La participación ciudadana en organismos públicos

Si bien en América Latina la discusión de la PAC estuvo muy presente en la década de 1990 e inicios de la del 2000, en que diversos estudios discutieron sobre su importancia en la gestión pública (^{Baño, 1998}; ^{Cunill, 1991}, ¹⁹⁹⁷; ^{Serrano, 1998}), a modo de contexto, resulta de interés señalar las diversas definiciones que se asocian a este concepto en los últimos años. Por un lado, algunos autores, más cercanos a las nociones deliberativas de la democracia y la gestión pública, asocian el concepto al enfoque de derechos y a la forma en que permite equiparar relaciones de poder en democracias poco sustantivas (^{CLAD, 2009}; ^{Delamaza, 2014}; ^{Delamaza y Maillet, 2017}; ^{Fuentes y Serrano, 2019}; ^{Sepúlveda, 2014}); mientras que, por otro lado, autores que ponen el foco en aspectos más instrumentales de la participación lo asocian a la gestión de controversias o conflictos sociales propios de la vida moderna, para otorgar legitimidad a las acciones públicas y privadas (^{Fung, 2015}; ^{Somma et al., 2017}).

Más allá de este debate, al realizar una revisión sobre estudios destinados a analizar la PAC en organismos públicos a nivel internacional es posible identificar una escasez de indagaciones (^{Rowe y Frewer, 2004}), a pesar de que han existido diversos tipos de propuestas que se pueden agrupar en tres grandes enfoques (^{Abelson y Gauvin, 2006}): el primero, toma como objeto de estudio a los actores que son sujeto de participación, esto es, la percepción y satisfacción de la ciudadanía, más que a las instituciones que desarrollan o implementan la participación. En estos casos se encuentran los estudios de ^{Vergara y Hevia (2012)}, que proponen diversos ámbitos de la PAC, como el electoral, el asociativo, entre otros; o ^{Navarro et al. (2010)} y ^{Mora et al. (2017)}, que se centran en la calidad del proceso participativo en el ámbito local. Un segundo tipo de estudios ponen el foco en criterios normativos avalados en la teoría, en términos de “tipo ideal” de la participación, como el propuesto por ^{Webler (2011)}. Finalmente, un tercer tipo de estudios que no se asocian a teorías ni objetivos, sino que se desarrollan de forma relativamente espontánea sin marcos analíticos que lo sustenten, generalmente asociados a estudios de caso (^{Abelson y Gauvin, 2006}).

Ahora bien, en paralelo a la literatura existente, es posible identificar instrumentos que diversas instituciones de múltiples países han desarrollado, más que para fines académicos, para fines evaluativos. Algunos de ellos, están más ligados a la medición de gobierno abierto, otros orientados a la evaluación de las democracias, o bien, a la medición de PAC propiamente tal (^{CPF, 2015}; ^{IBP, 2017}; ^{OKF-OKI, 2017}; ^{WJP, 2018}; ^{Web Foundation, 2018}).

Finalmente, en los últimos años se ha abordado de forma diferenciada la cuestión de la PAC o participación en la esfera pública, pero no establecen criterios para su medición, ni se centran en el análisis de la institucionalización de la misma (^{PNUD, 2014}, ²⁰¹⁵; ^{Datavoz, 2019}; ^{Irarrázabal y Streeter, 2020}). También se han elaborado informes sobre procesos concretos de PAC: el informe del proceso de consulta participativa de la Ley 20.500, realizado por la División de Organizaciones Sociales del Ministerio Secretaría General de Gobierno (^{DOS, 2016}); el informe ^{OCDE (2017)} y el informe del Consejo para la PAC (^{CNPC, 2017}). Si bien este último propone una serie de estándares basados en derechos humanos para el impulso de la PAC, está pendiente la formulación de los criterios y variables concretas para ponderar la importancia relativa y general de cada uno de ellos. Por su parte, los estudios de caso que se pudieron identificar a la fecha ponen foco en programas públicos o mecanismos específicos en ámbitos educacionales, medioambientales y municipales, como las investigaciones de ^{Rupin (2006)}, ^{Aránguiz (2010)} , ^{González (2014)}, ^{Loyola (2016)}, ^{Insunza (2017)}, los que se suman a dos estudios sobre PAC en el Ministerio de Energía chileno (^{Aranzáes, 2017}; ^{Pizarro, 2017}). Con todo, pese al creciente número de investigaciones que se intersectan con la materia de interés de este artículo, es relevante destacar que ninguna de ellas ha enfatizado en la identificación de dimensiones o variables claves de la institucionalización de la PAC en órganos públicos.

En suma, existe suficiente literatura sobre participación ciudadana y sobre PAC en organismos y gestión pública; sin embargo, existe una evidente escasez de estudios sobre las claves que posibilitan su institucionalización. Por lo tanto, antes de entrar en este último concepto, a continuación se repasará la noción de institucionalización, para situar de mejor forma el objeto de análisis.

Institucionalización y cambio en organismos públicos

El concepto de institucionalización puede ser abordado desde distintas perspectivas. En general, la teoría institucional en sus distintas vertientes ha estudiado el fenómeno de la institucionalización desde la mirada sociológica, histórica o económica.

El presente artículo considera el concepto de institucionalización aplicado a una escala de análisis micro, que permite identificar este fenómeno al interior de los organismos públicos.² Todo proceso de institucionalización dentro de una organización, según diversos autores (^{Chevallier, 1996}; ^{Goodin, 1996}; ^{Lourau, 1975}; ^{North, 1993}), es preciso comprenderlo en el marco del cambio organizacional.

El cambio organizacional puede entenderse como un proceso en el que se manifiestan contradicciones entre fuerzas proclives al cambio y fuerzas estabilizadoras. Dichos cambios pueden desencadenar adaptaciones organizacionales de distinta naturaleza, a la vez que producen resistencias asociadas a su propia dinámica de autoconservación (^{Powell, 1999}).

Para ^{North (1993)} el cambio institucional puede resultar de la transformación propia del marco institucional en el que se ajusta una institución, como pueden ser las normas formales o informales. Las organizaciones pueden aprovechar el cambio del marco institucional para adecuarse y modificarse internamente.

^{Goodin (1996)} argumenta que las organizaciones son relativamente estables y que estas cambian por accidente, por evolución o por diseño de agentes específicos. En esta tercera concepción, señala que los diseñadores de instituciones a su vez están influenciados por el diseño de la institucionalidad vigente y pueden ser modelados por cambios evolutivos o accidentales; es decir, existe una conjunción de factores que no permiten que las organizaciones tengan un diseño institucional exento de las condiciones de su entorno y que, por lo tanto, un buen diseño organizacional debe estar ajustado y ser flexible ante las condiciones de dicho entorno, a la vez que debe contemplar sus objetivos para ser consistente internamente.

^{March y Olsen (1997)} argumentan la convivencia de una tensión permanente entre presiones del entorno y las rutinas organizacionales, que están determinadas por las reglas internas de cada entidad, así como de los conocimientos acumulados y los roles asignados a sus miembros. Esto lleva a señalar que el cambio organizacional tiene altos riesgos y que los agentes que inician cambios no tienen modo de controlar los resultados del mismo.

^{Lourau (1975)}, en tanto, sugiere que las instituciones pueden entenderse como procesos, en los que pueden primar momentos instituidos y momentos instituyentes. Son precisamente las fuerzas instituyentes las que buscan construir una nueva institucionalidad, donde cobra importancia el fenómeno de la institucionalización, como el momento en el que se puede superar la contradicción y pasar a una reconstrucción institucional. En tal sentido, el cambio institucional es un proceso consustancial a las organizaciones que estaría determinado por la dinámica de las fuerzas endógenas y exógenas.

Coincidente con este último argumento, ^{Chevallier (1996)} indica que las instituciones administrativas no son construcciones definitivas, sino que en ellas ocurren procesos resultantes de contradicciones entre las fuerzas instituyentes y las fuerzas instituidas, que devienen en lógicas de desinstitucionalización y reinstitucionalización.

En estos términos, para efectos de este artículo, se entenderá que la institucionalización al interior de organismos públicos consiste en un proceso de instauración de una nueva situación impulsada por las fuerzas instituyentes, las cuales median su relación con fuerzas exógenas (^{Chevallier y Loschak, 1983}; ^{Lourau, 1975}). En este proceso cabe contemplar una serie de factores endógenos que influyen sobre el proceso de institucionalización, tales como los objetivos, las reglas internas, los conocimientos acumulados, la cultura y los mecanismos establecidos. Esto es, al institucionalizar un determinado proceso se está consolidando una situación anteriormente inexistente que modifica una serie de factores que dan cuerpo a una nueva situación organizacional.

Criterios claves para la institucionalización de la participación ciudadana en organismos públicos

Expuesto el concepto de institucionalización, a continuación se repasarán ciertos criterios que la literatura considera relevantes para la institucionalización de la PAC en organismos públicos.

De acuerdo con ^{Parés y Resende (2009)}, existen dos criterios claves para la institucionalización de procesos efectivos de PAC; esto es, un marco regulador sobre la participación, así como la existencia de órganos estables de participación.

El Foro de Diputados de Guipuzkoa (^{Barandarían, 2009}), a partir de una sistematización de experiencias locales, propone una serie de criterios, tales como el liderazgo de la autoridad que dirige la institución, el cual debe ser relacional; la declaración de la participación como un objetivo estratégico de la institución; el establecimiento de normas y procedimientos prácticos; el impulso a una cultura participativa en la institución; la existencia de recursos técnicos, materiales y financieros a disposición de la participación; la difusión del contenido y los resultados de la participación, así como el fortalecimiento de los aprendizajes colectivos.

Por su parte, ^{Andrade y Arancibia (2010)}, para el estudio de la relación entre el Estado y la sociedad civil en las políticas de infancia, reconocen tres criterios fundamentales para el desarrollo de la PAC: el criterio institucional, que se asocia a los procedimientos y mecanismos que se establecen para su implementación; el criterio financiero, asociado a la existencia de recursos para su desarrollo, y el criterio organizacional, asociado a que la institución se adapte orgánicamente para su ejercicio.

^{Fung (2015)} pone el acento en otros criterios adicionales, más que para la estabilidad de la participación, para el logro de procesos sustantivos. En este sentido, sugiere que el liderazgo de la autoridad que dirige un servicio público es el elemento determinante de un proceso efectivo. Pero también propone la articulación popular, lo que se traduce en la vinculación de sectores claves de la ciudadanía que demanden cambios en las relaciones de poder. Lo anterior está unido a un tercer criterio, que establece que los instrumentos desplegados para la participación deben ser vinculantes, de tal forma que la participación no se constituya como un proceso vacío o meramente formal.

Por su parte, ^{Abelson et al. (2003)} reconocen cuatro criterios transversales al proceso de participación: el grado de representación que tienen, la estructura o los procesos asociados, la información utilizada en el proceso, y los resultados y decisiones surgidos del proceso.

^{Delamaza (2011}, ²⁰¹⁴, ^2016a), en tanto, identifica una serie de criterios clave, de carácter externo a los organismos públicos y otros de carácter interno. Algunos de los criterios externos corresponden al criterio constitucional y la contraparte social que reclame participar (2011). Para el caso chileno, el autor plantea que esa “contraparte social” ha estado atomizada, la que “se ha estructurado sobre la competencia y la iniciativa individual” (^{Delamaza, 2016a: 178}), que ha inhibido su participación en cuestiones públicas. En términos internos, propone una serie de indicadores que se constituyen como un “esquema operacional para analizar mecanismos de PAC” (^{Delamaza, 2016a}). Algunos de ellos son los criterios de inclusividad que permitan hacer parte a quienes son tradicionalmente excluidos; el alcance que logran estos mecanismos; el tipo de representatividad que tienen, ya sea directa, representativa o por invitación o cooptación; el carácter del mecanismo, ya sea informativo, consultivo, vinculante o deliberativo; de publicidad abierta o restringida; la noción que subyace, ya sea como derecho o como respuesta práctica; de consecuencias decorativas, instrumentales o empoderadores y, finalmente, de tipos de recursos de poder al que apelan, ya sean de certificación, de asignación de recursos o de veto de autoridades o funcionarios. Finalmente, sugiere considerar que se cuente con ejecutores con capacidad de “aprehender y generar compromiso con estos nuevos enfoques”, lo que podría traducirse como un necesario cambio en la cultura organizacional de los servicios. En este sentido, conviene traer a colación lo que denomina -siguiendo a ^{Long (2013)}- como interfaz, que se asocia al aspecto relacional de la participación, entre racionalidades que son distintas, es decir, el sector público frente a la sociedad civil.

En suma, gran parte de los autores reconocen que existen condiciones exógenas y endógenas para el desarrollo de la PAC. En particular, respecto de las condiciones endógenas para el logro de una institucionalización de la PAC se podrían agrupar los criterios en cuatro grandes ámbitos: los criterios regulatorios, esto es, que existan normativas y protocolos que formalicen la PAC en una determinada estructura (^{Parés y Resende, 2009}; ^{Barandarían, 2009}; ^{Andrade y Arancibia, 2010}; ^{Abelson et al., 2003}); los criterios organizacionales, es decir, que existan mecanismos que permitan modificar la cultura organizacional y tengan recursos asociados (^{Barandarían, 2009}; ^{Andrade y Arancibia, 2010}; ^{Delamaza, 2016a}); los criterios asociados a la autoridad, esto es, que exista una voluntad y liderazgo de la autoridad para que se implementen estos procesos (^{Fung, 2015}; ^{Delamaza 2016a}); los criterios asociados al propósito, es decir, que la participación implementada tenga una orientación y sentido, ya sea instrumental o empoderador (^{Delamaza, 2011}, ^2016a, ^2016b; ^{Abelson et al., 2003}).

El Modelo de Proceso de Análisis Jerárquico (AHP)

Para elaborar un modelo con los criterios elementales para una institucionalización de la PAC se considera la metodología multicriterio Analityc Hierarchy Process (AHP) (^{Saaty, 1997}).

La elección de esta metodología se justifica dado que es necesario establecer un método que logre combinar las distintas dimensiones, objetivos, escalas y juicios de los expertos que están presentes en el proceso de evaluación, sin sacrificar la calidad, confiabilidad y participación de los distintos actores involucrados en dicho proceso. La metodología es muy adecuada para evaluar, seleccionar, priorizar y en todo proceso de apoyo a la toma de decisiones.

Para la construcción del modelo se requiere la conformación de un panel de expertos que por su experiencia y conocimiento en el tema puedan validar el modelo, a quienes se les realizaron entrevistas abiertas para obtener sus juicios.

La metodología utilizada se compone de tres principios. El primero corresponde a la construcción de una estructura jerárquica; el segundo principio es la asignación de prioridades o ponderadores de los respectivos criterios que conforman el modelo; mientras que el tercero es la consistencia lógica de los juicios de los expertos (^{Saaty, 1997}).

Es importante señalar que se deben verificar los cuatro axiomas de la metodología para asegurar validez en la conformación de la estructura del modelo: independencia, reciprocidad, homogeneidad y cumplimiento de expectativas (Saaty, 1990).

Una de las características principales de la metodología multicriterio es la diversidad de factores que se logran integrar en el proceso de evaluación y que el resultado de la evaluación se sintetiza en una escala común denominada escala de prioridades, cuyos valores van de 0 a 1, lo que permite interpretar de manera simple y clara. Por ejemplo, un resultado final de la evaluación igual a 0.5 indica que la evaluación alcanza 50 por ciento de logro respecto a los que exige el modelo.

Selección del panel de expertos

Para la selección de los expertos se utilizó un muestreo no probabilístico, por criterio, donde los criterios de selección fueron: a) considerar representantes que sean considerados personalidades en Chile en el ámbito de la participación ciudadana, y b) miembros destacados de la academia o de instituciones públicas que posean conocimiento y experiencia en estudios o trabajos relativos a la participación ciudadana.

En total, en el panel de expertos participaron seis personalidades especialistas en la materia, que cumplen con el criterio definido, tal como lo expone el cuadro 1.

Con el panel de expertos se discutieron los criterios o dimensiones apoyados de la revisión bibliográfica, se validó la estructura jerárquica del modelo, y se asignaron las prioridades de los criterios de la estructura, para determinar la importancia de cada uno en la institucionalización de la PAC, de acuerdo con la metodología del AHP.

La construcción del modelo AHP

Para construir el modelo con base en la metodología AHP inicialmente se realizó una revisión de la literatura especializada en español e inglés, para identificar los principales aspectos que explican la institucionalización efectiva de la PAC en la gestión pública. En dicha revisión se evidenciaron factores institucionales y normativos, recursos, factores organizacionales y el factor liderazgo de la autoridad, los cuales fueron indicados en el apartado “Criterios claves para la institucionalización de la participación ciudadana en organismos públicos”.

Posteriormente se aplicó el primer principio de la metodología, que corresponde a la construcción de una estructura jerárquica, conformada por el objetivo del modelo, los criterios estratégicos, sus correspondientes subcriterios, desagregados en criterios terminales. Dicha elaboración estuvo orientada por las siguientes preguntas: ¿cuáles son los factores o criterios claves para institucionalizar la PAC al interior de organismos públicos? Asimismo, ¿cuáles son las dimensiones prioritarias que considera?

Posteriormente, se aplicó el segundo principio que corresponde a la asignación de prioridades o ponderadores de los respectivos criterios que conforman el modelo. No es una asignación arbitraria, dado que se utilizan matrices de comparaciones a pares (binarias), de modo que los expertos ingresan juicios a una matriz comparando dos criterios cada vez. El vector resultante del proceso de comparación a pares corresponde a las prioridades. Es importante resaltar que este ejercicio se realizó con el soporte del software Expert Choice11.5.

El tercer principio aplicado fue la consistencia lógica de los juicios que los expertos ingresaron a las matrices de comparaciones a pares. Se verificó su consistencia, dado que cumplen la transitividad de los juicios, esto es que sean juicios relativamente equilibrados entre expertos; junto con la proporcionalidad, que se refiere a que sean juicios que resguarden que los pesos asignados tengan una justa distribución (^{Saaty, 1997}).

Es importante destacar que el modelo propuesto bajo modelación multicriterio permitirá a futuro evaluar las instituciones públicas en relación con la institucionalidad de la PAC. Es decir, se podrá obtener el nivel de institucionalización que poseen los organismos públicos; pero para eso se requiere definir indicadores correspondientes a los criterios terminales de la estructura del modelo. El objetivo de esta investigación solo establece los criterios determinantes que conforman el modelo y las prioridades que asignan los actores relevantes, contribuyendo a la literatura en este tema tan relevante en la actualidad.

Validez y confiabilidad del modelo

La validación del modelo se basa en dos aspectos. Por una parte, se aseguró validez de contenido con apoyo de revisión bibliográfica y con la opinión y juicios del panel de expertos y por otra parte se verificó que se cumplieran los axiomas de la modelación multicriterio. En particular el axioma del cumplimiento de expectativas asegura que se hayan considerado los criterios o dimensiones más relevantes para evaluar la institucionalización efectiva de la participación ciudadana.

En relación con la confiabilidad es importante señalar que el método considera la consistencia de los juicios de los expertos, a través de una herramienta matemática, utilizando matrices de comparaciones a pares para la asignación de prioridades (ponderadores de la estructura) y verificando que se cumplan la transitividad de los juicios que ingresan a una matriz y la proporcionalidad de los juicios. En este tipo de modelación no se mide la confiabilidad habitual que se usa en el diseño de encuestas, ya que en su lugar se considera la consistencia de los juicios de los actores que participan en el proceso, los que deben ser actores idóneos en la materia. En esta investigación los actores expertos que conforman el panel de expertos son personalidades reconocidas, creíbles y que toman decisiones importantes en organizaciones públicas.

Criterios que conforman la estructura jerárquica del modelo de evaluación de la institucionalidad de la PAC en organismos públicos

A continuación se describen los criterios que conforman el modelo, elaborados a partir del consenso del panel de expertos.

Voluntad y liderazgo de la autoridad

Se refiere a la prioridad que le otorgan la(s) principal(es) autoridad(es) de la institución a la PAC. Se expresa en la capacidad que tiene la autoridad para comunicar la prioridad que le otorga a la participación; así como la capacidad que tenga para implementar sus ideas de participación al interior de la institución.

Normativo e institucional

Se refiere a los arreglos normativos y procedimentales que el organismo o institución tiene escritos y regulados para el ejercicio de la PAC. Dichos arreglos están determinados por la normalización de los procesos y mecanismos implementados, el diseño institucional integrado, así como la disposición de recursos financieros con que se cuenta para desarrollar la participación.

Competencias técnicas y metodológicas

Se refiere a que la institución cuenta con las capacidades técnicas y metodológicas necesarias, así como las habilidades y el compromiso con que cuentan los profesionales y el área responsable en materia de PAC.

Enfoques y orientación de la gestión pública

Se refiere al conjunto de enfoques y paradigmas de gestión que predominan en la institución. Contiene los subcriterios que desarrolla la institución para que las convocatorias apunten a la equidad; la orientación a entregar poder y permitir la incidencia en las decisiones por parte de la ciudadanía, así como el enfoque o cultura de gestión que prima al interior de la institución.

Subcriterios

A continuación, se identifican los componentes asociados a cada uno de los cuatro criterios identificados en el apartado anterior.

Subcriterios del criterio voluntad y liderazgo de la autoridad

Subcriterios del criterio normativo e institucional

Subcriterios del criterio competencias técnicas y metodológicas

Subcriterios del criterio enfoques y orientación de la gestión

Estructura jerárquica

Los criterios principales, sus componentes y subcompontentes identificados en la literatura y a través del panel de expertos, se ordenaron en una estructura jerárquica que se expone en el esquema 1.

Fuente: Elaboración propia.

ESQUEMA 1 Estructura jerárquica del modelo de medición de institucionalización de la PAC, validada por los expertos 

Por su parte, a partir de la comparación de pares elaborada con juicios de expertos, se calcularon las prioridades (o ponderadores) asociados a cada criterio de la estructura, utilizando la metodología AHP y con apoyo del software Expert Choice®.

Cada matriz de comparación de pares arroja las prioridades locales (PL) para cada criterio. Luego, al multiplicar la prioridad local por la prioridad del criterio del cual depende se obtiene la prioridad global (PG). Con esto, el modelo jerárquico queda ponderado en su globalidad, de acuerdo con lo que expresa el cuadro 2.

Discusión sobre los resultados: los criterios clave

Como bien se indica en la sección precedente, el modelo propuesto no considera la generación de los indicadores; sin embargo, se puede establecer un análisis de los criterios y subcriterios que tienen mayor y menor peso en la institucionalización de la PAC en los organismos públicos.

Al observar los resultados obtenidos, sin necesidad de contar con los indicadores, se expresan gráficamente las prioridades globales de los criterios estratégicos (del primer nivel de la estructura) del modelo. En la gráfica 1 se observa la importancia dada a cada criterio mientras que en la gráfica 2 se observa la importancia dada a cada subcriterio terminal del modelo.

Fuente: Elaboración propia.

GRÁFICA 1 Prioridades globales por importancia ascendente 

Fuente: Elaboración propia.

GRÁFICA 2 Prioridades globales de los subcriterios terminales del modelo 

De acuerdo con lo que se observa en la gráfica 1, el criterio Voluntad y liderazgo de la autoridad que dirige el organismo es el criterio que obtuvo mayor relevancia para el impulso de la PAC en la gestión pública (0.31). Este elemento tiene consistencia con las aproximaciones teóricas y los antecedentes del estudio (^{CNPC, 2017}; ^{Delamaza, 2014}, ^2016a; ^{DOS, 2016}; ^{Fung, 2015}), dado que la regulación existente en materia de PAC en Chile aún mantiene una serie de debilidades que la vuelven susceptible de interpretación y discrecionalidad, tales como no contar con financiamiento para su desarrollo ni con mecanismos de fiscalización o sanción ante su no cumplimiento. En otras palabras, frente a una legislación relativamente débil, el espacio de arbitrio de la autoridad se amplía, lo que le otorga mayor relevancia a este criterio.

El segundo criterio de mayor relevancia corresponde a los enfoques y orientaciones de gestión pública que predominan en la institución ((0.262). Este elemento se puede traducir como las definiciones y las prácticas que predominan al interior de una determinada organización, tal como sugieren ^{Abelson et al. (2003)} y ^{Delamaza (2016b)}. Es decir, puede predominar un tipo de gestión más gerencialista, más burocrática, o bien, más participativa, lo que puede convivir con un tipo de institución que pone el foco en los aspectos deliberativos, o bien, procedimentales de la participación.

El siguiente criterio, en orden de importancia, corresponde al compromiso y competencias técnicas de los equipos (0.221), seguido de los elementos normativos e institucionales internos de la institución (0.208).

El modelo muestra que este último es uno de los criterios de menor peso relativo en relación con los otros criterios señalados. Si bien es un aspecto en el que gran parte de la literatura señala su importancia (^{Abelson et al., 2003}; ^{Andrade y Arancibia, 2010}; ^{Delamaza, 2014}; ^{Parés y Resende, 2009}), para efectos del modelo resulta de menor peso que los otros criterios mencionados. Esto, se podría explicar por los antecedentes señalados respecto del contexto chileno, en que el Estado tendió a “sobreformalizar” los mecanismos de participación, por lo que los expertos pueden concluir que este criterio -a pesar de que debe estar presente en el modelo- no es el principal para el desarrollo de procesos participativos consistentes. Con esto no se pretende restar importancia a la mejora de los aspectos normativos e institucionales, sino que se comprueba que la institucionalización de la PAC en Chile ha carecido de relevancia; esto es, ha sido principalmente consultiva, ha carecido de financiamiento y capacidad efectiva de sanción y de alineación al ciclo de las políticas públicas (^{CNPC, 2017}; ^{Delamaza, 2014}). En un sentido contrario, el modelo arroja con mayor peso el liderazgo de la autoridad, lo que se entiende como la contrapartida de la ya mencionada fragilidad institucional en materia de PAC.

A continuación, se expone el resultado de las prioridades globales de los subcriterios terminales del modelo; es decir, aquellos subcriterios que se encuentran en los últimos niveles (a la derecha) del modelo expuesto en el cuadro 1. Dichos subcriterios terminales se exponen en la gráfica 2 de menor a mayor peso relativo.

Al observar los subcriterios terminales desde una perspectiva global del modelo, aquellos que tienen mayor prioridad o peso son la capacidad que la autoridad tiene para comunicar la prioridad que le otorga a la participación (0.108), la capacidad de implementar que tenga la autoridad (0.104), la orientación a la incidencia en las decisiones (0.091) y el paradigma de gestión pública que predomina en la institución (0.085). Esto es consistente con lo analizado en la gráfica 1, dado que estos subcriterios se asocian a elementos de un nivel superior que tienen mayor prioridad (o peso) en el modelo, como son Voluntad y liderazgo de la autoridad y Enfoques y orientaciones de gestión pública que tiene la institución.

Por su parte, los subcriterios terminales que tienen menor prioridad o peso en el modelo se corresponden con los factores primarios observados en la gráfica 1, que son valorados pero con menor importancia que los otros. Este menor peso no indica que los factores normativos y procedimentales al interior de los organismos públicos no tengan relevancia, sino que comparativamente tienen un peso específico menor, lo que se condice con lo argumentado por autores como ^{Barandarían (2009)} y ^{Fung (2015)}.