INTRODUCCIÓN

Las situaciones de todo tipo que dieron lugar a la suspensión parcial de la línea 12 (L12) del Metro, el 11 de marzo de 2014,¹ han sido objeto de una amplia indagación con el afán de encontrar la causa de una decisión nunca antes vista en la construcción de las anteriores once líneas.

Ante la urgencia de investigar alguna vertiente explicativa de entre la complejidad que supone la realización de ese proyecto, aparece la variable tecnológica a partir de la cual se podrían considerar las fallas fundamentales de diseño y construcción ingenieril. Este objetivo, sin embargo, se va atenuando en la medida que la información va fluyendo conforme las presiones públicas se expresan, y lo que parece­ tener cierta explicación técnica inobjetable, rápidamente se convierte en argumento político polémico (^{Majone, 1997}). Otra vertiente atrayente, debido a su resonancia a nivel de medios, es la intencionalidad o racionalidad política de los tomadores de decisión que encabezan las instancias de responsabilidad pública y privada.

Sin negar que las vertientes técnica y política tienen una importancia clave en la decisión de suspender parcialmente la L12, es indispensable también explorar con otros “lentes conceptuales” (^{Allison y Zelikow, 1999}) la complejidad que rodeó la toma de decisiones.

Las fases de toma de decisiones e implementación serán abordadas en este ensayo en una amplia temporalidad, con la intención de caracterizar para las primeras once líneas el modo en que se institucionalizó ese complejo proceso ingenieril: diseño, construcción y funcionamiento eficaz de una línea de Metro.

En ese lapso cobra importancia una forma predominante de consensuar las decisiones necesarias para sacar adelante y con eficacia técnica la red de Metro. El eje conductor se sitúa en la presencia tácita del ejecutivo federal que está a cargo del Departamento del Distrito Federal (DDF) y es quien aprueba una nueva línea. A partir de ese hecho, que con la fuerza del presidente es política y financieramente posible,²se entrelazan los intereses y la disposición de los actores privados (nacionales e internacionales) que intervendrán en el complejo proceso.

La sofisticación tecnológica en sus diversas expresiones (civil, transportes, electromecánica, electrónica, comunicaciones, geológica, urbana, etcétera) se alinea eficazmente en un sentido organizativo, permitiendo el constante ajuste de las decisiones. El consorcio de empresas de Ingenieros Civiles Asociados, SA (ICA) y la asesoría y consultoría francesas especializadas en Metro aportan el expertise para que el servicio de Metro sea una realidad -como sucedió con las Líneas 1, 2 y 3- en un espacio como la Ciudad de México, antigua ciudad prehispánica lacustre (^{ICA, 1994}; ^{ICA, 2015}). En términos generales, hay un dominio tal de los ingenieros en la implementación durante el desarrollo de las once líneas, que propicia que la planeación, de facto, sólo se asuma como una formalidad indispensable para el registro ex post de lo construido (no en la base ex ante de las decisiones e implementación).

En ese sentido la previsión del ajuste correcto entre los componentes: el tren con la obra civil y electromecánica, es decir la experiencia en la gestión de proyectos, se convierte en una habilidad de los empresarios privados. Incluso a partir de la Línea 4, cuando aparece el Plan Maestro del Metro (PMM), esa habilidad estará plenamente compartida con los ingenieros de la parte gubernamental, los de la Comisión de Vialidad y Transporte Urbano (Covitur), quienes tienen formalmente el papel de ser sus contratantes.

El monolitismo técnico que caracteriza la hechura de la red de Metro, a partir de la Línea 11, empezará a desestructurarse por la fuerza de los cambios que acontecen en la esfera política y administrativa. El institucionalizado estilo de toma de decisiones presidencialista y de implementación ingenieril privada, se verá modificado debido al proceso de construcción de una nueva gobernanza con el cambio de régimen del DDF hacia el Gobierno del Distrito Federal (GDF).

La consecuente presencia de una multiplicidad de actores públicos y privados que tiende a conformar el entorno en el que se debe desplegar la gestión de proyectos empieza a tornar complejo el proceso en su lógica ingenieril. ICA comienza a ser desplazada, y se da paso a la intervención de otros actores del mercado de Metro, según sea el resultado de las -ahora sí- obligadas licitaciones.

Es en esta transición cuando surgirá, en el año 2007, la decisión de construir la L12. Desde el análisis desarrollado aquí, entresacamos cuatro ejes explicativos que ya se entrevén sobre todo al final del periodo, en la realización de Línea “B”. Con ello se perfila un marco explicativo contextual, el cual estará presente durante la construcción de la L12:

Éstos son los cuatro ejes que se entresacan del análisis organizacional de la construcción de las líneas del Metro desde 1969 hasta el año 2000. La forma en que estos procesos políticos y sociales se gestan y aparecen con el paso del tiempo, permiten tener una historia organizacional del desastre de política pública que es la L12. Este ensayo entonces seguirá este proceso de desorganización del Metro hasta antes de la línea 12, y deja para otro trabajo el desglose más detallado del papel de estos ejes analíticos en el desastre de política pública que lleva a la suspensión parcial del funcionamiento de la línea en 2014. Este análisis preliminar no sólo permitirá tener un mapa político y organizacional de los problemas estructurales que la L12 enfrentó, sino que llama la atención sobre esta lógica estructural que sigue existiendo hoy. En otras palabras, o esta dinámica política y organizacional perversa cambia y se enfrenta por los tomadores de decisiones o estos fiascos de política pública muy probablemente continuarán en la construcción y sostenibilidad del sistema de transporte colectivo Metro.

PRIMERA ETAPA (1967-1972): LÍNEAS 1, 2 Y 3. PUNTO DE PARTIDA TÉCNICO E INNOVACIÓN INSTITUCIONAL

El marco de cuatro ejes explicativos que contextualizarán la construcción de la L12 se conforma por el análisis de las etapas primera, segunda, cuarta y sexta. En ellas sucederán los cambios más importantes en la formación de la toma de decisiones (diagrama 1).

El Sistema de Transporte Colectivo-Metro (STC) se creó en 1967 como una entidad de vanguardia, un organismo descentralizado del DDF. Mediante su decreto de creación (^{DOF, 19 de abril de 1967}), el STC asume la responsabilidad del proceso necesario para ofrecer el servicio público de transporte masivo en la capital del país. Es entonces este organismo el responsable de las funciones de imagen, diseño, planeación, construcción, operación y mantenimiento de la nueva infraestructura de transporte. En otras palabras, su mandato es integral de todo el proceso (cuestión que raramente cumplirá ante la complejidad del mandato en sí mismo). En todo caso, el STC nace con este mandato y además con una misión inmediata de alta complejidad (para la que contará con todo el apoyo del poder presidencial):³ la construcción de las tres primeras líneas del Metro.

Son cuatro los componentes técnicos que le darán viabilidad a las nacientes líneas de Metro (líneas 1, 2 y 3) y es hacia su solución que se aboca la responsabilidad del STC (^{STC, 1973}; ^{ICA, 1994}, ¹⁹⁹⁷):

La solución a cada una de estas variables técnicas fue posible gracias a la previsión de la empresa ICA, que ya desde 1958 -una década antes de iniciarse la construcción- entregaba al DDF el anteproyecto denominado “Estudio de Vías Rápidas para la Ciudad de México” (^{González, 1988: 65}). El STC, asumiendo la personalidad jurídica y el presupuesto propio que le permiten su calidad de organismo público descentralizado, contratará a ICA en 1967 para hacerse cargo de todo el ciclo de realización del nuevo sistema de transporte.

Fuente: Elaboración propia.

DIAGRAMA 1 Formación de las decisiones en la construcción del STC: Etapas, marcos normativos y entidades responsables 

Fuente: Elaboración propia.

DIAGRAMA 2 Primera etapa del STC, 1967-1972. Líneas 1, 2 y 3 

ICA desarrolló el proyecto conceptual (diagrama 2, fase I) asesorada por empresas privadas de Francia (Alsthom,⁴ entre las principales) (^{Moreno, 2013: 9-11}) y por el Metro de París.⁵ En la perspectiva de la gestión integral, el proyecto conceptual es el punto de partida técnico para abrir el debate sobre la prefactibilidad de la obra (^{Hernández Chárraga, 1996}), y en el caso de una línea de Metro se extrae de los estudios de demanda la propuesta de los trazos de una naciente red de Metro.

Enseguida de la aprobación del proyecto conceptual, ICA llevó a cabo el proyecto básico (diagrama 2, fase II), que consiste en realizar estudios de mayor profundidad en la ingeniería básica (pruebas especializadas de geología, mecánica de suelos, etcétera) necesarios para proponer la tecnología de construcción de la obra civil. Esto, junto a la definición de componentes como el financiamiento y la tecnología de trenes, fortalecen la decisión de construir una línea de Metro. ICA propuso el esquema de financiamiento que fue aceptado por el gobierno federal, y que consistía en líneas de crédito ofrecidas por el gobierno de Francia (^{STC, 1973: 19}; ^{González, 1988: 66}).

En la secuencia de la gestión de proyectos, nominalmente a partir del proyecto básico, es posible conformar -en su caso- la licitación de los proyectos ejecutivos⁶ (diagrama 2, fase III), los cuales deben contener la información detallada para la construcción de la obra civil y la obra electromecánica. Ésta lleva implícita la confirmación (o modificación) del trazo inicialmente propuesto en el proyecto conceptual, lo cual es técnicamente decisivo antes de iniciar la construcción. A partir del proyecto básico se puede igualmente licitar (o definir la adjudicación directa) la compra del material rodante, los trenes.

En el caso de las líneas 1, 2 y 3 el gobierno federal asignó directamente a ICA la realización de los proyectos ejecutivos (cálculos, planos, estudios, etcétera) de la obra civil y electromecánica, así como su construcción (diagrama 2, fase IV). Y del mismo modo determinó que empresas de Francia fueran las proveedoras de los trenes (^{Alstom, 2015: 2}).

En el contexto político-administrativo del periodo 1967-1972 que enmarca al STC como entidad técnicamente autónoma, la estrategia desarrollada por el Metro sitúa a la empresa ICA en el centro de las definiciones técnicas: los proyectos conceptual, básico y ejecutivo son responsabilidad de ICA. En el marco de esta estrecha interrelación entre ICA y el Metro, tanto la construcción de la obra civil y electromecánica como el procedimiento final de entrega-recepción (sincronización y funcionamiento de los tres componentes: obra civil, electromecánica y trenes) sucederán como parte de una relación estrecha y de confianza entre el STC (contratante) e ICA (contratista) (diagrama 2, fase IV).

El ámbito complementario de esa estrategia que condujo a la construcción y puesta en servicio de la primera etapa del Metro está en el dispositivo organizacional que permitió al STC tomar decisiones con el respaldo del gobierno federal. De hecho, se advierte la incidencia directa del gabinete del gobierno federal en el órgano de gobierno del STC, al estar las secretarías más importantes ligadas a los asuntos de infraestructura (Hacienda, Comunicaciones y Comercio) y ocupar un lugar en el Consejo de Administración, presidido por el jefe del Departamento del Distrito Federal (JDDF) (^{Navarro, 1995: 37}).

En esta primera etapa surgen diversas condiciones que confluyen desde la gestión de proyectos hasta la entrega de la obra, generando la sinergia necesaria para la integración de equipos de trabajo multidisciplinarios que llegaron a conjuntar a cuatro mil técnicos y tres mil administradores, para que al lado de 48 mil obreros se pudiera construir un kilómetro de Metro por mes (^{Castrejón, 2000: 22}).

En términos del proceso de formación de las decisiones para la construcción de la red del Metro (diagrama 1) se establece una particular interacción entre actores públicos y privados, tanto nacionales como internacionales, en torno a la gestión del proyecto; véase la configuración en el cuadro 1.

Se puede apreciar que el STC-Metro es responsable de todas las etapas en la gestión del proyecto. Por su parte, ICA no sólo interviene como empresa especializada en ingeniería civil y responsable de la construcción de la obra civil, sino que se hace presente en todo el proceso: desde el diseño y la planeación hasta la etapa final de la entrega-recepción de las líneas de Metro funcionando en condiciones de operación y apertura al público usuario. La garantía de una integración técnica correcta de todos los componentes del proyecto en los que participa ICA se sustenta en un desarrollo tecnológico propio y en el respaldo de expertise que le proporcionan el Metro de París y las empresas francesas.

SEGUNDA ETAPA (1977-1982): LÍNEAS 4 Y 5. SE INSTITUCIONALIZA LA PLANEACIÓN Y SE GENERA LA CAPACIDAD DE DISEÑO Y CONSTRUCCIÓN DE METRO

Cambios importantes aparecen en la segunda etapa de construcción de la red de Metro. El primero se refiere a la modificación de la relación estrecha entre ICA y el STC, la cual le había permitido concretar a este último el mandato de “construir, operar y explotar” la infraestructura y el servicio del sistema de trenes (líneas 1, 2 y 3). El parteaguas es 1977 (diagrama 1), pues a partir de entonces, en los hechos, el STC dejará de ser responsable de la construcción. No obstante, en su decreto de creación mantiene la función de “construir”, que sigue vigente durante la realización de la L12.⁷

La Comisión de Vialidad y Transporte Urbano (Covitur), formalmente creada el 15 de enero de 1978 dentro de la Secretaría de Obras y Servicios, será la responsable de planear y construir, así como de adquirir los trenes. Gran parte del expertise generado en la primera etapa de construcción se conservó en la medida que los altos funcionarios de Covitur provenían de ICA⁸ y estuvieron al frente de la realización y puesta en marcha de las primeras tres líneas.⁹ Por su parte, el STC tendió a perfilar una planta laboral y una organización propias para especializarse en la operación y el mantenimiento del sistema.¹⁰

Esa transformación en la estructura de las decisiones se inserta, a su vez, en el cambio que tiene que ver con la formalización de un sistema de planeación para el transporte en el Distrito Federal. Covitur se hará cargo de preparar el Plan Rector de Transporte en el Distrito Federal (aprobado en 1980) para planear los diversos subsistemas de infraestructura. Con una perspectiva abarcadora de todos los modos de transporte así como de desarrollo urbano y cuidado medioambiental, es decir “integral”, el desarrollo programado del sistema de líneas de Metro constituirá la columna vertebral de la planeación del transporte público en la Ciudad de México. Este objetivo se concretará en el desarrollo del Plan Maestro del Metro que, como pieza fundamental para el diseño y referente para derivar de él las alternativas iniciales o proyectos conceptuales, constituirá el respaldo técnico de planeación para el punto de arranque en la toma de decisiones.

Este instrumento de planeación y diseño, luego de adoptarse formalmente en 1977, se actualizará en dos ocasiones: la primera ocho años después, en 1985, y la segunda después de once años, en 1996 (diagrama 1). A este respecto es relevante subrayar que ICA es la que se ha hecho cargo de las tres versiones. A propósito de este ámbito temático, cabe resaltar que para el diseño de la L12 en 2007, sobre todo la definición del trazo, formalmente se toma como referencia el Plan Maestro de 1996 (un instrumento no actualizado).

Covitur tendrá también la responsabilidad del suministro de los trenes. En la primera etapa, ICA y la asesoría francesa constituyeron -con el acuerdo del STC y el gobierno federal- un ente que desarrolló el proceso hasta hacer la entrega-recepción al STC de las líneas de Metro: obra civil, obra electromecánica y material rodante (trenes) conjuntados como servicio al público en condiciones reales de trabajo. A diferencia de esa estrategia organizativa, en el caso de la segunda etapa aparecerá un factor que incidirá en la determinación del material rodante; se trata de la empresa del gobierno federal Constructora Nacional de Carros de Ferrocarril (Concarril), que con la asesoría de Alsthom, el fabricante francés que proveyó los trenes en la primera etapa, construirá material rodante a partir de esta segunda etapa. Las primeras entregas de carros para el Metro las hará Concarril en diciembre de 1975; después de diez años, en abril de 1985, Concarril había entregado 1 061 unidades o vagones (^{Ferrando, 1985: 136}).

En suma, a partir de la etapa 1977-1982 se constituye un modo de operar bajo una estructura particular de interacción para la construcción de líneas de Metro que se arraigará en la toma de decisiones y la implementación durante las siguientes dos décadas (hasta la sexta etapa, 1994-2000).

Los elementos que en adelante estarán presentes son, por una parte, la normatividad de planeación y diseño: Plan Rector de Transporte y Plan Maestro del Metro, como insumos para el proyecto conceptual (diagrama 3, fase I) y, por otra, la predeterminación de la tecnología y modelo de trenes a emplear, en virtud de que el proveedor es Concarril (cuadro 2).

La dinámica que conjunta los anteriores factores se deriva de la presencia de Covitur como nuevo actor en la toma de decisiones.¹¹ Ejercerá una intermediación o triangulación entre el STC -que ya sólo opera y da mantenimiento- y el contratista o constructor (ICA). Este organismo público desconcentrado asumirá las difíciles y complejas funciones de la gestión de proyectos, de modo que es su responsabilidad contratar el proyecto básico (diagrama 3, fase II), indispensable para licitar (o adjudicar directamente) el proyecto ejecutivo (diagrama 3, fase III). A continuación, Covitur deberá licitar (o adjudicar directamente) la construcción de la obra civil y electromecánica (diagrama 3, fase IV). En esta secuencia, deberá asumir la supervisión de la construcción y sancionarla: que la obra civil y electromecánica se haga conforme a los proyectos ejecutivos. Y finalmente, Covitur deberá recibir de ICA la línea de Metro funcionando de acuerdo con las diversas normas (seguridad, comunicación, interface rueda-riel, etcétera) y, a su vez, hacer la entrega formal de la misma al STC-Metro.

Fuente: Elaboración propia.

DIAGRAMA 3 Segunda etapa del STC, 1977-1982. Líneas 4 y 5 

CUARTA ETAPA (1985-1987): LÍNEA 9. ALINEAMIENTOS NORMATIVOS DEBIDOS A LA REFORMA ADMINISTRATIVA

La primera etapa de construcción del Metro fue responsabilidad del STC, organismo descentralizado del DDF. Durante la segunda y tercera etapas¹⁴ se consolidó Covitur, órgano desconcentrado del DDF, como entidad con capacidad técnica suficiente para hacerse cargo del diseño, planeación y construcción de la obra civil y electromecánica, adquisición de los trenes de Concarril y, finalmente, entrega de las instalaciones construidas -con su correcta sincronización rueda-riel con el material rodante- al STC para proporcionar el servicio (diagrama 3). Dicha capacidad, como se ha mostrado, se logró gracias a la sinergia con el expertise acumulado por ICA.

La cuarta etapa estará permeada por la reforma administrativa aprobada a nivel federal, que se inicia con la presentación del Plan Nacional de Desarrollo (PND) en 1983. En el caso de la Ciudad de México, en ese año se reforma la Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal (LODDF) que estaba vigente desde 1970. Con ello el Distrito Federal modificó su estructura orgánica, la cual se integra fundamentalmente por seis secretarías generales, por órganos desconcentrados (Covitur entre ellos), por entidades paraestatales (el STC entre otras) y por tres coordinaciones generales para los sistemas de abasto, transporte y jurídico (^{Serrano, 1985}).

Por primera vez, con la creación de la Coordinación General de Transporte (CGT), se agruparán tanto los organismos como las funciones sectoriales correspondientes para llevar a cabo una planeación integral del sistema de transporte y la vialidad en el Distrito Federal.¹⁵ Así, surge la primer propuesta organizativa sectorizada del DDF para el transporte, que incluso agrupa bajo el mando de la CGT a la Covitur, previamente situada en la secretaría de obras (diagrama 4A).¹⁶

La misión nominal de la CGT fue la de apoyar al jefe del DDF en la “evaluación del desarrollo de las entidades agrupadas en el subsector correspondiente, en congruencia con el pnd, el programa sectorial y los demás programas pertinentes” (^{Ferrando, 1985: 138}). Y con respecto a su relación con el STC-Metro, la CGT adquiere facultades para:

Fuente: Adaptado de Aguirre (1995).

DIAGRAMA 4A Organigrama estructural básico. DDF, 1983. Sector transporte 

Por otra parte, la misma reforma a la administración pública del DDF permite transferir la responsabilidad y los recursos para el suministro de los trenes desde Covitur hacia el STC, con la intención de estrechar la relación entre el proveedor del material rodante y el organismo que los opera (^{Navarro, 1995: 41}).

En resumen, a partir de la cuarta etapa, la CGT (que diez años después, en 1995, se transformará en la Setravi), asumirá, por un lado, las funciones de planeación y coordinación que eran competencia exclusiva de Covitur y, por otro, el Metro recupera la atribución para adquirir los trenes, que también poseía Covitur. En esta nueva interacción aparece, por lo tanto, la CGT como un nuevo actor gubernamental que, desde un horizonte general de planeación, se situará formalmente para coordinar las tareas de Covitur en función del Plan Rector, que ahora también es de su responsabilidad. El inicio de esta cuarta etapa impulsada por una planeación sistémica coincide, además, con la actualización del Plan Maestro del Metro en 1985 (cuadro 4).

Consolidación de la Covitur

El 14 de enero de 1984 se publica el Reglamento Interior del Departamento del Distrito Federal, el cual reajusta el organigrama de la administración pública (diagrama 4B). Al parecer son evidentes las restricciones que tendría la CGT como ente sólo coordinador, que intentaría desarrollar las potencialidades institucionales de las entidades coordinadas, pero que tendría ante sí un organismo tan poderoso como Covitur. Después de una efímera estancia en la CGT, la ubicación definitiva de Covitur se sitúa en la Secretaría General de Obras. Igualmente, se acentúa la relación dicotómica entre Covitur y el STC, este último se dedica sólo a operar u ofrecer el servicio bajo la coordinación sectorial de la CGT.

Durante casi dos décadas (1978-1995), Covitur condensará el expertise para la construcción de Metro gracias a las relaciones bilaterales y el traslape profesional y de negocios existente entre sus responsables gubernamentales y los empresarios y directivos de ICA. Su ubicación casi insular en el sector de obras públicas le permitirá ejercer discretamente una rectoría técnica total en cuanto a las decisiones sobre nuevas líneas de Metro.

Fuente:^{Navarro (1995}).

DIAGRAMA 4B Departamento del Distrito Federal. Estructura orgánica, 1984 

En la cuarta etapa de construcción, sin embargo, con el surgimiento de la CGT como ente de planeación (1984), el DDF intentará ejercer un contrapeso a la supremacía técnica y consecuente poder de Covitur en la definición de la agenda de obras y la cartera de proyectos en la política de transporte público.

La CGT emprenderá, para ese propósito -al cabo infructuoso-, un reclutamiento de cuadros de prestigio y reconocimiento técnico en el mercado del transporte (muchos de ellos -no podría ser de otro modo- provenientes de empresas de ICA), así como de académicos especialistas en transporte y posgraduados recién titulados o por titularse en el extranjero, todo ello con el fin de crear una área de planeación del transporte a la altura de Covitur.¹⁷ Pensando en la sustentabilidad de esta estrategia, entre 1986 y 1989 la CGT estableció estrechos vínculos con la carrera de Ingeniería en Transporte (Upiicsa) del Instituto Politécnico Nacional (IPN), de modo que los profesores-funcionarios de la CGT establecían un puente para la especialización de los egresados.

A diez años de su creación, la CGT se transformará en la Secretaría de Transporte y Vialidad (Setravi) en 1994 y, casi simultáneamente, Covitur se transformará en la DGCOSTC en 1995.

Finalmente, en esta cuarta etapa aparecerá, en 1987, un importante actor político: la Asamblea de Representantes del Distrito Federal (ARDF), cuyo papel en relación con políticas como la de transporte será el de hacer recomendaciones a los tomadores de decisión. Y no será sino hasta diez años después, en 1997, cuando como Asamblea Legislativa del Distrito Federal (ALDF) adquiera facultades legislativas e intervenga en el diseño e implementación de políticas (^{Zavaleta, 2002}).

SEXTA ETAPA (1994-2000): LÍNEA B. TRANSICIÓN DEL DDF AL GDF Y RETOS PARA UNA NUEVA GOBERNANZA

La línea B, Buenavista-Ciudad Azteca, de 20 km de recorrido mediante 21 estaciones, se gestó a finales de 1993 y su construcción se inició en octubre de 1994, es decir se trata de una decisión tomada en la parte final del sexenio del presidente Carlos Salinas, y cuya inauguración estaba programada para 1997, en el marco del statu quo político: por el presidente de la república como jefe político y administrativo del Departamento del Distrito Federal.

Esta línea, finalmente, fue “inaugurada” dos veces: en diciembre de 1999 el Presidente Ernesto Zedillo (a punto de concluir su mandato) y la jefa de Gobierno del Distrito Federal, Rosario Robles, pusieron en servicio 13 estaciones. Un año después, el 30 de noviembre de 2000, la jefa de Gobierno del DF (a cinco días de terminar su periodo de gobierno) puso en marcha oficialmente las restantes ocho estaciones.

A los siete años que tardó el diseño, construcción y equipamiento de trenes, hay que agregar dos años más, correspondientes al lapso de la entrega-recepción definitiva que la Secretaría de Obras, a través de la DGCOSTC (nueva denominación de Covitur), hizo de toda la infraestructura al STC-Metro hasta 2002. La construcción de línea B, en ese sentido, implicó un periodo de nueve años (línea de 20 km y 21 estaciones, en el rango de la línea 12, de 25 km y 20 estaciones).

En el periodo que va de 1993 a 1996 se aprobaron reformas constitucionales que cambiaron de raíz el marco de referencia legal que facultaba al presidente, desde 1929, para gobernar el Distrito Federal y poder tomar decisiones directamente sobre su administración pública y, de igual modo, se revocó la facultad federal complementaria que tenía el Congreso de la Unión para legislar en todo lo relativo al DF (^{Vázquez, 2003a}).

En 1993, con la reforma al artículo 122 constitucional, donde se establece lo concerniente al gobierno del Distrito Federal, éste es reconocido constitucionalmente ya no como un “departamento” en el organigrama del ejecutivo federal, sino como sede y asiento de los poderes federales y capital de los Estados Unidos Mexicanos (Artículo 44). En consecuencia, a través de la aprobación por parte del Congreso de la Unión del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal (EGDF), en 1994, se erige como una entidad con gobierno propio cuyos órganos locales se constituyen por un jefe de gobierno, por una Asamblea de Representantes (presente ya desde 1988) y por un Tribunal Superior de Justicia.

En 1996 se redondea el impulso democrático iniciado en 1993 con una nueva reforma al artículo 122 constitucional estableciéndose, a partir del año 1997, la elección del JGDF, y la elección y constitución de una ALDF. En suma, simultáneamente se hacen explícitas las nuevas facultades y restricciones del gobierno federal sobre el Distrito Federal en el mismo artículo 122 y mediante el Estatuto de Gobierno del DF (^{Vázquez, 2003b}).

Una derivación importante de las reformas al 122 constitucional en 1996 es la que obliga la coordinación metropolitana, a través de acuerdos, para resolver problemas públicos en espacios conurbados entre el DF y el Estado de México.

El cambio de régimen político -transformación del DDF en GDF- produce igualmente un considerable ajuste legal y organizativo en el nuevo GDF con la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal (LOAPDF) de 1998, misma que también reestructura el sector del transporte, dejando atrás el incipiente esfuerzo a favor de la coordinación metropolitana (^{Umaña, 2001}). En el desarrollo de ese proceso, los asuntos de transporte dejarán de abordarse desde una “coordinación” (CGT) y pasarán a ser materia de una Secretaría de Transporte y Vialidad (Setravi) a partir de 1994. Complementariamente, la poderosa Covitur, órgano desconcentrado de la Secretaría de Obras, se transformará nominalmente en Dirección General de Construcción de Obras del Sistema de Transporte Colectivo adscrita a la misma secretaría. Por último, se actualizará en 1995 la Ley de Transporte del Distrito Federal, que no se había reformado durante medio siglo, desde 1942 (^{Arellano et al., 2002}).

Complicaciones en el proceso de gobernanza durante la construcción de la línea B

La construcción de las líneas B y 12 del Metro afrontarán, en cuanto a su diseño e implementación, la existencia de una nueva red normativa y de actores producto del cambio democrático de 1997 en el Distrito Federal. Ambas líneas compartirán muchos rasgos en común, caracterizados por la presencia de más actores que intervienen en el diseño y la decisión de política pública, lo impredecible de la implementación, la ineludible presencia de factores políticos en ámbitos en principio intrínsecamente técnicos, y nuevas reglas jurídico-administrativas. En ese contexto, sin embargo, se abre políticamente un umbral en el horizonte de una gobernanza democrática que emerge y supone la modernización y transformación del aparato gubernamental, así como su apertura a la participación social (^{Álvarez et al., 2002}; ^{Arellano, Sánchez y Retana, 2014}).

Primer tramo de línea B (1994-1999). Responsabilidad del DDF

La secuencia técnica es la misma que se institucionaliza en la gestión de proyectos en la segunda etapa (diagrama 3) y continúa en las subsiguientes. En el caso de la línea B, respecto a la primera etapa de estudio de alternativas que arroja como entregable el “proyecto conceptual” (diagrama 5, fase I), y tomando en cuenta que se inicia a finales de 1993, aparecen Covitur e ICA como principales actores -hasta la sexta etapa- en la definición del trazo.

El Plan Rector de Transporte y Vialidad responsabilidad de Covitur, y el PMM hecho por ICA, respaldarán en última instancia el trazo definitivo de Buenavista -Ciudad Azteca, luego de superar varias polémicas en torno a dos aspectos recurrentes respecto al trazo. Primero, que en el PMM versión 1985 no existe proyectada una línea B como tal;¹⁸y segundo, que una vez consensuado el trazo, ya en campo, se tuvieron que hacer modificaciones del mismo debido a protestas de vecinos afectados que rechazaban el proyecto y amenazaban con paralizarlo (^{García, 2001}).

Fuente: Elaboración propia.

DIAGRAMA 5 Sexta etapa del STC, 1994-2000. Línea B: tramos 1 y 2 

La transición hacia un contexto de gobernanza difícil de prever o anticipar, propicia que en cada fase de la gestión de proyectos surjan actores diversos jugando roles inesperados y asumiendo conductas estratégicas que complican la secuencia lógica institucionalizada (^{Arellano et al., 2002}; ^{Arellano, 2008}). Durante la fase de decisión de política pública (diagrama 5, fase II) se requieren definiciones técnicas claras en torno a la obra civil y electromecánica, y su conjunción con el tipo de tren correcto. Esta información de alta especificidad se obtiene como resultado de los estudios de asesoría que se contratan y constituyen los entregables del proyecto básico; éste, a su vez, proporcionará la plataforma para las correspondientes licitaciones encaminadas al proyecto ejecutivo y la implementación de las obras.

En el caso de la línea B, se presentará una interdependencia con dos actores que antes no figuraban. Debido a que la elección de los trenes que se hacía en función de la empresa paraestatal Concarril ha sido suprimida, luego de las reformas privatizadoras del presidente Carlos Salinas (^{Teichman, 1995}), es el STC-Metro -y no Covitur- el que ahora es responsable de determinar sus especificaciones, licitarlos y comprarlos.¹⁹ Aparece entonces la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo (Secodam), entidad del ejecutivo federal, para regular la licitación internacional núm. DCE-015/97 con la que el STC pretenderá adquirir 252 vagones (28 trenes) de Metro para la línea B (^{Expansión, 2011}).

Igualmente, el Estado de México condicionará la decisión de construir la línea B en la medida que, tratándose de un proyecto metropolitano, le corresponde acompañar la edificación de la obra civil con obras inducidas que contrarresten el impacto urbano, ambiental y de movilidad en la parte de la línea que penetra en territorio mexiquense (^{Meza, 2004}).

Pasando a la etapa de implementación (diagrama 5, fase IV), la construcción de la obra civil y electromecánica dejará de ser una asignación directa que el gobierno federal, a través de Covitur, solía hacer a ICA como corporativo de empresas (cuadro 3A). A partir de ahora se convierte en una decisión basada en la calificación de propuestas según una licitación pública internacional. Esta responsabilidad sigue recayendo en Covitur para el caso del primer tramo de la línea B (1994-1997), donde participaron construyendo diversos componentes, aparte de ICA, otros corporativos como Tribasa y apycsa (^{Vlex, 1998}).

Es en el mismo proceso de implementación donde surgirá el riesgo de no poder cumplir con la fecha de entrega de la línea B. La razón está en una serie de contingencias que el Metro no pudo controlar relacionadas con la inversión de 400 millones de dólares -vía licitación internacional- para la compra y mantenimiento de los 28 trenes para equipar la línea B (^{Proceso, 1997}). En la coyuntura política de las elecciones para JGDF, en julio de 1997, la Secodam declara, a raíz de que la empresa española CAF se inconforma por no ser favorecida con el contrato, una suspensión indefinida de la licitación (^{CMHALDF, 1998}); dejándole el problema al gobierno de Cuauhtémoc Cárdenas, recién electo.²⁰ En octubre del mismo año, el STC anuncia en voz del Ing. Luis Canut, decano del Metro, como solución temporal la rehabilitación de 25 trenes modelo MP-68 (datan de 1968) (^{Bermeo, 1998b}).

Con la decisión impredecible de Secodam (era el gobierno federal el que retrasaba el proyecto con su sanción administrativa), se estaba cancelando la posibilidad de inaugurar la línea B en 1997, pues se retrasaba año y medio el proyecto. Finalmente, sin embargo, en diciembre de 1999 el presidente Ernesto Zedillo (a punto de concluir su mandato) y la JGDF, Rosario Robles, pusieron en servicio 13 estaciones, realizándose los viajes en trenes reciclados.

Un rasgo observable a partir de la línea B es la conversión de actores participantes en stakeholders, es decir con capacidades de veto externo o interno en la red de decisiones conforme el avance de las fases en la gestión de proyectos (^{Falcao y Fontes, 1999}). Este tipo de interacción entre los actores públicos y privados, nacionales e internacionales, será predominante durante la construcción de la L12.

Segundo tramo de la línea B (1997-2002). Responsabilidad del GDF

Una vez que el gobierno del Distrito Federal ha alcanzado la autonomía política plena con las elecciones de 1997 para JGDF y para la ALDF, tiene que hacerse cargo de terminar de construir y poner en funcionamiento con seguridad la línea B en su totalidad.

Los problemas del segundo tramo tienden a complicarse a la luz del nuevo marco normativo y la interpelación que a través del mismo tienen derecho a hacer diversos actores. En la etapa de decisión de política pública (diagrama 5, fase II), ahora se sitúa la Cámara de Diputados (CDD) como actor federal que tiene en sus manos la facultad para fijar el techo de endeudamiento del GDF, vital en ese momento para sacar adelante el financiamiento de la parte que falta de la línea B. Al aprobar sólo 1 700 millones de pesos de 7 500 solicitados para 1999, contribuye al retraso de la construcción (^{CEFP, 2005: 13}).

Ahora bien, por el lado de la compra de los trenes, en la etapa de implementación (diagrama 5, fase IV), el Metro a través de su consejo de administración resuelve hacer frente a la invalidación que Secodam hizo de su licitación y decide cancelar la compra de trenes (^{CMHALDF, 1988}). Operará provisionalmente con trenes rehabilitados. No obstante, enseguida, Cuauhtémoc Cárdenas anunciará -respondiendo a presiones del gobierno canadiense favorables al fabricante de trenes Bombardier- la publicación en unos meses de una nueva licitación (^{Bermeo, 1998a}). En ese escenario, la línea B empieza a funcionar de manera deficiente, pues los trenes rehabilitados no tienen la tecnología moderna de comunicación para programar y ajustar los tiempos de recorrido. La lentitud en el servicio se vuelve una queja permanente.

Otro actor relevante durante la implementación es la Secretaría de Obras. Ya no hay más entendimiento tácito entre Covitur -que ahora se denomina DGCOSTC-, el ejecutivo federal y los empresarios de ICA (como lo hubo en las anteriores etapas); por el contrario, hay una inclinación a no validar sus facultades administrativas y reglamentarias recientemente adquiridas. En tal sentido, la Secretaría de Obras -ahora en el organigrama del GDF- intentará revocarle los contratos a ICA y demás empresas constructoras por causa de retrasos en los avances programados. El asunto no tiene consecuencias mayores gracias a la intervención del JGDF, Cuauhtémoc Cárdenas, quien instruye al mismo secretario que anunció la cancelación de contratos, negociar con los constructores privados.²¹

ICA, la poderosa constructora mexicana que en 1967, inspirada en los sistemas de transporte público de París, Francia, hizo posible la red de Metro al desarrollar en las líneas 1, 2 y 3 un sistema de flotación para construir los túneles en un terreno fangoso como el de la Ciudad de México (ICA, 1994, 2015), se había convertido para entonces en una empresa sin capacidad para cumplir con un contrato parcial, no el de todo el proyecto como solía ser en líneas anteriores.²² La causa fue que en 1994 se encontraba al borde de la bancarrota, sin maquinaria y con una cartera de proyectos vacía (^{Fortuna, 2012}). En 2003, ICA regresará a cotizar en bolsa con un nuevo modelo de negocios netamente financiero, diferente del prevaleciente durante su participación hasta antes de la línea B.²³

Por último, en referencia a la fase final de funcionamiento o servicio al público, se abre también un frente conflictivo ahora alrededor del STC, que al demostrar su autonomía de la DGCOSTC y previendo situaciones que pudieran afectar su presupuesto, requiere dos años para aprobar oficialmente la entrega-recepción de la línea B. El servicio que se presta parcialmente desde 1997 y en su totalidad a partir de noviembre de 2000, es gracias a los oficios de la DGCOSTC, que ha recibido de las constructoras las obras civil y electromecánica de manera provisional, pues o no se han terminado al 100 por ciento o tienen defectos considerables que deben corregirse. Pero se entiende y acepta que sólo de ese modo han sido posibles las dos “inauguraciones” de la línea B (de la misma forma, en el caso de la línea 12 el organismo Proyecto Metro, perteneciente a la Secretaría de Obras, recibe las obras del consorcio ICA, Carso, Alston -aún sin terminar totalmente- para que el JGDF la inaugure un mes antes de concluir su sexenio).

Como ahora el presupuesto de las secretarías y entidades del GDF se definen en la arena legislativa de la ALDF (ya no desde la asignación del ejecutivo federal a Covitur, como antes), los gastos de mantener el servicio mientras siga habiendo deficiencias, desperfectos u obras incompletas corren a cargo de la Secretaría de Obras, y no del Metro, que hasta asegurarse dos años después de que las obras se encuentran plenamente terminadas aceptará formalmente la “entrega-recepción”. Esta circunstancia encierra un alto riesgo en la medida en que el mantenimiento a los trenes e infraestructura puede no ser bien provisto por quienes no conocen con detalle la operación en el día a día, es decir por la Secretaría de Obras que, al no lograr la “entrega” al STC, es la responsable en última instancia de la línea B entre 2000 y 2002 (^{CMHALDF, 2000: 385-386}).

CONCLUSIONES

En el proceso de formación de decisiones a lo largo de las primeras once líneas del Metro se puede observar un amplio periodo de tres décadas (desde la línea 1 en 1967 hasta la línea B en 1997) en el cual se conforma un modelo de gestión de proyectos. El proyecto conceptual o anteproyecto de trazo es el punto de partida para que la red de actores gubernamentales tome la decisión de hacer una nueva línea de Metro. Esta decisión va acompañada de proyecciones respecto a su factibilidad financiera, legal, política, medioambiental, social, etcétera.

Los estudios para el proyecto básico arrojan una certeza técnico-ingenieril tal que permite perfilar el trazo de la línea como un proyecto viable, reforzándose la decisión gubernamental, además en la aprobación de sus correspondientes estudios de impacto urbano, ambiental, de movilidad y costo-beneficio entre los principales.

Con esta información diversa, compleja y especializada, procedería llevar a cabo, por una parte, la licitación para adquirir el material rodante (trenes) y, por otra, la elaboración del proyecto ejecutivo (conjunto de planos, memorias descriptivas y de cálculo, catálogo de conceptos, normas y especificaciones que contiene la información y define las especificaciones técnicas de detalle para la construcción de una obra) a partir del cual se hace la licitación para contratar la construcción de la obra civil y electromecánica.

La entrega-recepción es la última fase de la gestión integral del proyecto de una línea de Metro. Su realización hace explícito un resultado eficaz y eficiente de todo el proceso en la medida que significa la entrega de una línea funcionando en condiciones reales de operación y bajo parámetros de eficiencia internacionales.

La red de actores y organizaciones públicas y privadas responsables en la realización de las once líneas de Metro se va haciendo cada vez más compleja e impredecible conforme suceden acontecimientos políticos, económicos, institucionales y administrativos. Pero es a partir del cambio de régimen político-administrativo del DDF al GDF, entre 1993 y 1997, cuando el proceso decisorio y su sustento interorganizacional se convierten en un reto interesante en el contexto de una nueva gobernanza democrática.

Las vertientes que hemos derivado del estudio de las once líneas nos permiten apuntar:

La intención de esta descripción diacrónica sobre la formación de la red del Metro en la Ciudad de México pretende aportar elementos de juicio para explicar los retos y dilemas que se presentaron en la subsiguiente etapa de construcción correspondiente a la línea 12. De alguna manera lo que se perfila y se deja entrever en estos ejes es la desarticulación de un modelo interorganizacional donde la interacción política-técnica, si bien no impecable, generó un acuerdo y un marco de cooperación entre actores privados y públicos y entre los propios organismos públicos, que permitió en un principio contar con un proceso técnico capaz de construir y dar servicio. Las reglas de quién financiaba, cómo se planeaba, quién construía y a quién se le rendían cuentas estaban relativamente claras. Al ser la construcción de líneas del Metro un esfuerzo de coordinación entre muchas organizaciones con diferentes intereses, la forma en que se construye una red de cooperación es fundamental. En este caso, los vasos comunicantes entre los actores del DDF, el gobierno federal, el STC, ICA y empresas y gobierno franceses involucrados fueron relativamente funcionales.

Varios elementos se configuran como problemáticos: un STC que se transforma de facto en una organización operadora; la transición a un gobierno local que además es gobernado por un partido de oposición en la más grande ciudad del país y capital del mismo; la crisis de ICA que la lleva a decisiones graves, como convertirse en una empresa financiadora; la lucha intraburocrática para definir la forma en que se financia, planea, opera y da seguimiento a la construcción del Metro. Todos estos elementos hablan de un proceso organizacional sumamente complejo que se va descomponiendo y que al parecer no se resuelve de manera lógica y congruente en los primeros años del presente siglo. Todos estos antecedentes importantes probablemente inciden para comprender el fiasco de política pública que se avecina: la línea 12 del Metro.