Capacidades y gestión territorial de la convivencia y la seguridad ciudadana

La necesidad de gestionar diversos problemas de política pública desde lo territorial se puede sustentar a partir del concepto de capacidades, desarrollado por Amartya ^{Sen (1985)}. El concepto de capacidades se define como las posibilidades efectivas con las que cuenta una entidad territorial para ejecutar de manera eficaz sus estrategias y proyectos, y protegerse de los riesgos que se puedan presentar (^{Varela et al., 2013}). A la luz de la presente discusión, las capacidades representan la posibilidad de gestión para atender las problemáticas de convivencia y seguridad ciudadana. Para esto, ^{Sen (1985)} destaca que se necesita combinar conocimiento en forma de capital humano, tecnología (conocimiento contextual) y organización (división del trabajo y confianza).

De esta manera, para gestionar la convivencia y la seguridad, se debe contar con personal formado en la construcción e implementación de proyectos y estrategias, al mismo tiempo que se promueva un balance claro de las responsabilidades y métodos de rendición de cuentas. ^{Sen (1999)} asegura que descentralizar las funciones a esferas locales abre una ventana de oportunidad para explorar las capacidades de cada territorio y evaluar la oportunidad de construir redes que aporten al bienestar de la sociedad. Asimismo, da lugar al fortalecimiento de la identidad de dichas comunidades y la corresponsabilidad (^{Rodríguez, 2004}).

Aunque varios actores influencian la gobernanza de la convivencia y la seguridad ciudadana,² en ocasiones se da la responsabilidad a una sola entidad: la Policía Nacional (^{Llorente et al., 2021}). Si bien esta institución tiene actividades centrales en la implementación de estrategias, en la literatura se ha destacado el término corresponsabilidad para la formulación e implementación de políticas públicas en esta materia. En especial, estrategias basadas en el fortalecimiento de redes de actores que, en constante comunicación y retroalimentación, planeen e implementen políticas de seguridad de manera responsable y continua (^{Virta, 2002}; ^{Stenson y Edwards, 2003}).

Es allí donde las entidades territoriales tienen un papel protagónico en la coordinación y planeación de la política pública de seguridad. Este rol se da, principalmente, en la construcción de diagnósticos robustos, teniendo presente las instituciones y estrategias locales existentes (^{Alcaldía Mayor de Bogotá, 2003}), así como de un proceso de retroalimentación y evaluación continuo (^{Franco et al., 2020}). Esta aproximación permitiría la socialización y creación de información con la cual los municipios serían capaces de cooperar y asegurar los mejores resultados colectivos, mediante el desarrollo de un espacio de oportunidades al servicio de la política pública (^{Sen, 1999}). Al tener entidades territoriales con baja participación en la política pública, se limita su rango de acción y, por consiguiente, la inseguridad ciudadana se materializa en la esfera local generando inseguridad social a escala global (^{Curbet, 2009}).

Por lo tanto, el gobierno nacional debe fomentar la corresponsabilidad, pues esta conlleva diversas ventajas. Por un lado, la corresponsabilidad es una manera de mantener la soberanía legal a nivel local, y atender las problemáticas de convivencia y seguridad ciudadana (^{Stenson y Edwards, 2003}). Por otro lado, la descentralización de la gestión de estos temas permite que, desde el nivel nacional, se dé lugar a la interpretación de los problemas y las soluciones de acuerdo con las condiciones históricas, económicas y culturales de cada territorio (^{Franco et al., 2020}).

En este sentido, uno de los principales retos de la gestión territorial de la convivencia y seguridad ciudadana es la coordinación entre las diferentes entidades político-administrativas, que, desde lo nacional y local, manejan diferentes dimensiones de la seguridad (^{Roché, 2004}). A partir de esto, para una buena gestión territorial, las entidades en la esfera local deben darle al ciudadano un rol importante en el que se difunda la conciencia de una responsabilidad individual y social en el escenario ciudadano, aportando a la cohesión y construcción de capital social (^{Lederman et al., 2002}).

En conclusión, las limitaciones para la gestión territorial de la convivencia y seguridad ciudadana se traducen en la poca autonomía que tienen las entidades territoriales. Para este reto al que se enfrentan los gobiernos locales, ^{Castells (1983)} propone la delimitación clara de competencias entre la esfera local y nacional, para que se le brinde una real autonomía y no solo funcionalidades subordinadas al gobierno nacional. Por lo tanto, la gestión territorial de la convivencia y seguridad ciudadana debe estar enfocada hacia la autonomía que motive la articulación y coordinación, la corresponsabilidad, la participación ciudadana y una división de responsabilidades clara que permita la cohesión entre las esferas nacional y territorial.

Aproximaciones regionales y desarrollo de la política pública en convivencia y seguridad ciudadana en Colombia

En América Latina, a pesar de no tener un concepto único de convivencia y seguridad ciudadana, este se ha desarrollado de forma similar. La región ha transitado de un enfoque reactivo ante los fenómenos de violencia, a un enfoque preventivo (^{Gallego y Arango, 2016}). Por esa razón, a medida que este fenómeno cambia, más actores y entidades están siendo involucrados en el proceso de formulación de política pública.

Al menos dos organizaciones han desarrollado el concepto de convivencia y seguridad en la región. Por un lado, en la Declaración sobre Seguridad en las Américas de la Organización de los Estados Americanos (^{OEA, 2003}), los Estados-miembros se comprometieron a tener una concepción de la seguridad multidimensional, donde se incluyen tanto las amenazas tradicionales como otras preocupaciones o desafíos; entre estos están las prioridades de cada Estado, la consolidación de la paz, el desarrollo integral y la justicia social. Por otro lado, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) comenzó a desarrollar un concepto de seguridad humana con múltiples dimensiones, abordando aspectos como la identidad cultural, la relación autoridad-ciudadanía, el medio ambiente, entre otros (^{PNUD, 2011}).³

En Colombia, si bien ha hecho parte de la OEA y la ONU, la seguridad ciudadana pasó a un segundo plano y había sido reemplazada por la seguridad nacional. Hasta la CPC, la cual fomentó la descentralización de las funciones del gobierno nacional, se crearon espacios para la corresponsabilidad en asuntos de convivencia y seguridad (^{Goméz y Méndez, 2014}). Desde entonces, el país ha desarrollado tanto jurídica como políticamente las divisiones y coordinaciones entre diferentes organismos.

Pasar de la visión de seguridad nacional a la seguridad ciudadana ha sido progresivo. La CPC de 1991 creó nuevas responsabilidades y deberes para las autoridades locales (como alcaldes y gobernadores); sin embargo, la gran mayoría de los involucrados tardaron al menos una década en asumir realmente estas corresponsabilidades, dejándolas, en varias ocasiones, en manos de las autoridades de seguridad y justicia (^{Gallego y Arango, 2016}). El concepto de orden público se expandió pasando de comprender principalmente problemáticas de seguridad nacional a incluir, en el artículo 213, dimensiones de la tranquilidad y seguridad de los ciudadanos y, de manera paralela, responsabilidades para los alcaldes. De la misma forma, les dio protagonismo a las autoridades locales al nombrarlas primeras autoridades de policía en sus jurisdicciones, con liderazgo y acompañamiento para la Policía Nacional (artículos 189, 296, 303, 315 y 330 de la CPC de 1991).

Luego de establecer el marco para la gestión territorial de la convivencia y seguridad ciudadana, el Estado colombiano definió los contenidos y objetivos mediante la Ley 4 de 1991 y la Ley 62 de 1993. En estas se plasmó un nuevo instrumento de política pública que se convertiría en una de las principales herramientas para la planeación de las acciones en contra de las problemáticas de convivencia y seguridad ciudadana: los PISCC.

Estos planes se deben formular en todos los municipios y departamentos del país, y constituyen una oportunidad para reforzar el rol de los territorios y su corresponsabilidad con la convivencia y la seguridad ciudadana (^{Gobierno de Colombia, 2019}). Además, estas normativas establecieron funciones a los alcaldes y gobernadores que fortalecían la descentralización y autonomía de estos actores al darles facultades para impartir órdenes a la Policía Nacional, promover y coordinar proyectos, convocar y presidir el Consejo de Seguridad Departamental o Municipal, verificar el cumplimiento del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (CNSCC), promover ante la Asamblea Departamental o ante el Concejo Municipal, según sea el caso, la destinación de partidas presupuestales, entre otros (artículo 16 Ley 62 de 1993).

El conflicto armado, sin embargo, impidió que los pilares propuestos en la Constitución aceleraran un mayor involucramiento de las problemáticas de convivencia y seguridad ciudadana en la agenda de los gobiernos nacional y territoriales (^{Gallego y Arango, 2016}). Los gobernadores y alcaldes también encontraban muchas limitaciones a la hora de materializar estas normativas. Como lo menciona ^{Acero (2005)}, por una parte, los Consejos de Seguridad mantenían un enfoque reactivo, pues se reunían después de sucedidos los hechos. Además, algunos mandatarios locales no ejercían sus funciones y las delegaban a entidades como la Policía Nacional, manifestando que tenían funciones que les impedían dedicarse a la atención de estos temas. De igual forma, se expresaba una falencia en el capital humano en los territorios que dificultaba la realización de análisis y proyectos enfocados a tratar y diagnosticar estos temas (^{Acero, 2005}).

A pesar de esto, las principales ciudades del país abordaron los problemas de convivencia y seguridad ciudadana más allá de las políticas nacionales y el enfoque reactivo-sancionatorio.⁴ Las decisiones innovadoras de estos municipios se caracterizaban por su orientación hacia políticas integrales que involucraban diferentes actores, proyectos con objetivos preventivos, una perspectiva de largo plazo, diagnósticos locales y el fortalecimiento de los sistemas de información (^{Alcaldía Mayor de Bogotá, 2003}).

Mientras tanto, durante casi dos décadas el gobierno nacional ha formulado siete documentos de política, cinco considerados de defensa y seguridad, y dos específicos para los asuntos de convivencia y seguridad ciudadana. El estudio de las tendencias, acuerdos y desacuerdos entre dichos documentos permite identificar, por ejemplo, algunos fenómenos que han sido recurrentes en todos los lineamientos de política de las diferentes administraciones de Colombia. Los siguientes apartados expondrán algunos de los asuntos más relevantes de estas políticas nacionales para la convivencia y la seguridad ciudadana.

Caracterización cuantitativa de los PISCC

Se desarrolló un cuestionario de 170 preguntas para revisar los seis Planes Integrales de Seguridad y Convivencia Ciudadana seleccionados. Esta herramienta cuenta con siete categorías de preguntas: a) características generales de PISCC; b) diagnóstico, focalización y priorización; c) formulación; d) planeación financiera y operativa; e) implementación; f) seguimiento y evaluación, y g) preguntas transversales sobre la articulación de la PMCSC. La definición de estas categorías responde a las fases de formulación que incluye la Guía metodológica para la formulación, implementación y seguimiento de los PISCC (^{Gobierno de Colombia, 2019}), así como al marco lógico propio de la elaboración, formulación, seguimiento y evaluación de la política pública.

La categoría de “características generales del PISCC” incluye variables como: entidades que participaron en el diseño del documento, código Divipola, secciones del PISCC, entre otros. La categoría sobre el “diagnóstico, focalización y priorización” cubre la primera etapa del documento, y busca captar si el PISCC cuenta con análisis delictivos y de comportamientos contrarios a la convivencia, si estos fueron focalizados, y la proveniencia de los datos cuantitativos y cualitativos usados. La tercera categoría, “formulación”, se centra en el desarrollo de objetivos específicos y su alineación con el diagnóstico, la apuesta por políticas basadas en evidencia, y los programas, proyectos y actividades del PISCC. La categoría “planeación financiera y operativa” busca identificar las fuentes y disponibilidad de recursos que se planean usar en el PISCC. “Implementación” pretende capturar los actores y cronogramas asociados a los programas, proyectos y actividades del Plan. Mientras que “seguimiento y evaluación” se enfoca en la formulación de indicadores, evaluación de impacto y visualización de sus resultados. Finalmente, la categoría transversal de “articulación con la Política Marco” busca determinar cómo la entidad territorial mencionó en cada una de las etapas anteriores los lineamientos del gobierno nacional plasmados en la PMCSC.

Además del cuestionario, cada pregunta fue socializada entre el equipo de investigación, de manera que las respuestas estuvieran consensuadas y se disminuyeran los posibles sesgos individuales. Así también, cada variable fue definida entre binaria, categórica o de libre desarrollo. Finalmente, uno de los autores revisó cada una de las preguntas y sus respuestas y las contrastó entre sí, de manera que se tuviera una homogeneidad en las respuestas. Con esta información se construyó un documento descriptivo por cada entidad territorial, con los principales hallazgos sobre el análisis del PISCC.

Articulación nación-territorio

En materia de articulación de la política pública nacional con las seis entidades territoriales, las diferentes herramientas de recolección se enfocaron en la mención explícita de la política nacional vigente de convivencia y seguridad ciudadana -la Política Marco-, en diferentes secciones de los PISCC seleccionados, así como en los grupos focales. En especial, se hizo énfasis en las veinte líneas de política de la PMCSC, y los programas y proyectos de las entidades territoriales.

Fuente: Elaborción propia con base en la respuesta de los grupos focales, en la plataforma Jamboard.

ESQUEMA 1 Ejemplo de los resultados del grupo focal en la herramienta Jamboard 

En el ejercicio de caracterización, lo primero que debe resaltarse es que todos los objetivos de los PISCC estudiados se alinean con la Política Marco y, dependiendo de las prioridades de cada entidad territorial, desarrollan líneas de políticas específicas. Por lo tanto, no todos los PISCC deberían incluir cada una de las líneas de política de la PMCSC.

Considerando lo anterior, existen líneas de política cuyo tratamiento es más recurrente y otras pocas cuya mención es limitada. De acuerdo con las líneas “cultura de la legalidad y valores democráticos” y “concentración en los delitos de mayor impacto” tuvieron un tratamiento directo en las seis entidades territoriales priorizadas; mientras que las líneas “ciudadanos ciberseguros” (dos menciones: Cartagena y Cúcuta), “derecho a la protesta y control de disturbios” (dos menciones: Cartagena y Cúcuta) y “asistencia militar” (una mención: Cartagena) tuvieron una alineación reducida.

Por su parte, la ciudad de Cartagena cubrió todas las líneas de política de la PMCSC, mientras que en Cúcuta (siete líneas) y el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (dos líneas), no fue posible identificar una alineación significativa con la Política Marco.

En materia de financiación para la ejecución de dichos planes, los recursos más usados son los Fondos Territoriales de Seguridad y Convivencia Ciudadana (Fonset) y los recursos propios de libre destinación; es decir, se privilegian los recursos de los territorios antes que los que pueden obtenerse desde la nación. Por su parte, los recursos de regalías y del Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana no fueron mencionados con la misma regularidad en los PISCC de las entidades priorizadas. Sin embargo, en los talleres las entidades mencionaron otras fuentes: para el caso del Archipiélago de San Andrés, por ejemplo, se mencionaron el Sistema General de Participaciones, los proyectos Sacúdete (provenientes de Fonsecon) y los recursos extraordinarios para atender la pandemia obtenidos a través de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.

CUADRO 1 Articulación de la entidad territorial con las líneas de la PMCSC 

	Línea PMCSC	San Andrés	Medellín	Cali	Cúcuta	Cartagena	Dpto. Cauca
1	Prevención	☒	☑	☑	☑	☑	☑
2	Cnscc	☒	☑	☑	☑	☑	☑
3	Cultura de la legalidad	☑	☑	☑	☑	☑	☑
4	Transformación de entornos	☒	☑	☑	☒	☑	☑
5	Participación cívica	☒	☑	☑	☑	☑	☑
6	Salud mental	☒	☒	☑	☒	☑	☑
7	Nuevo modelo de vigilancia y control	☒	☑	☑	☒	☑	☑
8	Más recurso humano	☒	☑	☑	☒	☑	☒
9	Inteligencia e investigación criminal	☒	☑	☑	☒	☑	☒
10	Tecnología	☒	☑	☑	☑	☑	☒
11	Ciudadanos ciberseguros	☒	☒	☒	☒	☑	☒
12	Desarme general	☒	☑	☑	☒	☑	☒
13	Delitos mayor impacto	☑	☑	☑	☒	☑	☑
14	Población con mayor riesgo	☒	☑	☑	☒	☑	☑
15	Seguridad ciudadana en el campo	☒	☒	☑	☒	☑	☑
16	Modelo étnicos	☒	☒	☒	☒	☑	☒
17	Justicia y convivencia	☒	☑	☑	☑	☑	☑
18	Derecho a protesta y control de disturbios	☒	☒	☒	☒	☑	☒
19	Asistencia militar	☒	☑	☒	☒	☑	☒
20	Nueva arquitectura institucional	☒	☑	☒	☑	☑	☑
☑	Línea presente en el documento PISCC	☒	Línea ausente en el documento PISCC		Entidades con mayor número PISCC		Líneas de política con menor tratamiento en los PISCC

Fuente: Elaboración propia con base en la revisión de los PISCC.

Capacidades locales y formulación de política pública

Como se presentó en la sección de revisión de literatura, el concepto de capacidades de Amartya ^{Sen (1985)} permite evaluar las posibilidades efectivas con las que cuenta una entidad territorial para diseñar, ejecutar y evaluar políticas públicas en materia de convivencia y seguridad ciudadana. Por lo tanto, en esta categoría de resultados se mostrarán las capacidades de las secretarías de Gobierno o de Convivencia y Seguridad Ciudadana, a través del diseño de la política pública.

De acuerdo con Amartya ^{Sen (1985)}, las capacidades se presentan en un escenario donde las entidades territoriales alimentan la formulación de política pública con sus experiencias y contexto propio. Para llevar a cabo este proceso de retroalimentación no basta con una sola perspectiva del gobierno local o de algunas entidades, por el contrario, el proceso de fortalecimiento de capacidades nace a través de todos los actores de un territorio, aprovechando su libertad para la construcción colectiva de política pública. Sobre esto, para explorar las capacidades colectivas en los territorios es necesario analizar qué tan participativo es el proceso de formulación de política pública de convivencia y seguridad ciudadana. Al respecto, se pudo observar que el departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina,⁷ y los municipios de Cartagena y Medellín no realizaron el diagnóstico de las problemáticas de convivencia y seguridad ciudadana en las zonas rurales, creando un vacío para la generación de una política pública integral.

^{Sen (1985)}, entonces, destaca que para que un individuo, o en este caso un territorio, tenga capacidades óptimas se deben generar espacios en donde se discutan y compartan diferentes perspectivas. Los resultados indican que en las entidades territoriales analizadas se realizó un esfuerzo por hacer de la formulación de los PISCC una oportunidad para integrar visiones y esfuerzos para la atención de la convivencia y seguridad ciudadana en sus territorios. Por un lado, en todas las entidades territoriales, a excepción de Cartagena, se encontró que el diagnóstico fue elaborado de manera participativa incluyendo diferentes instituciones y actores (esquema 2). Es así como Medellín incluyó líderes sociales de las comunas, el departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina a los líderes de las Juntas de Acción Comunal, y Cali a la academia y a la ciudadanía. Lo anterior indica que los territorios estudiados entienden la relevancia de construir colectivamente la política pública e impulsar la corresponsabilidad y las capacidades.

Fuente: Elaboración propia a partir de la caracterización de los PISCC.

ESQUEMA 2 Entidades participantes en el proceso de formulación de PISCC 

Por otro lado, como se mencionó anteriormente, las capacidades se fundamentan en una buena organización, reflejada en la división del trabajo y confianza. Para que esto sea posible en el escenario de formulación de PISCC, los objetivos deben estar correctamente formulados e integrados con los lineamientos de política territoriales y locales. Con esto en cuenta, en los resultados se observó que la mayoría de los objetivos plasmados en los PISCC estuvieron orientados a los Planes de Desarrollo Territorial, al igual que todos los PISCC analizados previeron articularse con otras políticas nacionales y territoriales.

De igual manera, se deben designar y definir claramente las funciones y responsabilidades de cada entidad involucrada, a fin de garantizar la rendición de cuentas para el proceso continuo de fortalecimiento de las capacidades locales. Sobre esto, destaca que tan solo Cali definió los procesos y requerimientos por actor involucrado, por lo que aún falta definir cómo va a aportar cada actor en el desarrollo y generación de capacidades. Asimismo, en Cúcuta y Cali se definen los procesos de rendición de cuentas dentro del gobierno y con la comunidad, por lo que aún existe una oportunidad para que en los demás territorios se apliquen procesos que mejoren la transparencia y con esto el componente de confianza y organización de las capacidades.

Además, el uso y la planeación de metodologías de seguimiento y evaluación de PISCC generarán procesos de aprendizaje útiles para la formulación e implementación de política pública tanto a nivel local como nacional. En cuatro de las seis entidades territoriales analizadas se contemplan metodologías de seguimiento y evaluación; esto representa un óptimo estado de las capacidades en los territorios, pues la información generada de dicho proceso fortalecerá las capacidades territoriales, al tiempo que facilita la organización y el conocimiento contextual, representando el concepto de tecnología definido por Amartya ^{Sen (1985)}.

Ahora bien, se observó que las entidades departamentales estudiadas (Cauca y el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina) cuentan con metodologías de evaluación y seguimiento poco definidas, hecho que podría responder a las dificultades de contar con capital humano capacitado y formado para aplicar estos métodos en territorios de mayor tamaño. El no contar con dicho capital es un indicativo de la falta de capacidades en los territorios para una formulación e implementación oportuna y eficaz de política pública. Lo anterior repercute en la capacidad de gestión de la convivencia y seguridad ciudadana y en los otros dos pilares que constituyen las capacidades de los territorios: la tecnología y la organización.

Finalmente, una de las herramientas que desde el gobierno nacional busca fortalecer las capacidades territoriales es la guía PISCC. En la metodología propuesta, esta guía fue analizada mediante la encuesta realizada al final de cada taller territorial. Como se puede observar en la gráfica 1, la mayoría de las entidades visitadas estaban familiarizadas con la guía y representó, para muchos, un marco y un punto de inicio útil, oportuno y apropiado para la formulación de su PISCC. Sin embargo, algunas posiciones de los encuestados dejan ver que esta guía “no necesariamente responde a las necesidades y capacidades de todos los municipios” (encuesta guía PISCC). Asimismo, algunos destacan que la guía es demasiado compleja o que necesita un mayor enfoque en la elaboración de diagnósticos, indicadores y metodologías de seguimiento. Por lo tanto, a pesar de que este tipo de herramientas de acompañamiento y fortalecimiento de capacidades en el orden territorial han sido relevantes para el proceso de formulación de PISCC, aún existe una ventana de oportunidad para que estos documentos de planeación incluyan temáticas más aterrizadas al contexto de los municipios y departamentos de Colombia.

Fuente: Elaboración propia, con base en resultados de la encuesta anónima (42 respuestas).

GRÁFICA 1 ¿Conoce la guía PISCC 2019 del gobierno nacional? 

Influencia de las políticas basadas en evidencia

El gobierno nacional, a través de su guía metodológica para la formulación de los PISCC, hace un especial énfasis en la promulgación de políticas basadas en evidencia científica (^{Gobierno de Colombia, 2019}). En este documento, la evidencia se entiende como aquellos programas que han mostrado resultados positivos para disminuir los comportamientos contrarios a la convivencia y la criminalidad. En particular, la guía metodológica promueve políticas que buscan la prevención social del crimen, las estrategias que gestionan y diseñan entornos físicos y, por último, aquellas destinadas a la disrupción del delito. Se cree, de acuerdo con este documento, que diseñar e implementar programas que han sido efectivos en otros espacios, mejorará los resultados en convivencia y seguridad ciudadana. Por lo anterior, durante la revisión a los PISCC, así como en los grupos focales, se puso especial atención en la mención explícita de políticas basadas en evidencia.

Los resultados del trabajo de campo indican que las ciudades de Cali, Cúcuta y Medellín tienen un interés explícito en la implementación de políticas basadas en evidencia. En particular, la capital del Valle del Cauca asegura que las acciones de política pública quedaron definidas bajo una alianza entre la entidad territorial y la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC, por sus siglas en inglés). De allí, la Secretaría de Seguridad y Justicia de Santiago de Cali, usó el documento “Políticas públicas basadas en evidencia para mejorar la seguridad de las comunidades en ciudades de América Latina y África”, para definir los siete tipos de organizaciones criminales vinculadas a la ilegalidad (^{UNODC, 2019}; Alcaldía de Santiago de Cali, 2020).

Asimismo, los funcionarios de dicha alcaldía reconocieron a “mi barrio seguro” como la estrategia, basada en evidencia científica, que ha tenido mayor influencia durante su administración. Esta iniciativa busca la alianza intersectorial, con el objetivo de intervenir sectores priorizados, para construir iniciativas comunitarias que reduzcan los homicidios (Alcaldía de Santiago de Cali, 2020). De acuerdo con la literatura académica, este tipo de intervenciones se conocen como disuasión focalizada, la cual busca “accionar palancas” que llevan a los reincidentes en el delito y a los grupos delincuenciales a desistir de cometer ciertos delitos (^{Braga et al., 2018}; ^{Abt et al., 2019}). La disuasión focalizada, como lo muestra la estrategia “mi barrio seguro”, es una acción intensificada y articulada de diferentes autoridades de policía que, junto a los servicios sociales, realizan acciones en zonas complejas con el objetivo de evitar violencia (^{Franco et al., 2020}).

Por otra parte, el PISCC de San José de Cúcuta posee cuatro principios transversales, entre los que se encuentra la política basada en evidencia. Este principio busca que los programas propuestos sean evaluados y contrastados con la evidencia empírica disponible. De acuerdo con el grupo focal, el proyecto más importante que maneja la entidad territorial son las intervenciones en los “territorios de alta complejidad” (TAC). Esta iniciativa busca, además de identificar las 17 TAC con mayor presencia delincuencial, realizar intervenciones en tres frentes: transformación de entornos, intervención uniformada y la creación de promotores de seguridad (^{Alcaldía de San José de Cúcuta, 2020}).

Frente a la literatura académica, la intervención en los TAC se puede ver en dos tipos de iniciativas que han sido evaluadas rigurosamente. Primero, la intervención en puntos calientes, la cual parte de la premisa de que existen lugares donde hay mayor presencia del crimen y, por lo tanto, es allí donde deben desplegarse los recursos disponibles. Por lo tanto, se sugiere intensificar el patrullaje, los controles de tráfico de estupefacientes, y demás actividades para la prevención del crimen (^{Braga et al., 2014}; ^{Blattman et al., 2017}). Segundo, la mejora en el espacio público como mecanismo para prevenir la comisión del delito, entre estos se encuentran la mejora locativa de un lugar, la instalación de alumbrado público o la construcción de mobiliarios urbanos (^{Abt y Winship, 2016}; ^{Ramírez et al., 2020}).

Por último, en el grupo focal y en la revisión de la política pública de Medellín, se encontró la intención de esta ciudad de implementar y evaluar rigurosamente los programas desarrollados en el marco de su PISCC. Muestra de ello es el uso de conceptos poco estudiados por la literatura académica, tales como la gobernanza criminal. De acuerdo con el estudio de ^{Blattman et al. (2021)}, el fenómeno de gobernanza criminal ocurre cuando grupos criminales transitan de la extracción de rentas a la provisión de servicios que debería brindar el Estado. La ^{Alcaldía de Medellín (2020)} hace uso de estos conceptos, caracterización del fenómeno y recomendaciones de política pública, para realizar acciones frente a problemáticas de seguridad ciudadana, tales como la extorsión. En especial, este PISCC plantea la necesidad de caracterizar mejor este delito, dada la heterogeneidad de resultados entre las cifras oficiales y los resultados encontrados por dichos investigadores.

Buenas prácticas

Los grupos focales incluían, para cada una de las temáticas, una pregunta específica sobre las buenas prácticas que la entidad territorial haya encontrado en el diseño, implementación y seguimiento de sus PISCC. Estas actividades eran reconocidas por los propios implementadores de política a nivel territorial.

Para el caso de Cali, Cúcuta, y del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, se destaca la articulación entre las diferentes entidades parte de la formulación de este documento, específicamente en el ejercicio diagnóstico donde se priorizaron comportamientos contrarios a la convivencia y delitos a partir de un ejercicio de focalización por sectores de mayor afectación, nivel de ocurrencia, horas, días, género y segmentos poblacionales más vulnerables; siguiendo la estrategia de puntos calientes (hotspots).

Por su parte, para la ciudad de Medellín sobresalen cinco aspectos: a) la creación de un indicador de capacidades para evidenciar la coordinación interinstitucional de los actores corresponsables del PISCC, b) la microfocalización del PISCC a través de Planes Locales de Seguridad y Convivencia (PLSC), c) el fuerte componente participativo y la articulación en la formulación del diagnóstico, d) la continuidad de los programas desarrollados en anteriores administraciones y la correspondiente revisión de los PISCC de vigencias antecesoras, y e) la alineación con la política pública territorial, en especial con la Política Pública Metropolitana de Seguridad y Convivencia. Las herramientas con las que cuenta esta ciudad, así como el desarrollo de una metodología propia sustentada en una matriz de riesgo con nivel de impacto, contribuyeron significativamente al desarrollo de la formulación de los programas más relevantes para el PISCC. El Sistema Integrado de Seguridad y Convivencia (SISC), por ejemplo, permite a los funcionarios delegados para el desarrollo de dichas políticas públicas contar con información propia y de fácil procesamiento, lo que mejora la toma de decisión estratégica y basada en evidencia.

Igualmente, la ciudad de Cali está realizando una herramienta de seguimiento robusta para su PISCC. Esta sigue los lineamientos de la guía PISCC y del marco lógico, con el objetivo de hacer monitoreo a cada una de las acciones de su Plan. De esta manera, la herramienta posee para cada una de las temáticas priorizadas, programas y proyectos con sus respectivos responsables, metas definidas e indicadores medibles. La herramienta está a cargo de la Secretaría de Seguridad y Justicia de Cali, y tiene como objetivo mejorar el proceso de rendición de cuentas ante la ciudadanía, así como línea base para las próximas administraciones, de acuerdo con lo expresado por los funcionarios de esta secretaría.

Ahora bien, para el caso de Cúcuta se resaltan los promotores de seguridad o gestores de convivencia (ad honorem) para la integración con la comunidad, así como el programa para las intervenciones a los territorios de alta complejidad con asistencia y presencia interinstitucional y la conformación de un grupo de análisis de información prospectiva, contextual y reactiva para la toma de decisiones.