INTRODUCCIÓN

La selección del enfoque que se utilizará para dar forma a una política pública obedece principalmente a los valores, opiniones y construcciones sociales de los formuladores responsables del diseño de la intervención gubernamental. En el caso de la política social, ésta no es la excepción, ya que algunos elementos del diseño como la definición del problema y la definición de la población objetivo pueden ser abordados desde distintas perspectivas, pero es el enfoque de pobreza el que tradicionalmente ha influido en la política social mexicana.

El enfoque de pobreza se expresó inicialmente como una “condición de necesidad resultante sólo de la insuficiencia de ingresos [sino que] se encuentra limitado para comprender el multifacético mundo de los desamparados” (^{Pizarro, 2001: 12}), Más tarde, se complejizó y evolucionó a la medición multidimensional, la cual considera que el ingreso no es la única medida que determina la pobreza de un individuo.

El enfoque de pobreza multidimensional considera que este fenómeno se concibe como “una serie de carencias definidas en múltiples dominios, como las oportunidades de participación en las decisiones colectivas, los mecanismos de apropiación de recursos o la titularidad de derechos que permiten el acceso al capital físico, humano y social, entre otros” (^{Coneval, 2014: 28}). De manera institucional la pobreza en México se estima a partir del enfoque multidimen sional el cual, a través de las dimensiones de bienestar económico y derechos sociales, “incorpora explícitamente la cuestión de la vulnerabilidad, identifi cando cuatro grupos poblacionales de interés para la política social: a) pobres mul tidimensionales, b) personas vulnerables por carencia social, c) personas vulnerables por ingresos y d) personas que no tienen carencias sociales ni de ingresos” (Coneval, 2010 citado en ^{Bueno, 2012: 43}).

La incorporación de la vulnerabilidad a la medición de la pobreza es el resultado del reconocimiento de los beneficios que se obtienen al considerar este enfoque. El enfoque de vulnerabilidad es dinámico, incluyente y contextual, lo cual permite construir un marco conceptual sólido, ya que de acuerdo con ^{Kaztman (2000)} la vulnerabilidad permite entender la heterogeneidad de la pobreza; identifica los requerimientos de una persona para que ésta sea capaz de aprovechar todas las oportunidades que el entorno le ofrezca; privilegia la visión de los actores; es un enfoque dinámico y considera las estrategias de movilidad de los activos que instrumentan los actores; permite identificar los patrones de distribución de los activos y el ingreso y, por último, la vulnerabilidad es un enfoque flexible en la determinación de las dimensiones que lo conforman.

En la actualidad muchos programas sociales en México tienen entre sus objetivos la reducción de la vulnerabilidad; sin embargo, la población objetivo de los mismos se encuentra definida en términos de su ingreso. Por lo anterior, el objetivo de este artículo es presentar la utilidad y alcances del enfoque de vulnerabilidad como una opción adicional para definir a la población objetivo en programas sociales, utilizando como ejemplo el programa Apoyo a mujeres jefas de familia que se instrumenta en el estado de Jalisco desde el año 2013.

LA VULNERABILIDAD SOCIAL

La vulnerabilidad es un concepto utilizado en distintos campos del conocimiento con diferentes connotaciones, sin embargo de manera general puede ser definida como “las características de una persona o grupo y su situación, que influyen en su capacidad de anticipar, lidiar, resistir y recuperarse del efecto de una amenaza” (^{Wisner et al., 2004: 11}). Como concepto y enfoque comienza a tomar importancia durante la década de 1990, a partir del interés de los organismos internacionales como el Banco Mundial y la Organización de las Naciones Unidas para prevenir y sobrellevar los efectos que los desastres naturales generaban en la población y sus comunidades; sin embargo, este enfoque se amplió hacia otras disciplinas e intereses al reconocer que las personas se encontraban vulnerables ante fenómenos como “el deterioro de la calidad de vida, la inestabilidad económica, la pobreza en amplios sectores de la sociedad, la fragmentación social y la precariedad en los sistemas defensivos de la población ante los riesgos” (^{Foschiatti, 2007: 15}).

Desde esta perspectiva se puede entender que de alguna forma “vulnerables somos todos, algunos más que otros, dependiendo del contexto y la situación” (^{Álvarez, 2010: 155}); de tal forma que ^{Wilches-Chaux (1993)} determina la existencia de diversos tipos de vulnerabilidad, así los individuos, hogares o comunidades pueden enfrentarse a la vulnerabilidad natural (originada en la diferencia de los ecosistemas), física (establecimiento en territorios o zonas de riesgo), económica (relacionada con los ingresos), social (ausencia de organización de la sociedad), política (falta de autonomía en la toma de decisiones), técnica (relacionada con la infraestructura y los métodos de construcción), ideológica (esquemas ideológicos como la fatalidad y la pasividad), educativa (ausencia de esquemas educativos que proporcionen información adecuada), cultural (construcción de la personalidad e influencia de los medios de comunicación), ecológica (esquema de interacción con el medio ambiente) e institucional (obstáculos impuestos por las instituciones).

Cannon (1991, citado en ^{Foschiatti, 2007: 30}) ofrece otra clasificación de vulnerabilidad al considerar la existencia de tres categorías; vulnerabilidad en los sistemas de vida, relacionada con la resistencia que tiene un sistema de vida al impacto de un riesgo; la vulnerabilidad en los aspectos de autoprotección, relacionada con el grado de protección que puede tener un individuo, hogar o comunidad ante un riesgo y, por último, la vulnerabilidad en los aspectos de protección social entendida como aquella que “se corresponde con el nivel de defensa otorgado por el Estado u otras instituciones”.

Asimismo, Anderson y Woodrow (1989, citado en ^{Foschiatti, 2007}) consideran la existencia de tres tipos de vulnerabilidad: físico-material, relacionada con las características del entorno natural y la capacidad de acceder a servicios como salud, educación y vivienda; la vulnerabilidad social-organizacional, que considera la organización política e institucional que engloba la toma de decisiones en los aspectos individuales y colectivos, y la vulnerabilidad motivacional-actitudinal que se relaciona con la autopercepción de la comunidad.

Por último, ^{Rodríguez (2001)} realizó un recuento de los enfoques sobre vulnerabilidad al considerar un principio rector, ya sea el poder (vulnerabilidad ante la ausencia de poder), el modelo de desarrollo (vulnerabilidad ante la indefensión), la pobreza (vulnerabilidad al riesgo de ser considerado pobre), los shocks económicos (vulnerabilidad ante cambios en el entorno económico), la demografía (vulnerabilidad ante cambios demográficos que debilitan al individuo), activos (vulnerable ante la ausencia de activos) y por último activos y estructura de oportunidades (vulnerable debido a los desajustes en los activos).

Independientemente de la clasificación realizada se puede observar que como seres humanos somos vulnerables a nuestro contexto y los fenómenos que ocurren en él, de tal forma que la vulnerabilidad “se define en relación con algún tipo de amenaza, sean eventos de origen físico como terremotos, inundaciones o enfermedades, o amenazas antropogénicas como contaminación, accidentes, hambruna o pérdida de empleo” (^{Ruiz, 2012: 64}).

La diversidad de elementos a los que somos vulnerables ha implicado que este fenómeno se aborde desde diversas perspectivas y disciplinas. La vulnerabilidad ambiental, social y económica son algunos de los enfoques más estudiados; sin embargo “las diferencias en los enfoques de vulnerabilidad entre las disciplinas pueden explicarse por su tendencia en enfocarse en un componente diferente de riesgo, la respuesta de los hogares al riesgo y los resultados del bienestar” (^{Alwang et al., 2001: 2}).

^{Busso (2001: 8)} define la vulnerabilidad social como “el riesgo o probabilidad del individuo, hogar o comunidad de ser herido, lesionado o dañado ante cambios o permanencia de situaciones externas o internas”; mientras que ^{Kaztman (2000: 281)} la define como “la incapacidad de una persona o de un hogar para aprovechar las oportunidades, disponibles en distintos ámbitos socioeconómicos, para mejorar su situación de bienestar o impedir su deterioro”. Como se puede observar, la vulnerabilidad tiene dos dimensiones “una externa, referida a los riesgos a los cuales un individuo u hogar se encuentran expuestos; y otra interna que alude a estar indefenso, carente de recursos para enfrentar los riesgos sin mayor perdida” (^{Falcón, 2009: 244}).

En una tendencia similar, la vulnerabilidad económica se ha entendido desde la perspectiva de los ingresos, así el individuo es vulnerable cuando la falta de ingresos económicos le impide responder a los cambios en el contexto o cuando le impide hacer uso de las oportunidades para mejorar su situación presente. En el marco de la vulnerabilidad entendida desde el punto de vista económico se ha considerado el término de vulnerabilidad a la pobreza. Según ^{Celidoni (2013)} existen tres tipos de vulnerabilidad asociada a la pobreza: vulnerabilidad como pobreza esperada, vulnerabilidad como baja utilidad esperada y vulnerabilidad como exposición a riesgos no asegurables.

La complejidad de los problemas públicos ha requerido que los enfoques de vulnerabilidad social y económica interactúen para desarrollar nuevas posibilidades de estudio de este fenómeno que influyan en el diseño de políticas sociales. Con esta perspectiva ^{Moser (1998)} desarrolló el enfoque de vulnerabilidad por activos que considera que “la debilidad objetiva de los pobres (vulnerabilidad) para enfrentar la sobrevivencia cotidiana o, con mayor razón, las crisis económicas, podría ser contrarrestada con una adecuada gestión de los activos que tienen con in dependencia de sus ingresos escasos” (^{Rodríguez, 2001: 18}). Esta idea más tarde fue ampliada en los trabajos de ^{Kaztman (1999}, ²⁰⁰⁰⁾ con el desarrollo del enfoque de activos, vulnerabilidad y estructura de oportunidades (AVEO) en el cual se incorpora el concepto de estructura de oportunidades; según este enfoque la vulnerabilidad social se relaciona con “los activos a disposición del hogar y su capacidad de movilización (expresados como atributos individuales compartidos o como atributos colectivos de los hogares) y, por otro [lado] la estructura de oportunidades de la sociedad (expresadas en términos estructurales)” (^{Filgueira y Peri, 2004: 23}).

^{Busso (2001)} explica con mayor detalle el enfoque de vulnerabilidad social basado en activos y oportunidades, añadiendo a esta relación la existencia de estrategias. De forma general el enfoque determina que los individuos, hogares o comunidades cuentan con activos, los cuales movilizan mediante estrategias para acceder a una estructura de oportunidades disponibles en su entorno.

Los individuos, hogares o comunidades disponen de cierta cantidad, calidad y diversidad de activos físicos, financieros, humanos y sociales, los cuales utilizarán mediante estrategias que “incluyen comportamientos específicos que tienen que ver con las pautas de conductas conducentes a la manutención y reproducción del nivel y calidad de vida biológico y social del hogar” (^{Busso, 2001: 14}). Estas estrategias servirán para acceder a la estructura de oportunidades, entendida como “la probabilidad de acceso a bienes, a servicios o al desempeño de actividades” (^{Filgueira y Peri, 2004: 24}) que el mercado, el Estado y la sociedad ofrecen de forma estructural, considerando así la posibilidad de acceder a salud, educación y ciudadanía, entre otros.

Este modelo parece expresar la cotidianeidad de las transacciones que realizan los individuos, hogares y comunidades; sin embargo, esta situación no es estática, ya que existen choques o cambios en el contexto que afectan la estructura de oportunidades, que exige de esta forma una reestructuración de los activos y las estrategias por parte de los agentes que determinan su capacidad de respuesta ante dichos cambios.

A partir de este argumento la vulnerabilidad social se entiende como “la escasa capacidad de respuesta individual o grupal ante riesgos y contingencias y también como la predisposición a la caída del nivel de bienestar derivada de una configuración de atributos negativa para lograr retornos materiales y simbólicos” (^{Filgueira y Peri, 2004: 21}); por lo que “a mayor capacidad de respuesta a choques externos puede esperarse un menor nivel de vulnerabilidad” (^{Busso, 2001: 15}). Ante esta perspectiva se debe considerar que cuando se incrementa la capacidad de respuesta de la población se espera que fenómenos como las crisis económicas y los cambios en el entorno no incrementen su vulnerabilidad a caer en pobreza.

Por lo anterior, la vulnerabilidad está en función de la capacidad de respuesta de los individuos, hogares o comunidades, la cual a su vez se encuentra condi cionada por la cantidad y características de los activos y las variaciones de las estrategias utilizadas. De esta forma, cualquier intervención para reducir la vulnerabilidad debe afectar positivamente la capacidad de respuesta, por lo tanto “se supone que las políticas públicas contribuyen a ‘blindar’ o fortalecer la capacidad de respuesta de los hogares expuestos al cambio del entorno, a la par que debería contribuir a generar un entorno socioeconómico más proclive a la integración social y a eliminar factores de riesgo” (^{Busso, 2001: 16}).

La estrategia de política pública más común para reducir la vulnerabilidad es el incremento de los activos, sin embargo ^{Busso (2001)} determina que existen otras formas de alcanzar este objetivo, ya sea mediante la diversificación, fortalecimiento y flexibilidad de los recursos internos; la previsión y reducción del grado de exposición ante el riesgo; el incremento de la creatividad, proactividad y velocidad de respuesta en los individuos; la organización colectiva de individuos con riesgos similares y la reducción de la intensidad o duración del cambio externo.

Como se puede observar, la definición del problema es fundamental en el diseño de la política social, en particular en la definición de la población objetivo y los instrumentos de intervención. Tradicionalmente, la política social mexicana desde los distintos órdenes de gobierno ha determinado que el problema público a solucionar es la pobreza; sin embargo, el enfoque de vulnerabilidad va más allá porque “permite identificar a aquellos que no son pobres pero pueden caer en pobreza y a aquellos que permanecerán pobres. Una vez identificados, pueden diseñarse políticas apropiadas para prevenir que los primeros caigan en pobreza y ayudar a los segundos a escapar de la pobreza” (^{Zhang y Wan, 2008: 2}).

LA VULNERABILIDAD COMO PROBLEMA A DEFINIR

El enfoque de la vulnerabilidad es incluyente y muy útil para el diseño de la política social; sin embargo, su estimación requiere información detallada para obtener una medición de la vulnerabilidad adecuada que permita reconocer los resultados de las intervenciones gubernamentales. La literatura ha considerado la existencia de dimensiones a través de las cuales se puede medir la vulnerabilidad. De manera general, ^{Pizarro (2001: 16)} señala que el patrón de desarrollo que “se generalizó en todo el mundo ha producido un impacto cuyo rasgo característico es la vulnerabilidad social”, la cual puede observarse a través de cuatro dimensiones de vulnerabilidad: el trabajo, debido a las dificultades que la población tiene para acceder a espacios laborales; el capital humano, en términos de inequidad en la calidad y falta de acceso a educación y salud; el capital físico del sector informal, que se debilita respecto al entorno macroeconómico y, por último, las relaciones sociales, mismas que influyen en el acceso a las oportunidades que el contexto proporciona.

Por otra parte, ^{Busso (2002)} determina que la vulnerabilidad social cuenta con cuatro dimensiones: hábitat, capital humano, económica, protección social, ca pital social. Cada dimensión fue estudiada a partir de una serie de variables en Nica ragua y permitió determinar cinco tipos básicos de vulnerabilidad: alta, media-alta, media, media-baja y baja; mientras que Perona et al. (2000, citado en ^{Golovanevsky, 2007}) determina que las dimensiones para estimar la vulnerabilidad son el hábitat y sus condiciones, tipos y formas de organización familiar, características educativas, ámbito laboral, aspecto previsional y el ámbito relacional.

Además, se han realizado esfuerzos por operacionalizar las dimensiones mencionadas mediante la construcción de índices de vulnerabilidad; tal es el caso de ^{Thomasz et al. (2014)}, quienes realizaron la medición del riesgo social y la vulnerabilidad de los trabajadores de la población de La Matanza en la Provincia de Buenos Aires, Argentina, y determinaron el nivel de vulnerabilidad a través de ocho dimensiones; entorno familiar, hábitat, seguridad, salud, reciprocidad y redes, empleo, activos materiales y simbólicos, y participación; y ^{St. Bernard (2005)} construye un índice de vulnerabilidad a partir de diez indicadores en las dimensiones de educación, salud, seguridad, asignación de recursos y comunicación.

En la misma temática, ^{Golovanevsky (2007)} propone la construcción de un índice de vulnerabilidad para las regiones de Argentina basado en el enfoque AVEO que incluye seis dimensiones; composición dinámica de la familia, hábitat, capital humano —que incluye salud y educación—, trabajo, protección social y capital social, las cuales estima a partir de seis variables: hacinamiento, clima educativo del hogar, calificación de la ocupación combinada con condición de actividad, cobertura de salud, recepción y procedencia de los alimentos y cantidad de menores en el hogar. Mediante estas variables estiman la existencia de cuatro grupos de personas; no vulnerables, levemente vulnerables, altamente vulnerables y extremadamente vulnerables.

Por último, ^{Vergara (2011)} estima un índice de vulnerabilidad para las entidades federativas de México a partir de variables relacionadas con la población, su dinámica y el capital humano, tales como crecimiento de la población, porcentaje de población rural, tasa de fertilidad, tasa de independencia, incidencia delictiva/cien mil habitantes, gasto en salud per cápita, cobertura de vacunación, esperanza de vida, mortalidad infantil; matrícula en primaria, secundaria y terciaria; número de patentes/cien mil habitantes, producto interno bruto (PIB) per cápita y por último el índice de precios al consumo. El índice reporta que las entidades con menor vulnerabilidad social son Distrito Federal, Nuevo León, Baja California, Baja California Sur y, en quinto lugar, Jalisco. Sin embargo la vulnerabilidad social en esta última entidad muestra una tendencia ascendente en el periodo de 1990-2010, lo que nos hace deducir que la vulnerabilidad será más profunda en los grupos sociales con menos oportunidades.

Como se puede observar existe coincidencia en la bibliografía para reconocer las dimensiones que permiten obtener una aproximación a la vulnerabilidad. De forma general, en este trabajo se determina que las características del entorno fa miliar, dinámica demográfica, educación, salud, empleo e ingresos, activos materiales y características de la vivienda son dimensiones para estimar la vulnerabilidad.

De manera oficial en México no se estima la vulnerabilidad, sólo se considera la medición de la pobreza multidimensional, con la idea de que esta última engloba a la población que se encuentra en estado vulnerable. En resumen, la metodología considera dos aspectos; bienestar económico determinado por el ingreso corriente y los derechos sociales relacionados con las carencias de la población (educación, salud, seguridad social, vivienda, alimentación). La intersección de estos ejes permite clasificar a la población en cuatro grupos; pobre multidimensional (ingreso menor a la línea de bienestar y con carencias), vulnerable por carencias sociales (ingreso mayor a la línea de bienestar pero con carencias); vulnerable por ingresos (ingreso menor a la línea de bienestar y sin carencias) y no pobre multidimensional y no vulnerable (ingreso mayor a la línea de bienestar y sin carencias) (^{Coneval, 2014}).

De acuerdo con ^{Boltvinik (2013: 24)} esta visión “subestima fuertemente la pobreza. Esto conlleva la consecuencia de que quienes habitan en una vivienda construida con materiales de desecho y sin servicios son pobres si su ingreso es igual (o mayor) a la LB (línea de bienestar )”. Así, desde esta perspectiva para es timar a la población vulnerable sería necesario considerar la dimensión del ingreso señalada a partir de la línea de bienestar y añadir la perspectiva de derechos sociales estimados a través de las carencias sociales. De esta forma, la población vulnerable sería aquella considerada pobre multidimensional, vulnerable por carencias sociales e ingresos; excluyendo únicamente a la población no pobre multidimensional y no vulnerable; lo que implica una diferencia considerable entre la población que sólo es considerada pobre y aquella que sería vulnerable.

De acuerdo con el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) la población está en situación de pobreza cuando tiene al menos una carencia social (en los seis indicadores de rezago educativo, acceso a servicios de salud, acceso a seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, servicios básicos en la vivienda y acceso a la alimentación) y su ingreso es insuficiente para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades alimentarias y no alimentarias (^{Coneval, 2016: 1}).

Como se puede observar, la concepción oficial de pobreza excluye a la población con ingreso por encima de la línea de bienestar y con alguna carencia social de derechos sociales, la cual, como se ha considerado antes, coincidiría con la definición de vulnerabilidad. Las mediciones de pobreza de Coneval correspondientes al año 2014 señalan que en México 46.2 por ciento es pobre, 26.3 por ciento es vulnerable por carencias sociales, 6.7 por ciento es vulnerable por ingresos y 20.5 por ciento no es pobre ni vulnerable; sin embargo, al pensar en vulnerabilidad sería necesario agrupar estas categorías y excluir sólo a la población no pobre y no vulnerable, encontrando que 79.2 por ciento de la población en este país se encuentra en situación de vulnerabilidad ante cambios en el entorno.

En suma, pensar sólo en individuos, hogares o comunidades en situación de pobreza puede resultar perjudicial debido a que “concentrarse exclusivamente en los hogares que ya son pobres en vez de incluir también a los hogares vulnerables puede no ser tan efectivo a la hora de implementar políticas dirigidas a disminuir la pobreza en contextos de alta inestabilidad económica o social” (^{Thomasz et al., 2014: 33}), como es el caso de la situación económica actual de México, caracteriza da por una reducción de los precios del petróleo y la devaluación de la moneda nacional contra el dólar. Esta perspectiva nos invita a privilegiar la medición de la población en situación vulnerable sobre aquella en estado de pobreza en el diseño de las políticas sociales con el propósito de identificar a la población objetivo que se encuentra en riesgo de ser pobre ante variaciones en el entorno económico del país.

LAS JEFAS DE FAMILIA CONSIDERADAS COMO POBLACIÓN OBJETIVO VULNERABLE

De acuerdo con el ^{Banco Mundial (2016: 1)} los grupos vulnerables son “población que posee alguna característica que la hace tener un mayor riesgo de caer en pobreza que otros grupos que viven en zonas seleccionadas para algún proyecto”, sin embargo, ^{Larkin (2009: 3)} señala que “la definición de ‘grupo vulnerable’ es flexible, se refiere a un amplio rango de población, y depende del contexto en el cual se utiliza”. No obstante, a pesar de la flexibilidad del concepto, es comúnmente aceptado que ciertos grupos de población, como los niños, adultos mayores, indígenas y madres solas son vulnerables a los cambios del entorno y por lo tanto requieren la atención del Estado para mejorar su capacidad de respuesta ante los mismos.

De manera específica, las madres solas que lideran un hogar son conocidas también como jefas de familia y en muchas ocasiones se consideran como un grupo de población vulnerable. ^{Acosta y Solís (1998)} piensan que esto se debe a tres supuestos principales; dependencia económica de los miembros de la familia respecto a la madre, que funge como responsable de la provisión de los ingresos; la existencia de inequidades laborales que implican que las mujeres tienen menores salarios y la búsqueda de opciones de empleo que permitan cumplir con el cuidado del hogar. Sin embargo, este argumento debe ser matizado, ya que algunos estudios, como ^{Chalita (1994)} y ^{Mendoza y López (2013)} señalan que no todos los hogares con jefatura femenina son vulnerables.

El estudio de las jefas de familia como grupo de población se ha abordado desde distintas perspectiva. En el campo de los estudios de equidad de género la feminización de la pobreza fue un hallazgo de investigación relevante que aportó nuevas y mejores explicaciones sobre las mujeres en situación de pobreza. La investigación reconoció que si bien las jefas de familia están sobrerrepresentadas en la población pobre, es indudable que los hogares de jefatura femenina tienen menores ingresos que los encabezados por hombres (^{Buvinić y Rao,1997}; ^{Espino, 2007}).

Los avances en los estudios de equidad de género han permitido comprender a las jefas de familia más allá de la simple construcción social que se les ha otorgado como población vulnerable. Los principales argumentos señalan que conforme se desarrollaron los estudios de género se comprendió que la visión de analizar los hogares como un grupo homogéneo es limitativo, ya que cada hogar es diferente, por lo que se recomiendan los análisis cualitativos rigurosos que capten de mejor manera la pobreza en hogares femeninos (^{Tepichin, 2011}; ^{González, 2003}).

El trabajo de ^{Kabeer (2015)} es relevante entre los estudios de género que analizan a las jefas de familia, debido a que establece que en la intersección de las desigualdades verticales (ingreso) y las horizontales (raza, género) se muestra la pobreza multidimensional de los más pobres, entre los que resaltan las mujeres. Otros trabajos, como el de Klasen et al. (2013), utilizan el concepto de vulnerabilidad para identificar diferentes tipos de jefaturas femeninas y sugieren un tratamiento gubernamental diferenciado entre este grupo de población.

En México las jefas de familia representan un porcentaje importante de la población. De acuerdo con el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (^{INEGI, 2000}, ²⁰¹⁰) los hogares con jefatura femenina se incrementaron de 20.64 a 24.5 por ciento entre los años 2000-2010 y son 6 916 206 hogares con esta característica en este último año, suponiendo entonces al menos igual número de jefas de familia. Además, se puede observar que el porcentaje de población que vivía en hogares con jefatura femenina creció de 17.3 por ciento en el año 2000 a 21 por ciento en 2010, permitiendo corroborar la importancia de considerar a las jefas de familia como un grupo de población relevante en el país. De manera particular se reconoce que en el año 2010 las entidades federativas con mayor porcentaje de hogares con jefatura femenina fueron el Distrito Federal, Morelos y Guerrero; mientras que Nuevo León, Chiapas y Coahuila son los estados con el menor porcentaje de hogares en esta condición.

La importancia de las jefas de familia en el contexto nacional y local ha influido para la creación de programas sociales en los cuales son la población objetivo de las intervenciones diseñadas. De acuerdo con el Inventario de Programas y Acciones Estatales de Desarrollo Social del Coneval en el año 2014 existían programas sociales de apoyo a las jefas de familia en los estados de Chiapas, Colima, Jalisco, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León y Oaxaca. Los objetivos que persiguen estos programas son muy distintos, ya sean temas alimenticios, empleo y desarrollo productivo, violencia o pobreza; sin embargo, el único programa que pretende reducir la vulnerabilidad es el denominado programa Apoyo a mujeres jefas de familia del estado de Jalisco.

El programa Apoyo a mujeres jefas de familia se ha instrumentado en Jalisco desde el año 2013. Desde sus inicios el programa ha tenido el objetivo de apoyar a las mujeres que se encuentran en situación de vulnerabilidad, y desde 2015 fue focalizado a vulnerabilidad por ingresos. El programa otorga apoyo económico en dos líneas: un apoyo para instrumentar un proyecto productivo y una transferencia económica con el fin de mejorar la calidad alimenticia. Para el año 2016 los apoyos económicos alcanzaban la cifra de 13 147.20 pesos en una sola exhibición para el proyecto productivo y 1 095.60 pesos mensuales relacionados con el apoyo para la calidad alimenticia.

En el año 2014 el gobierno del estado de Jalisco mandó realizar diagnósticos que permitieran obtener un panorama de los problemas sociales de la entidad. ^{González et al. (2015)} realizaron el diagnóstico del programa de Apoyo a mujeres jefas de familia, en donde identificaron que se esperaba un incremento de hogares con jefatura femenina, el cual alcanzará 86 por ciento en el año 2030. Además, caracterizaron a las jefas de familia a partir de la metodología de pobreza multidimensional de Coneval, en la cual “una persona se encuentra en situación de pobreza multidimensional cuando no tiene garantizado el ejercicio de al menos uno de sus derechos para el desarrollo social, y sus ingresos son insuficientes para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades” (^{Coneval, 2014: 37}). Mediante este enfoque encontraron que para el año 2012, 41 por ciento de los hogares eran pobres, eran liderados por mujeres y tenían hijos menores de 17 años. A partir de esto se determinó que el problema a combatir con el programa social era que “los hogares pobres con jefatura monoparental y con hijos pequeños en Jalisco tienen menos recursos disponibles que otros para poner en marcha estrategias de sobrevivencia contra la pobreza” (^{González et al., 2015: 39}), considerando de esta forma una población objetivo de 101 463 hogares con jefatura femenina para la atención del programa.

De manera sintética podemos señalar que “el estudio de la pobreza que incorpora un análisis de género supone una fuerte apuesta para su tratamiento conceptual y empírico. En primer lugar, porque supone clarificar desde el punto de vista analítico la interrelación entre desigualdad de género y pobreza, entre oportunidades y logros” (^{Espino, 2007: 33}). En este trabajo se reconocen las valiosas aportaciones de los estudios de género a la comprensión de las jefas de familia en situación de pobreza, sin embargo el trabajo se acota a redefinir la población objetivo de un programa social utilizando el concepto de vulnerabilidad, ya que con dicha definición se diseñó la intervención que realiza el gobierno de Jalisco en los hogares con jefaturas femeninas de la entidad.

El uso del enfoque de pobreza para la definición del problema y por ende en la determinación de la población objetivo excluye a la población vulnerable. De esta forma, la definición de la población objetivo excluyó a los hogares con jefatura femenina y menores de 17 años que son considerados vulnerables, ya que de acuerdo con los datos mostrados por ^{González et al. (2015)} sólo existen 53 239 hogares (21.58%) con estas características que no son pobres ni vulnerables, lo que genera una población objetivo de 193 466 hogares (78.42%).

Si bien se entiende que los recursos son escasos y es necesario focalizar, los argumentos presentados sugieren que construir políticas sociales a través del enfoque de pobreza puede traer problemas de exclusión en la definición de la población objetivo, ya que “la pobreza es un fenómeno que varía en el tiempo, una política social efectiva debe considerar no sólo a la población en pobreza actual, sino a la población con probabilidad de ser pobre o agravar su situación en el futuro; en otras palabras a la población vulnerable” (^{García, 2010: 17}), ya que hay un grupo de jefas de familia que presentan condiciones sociales y económicas que lo posicionan en riesgo de caer en pobreza.

Ante esta situación se considera que el diseño de política social debería priorizar el enfoque de vulnerabilidad ante el enfoque de pobreza multidimensional. Para fortalecer este argumento, en el siguiente apartado se define la población objetivo del programa Apoyo a jefas de familia a partir de las dimensiones de vulnerabilidad identificadas en la bibliografía utilizando la información estadística disponible.

JEFAS DE FAMILIA EN SITUACIÓN DE VULNERABILIDAD EN JALISCO

Como se ha mostrado, la estimación de la vulnerabilidad requiere la construcción de índices que reflejen esta situación en cierto grupo de población, sin embargo, ése no es el objetivo de este trabajo, ya que sólo se pretende mostrar una aproximación a la cantidad de jefas de familia que habitan en el estado de Jalisco y que se encuentran en una situación vulnerable ante posibles cambios en el contexto nacional y local, para demostrar la necesidad de diseñar políticas sociales que estimen la población objetivo privilegiando la vulnerabilidad sobre la pobreza.

^{Sánchez Bernal et al. (2015)} realizan una caracterización de las jefas de familia en Jalisco para el año 2010 que considera las dimensiones de edad, educación, salud y empleo. Las estadísticas reflejan que el porcentaje de hogares con jefa tura femenina se incrementó 3.8 por ciento entre 2000 y 2010. Al caracterizar estos hogares, los autores encontraron que en el año 2010, 24 por ciento de éstos estaban liderados por adultas mayores, 31 por ciento de éstas son viudas y 20 por ciento solteras, 10 por ciento no tenían escolaridad y 20 por ciento tenía la primaria completa; además, 32 por ciento no tenía derechohabiencia a servicios de salud y el porcentaje de jefas de familia ocupadas disminuyó entre los periodos de análisis. También presentan un índice de vulnerabilidad conformado por once variables con el propósito de estimar el impacto de un programa social municipal en el municipio de Zapopan.

De acuerdo con la literatura, se puede obtener una estimación de la vulnerabilidad mediante las dimensiones de entorno familiar, dinámica demográfica, educación, salud, empleo e ingresos, activos materiales y características de la vivienda. Por lo anterior, para obtener una definición de las jefas de familia vulnerables de Jalisco se optó por conocer la dimensión de estas variables utilizando la información estadística de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE) así como a la Encuesta Nacional de Gastos de los Hogares (Engasto) que proporcionan información para el año 2013. Estas encuestas permiten identificar los hogares con jefatura femenina, suponiendo de esta forma la existencia de una jefa de familia por cada hogar, para obtener información en las dimensiones de la vulnerabilidad determinadas por la literatura, mismas que se presentan a continuación.

CONCLUSIONES

La obtención de la población objetivo que se desea atender con una política pública surge de la definición del problema público que se intenta solucionar y los expertos que participan en dicha definición aportan marcos conceptuales que permiten caracterizar a la población, establecer su magnitud y su dinámica de cambio, por lo tanto la discusión de los marcos conceptuales que se utilizan para coadyuvar en la definición de problemas públicos es un asunto relevante para el diseño de mejores políticas públicas.

La investigación sobre vulnerabilidad señala la necesidad de privilegiar este enfoque sobre la pobreza multidimensional en los diseños de política social, debido a que apunta a una inclusión de población que se encuentra en pobreza y aquella que es vulnerable a caer en esta situación; considerando de esta forma la oportunidad de diseñar políticas sociales que mantengan un enfoque de prevención para los grupos de población en riesgo.

Para corroborar las diferencias que se pueden obtener al estimar a la población objetivo a través de dos enfoques distintos, en este trabajo se presenta la definición de la población objetivo a partir del enfoque de pobreza y de vulnerabilidad de las jefas de familia, mismas que son sujeto de intervención del programa Apoyo a mujeres jefas de familia del estado de Jalisco. Este programa se diseñó desde su origen para reducir la vulnerabilidad de este grupo de población.

La vulnerabilidad de las jefas de familia y la afirmación de la existencia de esta condición es un asunto que ha sido claramente abordado en diversos estudios sobre equidad de género; sin embargo, en el diseño de la política social, particularmente del programa Apoyo a las jefas de familia de Jalisco, la construcción social de la población objetivo que se realizó apunta a reconocer a este grupo de población como vulnerable. Por lo cual, en términos de diseño, la identificación y magnitud de las jefas de familia vulnerables conlleva la determinación de variables que reflejen dicha condición.

Los resultados de las estimaciones de la población objetivo a través del enfoque de pobreza y vulnerabilidad muestran diferencias muy importantes. Las aproximaciones presentadas de jefas de familia vulnerables, ya sea por carencia o ingresos representa el doble de la población objetivo establecida a través del diagnóstico de pobreza realizado para el programa Apoyo a jefas de familia diseñado e instrumentado en Jalisco. Esta situación implica que las jefas de familia vulnerables que no cubre el programa están en riesgo de caer en condiciones de pobreza que en el futuro generará mayores costos y esfuerzos, pero principalmente deterioro de las condiciones en ese grupo de mujeres.

A partir del ejercicio realizado es posible, en una línea de trabajo futura, caracterizar a las jefas de familia en atención a su nivel o grado de vulnerabilidad, situación que permitirá determinar las características de este grupo de población que lo hacen más vulnerable. De esta forma, sería posible determinar la población objetivo de un programa social para priorizar los recursos destinados a combatir la vulnerabilidad de este grupo de población.

En suma, el trabajo presentado permite corroborar la importancia de realizar una adecuada definición del problema, ya que será éste el que determine el marco de referencia que se utilizará para la determinación de la población objetivo de una intervención gubernamental.