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INTRODUCCIÓN
Las políticas públicas son “un conjunto de acciones y decisiones llevadas a cabo por diversos actores con la finalidad de resolver un problema público” (Subirats et al., 2008 citado en Dente y Subirats, 2014: 39); por consiguiente, son el instrumento por medio del cual el Estado busca promover un mayor bienestar en la sociedad. Sin embargo, el problema puede ser concebido desde la perspectiva de la población objetivo, de los diseñadores de la política o considerando ambas posturas. Cuando se considera solo una postura (generalmente la de los tomadores de decisión), la teoría causal que se construye para solucionar el problema no será la más adecuada, porque no refleja una visión integral de todos los actores interesados en el asunto público, como argumenta Aguilar Villanueva (1993: 59): “una de las mayores dificultades en la definición y solución de problemas públicos es que la definición construida por el gobierno difiere de la que tienen los afectados e interesados”.
Este fenómeno se observa en el caso de la política pública de desplazamiento involuntario por obra pública en el sector La Paralela del municipio de Medellín, porque los diseñadores (tecnócratas o personas encargadas de diseñar políticas públicas del gobierno) y la población objetivo (entendida como aquella que debe ser desplazada por la construcción de una obra pública y posiblemente reasentada) conciben el problema público de manera diferenciada. Por esta razón se buscó responder: ¿Qué explica la concepción diferenciada del problema público entre los diseñadores de la política de desplazamiento involuntario por obra pública y la población objetivo del sector La Paralela del municipio de Medellín? Se parte de la hipótesis de que, cuando la red de política pública está desarticulada, la vinculación entre los actores que la conforman es baja, y la participación de la población objetivo y de otros actores de la sociedad civil es poca o nula en los procesos de decisión pública.
Se escogió Medellín porque es un referente nacional e internacional dada la transformación urbana que ha tenido en los últimos años, debido a la construcción de un Sistema de Bibliotecas Públicas, el Sistema Integrado de Transporte masivo del Valle de Aburrá y la recuperación de espacios públicos, proyectos que han contribuido a la reducción de indicadores, como la tasa de homicidios, y el aumento de otros, como el producto interno bruto, PIB (García, 2010). Además, la ciudad ha sido ganadora del premio Global Knowledge Partnership, 2007, por la Red de Bibliotecas; el premio Internacional de Hábitat Dubai, 2008; el premio City to City Barcelona FAD, 2009 por el programa público “Medellín la más educada” y fue reconocida como “la ciudad más innovadora del mundo” en marzo de 2013 por Citigroup y The Wall Street Journal (Montoya, 2014).
La formulación del problema de la política de desplazamiento involuntario por obra pública se comprendió a partir del momento de la toma de decisión en el Plan de Desarrollo Municipal 2016-2019, que estipuló la construcción del Metrocable Picacho, pero para los habitantes del área de influencia, el problema público se concibió desde el desplazamiento involuntario del cual fueron objeto. Se seleccionó La Paralela porque es el sector donde se realizó la mayor adquisición de predios por parte del Estado, además, hubo mayor movilización de sus habitantes para exigir garantías en sus derechos, entre estos, la permanencia en el territorio o el reasentamiento en sitio (Kavilando, 2018; Mi comuna, 2018). La población ha realizado acciones colectivas por la defensa de su derecho a la ciudad, entendido como el derecho a permanecer, el derecho a definir el proyecto de vida y el derecho a la participación en ámbitos de decisión (Borja, 2004, citado en Correa, 2010).
El principal objetivo de la investigación es explicar la concepción diferenciada del problema público entre los diseñadores de la política pública de desplazamiento involuntario y la población objetivo del sector La Paralela. Se utilizaron dos métodos: el estudio de caso causal, mediante 16 entrevistas semiestructuradas con la población objetivo y una revisión documental de la normatividad vigente, junto con el método de análisis de redes sociales (ARS) que facilitó la construcción de la red de política pública por medio de 19 entrevistas semiestructuradas que identificaron las relaciones existentes entre los actores sociales, públicos y académicos.
El artículo se divide en cuatro secciones: la primera presenta las consecuencias de la concepción diferenciada del problema público y el estudio de caso de la política, la segunda, el marco teórico y el diseño metodológico; la tercera contiene el análisis de los datos y la cuarta finaliza con las conclusiones y recomendaciones de la investigación.
CONSECUENCIAS DE UNA CONCEPCIÓN DIFERENCIADA DEL PROBLEMA PÚBLICO
Una concepción diferenciada del problema público representa un caso en el cual existen inconsistencias porque dos o más actores no tienen una única definición, lo que incide negativamente en las fases posteriores del ciclo de política; por esta razón, es primordial que los tomadores de decisión durante su construcción cuenten con una aproximación holística de la realidad a intervenir, como propone Parsons (2007: 155): “un problema debe ser definido dentro de ciertos límites, la forma en que se plantea el proceso es crucial para la formulación de una política”.
Por este motivo, es fundamental que los diseñadores consideren la perspectiva de la población objetivo y de los distintos actores interesados, porque estos son los que viven y conocen con mayor profundidad los problemas, y es primordial contar con un estimado de la intensidad y calidad de sus sentimientos sobre la situación que les afecta (Bardach, 1981).
Para este caso, la población objetivo asume los costos negativos del desplazamiento involuntario dado que no hay consentimiento en los procesos de decisión, porque los diseñadores de políticas cuentan con mayor poder para ello. Igualmente, un problema puede ser definido como público dentro de la agenda política, pero no implica que se haya realizado una evaluación sobre sus causas, efectos y los posibles instrumentos para su solución, por lo tanto, su definición dependerá de la movilización, organización y fuerza de los sectores implicados (Subirats, 1994).
Incluso en algunas ocasiones, la etapa de diseño de una política solo toma en cuenta análisis tecnocráticos como el costo-beneficio, y es poco frecuente la realización de evaluaciones ex ante previas al diseño para determinar la postura que tiene la población objetivo, por lo tanto, se considera que la baja o nula participación y de actores de la sociedad civil en los procesos de decisión pública representa un problema relevante de estudio, porque en estos casos puede existir una concepción diferenciada del problema público.
Esta situación se agudiza cuando el gobierno tiene una concepción top-down del proceso de las políticas, pues la elaboración dependerá de la visión tecnócrata de las minorías representativas del gobierno, con el argumento de tener mayor conocimiento sobre los instrumentos para solucionar los problemas públicos. En contraposición, una perspectiva bottom-up, tiende a favorecer una mayor participación de los grupos directamente afectados por la política, porque incluso cuando no cuenten con toda la información técnica, su visión puede ser complementaria (Peter, 1995).
Sin embargo, a pesar de la importancia de la perspectiva top-down en la elaboración de políticas; la incertidumbre, la información incompleta y el riesgo influyen en la toma de decisiones, es decir, la racionalidad es limitada (Simon, 1957, citado por Parsons, 2007), por lo tanto, “un enfoque estrictamente tecnocrático para la formulación de políticas elude los pasos de debate, negociación, aprobación y ejecución, que encierran en sí el desordenado mundo de la política” (BID, 2006: 4). Por lo tanto, “hablar de los procesos políticos de construcción de políticas implica hablar de los actores sociales, cuya intervención no debe ser vista como mera tecnología de gobierno, sino en tanto ciudadanos, es decir, en tanto portadores de derechos” (Chac, 2008: 13).
Una de las repercusiones de la existencia de una concepción diferenciada del problema público es que se pueden generar más consecuencias negativas de su inadecuada definición que de soluciones inadecuadas a problemas bien definidos. (Dunn, 1981, citado en Subirats, 1994). Asimismo, Cejudo y Michel (2014), proponen que debe existir una coherencia interna entre el problema público y las alternativas de solución, entendida como la teoría del cambio, en la cual, se presentan las siguientes dimensiones: política, al ser un reflejo de un conflicto de intereses; ética, porque se tiene que decidir cuáles son los mejores instrumentos para llegar a una situación deseable; técnica, al relacionarse la factibilidad de la intervención con los resultados y efectos esperados. Es decir, la falta de coherencia entre las dimensiones ocurre cuando:
La intervención pierde eficacia porque su implementación está basada en falsos supuestos, en circunstancias que, al no coincidir con la realidad, impiden que la teoría del cambio se ejecute de acuerdo al plan (problemas de implementación) […] Cuando los actores que se busca beneficiar resultan afectados […] y los valores que se buscan atender no se reflejan en la implementación, las políticas públicas enfrentan problemas para lograr sus objetivos (problemas de diseño) (Cejudo y Michel, 2014: 5).
Por consiguiente, es primordial que el Estado genere políticas públicas con enfoque participativo mediante la gobernanza, considerada como una forma horizontal de gobernación de las situaciones sociales que por medio de las interacciones entre distintos actores (públicos, sociales y privados), busca la satisfacción de intereses colectivos y la gobernabilidad de la sociedad (Villamil, 2014; Börzel, 1997). De no existir una gobernanza colaborativa o una red de política articulada entre los actores interesados en las decisiones públicas, puede surgir una concepción diferenciada del problema entre la población objetivo y los diseñadores de la política; generando una teoría causal sesgada al solo considerar la perspectiva de uno de ellos y, por lo tanto, producir externalidades negativas durante el ciclo de la política pública.
En síntesis, una concepción diferenciada trae consecuencias negativas en el ciclo como: a) alternativas de solución que no responden a las verdaderas causas del problema, b) problemas de implementación al realizarse acciones que no responden a una concepción unificada y c) los efectos de la política no reflejan su verdadero impacto porque la causa no ha estado bien diagnosticada. Por lo tanto, explicar la existencia de este fenómeno resulta importante para el análisis de políticas públicas, al permitir conocer las causas que lo generan y así brindarle herramientas a los diseñadores y a la población objetivo, con el fin de mejorar la definición del problema público como parte fundamental del ciclo.
Estudio de caso: Política de desplazamiento involuntario por obra pública en Colombia
En Colombia se han presentado tres tipos de problemas por desplazamiento involuntario: desplazamiento por desastre natural o ubicación en lugar de alto riesgo no mitigable, desplazamiento por conflicto armado interno y desplazamiento por obra pública de interés general o de desarrollo.1 Para su solución, se han desarrollado tres tipos de políticas: la política de desplazamiento por desastre natural o alto riesgo no mitigable en la cual se propone que el Estado puede intervenir adquiriendo predios en zonas donde existan situaciones de desastre natural o calamidad pública, por medio de negociación directa o expropiación administrativa con indemnización previa (Ley 1523, 2012). La política de desplazamiento forzado por conflicto armado interno se concentra en la prevención, atención inmediata y consolidación socioeconómica de la población beneficiaria (Ley 387,1997) y la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras que contiene los componentes de verdad, justicia, reparación integral y garantías de no repetición para la población objetivo (Ley 1448, 2011).
Para la política de desplazamiento involuntario por obra pública se hizo una reconstrucción analítica, ésta se caracteriza porque el gobierno requiere el territorio ocupado por la población para la construcción de obras de desarrollo, generando así desplazamiento y proponiendo como solución indemnizaciones económicas y su eventual reasentamiento, éste último, entendido como el traslado de población o familias a otro lugar de residencia generado por el gobierno para el desarrollo de este tipo de obras.
Esta última, se puede clasificar como un caso típico para el análisis de otras políticas públicas que cuenten con características similares como: a) políticas de desarrollo urbano, b) desplazamiento involuntario de la población por motivos de la construcción de obras públicas y c) la población objetivo asume costos negativos por la intervención. Es decir, la obra pública puede promover mayor bienestar a la sociedad en aspectos como: mayor movilidad, disminución en tiempos de viaje, conectividad, reducción de dióxido de carbono, sin embargo, la población objetivo tendrá que soportar unos costos sociales por motivos de la intervención: desarraigo, desorganización de comunidades, dispersión de redes sociales y familiares, interrupción de los mercados locales de mano de obra, abandono de puntos de referencia simbólicos y empobrecimiento (Cernea, 2001).
En ese sentido, el gobierno estipula el principio de compensación Hicks-Kaldorf 2 como criterio para la toma de decisiones públicas, por lo tanto, si el bienestar de la sociedad mejora hay más ganancias que pérdidas, convirtiéndose así en una decisión óptima donde los ganadores (el gobierno y la sociedad) compensan a los perdedores (la población objeto de desplazamiento).3 Desde esta perspectiva, el gobierno busca solucionar la externalidad negativa que ha ocasionado mediante indemnizaciones a esta última población y, de este modo, la decisión termina siendo un juego de suma cero. Es decir, según la clasificación de Lowi (1972); sería una política redistributiva en la que se traslada bienestar de un grupo de la sociedad hacia otro.
Sin embargo, Sharpf (1997: 91) argumenta que “el criterio de Hicks-Kaldorf es silencioso sobre el tema de la distribución, pero el proceso político en sí está continuamente involucrado en cuestiones distributivas, cuestiones que son inevitablemente debatidas y decididas por referencia a estándares normativos”. Por lo tanto, el proceso de elaboración de políticas, más allá de contemplar el bienestar desde una mirada utilitarista, debe medirse desde la visión de las personas principalmente influidas o afectadas por estas.
Por este motivo, es de gran relevancia el caso de estudio, porque representa una concepción distinta entre dos actores fundamentales en el ciclo de las políticas y específicamente en el desplazamiento involuntario, dado que seguirán desarrollándose proyectos en los cuales la población se tenga que desplazar por motivos de la construcción de obras públicas y se mantendrá una insatisfacción por parte de la población objetivo al concebir el problema de forma distinta, porque las alternativas de solución que el gobierno utiliza no tendrán en cuenta las verdaderas causas.
La investigación se basa en el método de estudio de caso definido como un estudio intensivo de un fenómeno observado durante un periodo o en un solo momento en el tiempo, el cual comprende el tipo de fenómeno que una inferencia busca explicar, su propósito es representar una población de casos (Gerring, 2004).
La concepción de causalidad utilizada en este tipo de estudios es determinística, es decir, busca determinar las condiciones necesarias y suficientes haciendo uso de la lógica para explicar cuándo suceden los fenómenos. Las causas necesarias siempre deben estar presentes para que ocurra el resultado de interés —en su ausencia no ocurriría—, mientras que, en presencia de las causas suficientes el fenómeno de interés también estará; por esta razón, se utilizan variables dentro de la metodología de la investigación. Para este caso de análisis, solo se pudo establecer una condición necesaria, haría falta realizar otras investigaciones para determinar la suficiente. Este método se utiliza generalmente desde los enfoques cualitativos para testear hipótesis o generar nuevas teorías (Goertz y Mahoney, 2012; Ragin, 2007; Pérez Liñán, 2010).
MARCO TEÓRICO Y DISEÑO METODOLÓGICO
Marco teórico
Para dar respuesta a la pregunta de investigación, la literatura se puede clasificar en tres perspectivas: a) los que consideran que no existe diferencia en la concepción del problema público entre los actores analizados porque argumentan que no es relevante la participación ciudadana en la toma de decisiones, b) los que proponen que sí existe tal diferencia porque sí es importante la participación de distintos actores y por último, c) los que afirman que una regla puede incidir en la participación o no de los actores en las decisiones públicas.
En la primera perspectiva, se pueden agrupar dos enfoques: a) el top-down, argumenta que el proceso de las políticas públicas debe ser dirigido por una autoridad central, con objetivos y metas claramente definidos mediante un vínculo causal, limitando así la incidencia de los implementadores y la población objetivo, al asumir una mayor racionalidad en la toma de decisiones (Van Meter y Van Horn, 1975; Mazmanian y Sabatier, 1981; Sabatier, 1986). b) El enfoque de élites4 plantea que existen dos tipos de actores: los gobernantes y los gobernados, los primeros son minoría y desempeñan acciones políticas, monopolizan el poder, influyen o dirigen las decisiones públicas, poseen cualidades que les otorgan superioridad intelectual, material y moral; los segundos son más numerosos y son dirigidos por los primeros mediante una forma legal o coercitiva (Mosca, 2014). A pesar de la validez de estos enfoques tecnócratas y jerárquicos, se evidencia que, para la política en estudio, la población objetivo concibe el problema público de forma distinta a la de los diseñadores, reduciendo la capacidad explicativa de estos enfoques.
En contraposición, la segunda perspectiva contiene enfoques participativos: a) el bottom-up argumenta que el vínculo causal propuesto en las políticas es cuestionable y los resultados no siempre reflejan los objetivos generales, desde este enfoque se propone que los procesos deben estar dirigidos por las unidades de base (burócratas locales, de calle o la población beneficiaria de las políticas, considerando también a actores privados), es decir, la solución a los problemas la tiene quien tenga un contacto más directo con estos (Elmore, 1979; Hjern, 1982, citado en Pülzl y Treib, 2007). b) El enfoque de policy networks es objeto de estudio de dos escuelas de pensamiento: la escuela de intermediación de intereses y la escuela de gobernanza.
La escuela de intermediación de intereses, se deriva de una concepción pluralista de las políticas, Dahl (1961) plantea que estas no solo se formulan en los órganos ejecutivos o legislativos, sino que se generan a partir de la interacción entre distintos actores públicos, privados y grupos de interés, en esta literatura hay un consenso de que el Estado ha perdido poder como actor central (Zurbriggen, 2011; Börzel, 1997). Los investigadores que siguen esta línea como Heclo (1978), han adoptado distintos conceptos para referirse a las redes, clasificándolas entre triángulos de hierro y redes de asunto. En las primeras, los actores tienen una relación con intereses económicos, el grupo es estrecho y limitado, y hay un control sobre los programas públicos; las segundas son abiertas y se comparte un conocimiento común sobre el asunto de política pública y sus problemas.
Asimismo, Marsh y Rhodes (1992, citados en Zurbriggen, 2003; Parsons 2007), proponen la clasificación de redes cerradas: el número de actores es limitado, con acceso restringido, el poder equilibrado y la frecuencia de interacción y consenso sobre los temas de política y la forma de resolverlos es alta; en las redes abiertas, el acceso es más abierto, el número de actores no es limitado, las interacciones entre los actores son fluctuantes y existe así un cierto grado de acuerdo en los asuntos de política y el poder es desigual dentro de la red.
La escuela de gobernanza considera las redes como una forma de gobernación horizontal en la cual se movilizan e intercambian recursos dispersos a través de las relaciones entre los actores; las negociaciones pueden estar basadas en la confianza y comunicación para que las acciones colectivas puedan dirigirse hacia la solución de problemas públicos (Provan y Kenis, 2007; O’Toole, 1997; Sharpf, 1997; Börzel, 1997).
De acuerdo con Börzel (1997), las escuelas se diferencian en que, la de intermediación considera que las redes de política son un concepto genérico que se aplica a todos los tipos de relaciones entre actores públicos y privados. En contraste; la de gobernanza plantea que solo caracterizan una forma específica de interacción pública-privada, es decir, aquella basada en la coordinación no jerárquica opuesta al mercado como dos modos inherentemente distintos de gobernación.
La última perspectiva, más instrumental que participativa, es el institucionalismo, que considera que las instituciones (reglas, normas, procedimientos) son las que prescriben la interacción humana, estas cuentan con características duraderas de la vida política, social y económica, pueden evolucionar en el tiempo, pero no pueden cambiar de manera fácil ni instantánea (Mahoney y Thelen, 2010; North, 1993). Sin embargo, este enfoque teórico argumenta que es necesaria la existencia de una regla que permita o no la participación más activa de los distintos grupos de interés en los procesos decisionales, en el escenario que exista no se presentaría la concepción diferenciada del problema público entre los diseñadores de la política y la población objetivo.
El argumento de esta investigación se inscribe en la segunda perspectiva (bottom-up y policy network), bajo la premisa de que la concepción diferenciada del problema público existente se produce por la poca participación permitida a la población objetivo y los actores interesados (organizaciones y movimientos sociales, grupos de investigación) en los procesos de decisión pública. Es decir, se consideran componentes del enfoque bottom-up al concebir que los principales conocedores de los problemas públicos son los actores directamente involucrados o afectados por las políticas, y la del policy network al considerar que una buena forma de medir la participación en los procesos políticos es por medio de la vinculación que puede existir en la red, de modo que si cuenta con una vinculación alta entre los actores, hay una mayor cooperación y cohesión, y se esperaría una concepción unificada del problema público.
En definitiva, se considera que una “red articulada” no generará una concepción diferenciada del problema público, mientras que una “red desarticulada” sí. Por consiguiente, desde una mirada determinística de la causalidad (Berg-Schlosser et al., 2009; Ragin, 2007), se propone falsear o afirmar la hipótesis: es necesario que en la red de política pública haya menor vinculación entre los distintos actores (medida por la densidad) para que exista una concepción diferenciada del problema público.
Diseño metodológico
Variable dependiente: Concepción del problema
Se define como la comparación entre la percepción que tienen sobre un problema público los diseñadores de una política y la población objetivo. Se compone de dos dimensiones: definición del problema público y alternativas de solución. La concepción se considera diferenciada cuando una de las dos dimensiones es percibida distinta entre los dos actores, y unificada cuando ninguna de las dos dimensiones se concibe diferente entre ellos.
La dimensión definición del problema público, se entiende como una situación colectiva de insatisfacción social que requiere solución por medio de la intervención del Estado (Parsons, 2007; Subirats et al., 2008). Para el caso de estudio, se clasificó la percepción de estos problemas en dos tipos: a) económicos, que comprenden los cambios en los gastos e ingresos en los que puede incurrir la población objetivo y b) socioeconómicos, aquellos que hacen referencia a problemas de desarticulación social, pérdida de activos de propiedad común, desarraigo territorial, percepción de seguridad, prácticas tradicionales y de autogestión5 de la población, asimismo, captura aspectos económicos mencionados previamente.
Para conocer la percepción de la población, se realizaron 16 entrevistas semiestructuradas a las familias de La Paralela antes de su desplazamiento y se determinó si la mitad más uno de los entrevistados (9) identificaba uno de los problemas anteriormente mencionados con las siguientes categorías: a) económicos; avalúo de sus viviendas, el aumento en los costos de servicios públicos, transportes, extorsiones, cambios en los ingresos del hogar, y b) socioeconómicos; si además de las categorías económicas, expresan: ruptura de su red social (familiar o vecinal), incertidumbre por la seguridad en otros barrios, disminución en el acceso a espacios públicos y arraigo por su vivienda o barrio.
Para identificar la percepción de los diseñadores, se realizó una reconstrucción analítica de la política pública,6 se analizó la Exposición de Motivos de la Ley 1742 de 2014,7 por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte, agua potable y saneamiento básico que requieran expropiación en proyectos de inversión que adelante el Estado. El tipo de problema público se clasificó en a) económico: relacionado con las categorías de adquisición predial e indemnizaciones, o b) socioeconómico: cuando además de considerar las categorías económicas, también se incluyen la garantía de los derechos individuales y colectivos de la población con el fin de mitigar los efectos negativos del proceso tomando en cuenta aspectos como: red social, seguridad, acceso a espacios públicos, arraigo. Por último, para medir la dimensión se comparó cómo el problema público fue concebido por ambos actores, si identificaban problemas diferentes existiría variación.
La dimensión alternativas de solución hace referencia a los instrumentos por medio de los cuales se busca dar solución y mitigar el problema público. Para el caso de la política de estudio son: a) indemnizatorias, se refiere a la entrega de un bien o servicio de manera monetaria; o b) integrales, involucran aspectos como el reasentamiento en sitio, información completa sobre el proceso de implementación de la obra pública y acompañamiento psicosocial.
La percepción de la población objetivo de La Paralela se estableció si la mitad más uno (6) de los entrevistados identificaban una misma alternativa de solución. La percepción de los diseñadores se obtuvo al analizar la Ley 1742 de 2014, las resoluciones del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) 898 y 1044 de 2014 y los decretos municipales: 2339 de 2013 y 1091 de 2017. Las alternativas se clasificaron en: a) indemnizatorias; avalúo del inmueble, subsidio de vivienda, subsidio de arriendo, daño emergente, lucro cesante, o b) integrales; reasentamiento en sitio, información completa, subsidios en especie. Esta dimensión se mide al comparar las percepciones entre ambos actores, si ambos identifican alternativas distintas existe variación en la dimensión.
Variable independiente: Red de política pública
Se entiende como las configuraciones de redes que pueden existir en una política pública, para el caso de estudio pueden ser: a) articulada; las vinculaciones entre los actores son altas y, por lo tanto, la intensidad de la interacción es mayor, o b) desarticulada; la vinculación es baja y la intensidad de las interacciones es menor.
Esta variable contiene la dimensión modalidades de vinculación, entendidas como las interacciones que pueden existir en la red de política. La existencia o no de las relaciones se estableció a partir de la incidencia política, comprendida como una acción realizada por un actor que busca cambiar el statu quo de una decisión política previa a partir del intercambio de recursos.8 Esta dimensión se mide con el indicador de densidad, el cual refleja la alta o baja conectividad de la red (Yang et al., 2017; Dente y Subirats, 2014), y se mide con el grado de centralidad promediando las relaciones de cada actor; los rangos son: vinculación alta, entre 1.00 y 2.00 y vinculación baja entre: 0.01 y 0.99.
El método utilizado para construir la red de política pública fue el ARS 9 con la estrategia nominalista para delimitarla (Yang et al., 2017; Knoke, 2013), mediante la identificación de actores por medio de la revisión documental de la normatividad y por conocimiento previo de actores sociales por parte de los investigadores. Se hallaron ocho actores gubernamentales locales con funciones en los procesos de desplazamiento por obra pública y ocho actores de la sociedad civil conformados por organizaciones y movimientos sociales con intereses en el problema público.
De los 16 mapeados se iniciaron las entrevistas con Corporación Convivamos y la Veeduría del Plan Estratégico de la Comuna 12, que brindaron información sobre otros actores, lo que permitió realizar entrevistas con otros informantes hasta saturar la información consiguiendo una red completa (50 actores). No obstante, solo se realizaron 19 entrevistas semiestructuradas a tres públicos y 16 sociales y académicos, por tres motivos: se entrevistó a los que los informantes consideraban más relevantes, no se mencionaron actores nuevos de la lista fija10 y existencia de recursos limitados. Finalmente, la información se codificó en el software Ucinet y se graficó con Netdraw.
HALLAZGOS
Variable dependiente: Concepción del problema público
Dimensión: Definición del problema público
Se encontró que la población objetivo percibe el problema público de tipo socioeconómico y los diseñadores de tipo económico, por lo tanto, su percepción es distinta:
Definición de los diseñadores. Se encontró que los diseñadores de la política pública conciben el problema público de tipo económico, porque solo se identificaron las categorías de adquisición predial e indemnizaciones (cuadro 3). El hallazgo se obtuvo de la revisión documental realizada a la Exposición de Motivos de la Ley 1742 de 2014, en la cual se establece que, para desarrollar obras de infraestructura el Estado puede acudir a particulares para la transferencia de sus bienes mediante enajenación voluntaria o expropiación (Adquisición predial).
CUADRO 1 Variable dependiente
| Variable | Dimensión | Clasificación | Indicadores | Variación |
| Concepción del problema público | Definición del problema público | Económico | Comparación del problema identificado entre ambos actores, se determina si son del mismo tipo (económico o socioeconómico) o si son diferentes, en caso que sean diferentes existe variación | Unificada: cuando ambas dimensiones son percibidas igual entre los actores |
| Socioeconómico | ||||
| Alternativas de solución | Indemnizatoria | Comparación de las alternativas de solución identificadas entre ambos actores, se determina comparar las percepciones propuestas entre ambos actores, si ambos identifican una alternativa distinta existe variación en la dimensión | Diferenciada: una de las dimensiones es percibida diferente entre ambos actores | |
| Integral |
Fuente: Elaboración propia.
CUADRO 2 Variable Independiente
| Variable | Dimensión | Clasificación | Indicador | Variación |
| Red de política pública | Modalidades de vinculación | Vinculación alta | Densidad entre: 1.00-2.00 | Red articulada |
| Vinculación baja | Densidad entre: 0.01-0.99 | Red desarticulada |
Fuente: Elaboración propia.
CUADRO 3 Dimensión: Definición del problema público
| Definición del problema público | Categorización | Variación | |
| Población objetivo* | Económico | Tres entrevistas identificaron: cambios en los ingresos del hogar, aumento en los costos de los servicios públicos y avalúo de la vivienda | Los actores perciben la dimensión diferente |
| Socioeconómico | Doce entrevistas identificaron: redes, aumento en los costos de los servicios públicos, avalúo de la vivienda, arraigo, redes, seguridad, ingresos | ||
| Diseñadores | Económico | La revisión documental de la normatividad identificó: indemnización y adquisición predial | |
Fuente: Elaboración propia. *Una entrevista no brindó suficiente información para clasificarla.
Por lo tanto, la adquisición predial se comprende cuando el Estado, en cumplimiento de sus funciones, entra en conflicto de intereses porque crea una relación comercial con aquellos ciudadanos que están ubicados en la zona de influencia de los proyectos de desarrollo, quienes deben ceder sus bienes o inmuebles al interés público; ya sea de forma voluntaria, cuando están de acuerdo con la oferta de compra o vía expropiación mediante sentencia judicial cuando no hay un acuerdo entre las partes. Esta última situación puede deberse a que, en múltiples ocasiones, los intereses de la población no se consultan previamente en la planeación de las obras. Además, no hay obligación de indemnizar las consecuencias de dicha expropiación y es el particular el que debe asumir la carga del proceso, es decir, el daño moral (Ley 1742, 2014).
En la percepción de los diseñadores se identificó la línea jurisprudencial trazada desde la Constitución Política de 1991 hasta la Exposición de Motivos de la Ley analizada, en la cual el problema público del desplazamiento involuntario por obra pública es concebido como un problema económico, argumentando que a pesar de consultar los intereses de la comunidad (interés general), el problema se ve representado en la adquisición del inmueble y excluye los intereses particulares, como el daño moral respecto al arraigo que puede sentir el propietario hacia el bien expropiado y, por lo tanto, se considera que cada caso es particular y depende de cada juez tomar la decisión sobre el tipo específico de indemnización. Por consiguiente, la expropiación no tiene que ser integral puesto que, el artículo 58 de la Constitución no exige que la indemnización responda siempre a los intereses del afectado, distinguiendo así tres funciones: compensatoria, reparatoria o restitutiva (Proyecto de Ley 175, 2014).
Definición de la población objetivo. Se encontró que tres familias percibieron el problema público como económico, mientras que 12 lo percibieron como socioeconómico (cuadro 3). Las primeras identificaron categorías económicas —con menor relevancia— como el posible aumento en los gastos en servicios públicos o cambios que pueden afectar los ingresos del hogar o las unidades productivas. La población objetivo percibió el problema público distinto a los diseñadores porque da mayor prioridad y relevancia a las categorías relacionadas con las rupturas de las redes sociales en cuanto a los lazos familiares y la red vecinal de apoyo, el arraigo por la vivienda y el barrio que construyeron, y la seguridad que este les representa:
Primero que todo la seguridad de mi mamá, la seguridad de uno como persona, eso puede estar en riesgo […] a mi mamá, por ejemplo, le traen la comunión todos los jueves [...] aquí estamos en estrato dos y donde hemos averiguado es estrato tres o cuatro, entonces pienso que los servicios nos van a subir mucho (Entrevista 12, 2018) (Seguridad, red social, costo de los servicios públicos).
Dimensión: Alternativas de solución
Los diseñadores percibieron que las alternativas de solución son de tipo indemnizatoria y la población objetivo de tipo integral, considerándose variación entre sus percepciones:
Alternativas propuestas por los diseñadores. Las alternativas de solución propuestas por los diseñadores son indemnizatorias, se determina que la forma de resolver el problema público es mediante la entrega de un bien o servicio de manera monetaria (cuadro 4). Estas alternativas se encuentran en la normatividad que relaciona la cuantificación de los perjuicios de la adquisición de los bienes para la ejecución de obras de interés general. El Decreto Municipal 2339 alude a los subsidios de vivienda como instrumento de solución para los propietarios o poseedores de los inmuebles para población reasentada, los cuales pueden ser para tres modalidades de vivienda: nueva, usada y arriendo temporal (Decreto 2339, 2013, art. 21).
CUADRO 4 Dimensión: Alternativas de solución
| Alternativas de solución | Categorización | Variación | |
| Población objetivo* | Indemnizatoria | Cuatro entrevistas identificaron: subsidio de arriendo, avalúo del inmueble, daño emergente y lucro cesante | |
| Integral | Seis entrevistas identificaron: información completa, reasentamiento en sitio, subsidio en especie | Los actores perciben la dimensión diferente | |
| Diseñadores | Indemnizatoria | La revisión documental de la normatividad identificó: subsidio de vivienda, lucro cesante, daño emergente | |
Fuente: Elaboración propia. *Sólo diez familias brindaron información suficiente para clasificarla.
Asimismo, se estipulan alternativas indemnizatorias por concepto de daño emergente para trámites legales, traslados especiales, desconexión de servicios públicos, gastos de publicidad, arrendamiento temporal e impacto de escolarización. Además, comprende por concepto de lucro cesante el “reconocimiento económico por la ganancia, renta, ingreso, o utilidad neta que una persona natural o jurídica dejará de recibir por contratos u otras actividades económicas” (Decreto 2339, 2013, art.10-17).
Del mismo modo, la Resolución 898 del IGAC señala que “el cálculo de la indemnización solo tendrá en cuenta el daño emergente o lucro cesante generados por el proceso de adquisición predial” (IGAC, 2014a, art. 10). En cuanto al daño emergente, toma en consideración aspectos de: a) notariado y registro, b) desmonte, embalaje, traslado y montaje de bienes muebles, c) desconexión de servicios públicos, d) gastos de publicidad, e) arrendamiento o almacenamiento provisional, f) impuesto predial, g) adecuación del inmueble de reemplazo, h) adecuación de áreas remanentes e i) perjuicios derivados de la terminación de contratos. Para el lucro cesante incluye: a) pérdida de utilidad por contratos que dependen del inmueble objeto de adquisición y b) pérdida de utilidad por otras actividades económicas (IGAC, 2014a; art. 17 y 18).
En las normas, se identificó que los perjuicios causados por el problema de desplazamiento involuntario son cuantificados a través del cálculo de indemnizaciones. En la segunda Resolución, el único cambio que hubo fue la supresión de gastos de publicidad y la adecuación del inmueble de reemplazo (Resolución 1044, 2014, art. 5). Igualmente, la Ley 1742 mantiene la misma línea jurisprudencial, planteando los precios para la adquisición del inmueble en la modalidad de enajenación voluntaria para determinar los valores del daño emergente y lucro cesante (Ley 1742 de 2014; art. 37)
Posteriormente, el municipio de Medellín a través del Decreto 1091 de 2017, adoptó las resoluciones del IGAC reiterando las alternativas de solución indemnizatorias manteniendo el statu quo. Por lo tanto, se identificó que las alternativas planteadas por los diseñadores han sido marginalmente distintas a la normatividad anterior, es decir, siguen un patrón político incremental de cambios pequeños y paulatinos, con la concepción de una solución indemnizatoria sin tomar en cuenta aspectos intangibles relacionados con las redes sociales de la población objetivo o la construcción del tejido social en relación con el arraigo por el territorio o su inmueble.
Alternativas propuestas por la población objetivo. La población priorizó las categorías relacionadas con el reasentamiento en sitio para continuar y mantener su estilo de vida, expresan que la falta de información por parte de los actores públicos es una dificultad para mitigar las consecuencias negativas del desplazamiento involuntario, como el desarraigo, desorganización de comunidades, dispersión de redes sociales y familiares, abandono de puntos de referencia simbólicos, además, expresaron que el subsidio en especie también puede ser una alternativa de solución. Solo cuatro entrevistados consideran que las alternativas deben ser de tipo indemnizatorias:
Ellos deberían tener desde el principio cómo se van a establecer los procesos con las familias, si va a haber reubicación […] mucha incertidumbre, que se tenían unos lotes y mentiras que no, eso no se ha visto, empezaron a embolatar con eso a la gente. (Entrevista 10, 2018) (Reasentamiento en sitio e información completa).
Variable Independiente: Red de política pública
Dimensión: Modalidades de vinculación
Se encontró que la modalidad de vinculación es baja, reflejando una red desarticulada por medio del indicador de densidad (0.582), es decir, hay poca conectividad, lo que indica que no existen muchas vinculaciones entre los actores, especialmente entre los sociales y públicos, además se evidenció la baja incidencia de los actores sociales y la población objetivo en los procesos de decisiones públicas por medio de testimonios.
CUADRO 5 Densidad de la red de política pública
| 1 | 2 | 3 | |||||
| Avg | Va | Std | De | Avg | Wt | ||
| lue | v | d | Degr | ||||
| ------------------------ | ------------------------ | ------------------------ | |||||
| 0.582 | 0.836 | 10.840 | |||||
Fuente: Elaboración propia con el software Ucinet.
Se infiere que las interacciones entre los actores públicos y sociales son fluctuantes y en temas específicos para el intercambio de recursos legales o cognitivos:
Es más tratar de tener incidencia y eso pasa por hacer cabildos, derechos de petición, por hacer reuniones con comunidad para que ofrezcan informes, pedir información para que nos expliquen intervenciones (Entrevista 17, organización social, 2018).
En este sentido, desde la visión de los actores públicos, se abren espacios para la participación y comunicación con los actores sociales, sin embargo, las interacciones entre los miembros de la red son poco frecuentes y coyunturales según cada caso de desplazamiento:
[…] Constantemente están mandando comunicaciones, damos respuesta a los oficios, derechos de petición que elevan, citan a reuniones, se les abre espacio para ellos, cuando en el territorio hay instrumentos de aplicación se debe tener la participación de la comunidad, inicialmente convocándolos a que hagan visibles las problemáticas que tienen (Entrevista 33, actor público, 2018).
Por lo anterior, cabe resaltar que la Constitución Política de Colombia, contempla mecanismos de participación ciudadana con el fin de realizar control y vigilancia a la gestión pública (Ley 1757 de 2015). En este caso, para la concertación de los procesos que se estaban desarrollando en La Paralela; la población objetivo a través de la organización comunitaria, conformó la veeduría ciudadana con el fin de darle seguimiento a la política y a la ejecución de la obra, sin embargo, tal como algunos actores sociales expresan, la incidencia en las decisiones públicas o en este caso en la definición del problema público, es poca y algunos la consideran nula:
Al final, el nivel de influencia de las organizaciones sociales es baja precisamente porque no se da esa invitación a que puedan participar de esos espacios de incidencia o toma de decisiones (Entrevista 23, organización social, 2018).
En cuanto al grado de centralidad, se encontró que el de los actores públicos es relativamente bajo en comparación con los actores sociales. El actor social con mayor grado de centralidad es la Corporación Jurídica Libertad (1.102), mientras que el actor público con mayor grado es el Instituto de Vivienda y Hábitat de Medellín (en adelante Isvimed) (0.633). Se considera que los tres actores públicos entrevistados son prioritarios en la política pública, por lo cual, son una buena estimación de las relaciones con otros actores gubernamentales.
CUADRO 6 Grado de centralidad
| Actor | Tipo de actor | Grado de centralidad |
| Corporación Jurídica Libertad | Organización social | 1.102 |
| Corporación Convivamos | Organización social | 1.082 |
| Mesa de Concertación del Morro de Moravia | Movimiento social | 0.959 |
| Centro Articulación Comunidad | Grupo de investigación académica | 0.816 |
| Veeduría Metrocable Acevedo Picacho | Organización social | 0.816 |
| Comité Gestor de la Junta de Acción Comunal de Naranjal | Organización social | 0.735 |
| Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín Isvimed | Público | 0.633 |
| Mesa de Vivienda y Servicios Públicos | Movimiento social | 0.612 |
| Veeduría Plan Estratégico de la Comuna 6 | Organización social | 0.592 |
| Kavilando | Organización social | 0.551 |
| Observatorio de Reasentamiento y Movimiento de Población | Público | 0.531 |
| Centro Internacional de Investigaciones Sociales y Económicas (IBSER) | Organización social | 0.490 |
| Secretaria de Planeación | Público | 0.469 |
| Techo | Organización social | 0.367 |
| Casa Convite | Organización social | 0.347 |
| Corporación Ciudad Comuna | Organización social | 0.327 |
| Alianza Internacional de Habitantes | Organización social | 0.143 |
| Estudios de Construcción | Organización social | 0.265 |
| Central Nacional Provivienda (Cenaprov) | Organización social | 0.224 |
Fuente: Elaboración propia con base en resultados de Ucinet.
En la gráfica 1, se observan las relaciones recíprocas (en gris) que tienen los actores públicos con los actores sociales: el Isvimed tiene cuatro, el Departamento Administrativo de Planeación, cuatro, el Observatorio de Reasentamiento y Movimiento de Población, tres. Se considera que estas relaciones son significativamente bajas dado que el número total de actores sociales identificados en la red fue de 38. En la gráfica 2, se observa la red con los 50 actores identificados.
Fuente: Elaboración propia con base en Netdraw (2018).
GRÁFICA 1 Relaciones entre actores de la sociedad civil y actores públicos
CONCLUSIONES
Al comparar las percepciones de los diseñadores y la población objetivo, se evidencia la concepción diferenciada del problema público En la dimensión del problema público, los primeros perciben el problema como económico y los segundos como socioeconómico. Para la dimensión alternativas de solución, los diseñadores consideran que deben ser indemnizatorias por medio del pago de compensaciones y del avalúo comercial del inmueble, en contraste, la población objetivo, expresa que las alternativas deben ser integrales y poner énfasis en aspectos tangibles, como el reasentamiento en sitio, información completa sobre el proceso de implementación y aspectos intangibles, como el arraigo por su vivienda y barrio, y las redes sociales de apoyo familiar y vecinal.
La variable dependiente se explica por una red desarticulada porque en este tipo de configuración hay pocas vinculaciones entre los actores que la conforman (densidad baja), especialmente entre los actores públicos y sociales en los procesos de decisión pública, lo cual se pudo evidenciar por medio del ARS; es decir, se considera que la red desarticulada es una condición necesaria para el fenómeno estudiado (véase diagrama 1). El mecanismo causal es que este tipo de red incide en que los diseñadores de política tengan una concepción diferenciada del problema público, en cambio una red articulada debe generar una concepción unificada, por lo tanto, la red es una condición necesaria.
La razón por la cual la red desarticulada explica el fenómeno de interés es porque tanto el intercambio de recursos como la confianza y la comunicación entre los actores es limitado, a diferencia de lo que sucede en redes horizontales de gobernanza. Adicionalmente, los actores sociales y la población objetivo son los que conocen mejor los problemas y sus posibles soluciones, sin embargo, su participación para el caso de estudio es muy limitada o nula —como se logró evidenciar en diversas entrevistas— lo cual hace que su incidencia sea baja en la toma de decisiones de política pública (Provan y Kenis, 2007; O’Toole, 1997; Sharpf, 1997, Börzel, 1997).
Para evitar concepciones diferenciadas del problema público, la gobernanza es una forma de participación en la esfera pública, en la cual distintos actores pueden incidir en el ciclo de las políticas públicas, y una herramienta de gestión que requiere establecer reglas de juego en el intercambio de recursos cognitivos, políticos y legales, entre otros, con el fin de generar los consensos en la construcción del problema público. En el caso de estudio, la participación de los actores mencionados se convierte en una forma de ejercer su derecho a la ciudad, como mecanismo de protección y defensa de sus derechos humanos al participar en la construcción de la planificación urbana. Los hallazgos encontrados, dan fortaleza a las perspectivas teóricas de policy network y bottom-up, al considerar la importancia de la articulación de los distintos actores en los procesos de política pública. Reduciendo la capacidad explicativa del argumento de las posturas teóricas de top-down y élites, en las cuales la participación y acceso de la población objetivo y de actores sociales en los procesos de decisión no son relevantes.11
En conclusión, cuando existen diferencias entre lo que perciben los actores analizados, se pueden generar consecuencias negativas en el ciclo de las políticas públicas como argumentan Cejudo y Michel (2014), pueden existir incoherencias en las alternativas de solución, porque estas no cumplirán los objetivos en la implementación al verse afectados los actores que se busca beneficiar y al basarse en falsos supuestos. Esto se evidenció en los testimonios de la población objetivo del sector La Paralela, quienes tienen una concepción distinta de la de los diseñadores sobre el problema de desplazamiento involuntario, que incide en la conformación de instancias de acción colectiva, como la creación de la Veeduría Metrocable Acevedo Picacho, las marchas para manifestar su inconformidad por el proceso de desplazamiento involuntario y la asistencia a debates de control político en el Concejo Municipal.
Además, en estos casos, las políticas no van a generar los efectos deseados porque la teoría causal estaría sesgada al contemplar solamente la visión de uno de los actores, generando de este modo insatisfacción en la ciudadanía como argumenta Bardach (1981). Es decir, al no involucrar a la población objetivo y a los actores sociales en los procesos de decisión pública, no se reconoce la materia prima que estos pueden aportar al diagnóstico del problema (relacionado con los costos sociales que tienen que asumir por el motivo de desplazamiento involuntario). Este problema puede tener consecuencias en las evaluaciones de impacto, porque si solo se toma en consideración la perspectiva de los diseñadores, puede suceder que se esté sobreestimando el impacto de la política ya que los indicadores que se utilizan no serán los adecuados para medir el efecto, es decir, la variable dependiente en estos casos no estaría bien diagnosticada al no contemplar la concepción de la población objetivo.
Durante la investigación surgieron algunas preguntas que se podrían responder en futuras investigaciones, como ¿cuál es el impacto de la política de desplazamiento involuntario por obra pública en la calidad de vida de las familias desplazadas en el municipio de Medellín?, ¿cómo han sido históricamente los procesos de implementación de la política de desplazamiento involuntario por obra pública?, ¿cuáles son las condiciones que explican la concepción diferenciada del problema público en la política de desplazamiento involuntario por obra pública en el sector La Paralela?. Esta última, al reconocer que podrían existir otras variables que intervienen en el fenómeno, como, por ejemplo, una variable institucional de comportamiento político que incida en la variable explicativa.
Sin embargo, por los alcances de la investigación, el objetivo no es explicar este tipo de red, se sugiere para una futura agenda, aplicar otras posibles estrategias metodológicas, como el rastreo de procesos en el cual se compruebe si existe un mecanismo causal que incida en la variable independiente y esta a su vez en la dependiente, o un método comparado, en el cual se estudian varios casos del fenómeno de interés y otros en los que no, para así, determinar si la red desarticulada es una condición necesaria-suficiente o si la explicación se debe a la suma de condiciones individualmente necesarias pero conjuntamente suficientes (Chudnosky, 2014; Ragin 2007; Pérez Liñán, 2010).
Para abril de 2019, en La Paralela no se había realizado la adquisición total de los inmuebles, dadas las dificultades de concertación entre las familias y la administración pública por el proceso de la enajenación voluntaria o de expropiación. En la ciudad, distintos actores sociales han desarrollado acciones para materializar el derecho a la ciudad a través de jornadas educativas que discuten la nueva agenda urbana para Medellín y los avances o desafíos que esta conlleva, cabildos abiertos que buscan generar procesos de concertación entre actores públicos y sociales, debates de control político en el Concejo Municipal, en donde se expresan inconformidades, investigaciones sobre el desplazamiento por obras de desarrollo; por último, se estuvo realizando el proceso de socialización de la política de protección a moradores por parte del Departamento Administrativo de Planeación.
En suma, se espera que la investigación contribuya, por un lado, a aportar conocimiento científico para comprender la existencia del fenómeno de estudio y que este conocimiento pueda evidenciar sustento para los diseñadores, analistas de políticas públicas y otros actores interesados, sobre la importancia de promover redes más articuladas de política pública por medio de un mayor involucramiento de la población y de actores sociales en los procesos de decisión pública.
