El poder que corrompe

Poder absoluto. Al punto extremo de la distribución de poder se encuentra el poder absoluto, lo cual Acton asoció con la corrupción absoluta.⁸ Pero a diferencia de Acton, propongo que desde una perspectiva -tal vez exagerada- afín a la hegemonía descrita por Antonio Gramsci, el poder absoluto no genera la corrupción porque incluye el poder para construir el concepto de la corrupción según los intereses propios del poder absoluto: crearlo, darle significado, dotarlo de importancia y definirlo. Este incluye el poder de construir e imaginar -o no- el concepto de interés público; crear y distinguir -o no- entre lo público y lo privado; y el poder para determinar cuáles intereses privados están permitidos y cuáles no desde el Estado. El poder absoluto es, hasta cierto punto, el poder para dictar la moralidad del bien y del mal. O, como reconoce ^{Arellano-Gault (2020: 33)}: “Definir la corrupción es un acto de poder”. Y en este tipo ideal, es un poder abrumador para definir el concepto a su modo.

En realidad, el poder absoluto no existe, por esto es un poco difícil imaginar. Sin embargo, el análisis histórico sobre la corrupción es instructivo. Según, en la época de la monarquía absoluta no hubo una diferenciación entre lo público y lo privado -algo que presupone el concepto moderno de la corrupción (^{Heiden heimer y Johnston, 2002})-. Como soberanos con su autoridad otorgada por dios (derecho divino del rey), los reyes disfrutaron de un poder absoluto y por definición no podían ser corruptos. Esa era la época del poder patrimonial. No podían robar, dado que todo dentro de su reino les pertenecía; no podían sobreponer sus intereses a los del pueblo, ya que ni el concepto del pueblo existía, ni tal diferenciación de intereses: los intereses del pueblo eran, por definición, los intereses del reino, del soberano.⁹ De forma similar, podríamos suponer que existía algo cercano al poder absoluto en la Iglesia histórica basado en la ideología de su infalibilidad por representar la voluntad, por definición, de dios (según su concepto y creación).¹⁰

Poder hegemónico. Una segunda categoría de la concentración de poder -no absoluto, pero casi- yace en una concentración de poder que denomino hegemónico. Esta especie de poder representa bastante poder para dictar y definir, a través del amplio control del discurso, la lógica y la moralidad, y el concepto y paradigma de la corrupción conforme a sus intereses. Más cercano al concepto de hegemonía desarrollado por Gramsci, este concepto incluye la determinación, en forma general, de los límites de lo permitido y lo no permitido del Estado y los oficiales públicos, y la naturaleza del problema de la corrupción. Pero este poder no es absoluto. Entre los límites principales a este poder están las ideas asociadas con la democracia ampliamente entendida, la ley positiva, el nacionalismo y los sistemas morales y religiosos:¹¹ otros conceptos determinados por poderes sociales. Dejando de lado la cuestión de la moralidad, la ideología democrática sí impone ciertos límites al poder y condiciona su ejercicio. Exige y ampara, por ejemplo, la manera de escoger y cambiar a los gobernadores, un Estado mínimo de derecho, ciertas libertades, y las normas que Mark ^{Warren (2004)} llama del segundo orden.¹² La democracia consagra el interés público dictando que el propósito del Estado es servir al interés público (intereses nacionales según la ideología del nacionalismo) y que todos, incluso los oficiales del Estado, tienen la obligación de acatar la ley. Aunque todavía hay bastante poder para moldear el significado del concepto de la corrupción, enmarcar el problema y condicionar las soluciones de anticorrupción, el concepto, la definición y el enfoque tienen que conformarse a estos principios democráticos. Puesto que una limitación de este poder es la libertad de expresión consagrada por la ideología democrática, siempre existirá un discurso contrahegemónico que conteste sus formulaciones y su uso del poder.¹³ Por eso, ningún político ni partido puede reivindicar favorablemente a la corrupción o durante la campaña electoral prometer más corrupción.

En la práctica, es más fácil imaginar el poder hegemónico. En el mundo de la corrupción y la anticorrupción, se encuentra una fuerte concentración de poder compuesta por las instituciones internacionales como el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM), la Organización de las Naciones Unidas (ONU), Transparencia Internacional (TI), el gobierno de Estados Unidos, las empresas transnacionales, una gran parte de la comunidad académica y las redes de think tanks apoyadas por ella, los cuales han moldeado el enfoque ortodoxo sobre la corrupción (^{Johnston y Fritzen, 2021}). Este enfoque, como anotamos antes, tiende a concebir la corrupción estrechamente como un fenómeno de conducta individual y un producto de las oportunidades y riesgos dentro de las institu ciones estatales que enfrentan los servidores públicos. Esta ortodoxia, además, consi dera la corrupción como un problema principalmente del Estado y no de un sistema de poder más amplio ni de un sistema económico; como una relación entre agentes y sus principales explicado por las teorías económicas, y como un problema que afecta generalmente a los países en vías de desarrollo y en una escala mucho menor a los países desarrollados.¹⁴ Este enfoque ortodoxo de la corrupción determina también la naturaleza de las reformas para abatir la corrupción. Al verlo como un problema meramente técnico, se recomiendan reformas administrativas y burocráticas, la ingeniería y afinación institucional, la desarticulación de los Estados del sur, la privatización y reformas neoliberales, la despolitización de la administración pública y la fiscalización de los procesos administrativos, entre otras.

Pero es un enfoque que, en todo caso, privilegia y representa los propios intereses e ideología del poder hegemónico (^{Arellano-Gault, 2020}). Como señala ^{Johnston (2005: 6)}, “el énfasis nuevo en la corrupción ha sido limitado por los intereses y perspectivas de las organizaciones e intereses dirigiendo el debate y los cambios de las políticas públicas”.

No obstante, estos intereses no ejercen poder absoluto. El concepto sobresaliente de la corrupción sí está demarcado por principios democráticos y por el estado de derecho. Las definiciones de la corrupción como la violación de las normas de puestos públicos (^{Nye, 1967}) o el abuso de poder delegado (Trans parencia Internacional) presupone un estado de derecho y una separación entre lo público y lo privado, y consagra que el propósito del Estado es servir al interés público. Además, estos puntos de vista ortodoxos son criticados con perspectivas o discursos sobre la corrupción distintos.

Poder institucional. Una concentración de poder menor que el poder absoluto y el poder hegemónico es el poder institucional. Aunque es menor que los otros, es bastante fuerte para diseñar, alterar o controlar a las instituciones públicas. Las instituciones, como una especie de poder invertido, condicionan las decisiones, las leyes, las políticas públicas y la conducta individual por medio de sus estructuras y funcionamiento. Por lo tanto, los que tienen el poder institucional pueden diseñar u operar las instituciones para promover y proteger sus intereses particulares, lo cual representa una forma de la corrupción: la corrupción institucional. Por supuesto, este poder para moldear y controlar las instituciones está limitado, pues su diseño tiene que conformarse a los principios democráticos, quedar abierto a la crítica y ajustarse a las perspectivas ortodoxas de la corrupción.

En la práctica, en este nivel se encuentra la corrupción conocida como la corrup ción institucional y corrupción legal. Esto ocurre mediante dos mecanismos: por un lado, por diseñar la institución, dictando su misión, sus reglas de operación, los participantes y sus papeles; por otro lado, por la captura de las instituciones. En los dos casos, intereses particulares logran que la institución sirva a sus intereses particulares en vez de los intereses del público. Este incluye una gran gama de influencia desde el cabildeo hasta la captura del Estado o la disputa por la so beranía (^{Vázquez, 2019}). ^{Douglas North (1993: 130)} argumenta que los altos sectores económicos “han creado organismos y grupos de presión para representar e influir en la toma de decisiones para sesgar el marco institucional a favor de sus intereses” (citado por ^{Zepeda-Lecuona, 2017}). Son el diseño y la operación de las instituciones los que facilitan, por ejemplo, la exclusión engañosa de ciertos intereses en la toma de decisiones -la definición de la corrupción ofrecida por ^{Warren (2006)} - o simplemente privilegian a ciertos intereses de otros, ase gurando así un resultado favorable y parcial. La institución del cabildeo, por ejemplo, permite la representación de intereses organizados y con mayores recursos, dándoles mayor acceso a quienes toman las decisiones, lo cual rinde resultados fa vorables. La institución de las finanzas particulares de campañas electorales en Estados Unidos, por ejemplo, facilita los intereses de los que hacen las donaciones o, en el caso de finanzas públicas, como en México, a los líderes de los partidos políticos. También son las instituciones públicas las que facilitan o complican la toma de decisiones: el número de actores con el poder de vetar las decisiones, los sistemas electorales que aportan o complican una mayoría legislativa o las instituciones regulatorias que privilegian ciertos intereses sobre otros (^{Bagashka, 2013}). Aunque la mayoría de las instituciones tienen una larga historia y representan un balance de poderes de aquellas coyunturas, según la teoría de la dependencia de rumbo (path dependency) estas constriñen las opciones o rumbos disponibles en el futuro en parte por fomentar mecanismos de resistencia. Por lo tanto, cambiarlas es difícil.¹⁵ Cabe destacar que la corrupción que resulta de estos arreglos institucionales no es ilegal. Por lo tanto, no encaja dentro de la perspectiva ortodoxa de la corrupción.

Poder político. Lo que llamo el poder político representa un nivel de concentración de poder o desbalance de poder mucho menor que los anteriores, pero aún suficiente para determinar importantes decisiones políticas: la agenda política, las prioridades del Estado y la gran gama de las políticas públicas -normas, leyes, programas, políticas fiscales y monetarias, etc-. Este poder incluye, por ejemplo, la creación de las normas -en los ámbitos internacional y nacional- que especifican con mayor precisión los delitos de la corrupción y los recursos para investigarla. Por supuesto, no es un poder absoluto, pues enfrenta limitaciones impuestas por la ideología democrática, las ideas ortodoxas sobre la corrupción y las condiciones impuestas por las instituciones constituidas. No obstante, es un poder suficiente para imponer la política conforme a intereses particulares.

En la práctica, aquí es donde ubicamos gran parte de la corrupción legal (^{Kaufmann y Vicente, 2011}), la “corrupción política” (^{Jain, 2001}) y la violación de las normas del segundo orden (^{Warren, 2004}). Centrada en la toma de decisiones dentro de la esfera política, la corrupción legal se refiere a las prácticas permitidas por la ley y facilitadas por las instituciones que no obstante privilegian, de manera ilegítima, a intereses particulares. Las normas de segundo orden de ^{Warren (2004)} se refieren a los principios ambiguos que deben regir la toma de decisiones de los políticos a fin de servir intereses comunes como inclusión, equidad, justicia, etc. Sin embargo, las prácticas permitidas por las instituciones existentes -finanzas privadas de campañas electorales, cabildeo, la puerta giratoria, gerrymandering,¹⁶ ciertas formas del conflicto de interés, etc.- violan los principios de inclusión, igualdad política o universalismo ético, facilitando el control particular de la política pública (^{Mungiu-Pippidi, 2013}): formulaciones no ortodoxas para definir la corrupción. Por supuesto, la ortodoxia ni considera esta influencia ni sus resultados como parte del problema de la corrupción propiamente.

Este poder político y la corrupción legal se ilustran de varias maneras. Los estudios pioneros de ^{Martin Gilens (2012)} y ^{Gilens y Page (2014)}, por ejemplo, demuestran cómo la política pública en Estados Unidos claramente favorece los intereses de la élite económica más que los del público. Esta influencia no es tanto por corrupción ilegal ni por la corrupción burocrática, sino por la corrupción legal y la corrupción política por medio de donaciones de campañas, cabildeo, control de los medios y recursos económicos. Giles concluye que este patrón corresponde más a una plutocracia que a una democracia. O como comentó un reportero sobre el rescate económico de 2009, por ejemplo: “Si estabas cerca del poder, disfrutaste de derechos pero no de responsabilidades, y si estabas lejos del poder, te chingaron (^{Vice News, 2018}). Pero este poder político no solo genera políticas públicas favorables a un pequeño grupo, sino también asegura la ausencia de ciertas acciones políticas. Esto incluye, por ejemplo, la falta de atención, leyes o recursos para investigar los paraísos fiscales y shell companies,¹⁷ los mecanismos para esconder dinero y evadir impuestos, los crímenes de cuello blanco o la opacidad del sistema global bancario. Incluye lo que ^{Brinks et al. (2020)} llaman selective enforcement y el trato sesgado del sistema judicial en Estados Unidos entre ricos y pobres, y entre blancos y las minorías.¹⁸ Todos son ejemplos de las prioridades de gobiernos e instituciones internacionales y nacionales que, a fin de cuentas, favorecen los intereses de un pequeño sector. En México, llama la atención, por ejemplo, la falta de recursos del Sistema de Administración Tributaria (SAT) para investigar el lavado de dinero o la práctica legal de condonar los impuestos de grandes empresarios de administraciones ante riores o salvar los bancos por medio del Fondo Bancario de Protección al Ahorro (Fobaproa). Los resultados del reporte realizado por el Grupo de Acción Financiera Internacional determinó que México sufre un nivel de impunidad en el lavado de dinero de 99.6 por ciento (GAFI, 2018). No es casualidad -como iluminan los Panama Papers- que estas vías prácticamente libres para lavar y esconder el dinero sean utilizadas principalmente por ricos, políticos corruptos y el crimen organizado.

El poder corrupto. La última clase de poder se refiere aquí, por falta de mejor término, como poder corrupto. Representa el nivel de poder necesario para influir y distorsionar la implementación de la política pública y desviar el uso de la autoridad de los servidores públicos para servir intereses particulares. Este corresponde a la corrupción cotidiana e ilícita; la corrupción según la perspectiva ortodoxa. Este poder de corromper, no obstante, está severamente limitado por la ideología democrática, las ideas generales sobre la corrupción, las instituciones constituidas, y las leyes y reglamentos detallados que rigen la conducta de los servidores públicos.

En la práctica, este nivel de poder abarca todo el ámbito de la corrupción convencional: la corrupción burocrática (^{Jain, 2001}) y la violación de las normas de primer orden (^{Warren, 2004}). Es la corrupción ilegal. Incluye las formas cotidianas como el soborno, la extorción, el conflicto de interés, el tráfico de influencias, el abuso de poder, la malversación de fondos, el peculado, el fraude electoral, el nepotismo, todos descritos con detalle en los códigos penales. También son las violaciones de las normas, reglamentos y códigos que autoriza la transparencia, las declaraciones patrimoniales y de conflicto de interés fidedignas, que dictan las responsabilidades de los servidores públicos y que establecen los procedimientos exactos para manejar la función pública.

Abundan los ejemplos de esta forma de corrupción convencional. Incluyen el poder de la policía para exigir un pago extraoficial (mordida) del conductor del auto o el poder del burócrata para extorsionar al ciudadano sin enfrentar ninguna consecuencia. De igual forma, abarca el poder de un servidor público o un ciudadano para conseguir favores, agilizar o evitar trámites, otorgar contratos a las empresas de sus amigos, conceder fondos a los estados y municipios a cambio de una comisión (moches), conseguir información sobre los operativos policiacos, prevenir u obstruir la procuración de justicia (la impunidad -el poder para determinar a quién investigar, consignar y sentenciar), etc-. Este poder corrupto puede ser el poder de las “autoridades” del gobierno o los poderes económicos o sociales de los jefes sindicales, empresarios, ricos o narcotraficantes, quienes utilizan su poder para sobornar, influir, chantajear, incluso amenazar con violencia para distorsionar la administración del gobierno y la procuración de justicia. Este mismo poder para distorsionar la procuración de justicia se puede utilizar para fabricar evidencias y (ab)usar del sistema de justicia y las normas de la anticorrupción para perseguir y sancionar a inocentes o adversarios políticos -la idea del lawfare (^{Dunlap, 2007}). Es este nivel de poder, el poder corrupto, el que da significado a la expresión, “para mis enemigos, todo; para mis enemigos, la ley”.

A pesar de que estas formas de corrupción son ilegales, de todos modos requieren cierto nivel de poder para realizarse: lo suficiente para violar la ley con impunidad. Si ofrezco el soborno o me lo piden, los dos operamos bajo el entendimiento y con la confianza mutua de un quid pro quo y que no pasará nada fuera de nuestro pacto. No obstante, hay que reconocer que esta clase de corrupción -la corrupción convencional, administrativa, ilegal- refleja de hecho un nivel o concentración de poder bajo porque mientras el servidor público tiene suficiente poder para abusar de su autoridad, lo que hace sigue siendo condenado e ilegal. Por eso, tiene que esconderse, elaborar mecanismos complejos y tejer redes para simular sus actos (por ejemplo, Estafa Maestra), dándoles a sus actos la apariencia de legales y rectos. Tiene que mentir y negarlo, e incluso utilizar el discurso de la anticorrupción como subterfuge. Es decir, a pesar del poder para sobornar, tienen que doblegarse y reconocer la legitimidad de la ley y los principios democráticos, particularmente en su retórica y postura pública, mostrando así el dominio de estas ideas.¹⁹ Su poder, en fin, es tentativo y vulnerable, y saben que puedan descubrirlo, atraparlo y sancionarlo (a menudo más por razones políticas que judiciales) -de verdad o mentira- y estarán sujetos a sufrir las consecuencias.

Estas formas de corrupción tradicional -corrupción ilegal, burocrática, administrativa y convencional- entonces representan un poder mucho más limitado en comparación con la concentración de poder asociada con las otras formas de corrupción: la institucional y la corrupción legal. Hasta cierto punto es una debilidad comparable a la idea gramsciana de que el uso de la coerción representa en realidad una debilidad toda vez que el poder de verdad se ejerce sin la necesidad de usar la fuerza. En este caso, la corrupción ilegal sí representa bastante poder para abusar de la autoridad o para usar el dinero para conseguir lo suyo, pero no bastante para hacerlo abiertamente; bastante poder para alterar la implementación de la política por solo una ocasión específica y en las esferas bajas del gobierno, pero no bastante para convertir estos actos en algo legal en todas las ocasiones; bastante poder para abusar de las debilidades de los demás, pero no bastante para ejercer la hegemonía y así convertir sus actos en algo considerado amplia y conceptualmente como recto, derecho, justo, moral y legítimo.

En su estudio empírico basado en la encuesta del grupo del Banco Mundial sobre el ambiente empresarial, por ejemplo, ^{Bennedsen et al. (2009)} muestran que mientras el cabildeo y la corrupción generalmente son estrategias comparables -los dos buscan ejercer influencia sobre la toma de decisiones- son los empresarios con mayor influencia quienes utilizan el mecanismo del cabildeo (el rumbo legal), mientras los menos fuertes tienden a recurrir a la corrupción (el rumbo ilegal). Concluyen que “las empresas fuertes utilizan su influencia para doblar las leyes y reglamentos, mientras que las empresas débiles sobornan para mitigar los costos de la intervención gubernamental” (^{Bennedsen et al., 2009: 2}).

Es también en esta especie de concentración de poder donde encontramos los niveles de desigualdad sociales que generan el clientelismo, la coerción a los más débiles a participar o acceder a la corrupción o vender su voto, etc. Y cuando se trata de más distancia entre dos personas en cuanto a su poder, resulta mayor el nivel de corrupción o explotación del poder. La investigación de ^{Fried et al. (2010)}, por ejemplo, mostró que la policía de la Ciudad de México se diri ge más a los choferes de bajos recursos para “morder” precisamente porque los de clase alta probablemente tienen el poder para utilizar represalias contra el policía. Así, a mayor desigualdad, mayores probabilidades de que los poderosos se aprovechen de su posición.

En suma, se puede apreciar que diferentes concentraciones de poder o desbalances de poder corresponden a las distintas formas de corrupción. El poder absoluto, el cual no existe en la práctica, representa el poder para construir los conceptos de poder, corrupción, y bien y mal; mientras, el poder hegemónico, que sí existe, determina el paradigma dominante y ortodoxo de la corrupción: el significado del concepto, la naturaleza del problema y el enfoque de la anticorrup ción, favoreciendo en la práctica ciertos intereses particulares e ideológicos (y por eso es corrupción). El poder institucional, en turno, moldea o controla las instituciones políticas y sociales, lo cual facilita resultados favorables y sesgados, lo que produce la corrupción institucional. El poder político, en turno, logra la redacción de la agenda política, las normas y las políticas públicas, y privilegia ciertos intereses sobre otros por medio de la corrupción legal. Y, finalmente, el poder corrupto para influir y distorsionar la implementación de las políticas públicas y la procuración de justicia para favorecer ciertos intereses personales o particulares corresponde a la corrupción administrativa e ilegal. Hasta cierto punto, la ortodoxia embarca esta forma de corrupción y esta especie de problema.

Contrarrestar el poder que corrompe: La anticorrupción

La anticorrupción trata de alguna manera de contrarrestar el poder que corrompe y prevenir su abuso. Como la corrupción surge del desbalance de poder, la anticorrupción requiere un balance del mismo. Exige, como señala ^{Mungiu-Pippidi (2006: 87)}, una mejor distribución de influencias entre personas e instituciones. Esfuerzos para balancear el poder incluyen aspectos estructurales desde adentro (pesos y contrapesos institucionales) y desde afuera (sociedad civil e internacional), una cultura y ética para asegurar la implementación fiel de las leyes, las políticas públicas y la procuración de justicia. Pero el contrapoder o balance de poder necesario para controlar la corrupción va más allá que abatir la corrupción ilegal y convencional -que representa solo un pequeño parte de la corrupción-. Implica también el contrapoder necesario para reformar las leyes para prohibir la corrupción legal, para contestar la agenda política y asegurar políticas públicas que reflejen de verdad los intereses de la ciudadanía y no de unos pocos. ²⁰ Implica, también, un mayor balance de poder para transformar las instituciones públicas para que haya mayor inclusión de los afectados por las decisiones gubernamentales (prevenir la exclusión engañosa) en la toma de decisiones, asegurando que las decisiones de las instituciones reflejen en un mayor nivel el interés público y la justicia.²¹ Incluso se requiere un mayor balance de poder para disputar la hege monía conceptual y paradigmática de la corrupción.²² Amparado en la ideología de la democracia, tal discurso contrahegemónico ofrecería una forma diferente de concebir y problematizar la corrupción, el propósito del Estado y la naturaleza de poder, y, por lo tanto, un enfoque diferente de la corrupción y la anticorrupción. Tal concepción de la corrupción -parte de un discurso contrahegemónico- incluiría las ideas de la corrupción institucional, estructural y legal; una concepción que plantee la corrupción no solo como un problema del sector público o propio de los países en vías de desarrollo, sino también del sector privado y dentro de los países desarrollados y la estructura del sistema internacional; una concepción de la corrupción que incorpore una mayor separación del poder político y del poder económico, y una concepción de la corrupción como un problema estructural del poder. Limitar la corrupción legal e institucional inspiraría confianza en las instituciones, aseguraría que funcionaran de manera consistente con principios democráticos y fortalecería a la democracia.

Hasta cierto punto la industria de la anticorrupción (^{Sampson, 2010}) promueve muchas de estas causas, pero lucha solo contra una dimensión de la corrup ción: la corrupción administrativa e ilegal, la corrupción convencional. Por medio de las convenciones y órganos internacionales, gobiernos y organizaciones sociales, casi en armonía, esta industria recomienda a nivel institucional la creación o el fortalecimiento de los órganos cuya función es transparentar y fiscalizar la función pública: los pilares del sistema de integridad. Los mismos promueven el desarrollo y la armonización de las normas nacionales para especificar y prohibir ciertas actividades corruptas, facilitar la denuncia, la investigación y la sanción de la corrupción, simplificar los procesos administrativos para reducir la oportunidad de corrupción y mecanismos para coordinar las actividades interinstitucionales e internacionales. También especifican estrategias detalladas como declaraciones patrimoniales y de los intereses de los servidores públicos, códigos de ética y de conducta, una mayor capacitación y profesionalización de los servidores públicos y un servicio civil basado en la meritocracia. También promueven una mayor participación ciudadana dentro del sistema de la rendición de cuentas y la toma de decisiones.

Pero a pesar de que todas estas reformas son importantes en la lucha contra la corrupción y representan un gran movimiento en los años recientes para contrarres tar el poder que corrompe -aunque hasta la fecha los resultados sobre la reducción de la corrupción son decepcionantes- todas estas estrategias de anticorrupción, que representa el enfoque ortodoxo, aún quedan limitadas. Y están limitadas porque, como elaboramos antes, este enfoque y sus estrategias de anticorrupción son el producto del poder hegemónico de unos actores internacionales y nacionales que reflejan y protegen sus intereses. Es decir, las estrategias y los programas tienden a concentrarse principalmente en la corrupción ilegal y administrativa del sector público y la corrupción que padecen los países en vías de desarrollo, y desatienden a la corrupción institucional, estructural, legal y la corrupción en los países desarrollados. Sus objetivos son claros: abatir las formas convencionales de la corrupción como el soborno, el peculado, la extorción, la desviación de recursos públicos, el conflicto de intereses, etc., principalmente las conductas que perjudican a sus intereses, todo para lograr una administración pública limpia cuya conducta esté estrictamente conforme a las normas que también ellos promueven. Y sus recomendaciones están dirigidas -y a veces impuestas- a los países donde se encuentran estos patrones de corrupción: los países en vías de desarrollo y los países débiles en el sistema internacional.

Vale destacar que las formas de corrupción que desatienden la industria inter nacional de la anticorrupción -la corrupción institucional, estructural, legal- son tal vez más difíciles de combatir que la corrupción conven cional-administrativa-ilegal por varias razones. Son difíciles de atender por la influencia del paradigma ortodoxo y el poder estructural de las instituciones (FMI, BM, TI y los gobiernos de los países desarrollados); porque las instituciones constituidas (el poder invertido) limitan las opciones para reformar el sistema (path dependency) y son más difíciles de cambiar; porque son formas de conducta no nada más permitidas por ley, sino que son actividades que están vistas como fundamentales del sistema democrático. Aunque el financiamiento a los partidos y candidatos puede ge nerar un sistema sesgado, las elecciones y campañas son partes fundamentales de una democracia y las donaciones consideradas como la libertad de expresión; aunque el cabildeo otorga ventajas, dando acceso privilegiado a unos, distorsionando las decisiones a su favor, la libertad de expresión y el derecho de presentar demandas ante el gobierno son derechos democráticos; y aunque el sistema judicial favorece a los que tienen mayores recursos para contratar un ejército de abogados y litigar frente al gobierno, generando retrasos largos y salidas favorables, el estado de derecho y la independencia judicial son aspectos democráticos (^{Thompson, 2018}).²³

La mejor distribución o igualdad de poder necesario para enfrentar la corrupción en todas sus formas y dimensiones se trata de instituciones estatales (pesos y contrapesos), instituciones y organizaciones sociales y una ciudadanía participativa que suscribe a una cultura y ética política basada en la justicia y la democracia. Se trata de la distribución del poder estatal entre las instituciones de control social y manejo de recursos, por un lado, y las instituciones que luchan para asegurar la transparencia y la rendición de cuentas, por otro. Se trata de la distribución del poder -voz, voto y veto- dentro de las instituciones que toman las decisiones y los mecanismos que aseguren la representación de los intereses públicos. Incluye el poder y el pluralismo de las organizaciones sociales como la prensa y organizaciones de la sociedad civil (OSC) que utilizan ese poder para vigilar el gobierno, cuestionar la información oficial, ofrecer información in dependiente y ofrecer una herramienta para expresar demandas populares. Y requiere una ciudadanía que desarrolla una virtud cívica, participando activamente en la solución de los problemas colectivos, como la corrupción; un balance entre el poder de la ciudadanía para controlar su gobierno y el poder del gobierno para controlarla a ella.

Es importante destacar, primero, que mientras tales metas de reforma incluyen las reformas anticorrupción dentro de la perspectiva ortodoxa y sus instituciones, estas metas y cambios van mucho más allá para atender a las otras formas de corrupción y las instituciones y estructuras sociales que reproducen la corrupción. Además, es preciso destacar que la distribución de poder (desigualdad e igualdad) analizado aquí no es el mismo fenómeno que la distribución económica, aunque no cabe duda de que hay una amplia relación entre las dos como indican tantas investigaciones. En términos teóricos, es posible tener una mala distribución de in gresos o riqueza en la sociedad, pero una distribución más equitativa entre las instituciones estatales de control social y control interno (de rendición de cuentas).

Los esfuerzos para cambiar la perspectiva y la definición de la corrupción o de equilibrar el poder y luchar contra la corrupción en todas sus formas son -como la corrupción en sí- ampliamente dinámicos. Nada es estático, ni hay equilibrio; todo está sujeto a la contención, se encuentra en un proceso de construcción y refleja las tenciones inherentes del sistema político y económico. Actualmente, hay mucho más oposición al enfoque ortodoxo sobre la corrupción que hace diez años (^{Johnston y Fritzen, 2021}). En algunos casos, las críticas a la política ortodoxa han empujado a TI o al BM a ajus tar su pensamiento, revisar sus definiciones de la corrupción, ampliar el alcance del problema y reformar sus recomendaciones. Hay más atención hoy, particularmente en Estados Unidos, en cómo las instituciones privilegian ciertos intereses y perjudican otros, y cómo el sistema injustamente favorece a unos pocos. Hay grupos sociales que luchan para exponer la corrupción institucional y legal dentro del sistema, que denuncian en las cortes al gerrymandering y otros ejemplos de corrupción institucional, todo para extender el concepto de corrupción y el alcance de las normas. Que estas preocupaciones surgen en un periodo donde se anota un aumento destacado en los niveles de desigualdad y una crisis de las democracias actuales tal vez no es mera coincidencia. La realidad y la percepción de la desigualdad económica fomentan no solo mayores percepciones de corrupción, sino también producen más ricos, quienes se sienten privilegiados y capaces de desobedecer la ley, y más pobres que se sienten con menos facultades y oportunidades para proteger y promover sus intereses.²⁴