto es parte consustancial, por definición, de la política en un sociedad liberal; y 3) la acción estratégica de los políticos y funcionarios es pilar de la acción organizada de los gobiernos. Enfrentar el conflicto de intereses implica comprender esta ecuación política y organizacional del fenómeno.

Es muy difícil definir con absoluta certeza un concepto social y políticamente cargado como "conflicto de intereses", sobre todo cuando esperamos entresacar de tal análisis mecanismos más efectivos para evitarlo, para controlarlo. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OECD), por ejemplo, detine el conflicto de intereses como: "conflicto entre las obligaciones públicas y los intereses privados de un servidor público, cuando estos intereses pueden tener la capacidad para influir impropiamente en el desempeño de sus actividades como servidor público" (OECD, 2005: 2).¹ Se puede observar que si bien en términos genéricos esta definición busca otorgar claridad, en la operativización de cualquier caso la definición deja zonas muy complicadas de definir organizacionalmente: "influencia impropia", "capacidad para influir", "conflicto entre intereses privados y obligaciones públicas". El asunto es más complicado cuando bajo esta definición podemos hablar de conflicto de intereses real, aparente (se puede sospechar y eso afecta la imagen y confianza en el servidor público) y potencial (no hay conflicto en este momento, pero en un futuro, dadas ciertas circunstancias, puede aparecer). Entre todas estas dificultades, la propia OECD acepta que no todo conflicto de intereses es corrupción. Que tal conflicto aparece en circunstancias particulares entre los intereses y capacidades privados de toda persona, y que sólo aquellos que influyen indebidamente deben ser vigilados. Así, entonces, todos los servidores públicos tienen derechos e intereses privados, lo que se busca es evitar que un potencial conflicto de intereses se convierta en un real conflicto de intereses. La frontera práctica entre lo potencial y lo real es sumamente difícil de definir en la práctica, organizacionalmente. Una organización se beneficia de los intereses de sus actores y miembros, pues éstos los llevan a conocer, actuar, tomar decisiones, buscar soluciones, innovar. La discrecionalidad es hasta cierto punto fuente crítica del accionar organizacional (desde muy diversas corrientes del análisis organizacional esto es claro y la bibliografía puede ser inmensa, entre ellos recomendamos a Christensen y Laegrid, 2001; Williamson, 1983; Pfeffer, 1994; Scott, 2000; Luhmann, 1997). Ninguna sociedad podría eliminar realmente tal espacio de libertad de sus actores políticos y administrativos, pues en gran parte esta capacidad de interacción conflictiva es lo que lleva a actitudes y comportamientos ligados al mérito y el esfuerzo.

Normativamente la regulación parece descansar en una definición del uso inadecuado de capacidades o facultades. La identificación de lo inadecuado es siempre condicional, esto es algo inadecuado respecto de otra cosa o criterio. Se puede intentar evitar que se obtenga tal beneficio inadecuado y/o prevenir que éste siquiera pueda gestarse. Pero es claro, entonces, que se entra en un asunto subjetivo, moral, de intencionalidad dolosa (Thompson, 1993). Muchas veces hablamos de que el político electo, el servidor público ha sido acotado o prejuiciado para tomar decisiones debido a un conflicto de intereses. El conflicto por lo tanto puede ser objetivo, pero también subjetivo (Gillman et al., 2002). La capacidad de decisión del servidor público ha sido dañada, afectada, sesgada (im paired, según Stark, 2000: 4).

Como claramente defiende Stark, ninguna regulación puede evitar que los intereses de los servidores públicos desaparezcan, o tan siquiera medir en qué forma el juicio de un funcionario ha sido afectado; por eso las regulaciones más bien han evolucionado hacia evitar o prohibir el desarrollo de ciertos tipos de intereses en general para siquiera impedir que se entre en una relación donde exista la tentación de sucumbir al conflicto (Stark, 1997).

Es por ello que la batalla social para controlar el conflicto de intereses en la arena política y gubernamental implica tener una perspectiva no sólo normativa, sino organizativa e institucional.

En este documento buscaremos avanzar sobre esta reflexión, con el fin de comprender las limitaciones y requerimientos de una política y un diseño organizacional e institucional que enfrente exitosamente los dilemas del control de los conflictos de interés, sobre todo enfocándose al caso de México. Claramente, una visión normativa es fundamental, pero insuficiente. No será solamente con convencimiento moral o ético que este tipo de conflictos podrán ser enfrentados en la práctica. Para empezar, porque los conflictos y los intereses son afectados por definiciones valorativas, lo cual implica que nunca se podrá definir con total precisión, en cualquier circunstancia, una clara frontera entre intereses "correctos" e "incorrectos". Mucho menos podrá existir en la práctica un mecanismo o instrumento infalible para "medir" o conocer a ciencia cierta si un actor buscó específicamente y con dolo actuar en contra de los intereses generales (tenemos graves problemas para definir y "observar" empíricamente tanto intereses individuales efectivos como intereses socialmente efectivos).

El elemento normativo de la cuestión de conflicto de intereses es crítico pero requiere de la comprensión institucional y organizacional para ser más comprensiva y práctica, y así contestar algunas preguntas: ¿Cómo se logra organizacionalmente la medición de los conflictos y de los intereses? ¿Bajo qué reglas? ¿Qué organismo es el encargado de vigilar al respecto?, ¿qué capacidades tiene y a quién rinde cuentas?

Éstas parecieran ser unas preguntas muy básicas desde el ángulo organizativo para comprender la dinámica institucional hacia la prevención, manejo y seguimiento de los conflictos de interés. Las utilizaremos como guía para realizar una comparación entre las regulaciones de Canadá, EUA y México, los socios comerciales de América del Norte. La razón principal para escoger estos casos es doble: por un lado, Canadá y EUA han llevado a cabo reformas fundamentales y sumamente ambiciosas a sus sistemas de control de conflictos de intereses en los últimos años. Sin duda, son casos internacionales de comparación por el esfuerzo y la ambición pretendida en las reformas. Comparar con estos casos avanzados a México permite un grado de contrastación muy alta, que permite ver las diferencias radicales. El segundo elemento es el tipo de reformas que estos países han efectuado. Son dos casos que han avanzado en la determinación de que no existe un mecanismo único y completo para eliminar los conflictos de intereses. Éstos son perennes. La estrategia ideal, después de muchos fracasos y costos asociados con reformas más radicales o que buscan la "integridad absoluta", es que hay que avanzar en el desarrollo de mecanismos profilácticos, de prevención. Nuevamente, contrastar esto con la experiencia del caso mexicano puede ser aleccionador, con el fin de no cometer los mismos errores que en los otros dos países. La comparación realizada es básicamente a través de fuentes documentales formales, sus reglas, leyes y regulaciones. Hemos buscado además entresacar lecciones, sobre todo para el caso de México, donde esta regulación y su estudio empírico, más allá de la cuestión normativa, apenas está comenzando a despuntar.

 

Comparación entre Canadá, EUA y México: lecciones organizativas e institucionales

En los cuadros del 1 al 3 (2) del Anexo de este documento se muestra una apretada síntesis de los principales elementos organizativos y de regulación posibles de encontrar, a través de documentos oficiales, respecto de los mecanismos institucionales para tratar con el problema de los conflictos de interés. Estos cuadros serán la base para la comparación que presentamos a continuación, en relación con las tres preguntas que se plantearon anteriormente: ¿Cómo se logra organizacionalmente la medición de los conflictos y de los intereses? ¿Bajo qué reglas? ¿Qué organismo es encargado de vigilar al respecto?, ¿qué capacidades tiene y a quién rinde cuentas? Presentamos entonces un resumen de este punto en los cuadros 4, 5 y 6 que desarrollan la comparación. Comencemos por el cuadro 4 (véase en el Anexo).

1. ¿Cómo se logra organizacionalmente la medición de los conflictos y de los intereses?

En términos organizacionales, el punto clave por comprender es que los actores toman decisiones estratégicas según el contexto cultural y de reglas que lo acompañan. Las reglas no sólo son restricciones al comportamiento sino también generan "señales" o incentivos positivos hacia cierto tipo de accionar. Así, el conflicto de intereses es una cuestión que en términos prácticos nunca podría alcanzar una definición operativa perfecta, debido a la propia movilidad valorativa y de intereses de los agentes sociales.

El conflicto de intereses entonces no es una batalla que se da bajo un canon universal, sino bajo la construcción de especificidades organizativas e institucionales. En otras palabras, los actores construyen la realidad sobre la que actúan, simbólica y realmente.

Canadá y EUA tienen una aproximación similar: buscan construir mecanismos profilácticos que eviten la aparición de posibles conflictos de interés, definidos tanto en una manera subjetiva como objetiva (Atkinson y Macuso, 1985; Stark, 2000).

En el caso mexicano el asunto es tratado más como una cuestión de fallas de comportamiento que deben ser reguladas, a través de la diferenciación de conflictos en cargos elevados (juicio político) y de otros cargos, más bien de índole "administrativa".

De algún modo se puede inferir que en el caso mexicano será fundamental avanzar hacia una comprensión más precisa de la importancia de un enfoque profiláctico, con el fin de evitar planear el conflicto de intereses como un evento discreto, sobre el que es suficiente tener una regulación que la observe. El conflicto de intereses es más bien una regla que una excepción que controlar, por lo que tanto EUA como Canadá han avanzado a una posición que coloca al conflicto de intereses como una situación que demanda perenne vigilancia y una constante educación e internalización de los posibles, potenciales y reales mecanismos, mediante los cuales un servidor público entra en conflicto con el interés público. Esta diferencia es vital, lo cual puede explicar por qué, en el caso mexicano, el conflicto de intereses, si bien regulado con cierta claridad y específicamente, no ha aparecido en la agenda política con mayor precisión, sino más bien como una serie de eventos dispersos en el tiempo. Cuando se acepta como sociedad, políticamente, que los conflictos de interés aparecen de forma constante, no sólo eso, sino que existen situaciones conflictivas potenciales, asiduamente, durante el trabajo de cualquier servidor público, entonces el estatus organizativo e institucional requiere de una visión no sólo de control normativo sino de regulación constante, cuestión que en el caso mexicano pareciera necesario avanzar.

La visión mexicana de separar los conflictos políticos graves de aquellos administrativos, requiere especificar con mayor claridad que aún los políticos y funcionarios electos de alta jerarquía están sujetos a revisión y regulación por conflictos de interés. Si bien la regulación mexicana es específica, existe la interpretación (errónea para muchos juristas, pero existente sin embargo) de que los altos funcionarios y políticos sólo están sujetos al juicio político, cuestión falsa a todas luces. Pero para cambiar esta percepción, se requerirá avanzar más allá de la discusión normativa, para ubicar al conflicto de interés como una necesidad de regulación constante, autónoma y creíble y no solamente como un evento discreto (véase Cuadro 5).

2. ¿Bajo qué reglas?

En el caso de EUA, las regulaciones devienen de múltiples espacios (Office of Government Ethics, 2008). En otras palabras, el conflicto de interés se regula de manera constante por diversas vías y reglas interrelacionadas. En los tres países, con una lógica federal, las regulaciones de los diferentes estados o provincias se añaden o refuerzan la regulación en forma local.

En todo caso llama la atención nuevamente la particularidad de cada reglamentación. En el caso canadiense la prevención ocupa un espacio fundamental. La declaración ex ante del acuerdo de los servidores por conocer las obligaciones de información y de comportamiento al que se hacen obligados surge como un elemento crítico para la vigilancia constante y posibles conflictos que pudieran aparecer en el escenario. En otras palabras, el espíritu de la regulación canadiense apuesta por poner desde el principio, en la mente de los servidores públicos de todo nivel, el tipo de obligaciones y riesgos a los que se pueden enfrentar, con el fin de generar una conciencia clara de este fenómeno, así como el de tomar medidas de información y prevención desde el principio. En Canadá los servidores públicos están obligados incluso a renunciar a ciertos recursos (como acciones o puestos honorarios) antes de iniciar sus labores (Senate Ethics Office, 2008; House of Commons, 2008; Kernahan, 2007; Palazzo y Rethel, 2008).

Las reglas en EUA apuestan a la vigilancia por diversas aristas (Atkinson y Mancuso, 1991). La prevención es, como en Canadá, importante en todas las reglas (existen reglas similares respecto a la renuncia por parte de los servidores públicos de ciertos recursos o puestos que puedan crear conflictos de interés), sobre todo en aquellas que protegen a los informantes. Este último punto parece de gran relevancia en este país, dado que se acepta como imposible que una agencia reguladora y un conjunto de leyes y normas sean suficientes para identificar y monitorear los posibles casos de conflicto de interés.

En el caso mexicano, como se ha descrito, la regulación es específica sobre diversos conflictos de interés, pero es difícil establecer el espíritu sobre el que, de manera pragmática, se centrará la regulación. La prevención no parece ser la lógica sustantiva de las reglas, ya que la mayor parte de las definiciones se acuñan de manera normativa (es decir, bajo la idea del deber ser). Excepto la declaración patrimonial, en la cual lo servidores públicos mexicanos son obligados a presentarla cada determinado tiempo. Sin embargo, el espíritu preventivo y pragmático no parece ser el punto fuerte de esta regulación, pues se ve al conflicto de intereses como algo que enfrentará el servidor público, dadas ciertas condiciones, pero no se plantea la posibilidad de que para evitar ese conflicto se deben reducir las probabilidades de que éste suceda. Esta es probablemente la diferencia más importante en términos de reglas entre estos tres países: en Canadá y en EUA se ha avanzado hacia una visión del conflicto de interés como una situación inevitable y constante en la actividad de cualquier servidor público, mientras que en la mexicana se asume una posición básicamente de prohibición de ciertos actos especificados, de explícitos mecanismos de vigilancia y castigo, de prohibiciones ante eventos discretos, bajo una lógica de prevención todavía reducida. En este sentido, la experiencia mexicana se enfrenta a una grave limitación: al ser el conflicto de interés algo tan complejo de definir y medir, cuando además en la práctica los intereses son dinámicos y la medición de la "influencia indebida" es compleja de establecer, la simple regulación, con base en una visión de eventos discretos de violación de las normas, queda muy restringida para avanzar sobre la construcción de herramientas que permitan a los servidores públicos enfrentarse a estos dilemas y saber cómo actuar ante otros éticos complejos (Gillman et al., 2002) (véase Cuadro 6).

3. ¿Qué organismo es el encargado de vigilar al respecto, qué capacidades tiene y a quiénes rinde cuentas?

Ante la complejidad del fenómeno, en Canadá y EUA se ha optado, en la escala federal, por crear un organismo con cierto grado de autonomía, encargado de crear los mecanismos preventivos, mantener la información, ejercer la vigilancia y atender las consecuencias en caso de aparición de conflictos.

El Consejo de Ética bajo la dirección general de Clerk of the Privy Council en Canadá y la Oficina de Ética Gubernamental en EUA se encargan de sostener el sistema, tanto en su aspecto preventivo (son responsables de la información y del desarrollo de una cultura ética) como de la vigilancia y eventual acción en contra de los que violen las regulaciones (Greene, 1990).

En el caso mexicano, la mayor responsabilidad cae sobre los Órganos Internos de Control (OIC), quienes rinden cuentas a la Secretaría de la Función Pública Federal. La gran diferencia tiene que ver con el diseño organizativo e institucional que esto implica. En términos organizacionales, la solución canadiense y norteamericana presta particular importancia y complejidad al fenómeno. Su autonomía relativa, como organismos, les permite definir su foco de atención de una forma mucho más precisa y estable en el tiempo. En cambio, en México, los OIC tienen como función principal realizar las auditorías constantes en todos los organismos federales, respecto al cumplimiento normativo en el uso de los recursos. Es muy posible, por lo tanto, que el conflicto de intereses sea sólo un aspecto de sus muy diversas preocupaciones. Según la regulación mexicana, son los OIC los encargados de recibir las quejas e investigar las anomalías, para que sea la propia Secretaría quien lleve el caso a sus consecuencias normativas, más allá de las implicaciones judiciales. Esto implica un proceso que requerirá ser transparentado para evitar que la misma estructura administrativa sea la que vigile, investigue y castigue.

En el caso de EUA la autonomía del organismo encargado, la Oficina de Ética Gubernamental es muy clara. La dirección del órgano es asignada por el presidente en acuerdo con el Senado. Concentra la información y tiene capacidad para solicitar correcciones a reglas o políticas en toda la administración. Su consejo es fundamental para que el Abogado General de la nación pueda llevar a cabo acciones en contra de las violaciones. De una manera muy similar, en Canadá, el Consejero de Ética concentra bajo su organización los datos, la vigilancia y la certificación de los informes y acciones de los servidores públicos, a través de un código de conducta aplicable para todos los servidores públicos. En México, la labor de vigilancia y corrección se encuentra inmersa en la red y estructura administrativa central. Los OICs son parte de la Secretaría de la Función Pública, como órganos específicos dentro de cada una de las agencias federales (aproximadamente 215). Estos organismos no sólo tienen cargas diversas de trabajo aparte de vigilar o recibir las quejas sobre posibles conflictos de interés, sino que además sus instrumentos organizacionales son básicamente de acción posterior a la situación en conflicto, con lo que su foco de atención no se encuentra en la problemática de los conflictos de interés, sino en una gama muy amplia de problemáticas que tienen que ver con el amplio espectro del cuidado normativo del comportamiento de las organizaciones gubernamentales. Incluso, en este momento, los OICs se encuentran en proceso de reforma para hacerlos corresponsables del desempeño a través de un instrumento de medición denominado MIDO (Modelo Integral de Evaluación del Desempeño de los OICs). La clave por comprender es que probablemente los OICs enfrenten problemas importantes de tiempo y capacidad, de enfoque y concentración, para tender los posibles conflictos de interés (véase Cuadro 7).

 

Reflexiones finales

El conflicto de interés es en la práctica una compleja interrelación entre intenciones, marcos institucionales, reglas y valores de seres humanos puestos en dilemas éticos en sociedades liberales. Así como los valores son fundamentales para establecer fines, en una sociedad plural, los valores pueden ser manejados en diversas maneras por las personas.

Una visión extrema que observa en el conflicto de interés una constante basada en el oportunismo perenne de los agentes sociales, sobre todo los políticos y servidores públicos, tiene la desventaja de que en su propia prescripción reduce al mínimo la solución necesaria: el conflicto de interés es un asunto ético, de aprendizaje, de comprensión individual y colectiva de las situaciones donde el escurridizo bienestar colectivo es afectado por la influencia de ciertas relaciones personales o materiales. Como no existe posibilidad de contar con una regulación perfecta ante una dinámica de actores múltiples y diversos, la visión extrema de control per se está destinada a enfrentar permanentemente frustraciones ante la grave dificultad de llevar a la práctica la vigilancia y el castigo de los diversos (y siempre difíciles de medir) conflictos de interés potencial, real y posible.

Sería justo decir que el extremo contrario es cierto a su vez: definir el conflicto de interés solamente como un asunto de ética o moralidad, pierde de vista que los agentes sociales requieren ser vigilados, necesitan de vez en cuando de claros incentivos y marcos institucionales inteligentes que les permitan construir y dar sentido a una visión ética en la vida real, en el día a día, en la confrontación de los dilemas prácticos de la gestión pública contemporánea.

Es claro que en la comparación que hemos intentado en estas páginas la experiencia canadiense y norteamericana pueden ser de gran valía para México. Los sistemas políticos son sumamente diferentes, tienen historias tan disímbolas que es justo preguntarse qué es lo que se puede comparar entre estas tres realidades. En el caso de la cuestión de conflicto de interés una de las cosas que hace más comparables estas experiencias está justamente en la evolución de la concepción organizativa e institucional: el diagnóstico que hace ver al conflicto de interés como un complejo fenómeno social que requiere no sólo de una regulación explícita, sino de una estructura organizativa y de incentivos que enfrente al fenómeno en su complejidad, en la interacción de agentes sociales dinámicos, que ayude a construir la visión valorativa y de sentido social que una sociedad le va a imprimir.

En el caso mexicano pareciera urgente avanzar rápidamente y a pasos agigantados en la comprensión de estos elementos. No sólo parece que la regulación, si bien explícita y detallada, parece sustentarse en una visión de eventos discretos por controlar, sino que la construcción organizativa permite que se haya avanzado muy poco en la construcción del andamiaje de incentivos y mecanismos de vigilancia, aprendizaje y respuesta ante el conflicto de interés.

En la agenda futura inmediata, tres debates parecen indispensables en el caso mexicano a la luz de lo que se observa en las otras realidades analizadas aquí:

— La reordenación de la regulación: hacer de la regulación una que se auxilie y complemente con cuestiones clave de aprendizaje y construcción del marco ético y valorativo: códigos de ética, formulación de mecanismos de identificación de conflictos reales y potenciales de interés, entre otros. Elevar el rango de discusión de los conflictos de interés en México, llevarlo más allá del escándalo y subirlo a la agenda pública para comprenderlo y encontrar mecanismos viables y prácticos es un fin sustantivo de este esfuerzo.

— La reordenación de la organización. Enfrentar los conflictos de interés parece ser un esfuerzo costoso organizativamente. La autonomía y especificidad de los organismos que en EUA y en Canadá enfrentan esta cuestión así parece mostrarlo. En el caso mexicano donde el debate sobre este aspecto es todavía muy primitivo y basado en el escándalo, pareciera fortalecer además la idea de que será esencial discutir en México si no necesitamos un espacio con autonomía y autoridad, que de manera focalizada atienda este problema, con un claro mandato y con espacio de libertad suficiente para enfrentarlo desde los sistemas de información indispensables, desde su vigilancia hasta la construcción de valores y mecanismos prácticos para que los servidores públicos puedan comprender mejor cómo enfrentarse a estas situaciones. En todo caso, ésta pareciera ser una pieza clave.

— La reordenación de los sistemas de información y queja. El sistema mexicano requiere incorporar prácticas como las de los reportes detallados de los posibles conflictos de interés devenidos no sólo del patrimonio de los funcionarios, sino de sus acciones, pertenencia a grupos u organizaciones o participación en empresas y asociaciones. De la misma manera, el sistema de quejas podría analizar la posibilidad de fortalecer los mecanismos de queja e información (whistblowers) para incentivarlos y protegerlos en su caso. Tal sistema permitirá además enfrentar uno de los conflictos aparentemente más fuertes en México: las reglas de posempleo y conflictos de interés de actividades secundarias. Dado que el sistema actual, que pone atención a eventos discretos, se preocupa básicamente por establecer la regla, en la práctica se hace muy difícil implementar con certidumbre suficiente las regulaciones sobre conflicto de intereses respecto de empleos paralelos (representantes populares que tienen despachos de abogacía y que litigan contra el gobierno federal, por ejemplo) o de posempleo (servidores públicos que tienen expertise valioso y que afectaron intereses, ya sea de empresas o de partidos políticos y que terminan en actividades empresariales o políticas partidistas al poco tiempo de dejar el cargo).

Seguramente estas propuestas tendrán que ser analizadas y debatidas en su viabilidad y su costo. Sin embargo, pareciera claro que es fundamental en el caso mexicano avanzar de una manera más sólida al respecto (véanse las propuestas de López–Presa, 2004: 30). Este tipo de políticas necesitan un empuje constante, tratando de encontrar los puntos medios entre una regulación explícita y un marco organizativo e institucional viable, con un control y una construcción de cultura para tratar el conflicto de interés de una forma realista. Una regulación que bajo una visión moralista pretenda controlar todo, con una visión de los funcionarios públicos como villanos, pareciera ser poca ayuda ante la complejidad de tratar con los conflictos de este tipo. Sin embargo, es claro que para México el empuje político inicial de una reordenación regulatoria y organizativa, con una perspectiva realista y no simplemente de creación de nuevas regulaciones, será indispensable.

 

Anexo

 

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Nota

¹ "A 'conflict of interest' involves a conflict between the public duty and the private interest of a public official, in which a public official's private capacity interest could improperly influence the performance of their official duties and responsibilities".

 

Información sobre autor(es)

David Arellano Gault. Ph. D. en Administración Pública por la Universidad de Colorado en Denver. Profesor del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), México. Líneas de investigación: reforma organizacional del sector público, presupuesto por resultados, rendición de cuentas y transparencia. Publicaciones recientes: "Civil service reform: challenges and future prospects for Mexican democracy", en Handbook of administrative reform, Boca Raton (2008); "Economic–NPM and the need to bring justice and equity back to the debate on public organizations"; artículo aceptado para publicarse en Administration & Society (2008); coautor de Estudio en materia de transparencia de otros sujetos obligados por la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, México (2008).

Laura Zamudio González. Doctora en Ciencias Sociales por la Universidad Iberoamericana. Profesora del Departamento de Relaciones Internacionales, Universidad Iberoamericana. Líneas de investigación: nuevo institucionalismo económico y diseño institucional, operaciones de mantenimiento de la paz, el impacto de la transparencia en las relaciones internacionales. Publicaciones recientes: Pacificadores contra oportunistas: la difícil implementación de un acuerdo de paz. El caso de El Salvador (1992–1994), México (2008); coautora de Aportaciones teóricas del nuevo institucionalismo al estudio de los procesos de implementación de los acuerdos de paz, México (2007).