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INTRODUCCIÓN
El desarrollo del estudio de las políticas públicas en la región ha generado un interesante debate sobre la pertinencia de la aplicación de marcos y enfoques analíticos producidos en los países desarrollados a la realidad latinoamericana que, sin embargo, no había sido respaldado hasta ahora con evidencia empírica. La investigación que se presenta aquí arroja resultados que contribuyen a esta discusión, ya que permite contrastar los principales posicionamientos epistemológicos en disputa con las prácticas y valoraciones de académicos expertos de la región, reveladas a través de una encuesta aplicada con este propósito.
Suele asociarse el nacimiento del campo de las políticas públicas con los desarrollos pioneros del cientista social estadounidense Harold Lasswell (1951), quien abogó por unas “ciencias de las políticas” (policy sciences) como constructo multi e interdisciplinario. Con el devenir histórico, esta perspectiva integradora no logró cristalizar completamente, por lo que buena parte de los estudios “de” o “en” las políticas públicas fueron absorbidos, progresivamente, por diversas disciplinas. Entre ellas se encuentra la ciencia política, que delimitó un área subdisciplinaria dedicada al estudio de las intervenciones de los Estados para solucionar o anticipar situaciones sociales que se plantean como problemáticas1 o, más sencillamente, de lo que los Estados deciden hacer o no hacer (Dye, 1992).
Con una participación hegemónica de la academia estadounidense, que estableció sus principales supuestos y propuso los marcos teóricos de mayor predicamento, las políticas públicas comenzaron a destacar en la enseñanza y en la producción de conocimiento en el seno de la ciencia política. Entre los principales hitos de este proceso se hallan la creación en 1970 de una sección dedicada a las políticas públicas dentro de la American Political Science Association (APSA) y, dos años más tarde, la publicación del primer número del Policy Studies Journal. También en el año 1972, y a partir de APSA, se crea la Policy Studies Organization, con una convocatoria más amplia que no impidió la hegemonía disciplinaria (contó con dos terceras partes de cientistas políticos entre sus más de 2 000 miembros). Finalmente, una encuesta aplicada por APSA en 1975 y 1976 a los departamentos de ciencia política puso de manifiesto que el campo de las políticas públicas era el de más rápido desarrollo dentro de la disciplina y en programas interdisciplinarios de Estados Unidos, de acuerdo con la evolución de la matrícula estudiantil (Khodr, 2005).
Acompasando estos desarrollos con cierta tardanza, el estudio de las políticas públicas en América Latina ha tenido un desarrollo considerable desde los últimos años del siglo XX, hecho que se manifiesta en diversas expresiones.
En el nivel de enseñanza de grado, se han contado 131 programas de ciencia política y disciplinas afines que se imparten en los países de Sudamérica y en México. Dentro de ese universo, se ha estimado que al estudio de las políticas públicas se le dedica 9 por ciento de los cursos obligatorios, lo que lo equipara con otros dos ejes temáticos tradicionales, como la teoría política y los partidos políticos (Bentancur y Mancebo, 2017). De manera complementaria, un estudio comparado reciente identificó y analizó 109 programas de cursos de políticas públicas, impartidos en 63 universidades de países de Sudamérica y de México (Bentancur et al., 2021). En el nivel de posgrado, otro análisis encontró en la región 30 programas destinados específicamente a la formación superior en políticas públicas (El‑Taliawi et al., 2021).
Múltiples facultades de ciencia política o ciencias sociales de la región cuentan con áreas o grupos de investigación destinados a las políticas públicas, lo que se traduce en una producción consistente, que se vuelca en libros y revistas académicas, algunas de ellas especializadas. Asimismo, la temática se incorpora con frecuencia en publicaciones de la región dedicadas a los campos más amplios de las ciencias sociales, la ciencia política, la sociología y la economía. Y ya se cuenta con un buen número de manuales y libros dedicados a las teorías y los métodos de las políticas públicas, de autoría o compilados por académicos de la región.2
Por último, todos estos desarrollos han propiciado espacios específicos en los principales eventos académicos de la ciencia política que se enfocan en la región, como es el caso de la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política y de la Latin American Studies Association.3
Algunos analistas ensayaron una periodización de los principales focos de estudio de las políticas públicas en América Latina: en la década de 1960, la implementación de las decisiones y las limitaciones del estado de bienestar; en la década de 1970, el análisis comparativo de los modelos del estado de bienestar y de la incapacidad de los Estados para formular políticas autónomas; en los años ochenta, las agendas gubernamentales y sus actores, y los debates sobre el modelo de desarrollo y el papel del Estado; y, a partir de la última década del siglo XX, la democracia participativa y la racionalización de la gestión pública asociada a la reducción de los cometidos estatales (Valencia Agudelo y Álvarez, 2008: 110-112). Como puede apreciarse, en esta interpretación la agenda de los estudios de políticas públicas se asocia fuertemente con el signo de las coyunturas histórico-políticas regionales.
Con el propósito de iluminar el desarrollo del campo en los últimos años, hemos identificado las palabras claves más utilizadas en once revistas especializadas, publicadas en América Latina entre 2010 y 2018, en el entendido de que resultan un indicador válido de los objetos de estudio privilegiados. Además de la obvia referencia a las “políticas públicas”, encontramos que las diez palabras claves con más menciones fueron, en orden decreciente: política social, Estado, gobernanza, pobreza, evaluación, administración pública, gestión pública, desarrollo, descentralización e innovación. Lo anterior muestra la gran amplitud con la que se recorta el campo disciplinario en nuestros días, incluyendo, por un lado, objetos de estudio estructurales, como el Estado y la administración pública; y, por otro, tópicos específicos seleccionados, como las políticas sociales y el desarrollo. Si bien resultan analíticamente diferenciables, los estudios sobre las políticas públicas en sentido estricto se entrelazan estrechamente con los dedicados al Estado en nuestras universidades, probablemente por la mayor gravitación del Estado en nuestros sistemas políticos, en comparación con una política más pluralista y menos estadocéntrica como la estadounidense.
La tensión disciplina-interdisciplina se advierte en distintos momentos de la trayectoria descrita. En la década de 1970 era notoria la influencia de otros campos disciplinares como la sociología y la economía, debido a que en un contexto de gobiernos autoritarios ofrecían explicaciones más convincentes que las que podía brindar el análisis de política estadounidense, fundado en supuestos democráticos liberales. A partir de la década de 1980, el progresivo retorno a la democracia propició el afianzamiento de una perspectiva más politológica del campo de estudio, anclada en el estudio del ciclo de las políticas y facilitada por la tradición legalista y normativa iberoamericana (Cardozo, 2020). Los ya referidos avances en la enseñanza y la investigación de las políticas públicas en carreras y departamentos universitarios de ciencia política y afines consolidaron este proceso de relativa autonomización.
Tomando en cuenta todo lo antedicho, resulta evidente que en América Latina se asiste a un proceso de institucionalización progresiva del campo del análisis de políticas públicas, como subdisciplina o área diferenciada de la ciencia política (Cardozo, 2020; Roth Deubel, 2016).
Ahora bien, ¿en qué medida los modelos conceptuales4 sobre los que se sustenta ese desarrollo resultan pertinentes para analizar y explicar las políticas públicas de la región? A primera vista existen grandes diferencias entre Estados Unidos y nuestra región en variables claves para múltiples enfoques, como la robustez institucional, las capacidades estatales, el funcionamiento de los partidos políticos, el rol de los movimientos sociales, por citar solo algunas de una lista que podría ser larga.
Y en caso de que, como consecuencia de esas diferencias, esos constructos se juzguen como inapropiados o insuficientes, ¿cuáles son las alternativas teóricas disponibles para producir estudios de políticas públicas calificados en América Latina?
Como podrá apreciarse, se trata de una cuestión de la mayor relevancia, evidentemente para la calidad y pertinencia del trabajo académico (los estudios de las políticas), pero también para mejorar la eficacia de la intervención estatal sobre problemas sociales (el análisis sobre las políticas).
Este último aspecto resulta de particular importancia, en virtud del diagnóstico generalmente pesimista que varias investigaciones comparadas dedicaran al nexo entre ciencias sociales y procesos de políticas públicas en América Latina, según las cuales los estudios sociales constituirían un “punto ciego” de las políticas de desarrollo científico nacionales, como consecuencia de la pérdida del espíritu crítico y problematizador que los caracterizara en épocas de auge de perspectivas como el desarrollismo cepalino o la teoría de la dependencia. En su momento, estos enfoques propusieron explicaciones originales del subdesarrollo y caminos posibles para superar ese estadio. Sin embargo, con el paso del tiempo se diluyeron en aras de unas ciencias sociales enfocadas en problemas específicos y agendas fragmentadas, con escasa capacidad para identificar problemas nacionales, formular alternativas de solución y generar ideas críticas (Balarin et al., 2015; Palma, 2014). La hegemonía de programas de formación e investigación descontextualizados y tributarios de los modelos conceptuales producidos en el norte (y especialmente, de los enfoques de la elección racional y del ciclo de políticas) ha sido entendida por algunos analistas como funcional a la promoción de políticas neoliberales, en razón de sus énfasis en posturas racionalistas y técnicas, y su desprecio por las variables históricas y culturales específicas (Roth Deubel, 2018).
Como podrá suponerse, este panorama general registra diferencias entre los países de la región, pero también dentro de ellos. Por ejemplo, una amplia investigación sobre la aplicación del policy analysis en México encontró un mayor desarrollo en el nivel federal y en ciertas áreas en las que existen agencias especializadas, y un retraso relativo en los niveles estaduales y locales (Méndez y Dussauge, 2017). Estos últimos -y particularmente los municipios rurales- carecen tanto de las necesarias capacidades institucionales como de asistencia externa, por lo que se ha reclamado la creación de interfaces efectivas entre expertos académicos y funcionarios municipales (Burgos y Bocco, 2021). Al analizar el caso argentino, otro estudio destacó la variable incidencia del contexto político y económico, y de las características diferenciales de cada arena sectorial, al momento de explicar el papel del conocimiento experto en la toma de decisiones de regulación ambiental (Figueroa y Gutiérrez, 2022).
En esta indagación se parte de tres hipótesis:
La enseñanza y la investigación académica sobre políticas públicas que se generan en la región se nutren mayoritariamente de enfoques teóricos producidos por autores e instituciones de los países desarrollados, principalmente de Estados Unidos;
en la medida en que esos enfoques son tributarios de acumulaciones y preocupaciones de la academia estadounidense que se hallan referenciadas por las características propias del sistema político de su país, su pertinencia para explicar las políticas latinoamericanas es controvertible; y
la influencia de los enfoques teóricos elaborados en el norte global sobre las tareas de enseñanza e investigación de los académicos de universidades latinoamericanas es mayor en quienes obtuvieron su titulación superior en países del norte.
Tras esta introducción y como encuadre teórico-conceptual del tema, en el texto se presentará sucintamente la disputa epistemológica sobre la pertinencia de emplear marcos analíticos generados fuera de la región y sus posibles alternativas (nral. II). Luego, se pondrán a prueba las hipótesis propuestas mediante la presentación de los resultados de una encuesta realizada sobre el tópico a expertos de la región (nral. III). En el siguiente apartado se discuten esos hallazgos (nral. IV). El estudio se cierra subrayando las conclusiones del análisis realizado, y proponiendo algunas líneas de trabajo para favorecer una producción latinoamericana en políticas públicas calificada y adecuadamente situada (nral. V).
LA HEGEMONÍA DEL MAINSTREAM NORTEAMERICANO Y LAS TRES RESPUESTAS DESDE EL SUR
Un hito de importancia en la promoción del estudio de las políticas públicas en América Latina lo constituyó la publicación, a partir de 1992, de una antología de cuatro volúmenes editada por Luis Aguilar Villanueva. Este autor mexicano reunió y tradujo al español textos claves de la política pública, en su gran mayoría de origen estadounidense. Por tratarse del primer compendio de estudios dedicados a ese objeto disponibles en nuestro idioma, la obra facilitó su conocimiento y difusión en toda la América hispanohablante. A través de ella, los principales trabajos de Harold Lasswell, Charles Lindblom, Paul Sabatier, Eugene Bardach, Richard Elmore, Anthony Downs, Theodore J. Lowi y varios más llegaron a las aulas en las que se impartían carreras de ciencia política y afines en la región.5
Al mismo tiempo, un conjunto de cientistas sociales latinoamericanos se formaban o especializaban en esa misma escuela en instituciones estadounidenses, y luego trasladaban sus conocimientos a sus países de origen, ya fuera directamente -cuando retornaban a sus universidades- o a través de la conformación de redes académicas generadas desde el norte.6 Este movimiento es relevante no tanto por la cantidad de académicos posgraduados en el norte, sino por el prestigio y consiguiente influencia que les ha otorgado esa formación, que se traduce, por ejemplo, en mayor impacto de sus publicaciones (Buquet, 2015).
La incidencia de estos desarrollos producidos fuera de la región ha sido problematizada. Si bien su valor intrínseco es por lo general reconocido, se ha cuestionado que resulten plenamente aptos para dar cuenta de las características particulares de los procesos de políticas públicas en estos países. Como queda de manifiesto en los dos pasajes que reproducimos a continuación, las críticas se enfocan en la carencia de una contextualización adecuada de dichos procesos:
Los estudios de políticas públicas en América Latina han tendido más a importar enfoques de políticas públicas sin debatir sus implicaciones y adecuaciones al contexto regional. Esta propensión, se puede decir, ha caracterizado a la totalidad de las ciencias sociales practicadas en la región (posiblemente con la excepción de la teoría de la dependencia). Sin embargo, se le debe considerar particularmente perniciosa para el caso de un área de estudios centrada en los problemas y que destaca el papel explicativo del contexto, factores ambos que tendrían que orillar a prestar atención a la especificidad (Valenti Nigrini y Flores Llanos, 2009).
Una rápida revisión de la literatura especializada mostraría fácilmente que las contribuciones latinoamericanas al debate teórico o conceptual en el campo de las políticas públicas son prácticamente inexistentes o (aun) ignoradas. América Latina es un mero campo de aplicación de los conceptos en vista de su validación y difusión (Roth Deubel, 2018: 77).
Por cierto, en la academia estadounidense existe un conjunto de expertos que focalizan sus trabajos en las políticas públicas de la región -los denominados “latinoamericanistas”- de los que podría aguardarse una mayor contemplación de sus particularidades. Sin embargo, como señalan Luna et al. (2014), estos académicos no se han esforzado por generar estudios empíricamente fundamentados que contribuyan a comprender las transformaciones en América Latina. Por el contrario, han tendido a trasladar teorías y métodos que resultarían inaplicables para los responsables de la formulación de políticas o los profesionales de la región.
La cuestión de la pertinencia en la aplicación de estos enfoques teóricos en latitudes distintas a aquellas en las que fueron creados (y en relación con cuyas características políticas y sociales se formularon) no es nueva, ni exclusiva de América Latina. Tres décadas atrás, un distinguido comparativista reconocía:
No hay ninguna duda de que los marcos sistémicos para la toma de decisiones políticas en los países en desarrollo muestran marcadas diferencias respecto a los de los países industrializados. Las instituciones, los participantes, el peso del poder estatal en la sociedad y la capacidad del Estado para hacer su voluntad varían significativamente. Además, el alcance de las actividades de la política estatal, la configuración de los problemas y el contenido real de la política difieren entre los Estados en desarrollo y los industrializados (Horowitz, 1989: 199).
En la misma dirección argumental, se sostenía desde nuestra región:
La escuela de las políticas públicas no debe ser un modelo que deba incorporarse acríticamente en diversos contextos […] Por el contrario, debe ser entendido como un método de análisis por construirse, para responder así al cuestionamiento de cuáles son los usos y costumbres en la hechura de políticas públicas en diversas realidades. No se trata de saber si los modelos resultantes serán mejores o peores que los modelos de origen, pregunta que nunca podría tener una respuesta válida, simplemente se trata de descubrir, entender y conocer con mayor profundidad dichos modelos (Cabrero, 2000: 221-222).
Pero esta demanda de contextualización dista de ser universalmente compartida. Si se presta atención a la literatura latinoamericana especializada, pueden identificarse tres grandes posturas sobre el mérito de la traslación de marcos analíticos elaborados en el norte.
En primer término, y desde una perspectiva epistemológica positivista, se ha reivindicado la validez universal de los enunciados teóricos que pretenden explicar las políticas:
Se podría argumentar que América Latina es específica; que se han desarrollado “prácticas culturalmente específicas” en esta parte del mundo. Esto puede ser cierto. Sin embargo, argumentaría que no necesariamente para entender la región se requieran teorías y métodos específicos adaptados a su realidad […] Si alguno de estos enfoques no logra explicar temas relevantes de la economía política de Estados Unidos, también fracasará en América Latina. No tiene mucho sentido decir que debemos esforzarnos por desarrollar una forma latinoamericana de emplear modelos de elección racional o que debemos desarrollar métodos experimentales específicos de América Latina (Limongi, 2014: 16).
En la misma línea, se ha criticado a la producción latinoamericana sobre políticas públicas por tender a agregar nuevas variables a las teorías con la intención de capturar la especificidad del contexto, sin dejar en claro su conexión con los marcos existentes (Munck, 2007: 13).
Una segunda postura, que podría categorizarse como crítica radical, propone la sustitución de los marcos teóricos hegemónicos por enfoques de políticas públicas propiamente latinoamericanos. Con ese propósito, frecuentemente se abreva en los desarrollos del giro decolonial para esbozar reemplazos a los enfoques teóricos y metodológicos dominantes, a los que se critica por considerarlos visiones de naturaleza realista-objetivista-instrumental (Mota Díaz, 2016). Otros concentran sus cuestionamientos en el modelo de racionalidad instrumental que subyace a uno de los paradigmas más influyentes en el estudio de las políticas públicas: la teoría de la elección racional. Reclaman un instrumental teórico diferente para producir una política pública alternativa, alejada de concepciones deterministas y técnicas de la política, y orientadas en cambio por las concepciones de la “racionalidad reproductiva” y de la “racionalidad cosmopolita” (Fuenmayor, 2014). En línea con estos cuestionamientos, se ha propuesto la búsqueda de una “política pública latinoamericana” inspirada en la filosofía política crítica de Enrique Dussel, dirigida a la consecución de la justicia política y protagonizada no por el Estado, sino por los movimientos sociales (Gómez Lechaptois, 2013). Otros partidarios de la inflexión decolonial han propuesto incluso algunos tópicos que la investigación producida en la región debería priorizar: la sostenibilidad en el territorio y de la seguridad ambiental planetaria, los múltiples niveles de gobierno en diferentes aspectos particulares y coyunturas históricas específicas de América Latina, y el proceso emancipador del movimiento indígena latinoamericano (Gómez Lee, 2019).
Una tercera perspectiva sobre el tópico podría categorizarse como ecléctica. Compartiendo las prevenciones sobre una traslación mecánica y acrítica de paradigmas, entiende, sin embargo, que los desarrollos principales del campo de las políticas públicas son un herramental valioso que no conviene desestimar por el solo hecho de su origen. Como todo objeto social, la legalidad de las políticas públicas de los países de América Latina está informada por variables generales en principio aplicables a cualquier unidad de análisis, y por otras específicas que deben identificarse para dar cuenta de las peculiaridades del caso en estudio. En esta línea de razonamiento, una “ciencia de las políticas” exclusivamente referida a condiciones contingentes a cada país y coyuntura histórica no solo se privaría del diálogo con las acumulaciones realizadas y referidas a otras geografías, sino que tampoco podría ser genuinamente latinoamericana -más allá de su procedencia-, ya que las variables contextuales de cada uno de los sistemas políticos de nuestros países también son distintas entre sí. Sin referencias teóricas más abarcadoras, no resultaría viable inferir proposiciones válidas más allá de cada caso.
Esta perspectiva está bien reflejada en la presentación de un compilado de hace algunos años, destinado a comparar las políticas públicas de la región, en el que participaron estudiosos del norte y del sur. Así establecían su premisa:
Los estudios de la política latinoamericana tradicionalmente han estado divididos entre aquellos que postulan una cierta singularidad en la política y la hechura de las políticas en la región, y aquellos autores que creen que es poco problemático aplicar teorías y conceptos más generales a los estudios de casos latinoamericanos […] Intentamos tomar una posición intermedia entre la idea de que los patrones de desarrollo y los desafíos con la democracia en América Latina la convierten en única, y la idea de que las teorías generales son útiles para estudiar América Latina a pesar de sus especificidades históricas y culturales. Argumentamos que es importante para los estudiantes de la política latinoamericana involucrarse en los debates contemporáneos en el campo de la política pública comparada, pero que existen algunos peligros potenciales al transportar teorías y conceptos acríticamente a diferentes realidades políticas. En la práctica, esto significa utilizar un marco conceptual para estudiar la política pública que preste atención detallada al contexto histórico, social y político-institucional en el que se debaten, adoptan e implementan las políticas (Díez y Franceschet, 2012: 4-5).7
Quienes comparten esta tercera posición reivindican el valor de un conocimiento “denso” de las trayectorias históricas de nuestros países, de sus relaciones sociales y políticas y de los lugares donde se localiza el poder, sin que ello implique convalidar un relato puramente ideográfico y una renuncia a la teoría (Dargent y Muñoz, 2015).
Las posturas presentadas constituyen aproximaciones epistemológicas muy generales a la discusión que nos ocupa. Ahora bien, ¿en qué medida la enseñanza y la investigación sobre políticas públicas que se producen actualmente en América Latina se hallan, efectivamente, influidas por enfoques y autores de Estados Unidos y, más ampliamente, del norte global? Como contrapartida, ¿cuánto pesan los desarrollos teóricos generados en la región? ¿Y cuál es la opinión de los expertos latinoamericanos sobre este estado del arte? Por último, ¿incide la formación en universidades de los países desarrollados en la orientación de las tareas de enseñanza e investigación que cumplen los expertos latinoamericanos, una vez que se desempeñan en instituciones de la región?
En búsqueda de respuestas a esas interrogantes se aplicó una encuesta a expertos regionales, cuya metodología y resultados presentamos, por su orden, en el siguiente apartado.
MATERIALES, MÉTODOS Y RESULTADOS
La encuesta, de carácter autoadministrado, tuvo como universo de estudio a los académicos especializados en políticas públicas radicados en América Latina. Para definir el marco muestral se recabó y sistematizó información de las siguientes fuentes:
Ponencias presentadas en los congresos de la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política (Alacip) que tuvieron lugar entre los años 2010 y 2018, en los grupos “Políticas públicas comparadas” y “Políticas públicas”.
Ponencias presentadas en los congresos de la Latin American Studies Association (LASA) celebrados entre los años 2010 y 2019, en el área temática “Politics and Public Policies”.
Programas de cursos de políticas públicas pertenecientes a licenciaturas de ciencia política y afines de la región, a partir de una base de datos original que sistematizó 107 programas de diez países.8
Artículos publicados en revistas académicas especializadas de la región entre 2010 y 2018, a partir de otra base original que sistematizó 1 128 artículos publicados en once revistas.9
El análisis de las distintas fuentes permitió identificar 2 389 casillas de correo de académicos, a quienes se les envió el cuestionario entre los meses de febrero y mayo de 2021. Finalmente, se obtuvo un total de 168 respuestas (7%), correspondientes a académicos especializados en políticas públicas que se desempeñan en instituciones académicas de ocho países de la región. De ellos, 81 por ciento declaró dictar cursos de políticas públicas de grado o posgrado. Si bien no se trata de una muestra estadísticamente representativa, existe una correlación bastante estrecha entre el marco muestral y la muestra obtenida cuando se las controla por la nacionalidad de los académicos, por lo que no es esperable que exista un sesgo significativo derivado de esta variable. El cuadro 1 presenta su distribución por país.
CUADRO 1 Distribución de encuestados según el país donde se desempeñan
| País | Frecuencia | Porcentaje |
| Argentina | 38 | 23 |
| Brasil | 55 | 33 |
| Chile | 15 | 9 |
| Colombia | 10 | 6 |
| Ecuador | 2 | 1 |
| México | 30 | 18 |
| Perú | 6 | 4 |
| Uruguay | 12 | 7 |
| Total | 168 | 100 |
Fuente: Elaboración propia con base en encuesta aplicada.
A continuación, presentamos los resultados de la encuesta aplicada.
¿Dónde se formaron los académicos latinoamericanos expertos en políticas públicas?
La primera variable fue la formación universitaria de los encuestados. Para ello se incluyeron dos preguntas: una relativa al país de obtención del título de grado (Licenciatura), y otra sobre el país de consecución de la titulación superior. Los resultados se presentan agrupados por regiones geográficas en la gráfica 1.
Fuente: Elaboración propia con base en encuesta aplicada.
GRÁFICA 1 Región de la formación universitaria de los expertos consultados (porcentaje)
La diferencia cuantitativa entre quienes obtuvieron en instituciones de países desarrollados sus títulos de grado (apenas 3%) y superior de posgrado (27%) da cuenta de una tendencia tardía a la migración hacia el norte, que se inicia recién con los estudios de especialización. Entre estos, los países preferidos son España (26%), Reino Unido (17%), Francia (15%) y Estados Unidos (15%).
¿Qué enfoques analíticos son empleados en la enseñanza de las políticas públicas en la región?
Para identificar los enfoques empleados en la región al hacer docencia de grado o posgrado, se solicitó a los encuestados que seleccionaran una o varias opciones de una lista que comprendía a aquellos de mayor predicamento global. Se trata en todos los casos de enfoques elaborados en centros de estudio de países desarrollados, predominantemente Estados Unidos. Se habilitó a los encuestados, además, a sumar otros que consideraran pertinentes. Los resultados se ilustran en la gráfica 2.10
Fuente: Elaboración propia con base en encuesta aplicada.
GRÁFICA 2 Marcos teóricos y enfoques analíticos más utilizados en los cursos (porcentaje)
El clásico análisis por etapas del ciclo de las políticas públicas aparece -con distancia- como el enfoque más empleado a la hora de enseñar (casi tres de cada cuatro encuestados declaró enseñarlo). Si bien detrás de este y con diferencia, la mayor parte de las teorías de uso global más extendido tienen también una recepción apreciable en la enseñanza; destaca el enfoque de las coaliciones promotoras (Sabatier y Jenkins Smith, 1993) en el marco de las corrientes múltiples (Kingdon, 1995) y de las diversas variantes de institucionalismos.
¿Qué textos se consideran de estudio imprescindible para la formación académica en políticas públicas?
Con el propósito de identificar textos considerados canónicos en la región, se le pidió a cada encuestado la mención de un máximo de cinco. En total, se ingresaron 578 menciones de textos y 795 de autores. Se registró una gran dispersión en las preferencias, al punto que los veinte textos más citados recibieron apenas la tercera parte del total de menciones. En relación con el formato de estas publicaciones, destacan muy fuertemente los libros, ya que 74 por ciento de las menciones correspondió a este tipo de trabajos. En segundo lugar, y muy por detrás, 13 por ciento de las menciones correspondió a artículos de revistas, mientras que el tercer lugar lo ocuparon capítulos de libros, con 7 por ciento de las menciones.
Los cinco textos que recibieron mayor número de menciones son los siguientes:
Theories of the Policy Process (Paul Sabatier, 22 menciones).
Agendas, Alternatives and Public Policies (John Kingdon, 19 menciones).
Public Policy: An Introduction to the Theory and Practice of Policy Analysis (Wayne Parsons, 18 menciones).
La hechura de las políticas públicas (Aguilar Villanueva, 13 menciones).
Estado y políticas estatales en América Latina: Hacia una estrategia de investigación (Oscar Oszlak y Guillermo O’Donnell, 10 menciones).
Como puede apreciarse, tres de ellos son recopilaciones o manuales (Sabatier, Parsons, Aguilar Villanueva), en tanto que los dos restantes pueden considerarse “textos de autor”.
Otro acercamiento a los textos “imprescindibles” mencionados se vincula con la nacionalidad de los autores de estas referencias, que se consigna en el cuadro 2.
CUADRO 2 Los 20 autores de textos imprescindibles para la formación en políticas públicas
| Ranking en encuesta | Autor | Frecuencia | Nacionalidad | Ranking en programas | Ranking en encuesta | Autor | Frecuencia | Nacionalidad | Ranking en programas |
| 1˚ | Aguilar-Villanueva | 31 | México | 1˚ | 11˚ | Subirats | 10 | España | 2˚ |
| 2˚ | Sabatier | 30 | Estados Unidos | 11˚ | 12˚ | Knoepfel | 10 | Suiza | 12˚ |
| 3˚ | Kingdon | 20 | Estados Unidos | 24˚ | 13˚ | Thoenig | 10 | Francia | 7˚ |
| 4˚ | Parsons | 18 | Reino Unido | 5˚ | 14˚ | Larrue | 9 | Francia | 26˚ |
| 5˚ | Lindblom | 17 | Estados Unidos | 8˚ | 15˚ | Meny | 9 | Francia | 6˚ |
| 6˚ | Oszlak | 14 | Argentina | 3˚ | 16˚ | Roth | 8 | Colombia | 9˚ |
| 7˚ | Howlett | 14 | Estados Unidos | 15˚ | 17˚ | Hill | 8 | Reino Unido | 114˚ |
| 8˚ | Peters | 13 | Estados Unidos | 22˚ | 18˚ | Skocpol | 7 | Estados Unidos | 54˚ |
| 9˚ | O’Donnell | 13 | Argentina | 13˚ | 19˚ | Weible | 7 | Estados Unidos | 48˚ |
| 10˚ | Müller | 10 | Francia | 20˚ | 20˚ | Tommasi | 7 | Argentina | 16˚ |
Fuente: Elaboración propia con base en encuesta aplicada y en datos originales de programas de cursos de políticas públicas de diez países de América Latina.
Como se observa en el mismo cuadro, quince de los veinte autores son europeos o estadounidenses, y solo cinco latinoamericanos. El autor individualmente más referenciado es el mexicano Aguilar Villanueva, si bien, como ya se señaló, sobresale su función como compilador de textos producidos en el norte. Los otros autores latinoamericanos que figuran en la lista son André Roth (suizo-colombiano) y tres argentinos: Guillermo O’Donnell, Oscar Oszlak y Mariano Tommasi.
Este cuadro presenta información suplementaria de interés, que en términos generales ratifica los resultados de la encuesta. En su última columna se ranquea a esos mismos autores, según la cantidad de menciones que obtuvieron en las bibliografías de 107 programas de cursos de políticas públicas impartidos en licenciaturas de Ciencia Política de la región (Bentancur et al., 2021).11 Como puede observarse, existe un grado importante de correspondencia entre la relevancia otorgada a esta nómina de autores por los encuestados, por un lado, y por los docentes que elaboraron los programas de los cursos, por otro, lo que constituye una constatación que dota de robustez al hallazgo.12
En la gráfica 3, es posible apreciar algunas diferencias de interés según el país de adscripción institucional de los encuestados.
Fuente: Elaboración propia con base en encuesta aplicada. Nota: Las ya citadas compilaciones de Aguilar Villanueva, que traducen obras de autores de países desarrollados, fueron imputadas aquí como del norte global.
GRÁFICA 3 Porcentaje de autores de textos “imprescindibles” según su región de origen
Brasil y Argentina destacan por ser los países de los que se reporta un mayor porcentaje de autores de textos imprescindibles originarios de América Latina y el Caribe (uno de cada tres), seguidos por México (uno de cada cinco). Por ende, los países más poblados y con sistemas universitarios más extendidos son aquellos en los que se emplean más textos de autores de la región en la enseñanza de las políticas públicas.
Una mirada complementaria indaga sobre la procedencia geográfica de los autores de los textos “imprescindibles”, según el lugar de obtención del título superior de los académicos encuestados (gráfica 4).
Fuente: Elaboración propia con base en encuesta aplicada.
GRÁFICA 4 Nacionalidad de autores de textos “imprescindibles” para la formación académica en políticas públicas, según región de obtención del título de mayor jerarquía (porcentaje)
Los datos de la gráfica 4 reafirman la importancia de los textos “imprescindibles” del norte, con relativa independencia del lugar de formación de los encuestados. Sin embargo, también permite constatar que quienes obtuvieron su título superior en países del norte global mencionaron una proporción mayor de textos de autores de esa misma procedencia, en relación con quienes lo obtuvieron en el sur (82 y 68 por ciento, respectivamente). Más importante aún, las referencias a autores del sur se reducen a la mitad cuando se trata de encuestados que se posgraduaron en el norte (15 por ciento frente 30 por ciento).
¿Qué textos de autores latinoamericanos se consideran de estudio imprescindible?
Con el propósito de identificar más cabalmente los textos de mayor reconocimiento producidos en la región, se repitió la pregunta anterior a los encuestados, pero en esta etapa se les pidió que solo consideraran textos de autores latinoamericanos. Las respuestas arrojaron 398 textos, de un total de 503 autores. También en este rubro se registró una dispersión significativa en las preferencias, si bien en menor medida que en el apartado anterior (los veinte textos más citados concentraron 48 por ciento de las menciones).
Los cinco textos que recibieron más menciones fueron los siguientes:
Estado y políticas estatales en América Latina: Hacia una estrategia de investigación (Oscar Oszlak y Guillermo O’Donnell, 17 menciones).
Políticas públicas: Formulación, implementación y evaluación (André-Noël Roth, 14 menciones).
La hechura de las políticas públicas (Luis Aguilar Villanueva, 13 menciones).
El estudio de las políticas públicas (Luis Aguilar Villanueva, 8 menciones).
Políticas públicas: Un enfoque estratégico para América Latina (José Luis Méndez, 5 menciones).
A continuación, identificamos a los autores que reciben un mayor número de menciones, pero considerando al conjunto de sus obras (cuadro 3).
CUADRO 3 Los 20 autores latinoamericanos imprescindibles para la formación académica en políticas públicas
| Autor | Frecuencia | Nacionalidad | Autor | Frecuencia | Nacionalidad |
| Aguilar-Villanueva | 49 | México | Marques | 7 | Brasil |
| Oszlak | 32 | Argentina | Cunill | 7 | Chile |
| O’Donnell | 31 | Argentina | Tommasi | 6 | Argentina |
| Roth | 21 | Colombia | Souza | 6 | Brasil |
| Méndez | 10 | México | Acuña | 6 | Argentina |
| Cejudo | 9 | México | Stein | 5 | Argentina |
| Arretche | 9 | Brasil | Merino | 5 | México |
| Cabrero | 8 | México | Lotta | 5 | Brasil |
| Olavarría | 8 | Chile | Draibe | 4 | Brasil |
| Fontaine | 7 | Ecuador | Secchi | 4 | Brasil |
Fuente: Elaboración propia con base en encuesta aplicada.
No resulta sorpresivo que los cuatro primeros lugares de este cuadro lo ocupen autores que previamente fueron identificados como referencias imprescindibles más allá de su origen (cuadro 2). Tras ellos, ninguno recibió más de diez citas.
En relación con las nacionalidades, de los veinte autores más referenciados, el mayor peso relativo lo obtuvieron nuevamente Argentina (30%), Brasil (25%) y México (23%).13
También en este apartado, la mayoría de los textos referenciados son libros (56%), seguidos por artículos de revistas académicas (26%) y, en tercer lugar, con bastante distancia, aparecen los capítulos de libros (7%).
Por último, si se atiende a la evolución (gráfica 5), queda en evidencia que la producción latinoamericana sobre políticas públicas de mayor recibo se concentra en trabajos publicados en las últimas tres décadas. Cuanto más cercana es la publicación de esos textos, mayor es el peso de su consideración como obra de referencia necesaria (con la obvia excepción de la todavía incipiente producción de la presente década).
¿Qué enfoques analíticos se emplean en la investigación académica de las políticas públicas?
De la misma forma en que se hizo para la enseñanza, también se consultó a los encuestados sobre los modelos teóricos habitualmente empleados en sus investigaciones. Los resultados se exponen en la gráfica 6.
Fuente: Elaboración propia con base en encuesta aplicada.
GRÁFICA 6 Marcos teóricos y enfoques analíticos más utilizados en la investigación académica en políticas públicas (porcentaje)
También en este caso el análisis por etapas del ciclo de las políticas públicas es uno de los enfoques preponderantes, ya que más de la mitad señaló haberlo empleado en alguna de sus investigaciones. Las menciones a los enfoques institucionalistas aparecen divididas entre sus diferentes corrientes, pero 55 por ciento de los consultados indicó que en sus investigaciones utiliza al menos una de sus variantes, lo que da cuenta de su extendido predicamento en la región. También destaca la teoría de redes (28 por ciento de menciones).
¿DE QUÉ PAÍSES Y REGIONES PROVIENEN LAS OBRAS QUE MÁS INFLUYEN SOBRE LA PRODUCCIÓN DE LOS INVESTIGADORES LATINOAMERICANOS?
A partir de una georreferenciación de las fuentes de autoridad a la hora de investigar, la gráfica 7 plasma el grado de incidencia en las pesquisas de nuestros encuestados de la producción teórica generada en diferentes latitudes.
Fuente: Elaboración propia con base en encuesta aplicada.
GRÁFICA 7 Grado de influencia de obras y autores en la producción propia, según procedencia (porcentaje)
Estados Unidos y Canadá son los países donde se genera la producción teórica de más predicamento entre los investigadores encuestados: la mitad le reconoció un alto grado de influencia, y casi tres de cada cuatro categoriza su incidencia como alta o media.
En un cercano segundo lugar destaca la obra producida en el país de adscripción académica de cada encuestado, que aparece como de influencia alta en 46 por ciento de las respuestas.
En tercer lugar, figuran otros países de América Latina, pero ya bastante por detrás: solo uno de cada cuatro expertos encuestados indica que la obra de colegas del subcontinente tiene una alta influencia en su propia producción. Luego, también adquieren cierta relevancia la producción británica, francesa y española, en ese orden.
Este análisis puede complementarse preguntándose si el lugar de formación incide en los grados de influencia reconocidos a las obras del sur y del norte en la producción propia.
Los datos presentados en el cuadro 4 van en el sentido esperado. En relación con la influencia de los autores del norte, los encuestados cuyo título superior fue obtenido en países desarrollados la reconocen en un grado levemente superior (89 por ciento indica una influencia alta o media, contra 84 por ciento de los encuestados con título superior del sur). En cambio, sí se percibe una diferencia mayor en la influencia sobre la propia producción que se asigna a otros autores latinoamericanos. Para más de la quinta parte de los encuestados que completaron su formación en universidades del mundo desarrollado, la incidencia de la obra de sus colegas del sur es baja o nula. Entre quienes se titularon en el sur, apenas 8 por ciento comparte esa apreciación.
CUADRO 4 Grado de influencia de autores de acuerdo con su región, según lugar de obtención de título de mayor jerarquía (porcentaje)
| Formación en el sur (%) | Formación en el norte (%) | ||
| Influencia de autores latinoamericanos | Alta + Media | 92 | 78 |
| Baja + Nula | 8 | 22 | |
| Influencia de autores del norte | Alta + Media | 84 | 89 |
| Baja + Nula | 16 | 11 | |
Fuente: Elaboración propia con base en encuesta aplicada. Nota: En la encuesta se preguntó por el nivel de influencia de la obra de autores de distintos países por separado. Para el análisis presentado, se agruparon las respuestas por país en “autores del norte” y “autores latinoamericanos”. Luego se imputó el máximo nivel de influencia declarado por el encuestado entre los distintos países de los agrupamientos (por ejemplo, si declaró que la influencia de la obra de autores de Alemania fue “Alta”, se imputó este valor a “autores del norte”).
¿De qué redes de investigación forman parte los expertos latinoamericanos?
Se consultaron también las relaciones de colaboración académica con pares nacionales y de otros países y regiones (gráfica 8).
Fuente: Elaboración propia con base en encuesta aplicada.
GRÁFICA 8 Grado de colaboración con otros investigadores, según procedencia (porcentaje)
Como es esperable, el grado de colaboración más elevado ocurre entre académicos que se desempeñan en el mismo país. Más revelador resulta que seis de cada diez encuestados reconocen un nivel alto o medio de trabajo conjunto con pares de otros países de América Latina. Muy por detrás, las otras redes cuantitativamente relevantes se engarzan con investigadores de instituciones de Estados Unidos y Canadá, y de España.
Un ejercicio de interés es la comparación de los resultados recién presentados en las gráficas 7 y 8, relacionando, por un lado, el origen de las principales influencias teóricas; y, por otro, el mapa de redes de investigación existentes. Esta comparación se presenta en la gráfica 9.
Fuente: Elaboración propia con base en encuesta aplicada.
GRÁFICA 9 Comparación de niveles de influencia y de colaboración (media + alta), según procedencia (porcentaje)
De esta comparación surge una clara separación entre las fuentes de influencia teórica, por un lado, y los vínculos constituidos en el trabajo académico, por otro, en relación con los países del norte. Mientras que 71 por ciento de los encuestados afirma que las obras de Estados Unidos y Canadá tienen una influencia media o alta sobre su producción, solo 27 por ciento de ellos colabora efectivamente con académicos de esos países. También existen brechas importantes en los casos de España, Francia, Gran Bretaña y el resto del mundo. En cambio, es muy estrecha la relación influencia-colaboración dentro de cada país y de la región en su conjunto.
¿En qué medida los marcos teóricos y enfoques analíticos producidos en los países desarrollados son apropiados para describir y explicar aspectos claves de nuestras políticas públicas?
La alta recepción constatada de esos enfoques generados en instituciones del norte realza la relevancia de los juicios sobre su potencial heurístico en América Latina. Con ese propósito, se preguntó a los expertos latinoamericanos sobre su adecuación en general y en referencia a una amplia gama de variables de las políticas, tanto en su país en particular, como en la región. El cuadro 5 sistematiza sus respuestas de acuerdo con las sedes de su formación superior.
CUADRO 5 Adecuación de marcos teóricos/enfoques analíticos de países desarrollados para explicar políticas públicas, según la región de obtención de título de mayor jerarquía (porcentaje)
| Formación en el sur (%) | Formación en el norte (%) | |
| Alta | 8 | 35 |
| Media | 61 | 48 |
| Baja | 30 | 17 |
| Nula | 0 | 0 |
| NS/NC | 1 | 0 |
| Total | 100 | 100 |
Fuente: Elaboración propia con base en encuesta aplicada.
Los datos del cuadro muestran diferencias importantes en los juicios, que se asocian con la región en la que los encuestados completaron su formación superior. Los titulados en el norte evalúan de manera mucho más optimista la adecuación de los marcos elaborados en los países desarrollados para describir y explicar las políticas públicas en América Latina: más de la tercera parte los considera altamente explicativos, contra solo 8 por ciento de sus colegas del sur. Naturalmente, las proporciones se invierten entre quienes califican al potencial heurístico de los enfoques del mainstream como “bajo”: uno de cada seis titulados en el norte frente a uno de cada tres de los formados en la región.
A fin de tener un acercamiento más preciso al tópico, en el cuadro 6 se desagregan los datos sobre el nivel de adecuación de los marcos del norte, en torno a diferentes dimensiones de interés para el estudio de las políticas públicas.
CUADRO 6 Adecuación de marcos teóricos/enfoques analíticos de países desarrollados para explicar políticas públicas (porcentaje)
| Dimensiones | De su país (%) | De América Latina (%) | ||||||
| Nula + baja | Media | Alta | Dif. alta menos nula + baja | Nula + baja | Media | Alta | Dif. alta menos nula + baja | |
| Las características del proceso de formación de las políticas | 17 | 51 | 32 | 14 | 24 | 51 | 26 | 2 |
| El grado de influencia de las instituciones formales | 26 | 54 | 21 | -5 | 31 | 51 | 18 | -13 |
| Los roles que cumplen actores y movimientos sociales | 34 | 45 | 21 | -13 | 39 | 40 | 20 | -19 |
| La incidencia de los partidos políticos | 43 | 42 | 15 | -27 | 42 | 43 | 15 | -27 |
| La autonomía relativa del Estado en relación con otros poderes fácticos nacionales | 40 | 48 | 13 | -27 | 40 | 45 | 15 | -24 |
| El grado de influencia de las variables externas al país | 30 | 52 | 18 | -12 | 33 | 50 | 17 | -17 |
| La estructura y el desempeño del aparato estatal | 34 | 43 | 23 | -11 | 34 | 47 | 19 | -15 |
| La estabilidad y el cambio de las políticas | 38 | 39 | 24 | -14 | 37 | 40 | 23 | -14 |
Fuente: Elaboración propia con base en encuesta aplicada.
En términos generales, pueden distinguirse tres grandes posicionamientos sobre la pertinencia de esos enfoques teóricos. Cerca de la mitad de los encuestados atribuye un valor medio a su capacidad explicativa para la región y para cada país (con escasas diferencias entre ambas unidades de análisis). Una tercera parte considera baja o nula su adecuación. Por último, alrededor de una quinta parte de los encuestados la entiende como alta.
Los datos del cuadro 6 también permiten distinguir los niveles de adecuación de los marcos teóricos elaborados en los países desarrollados, según la dimensión que se considere. Si se atiende a las diferencias entre los juicios ubicados en las categorías polares (nula/baja, por un lado, alta, por otro), y sin perjuicio de que casi todas las dimensiones exhiben saldos negativos, puede advertirse cierta varianza. Por una parte, los enfoques que dan cuenta del proceso de formación de las políticas tendrían, a juicio de los encuestados, una pertinencia algo mayor. Por otra, la adecuación de esos enfoques resultaría más cuestionada en dimensiones como la incidencia de los partidos políticos, la autonomía estatal, y los roles de actores y movimientos sociales.
¿Cuál sería la mejor estrategia para subsanar las carencias heurísticas de los enfoques generados en los países desarrollados para analizar la realidad regional?
Tras el diagnóstico, se solicitó a los expertos consultados una propuesta para mitigar las eventuales carencias de los enfoques teóricos cuya aplicabilidad se cuestiona.14
Como puede apreciarse, es minoritario el porcentaje de encuestados que considera que la demanda de contextualización de las teorías disponibles es irrelevante (no alcanza a uno de cada diez). El resto se divide entre quienes proponen utilizar los enfoques predominantes en conjunto con estudios nacionales (más de uno de cada tres), reformular esos enfoques para que también den cuenta de las condiciones regionales (uno de cada cuatro) o construir teoría alternativa para América Latina (también uno de cada cuatro).
Si se presta atención al lugar de obtención del título superior se encuentran algunas diferencias destacables. En línea con las expectativas teóricas, el porcentaje de expertos con formación en el norte propensos a reformular los enfoques generales para adaptarlo a las peculiaridades latinoamericanas es superior al de sus pares titulados en el sur (uno de cada tres de los primeros, contra uno de cada cuatro de los últimos). Las respuestas más radicales que propugnan la elaboración de enfoques alternativos propiamente latinoamericanos también se ajustan a nuestros supuestos. Mientras la tercera parte de los formados en el sur apoyan esta estrategia para subsanar las limitaciones heurísticas de las teorías hegemónicas, solo lo hace uno de cada cinco de los formados en el norte.
DISCUSIÓN
En este apartado señalaremos los hallazgos principales del trabajo en relación con las hipótesis de trabajo adelantadas.
Nuestra primera hipótesis, relativa a la “norteamericanización” del estudio de las políticas públicas en América Latina, se confirma a la luz de los resultados de la encuesta. En efecto, la asimilación queda de manifiesto al enfocarse tanto en las teorías que se enseñan como en las que se utilizan en las investigaciones académicas.
La información obtenida sobre los marcos analíticos utilizados para enseñar políticas públicas en la región pone de manifiesto la preeminencia de herramientas analíticas importadas. Una amplia mayoría de los enfoques y autores más influyentes proviene de Estados Unidos y el Reino Unido, aunque también destacan algunos académicos franceses (principalmente por la autoría de manuales). En su mayoría, se trata de teorías de “alcance medio”, en el sentido que Merton otorga a la categoría y que ha signado globalmente el desarrollo del estudio de las políticas públicas en las últimas décadas. Dentro de ese elenco, se expresa un extendido pluralismo en la recepción y el empleo de las distintas corrientes y escuelas.
Como contraparte, en el relevamiento de autores y textos imprescindibles para la enseñanza de la subdisciplina solo aparecen cuatro latinoamericanos entre los veinte principales. En tres de los sistemas universitarios más extendidos de la región (Argentina, Brasil, México) el rescate de la producción local es algo superior, pero en ningún caso supera la tercera parte de la nómina de autores de lectura imprescindible. Tampoco emergió de nuestra indagación el uso de elaboraciones teóricas producidas en instituciones del subcontinente que concitaran un apoyo considerable por parte de los encuestados, más allá del parentesco de algunas corrientes neomarxistas con desarrollos locales.
El diagnóstico sobre la práctica de la investigación académica es bastante similar al recién presentado sobre enseñanza. Las construcciones teóricas más utilizadas por quienes cultivan la disciplina en la región son las mismas elaboradas en el norte, con variantes menores en su catálogo. Los textos y autores más representativos de esas escuelas son también los más influyentes. Pero en este rubro se hallan en una situación de casi paridad con las producciones locales, muy probablemente empleadas para dar cuenta de los itinerarios nacionales de las políticas. Las referencias a autores de otros países de América Latina quedan notoriamente relegadas: solo uno de cada cinco investigadores les asigna una influencia “alta”. Empero, no son insignificantes, ya que los juicios de “alta” y “media” sumados representan a casi siete de cada diez entrevistados, y constituyen una tendencia creciente a partir de la década de 1990. Este dato abona al supuesto de la existencia de un proceso de maduración de la subdisciplina en la región.
Resulta llamativo que la correlación se invierta al identificar las relaciones de colaboración con otros investigadores, y se comprueba que la mayoría de estos vínculos se constituyen con académicos del propio país o de otros de la región, mientras que apenas uno de cada cuatro investigadores reconoce grados de colaboración “alta” o “media” con pares de Estados Unidos y Canadá. De la comparación de los datos recabados sobre el origen de los textos y autores más influyentes, por un lado, y de la integración de redes, por otro, puede colegirse que, en términos generales, se aprende de los colegas del norte y se trabaja con los del sur.
Nuestra segunda hipótesis de trabajo se refería a la discutible adecuación de los enfoques teóricos producidos en el norte a las condiciones particulares de las políticas públicas en el sur. Los resultados de la encuesta confirman la existencia de los tres posicionamientos epistemológicos que identificáramos al revisar la literatura especializada producida en la región: neopositivistas, decoloniales y eclécticos. No se trata, por lo tanto, de una disputa reducida a “apocalípticos e integrados”. Más bien, una relativa mayoría de los encuestados asume las limitaciones heurísticas de modelos producidos en otras realidades y procura alguna forma de síntesis teórica superadora.
Las propuestas para encarar esta problemática son coherentes con los diagnósticos. Como surge de la gráfica 10, quienes catalogamos como neopositivistas (apenas uno de cada diez) entienden que no se requiere adecuación alguna de los recursos teóricos disponibles. En el otro extremo, quienes se afilian a posturas decoloniales (uno de cada cuatro encuestados) propugnan teorías de las políticas públicas propiamente latinoamericanas. Por su lado, una mayoría relativa de eclécticos contempla dos estrategias diferenciables: actuar de manera proactiva para la reelaboración de las teorías generales, de modo que resulten también pertinentes para la región; y otra maniobra más acotada de división del trabajo y especialización, que articularía los enfoques predominantes con una producción autóctona dirigida a informar sobre las peculiaridades nacionales.
Fuente: Elaboración propia con base en encuesta aplicada.
GRÁFICA 10 Estrategias para subsanar limitaciones heurísticas de los enfoques analíticos de países desarrollados, según lugar de titulación superior (porcentaje)
Por último, nuestra tercera hipótesis de trabajo proponía una asociación entre la obtención de la titulación superior en universidades del norte y el nivel de adscripción a los marcos teóricos elaborados en ellas. La evidencia recolectada abona esa asunción. Si bien esas construcciones teóricas extienden su predicamento al conjunto de académicos especializados de América Latina, su incidencia a la hora de investigar y enseñar es comparativamente mayor entre los formados en países desarrollados. A la inversa, estos son menos receptivos a los enfoques alternativos concebidos en la región y a la obra de sus colegas latinoamericanos. En los términos planteados en el párrafo anterior, hay una mayor proporción de neopositivistas entre los doctorados en el norte y de posturas decoloniales entre sus pares del sur.
CONCLUSIONES Y APUNTES PARA UNA AGENDA DE TRABAJO
El panorama sintetizado en los párrafos precedentes expresa la disconformidad de la mayoría de los encuestados con la hegemonía de los marcos analíticos sobre políticas públicas provenientes de Estados Unidos, en particular, y más generalmente del mundo desarrollado, así como su búsqueda de alternativas superadoras. No se trata de un operativo sencillo, por múltiples razones.
En primer término, por la notoria asimetría entre los centros de producción del conocimiento. El predicamento teórico constatado no es un fenómeno que opere exclusivamente sobre América Latina, sino que ostenta una dimensión global a partir de las considerables acumulaciones científicas y del prestigio de las instituciones académicas estadounidenses. En el mismo sentido operan los sistemas de evaluación de la investigación académica, que tienden a premiar los productos convalidados por instituciones, journals y pares de universidades del norte, incentivando por esa vía la asimilación y el empleo de las teorías y los métodos predominantes, y penalizando la innovación fuera de esos parámetros. A lo que se suma la notoria desigualdad de recursos disponibles entre instituciones e investigadores del norte y del sur.
También resulta complejo elaborar alternativas que den cuenta de las particularidades latinoamericanas por la propia diversidad de estos países que, si bien comparten variables históricas, geopolíticas y contextuales, difieren entre sí en aspectos político-institucionales y sociales relevantes.
Aun asumiendo esas restricciones, entendemos que el desarrollo de los estudios de las políticas públicas en América Latina puede afianzarse tomando en consideración algunas directrices claves.
Ante todo, se requiere enfrentar el riesgo de la endogamia y del particularismo, esto es, de contraponer explicaciones nacionales ad hoc y exclusivamente idiosincráticas a los paradigmas dominantes. Si carecieran de una mirada que abarcara a la región y que ilustrara tanto las coincidencias como las divergencias entre los países, estas academias renunciarían a cualquier pretensión genuinamente científica. Algo similar puede augurarse si se renuncia a formas calificadas de diálogo con el mainstream de la subdisciplina, confrontando los males de la asimilación con la alternativa del aislamiento.
Además, parece evidente que es imprescindible expandir el trabajo conjunto entre los investigadores de los distintos países. Si bien ya existen espacios institucionales que congregan a estudiosos de las políticas públicas, a menudo se reducen a instancias anuales dedicadas a la divulgación de la producción nacional en congresos y seminarios. Aun asumiendo su valor, es menester fomentar el trabajo compartido y permanente en las etapas previas de elaboración e indagación, así como propiciar la circulación de estudiantes de posgrado entre las diversas ofertas ya existentes en la región, e incorporar aportes de perspectivas y autores latinoamericanos a los programas de estudio.
A la espera de esos desarrollos superadores, aún incipientes, una tarea específica de particular envergadura y que convendría encarar de manera sistemática es el relevamiento y la difusión de enfoques y modelos teóricos ya elaborados por autores de las distintas naciones. En nuestra indagación identificamos un amplio número de académicos muy extendidamente citados en su propio país, pero apenas referenciados en otras latitudes de América Latina, tal vez por desconocimiento de su obra.
Excede a los alcances y objetivos de este texto proponer un corpus teórico capaz de subsanar las deficiencias planteadas. Un ensayo de esas proporciones requeriría múltiples aportes, diversos y calificados, que solo podrían conjugarse en un esfuerzo colectivo de escala mayor. Sin embargo, como contribución a una hoja de ruta para ese emprendimiento, podemos sugerir aquí algunas variables para atender especialmente en la enseñanza y la investigación. Se trata de enfocar ciertas características distintivas bastante extendidas en las políticas públicas de la región, que ya cuentan con antecedentes analíticos dignos de rescate y desarrollo.
En primer término, se requiere cuestionar el grado de autonomía con el que cuentan nuestros Estados a la hora de formular sus políticas. El modelo político históricamente más extendido en la región es de tipo corporativo (Wiarda, 1974), y se plasmó en una versión asimétrica, en razón de las diferencias estructurales y de influencia de los distintos grupos (O’Donnell, 1977, 1993; Thomas y Klimovich, 2017; Schneider, 2013). Por lo tanto, el control territorial indisputado que constituye el origen del poder autónomo del Estado contemporáneo se halla interpelado en América Latina.
Segundo, y a diferencia de los contextos liberal-democráticos, en la región los Estados son actores de gran incidencia en la orientación del proceso de las políticas (Valenti Nigrini y Flores Llanos, 2009). Sin embargo, paradójicamente, carecen de las capacidades políticas y administrativas necesarias para producir políticas públicas eficaces y eficientes en el amplio espectro de asuntos que pretenden abarcar (Zuvanic y Iacoviello, 2010). A sus organizaciones se les ha categorizado como “burocracias de baja confianza”, a partir del desigual tratamiento que confieren a los ciudadanos, y de la supeditación de sus derechos y obligaciones a procedimientos y comportamientos poco fiables e impredecibles (Peeters y Nieto Morales, 2020). Naturalmente, estas deficiencias afectan en especial a la etapa de implementación de las políticas. Como se ha señalado en un estudio reciente, “la mayor parte de la investigación sobre implementación de políticas públicas se ha originado en entornos con democracias estables, Estados de derecho funcionales y burocracias relativamente competentes, pero estas son condiciones que no están presentes en países en vías de desarrollo o en entornos de democratización reciente”. Por ello, se requiere de estudios comparados que se enfoquen en los procesos de implementación y no solo en instituciones, diseños o resultados de las políticas (Cejudo et al., 2019: 489).
Tercero, varios de los sistemas políticos de la región han sido categorizados como de “frágil institucionalidad”, ya que al mismo tiempo que los arreglos formales han proliferado lo han hecho otros -igualmente relevantes- de naturaleza informal, sin los cuales no se puede explicar cabalmente la regulación de la vida social (Medellín Torres, 2004; Mascareño et al., 2016; Helmke y Levitsky, 2006).
Cuarto, al estudiar las relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo es imprescindible asumir que, a diferencia del modelo de checks and balances estadounidense, en América Latina los presidentes cuentan con más recursos institucionales (Shugart y Carey, 1992; Fukuyama, 2008), lo que pone en tela de juicio el papel de los parlamentos en la dirección de las políticas (O’Donnell, 1994; Negretto, 2014).
Quinto, la impronta de los partidos políticos en América Latina no puede equipararse linealmente con la de sus pares del norte. Los primeros son menos pragmáticos y más ideológicos (Alcántara, 2004; Altman et al., 2009; Ares y Volkens, 2017), por lo que la distancia entre ellos es mayor y la política rara vez adquiere dinámicas centrípetas. Asimismo, el rol del líder o caudillo y las relaciones personalistas adquieren una gravedad notoriamente mayor que en el mucho más institucionalizado sistema de partidos norteamericano (Mainwaring y Torcal, 2005).
Sexto, la hechura decisoria en la región excede los marcos más tradicionales de la democracia representativa, incorporando diversos formatos societales o híbridos, tales como “foros”, “diálogos sociales”, “asambleas ciudadanas” o “presupuestos participativos” (Goldfrank, 2011; Vargas Cortes, 2006). Han surgido además actores novedosos, como es el caso de movimientos sociales, de vinculación diversa con los partidos políticos (Almeida, 2020; Von Bülow y Bidegain, 2017). Se construye así una modalidad de gobernanza que requiere de un análisis específico.
Séptimo, el estudio del cambio en las políticas públicas necesariamente debe generar otras preguntas al estudiar el panorama latinoamericano. En estas latitudes el principal desafío no es la explicación del cambio -como sugieren los enfoques incrementalistas y sus derivados-, sino la estabilidad de las políticas, que resulta aquí un valor de dificultosa consecución (Chudnovsky et al., 2018; Franco Chuaire y Scartascini, 2014).
Octavo, y último, es menester dar debida cuenta de la influencia de la dimensión internacional en la definición de las políticas públicas latinoamericanas, amplificada en tiempos de globalización. Como ha señalado una amplia literatura, estos Estados se hayan constreñidos por factores externos que bajo la forma de poder “blando” (ideas) o “duro” (financiamiento, sanciones) condicionan sus decisiones (Held y McGrew, 2003). Es difícil que un análisis reducido a las variables domésticas pueda explicar, entonces, los procesos de construcción de políticas públicas de estos países.
Para finalizar, quisiéramos anotar que, si bien nos hemos enfocado en aspectos de producción, diseminación y asimilación de construcciones teóricas, el análisis que presentamos y la reflexión que promovemos distan de reducirse a discusiones exclusivamente académicas. Los enfoques analíticos constituyen los lentes con los que visualizamos nuestras políticas públicas. Si ellos nos brindan imágenes deformadas, es poco probable que nuestro trabajo pueda contribuir eficazmente al mejor entendimiento y resolución de los principales problemas públicos. Por esas razones necesitamos mejores herramientas teóricas para estudiar las políticas públicas de América Latina.
