SciELO - Scientific Electronic Library Online

 
vol.27 número1Análisis de disfuncionalidad institucional de programas de política pública ambiental en la Ciudad de México, 2000-2012Investigación sobre implementación y gobernanza: Direcciones y retos para el futuro índice de autoresíndice de assuntospesquisa de artigos
Home Pagelista alfabética de periódicos  

Serviços Personalizados

Journal

Artigo

Indicadores

Links relacionados

  • Não possue artigos similaresSimilares em SciELO

Compartilhar


Gestión y política pública

versão impressa ISSN 1405-1079

Gest. polít. pública vol.27 no.1 México Jan./Jun. 2018

 

Posiciones e ideas

Los impactos ambientales de las políticas públicas en los manglares de Chiapas, México: Una consecuencia de la falta de integración de la política ambiental*

The Impacts of Public Policies on Mangroves in Chiapas, Mexico: A Consequence of Lacking Environmental Policy Integration

1 Ludger Brenner es profesor-investigador titular “C” de tiempo completo de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa. Avenida San Rafael Atlixco 186, Vicentina, 09340, Ciudad de México, México.

Resumen:

Partiendo del concepto normativo de la integración de la política ambiental (IPA), se analizan, con base en entrevistas cualitativas con expertos y mapeos participativos, las causas y consecuencias de los impactos ambientales que desencadenaron las políticas públicas no coordinadas en el manglar del Pacífico Sur mexicano. Se identificaron, además de las medidas que realizaron las instituciones gubernamentales y de sus consecuencias directas, los principales factores políticos, socioeconómicos y ambientales que determinaron la naturaleza y la magnitud de la afectación del ecosistema. La argumentación final concluye que, en ausencia de una IPA adecuada, las políticas públicas, en este caso la rectificación de cauces y el fomento a la palma africana, han sido catalizadores, pero no los únicos causantes de una degradación del manglar, puesto que la magnitud y extensión de los impactos observados dependen de múltiples factores. Finalmente, se brinda una dimensión explícitamente espacial a los resultados de esta investigación cualitativa.

Palabras clave: políticas de desarrollo; protección ambiental; México

Abstract:

Based on the concept of environmental policy integration, qualitative expert interview and participative mapping, this paper focuses on the causes and consequences of environmental impacts on mangroves triggered by ill-coordinated public policies at México’s southern Pacific coast. In this context, we identified not only the specific measures applied by governmental institutions and their impacts, but also other crucial political, socioeconomic, and environmental factors, which determined the scale and spatial extension of ecosystem degradation. As a result, public policies lacking environmental integration, particularly stream straightening and incentives to promote the production of biofuel made form African oil palms, were the decisive triggers, but not the sole agents of mangroves’ degradation. The scale and spatial extension of observed impacts rather depend on multiply factors, not necessarily related to public policies. Moreover, an explicitly spatial dimension to the qualitative results is provided.

Keywords: development policies; environmental protection; Mexico

INTRODUCCIÓN

Muchas políticas públicas (PP) tienen efectos ambientales considerables en los ecosistemas de México y otros países; algunas, incluso siguen subvencionando el deterioro ambiental (Alonso-Pérez et al., 2003; Jordan y Lenschow, 2010; Lafferty y Hovden, 2003; Nunan et al., 2012; Páez-Osuna, 2001). Además, diversas políticas sectoriales no coordinadas también están mermando la eficacia de las medidas tomadas para conservar el medio ambiental (Fernández Vázquez, 2014).

En consecuencia, la complejidad y transversalidad de los problemas ambientales actuales demandan urgentemente una integración de la política ambiental (IPA), como lo destaca el Informe Brundtland de 1987; hace ya casi tres décadas, es preciso un rediseño de las políticas públicas. De acuerdo con Fernández Vázquez (2014: 468), se entiende IPA (o PP integradas) como “el principio por medio del cual las entidades estatales ‘no dedicadas al medio ambiente’ ajustan sus políticas cuando éstas están dañando el medio ambiente”. En el mismo orden de ideas, la IPA debería ser una medida para “organizar las políticas pertenecientes a entidades sectorizadas para atacar problemas ambientales, que son, por naturaleza, transversales” (Jacob y Volkery, 2004, citado en Fernández Vázquez, 2014: 468). A pesar del reconocimiento retórico muy amplio después de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo en 1992, varios estudios (Nilsson y Persson, 2003; Volkery et al., 2006) indican que la IPA sigue siendo una tarea pendiente.

Asimismo, aún persiste un desconocimiento en cuanto a las consecuencias ambientales concretas de las políticas públicas no integradas. Además, no se conocen las dimensiones espaciales de dichos impactos. No obstante, resulta indispensable poner en evidencia ambos aspectos, puesto que sería imposible diseñar e implementar una IPA eficaz sin contar con esta información.

Para comprender las múltiples y complejas consecuencias de las políticas públicas y evidenciar la necesidad de una IPA debidamente implementada, me centraré, a manera de ejemplo, en los impactos ambientales que causaron el fomento agrario (en particular la promoción del cultivo de la palma africana) y las obras públicas emprendidas para mejorar la infraestructura hidráulica en los manglares ubicados en la costa chiapaneca. Cabe resaltar que se trata de un ecosistema de suma importancia ecológica que presta una serie de servicios ambientales esenciales a nivel regional. En este contexto, se parte de una noción descriptiva, analizando las políticas públicas “desde el sujeto” (Graglia, 2012: 20), con la finalidad de identificar las actividades del Estado mexicano; diseñadas e implementadas para fomentar la agricultura tecnificada en la planicie costera del estado de Chiapas, así como mejorar la infraestructura hidráulica de los cauces de los ríos en las faldas de la Sierra Madre del Sur, ubicada en esa misma entidad. Por otra parte, desde una noción más bien prescriptiva, se evalúan los resultados socioambientales de las políticas públicas, preguntando a los involucrados por los efectos ambientales de las actividades promovidas por diferentes actores gubernamentales. En este contexto, se pone énfasis particular en la escasa integración del fomento agrario y la realización de extensas obras hidráulicas en las políticas públicas de conservación ambiental.

De esa manera, se trata de determinar el “precio ambiental” provocado por una IPA deficiente y mostrar cómo y hasta qué punto las políticas públicas de conservación fueron afectadas por las actividades de otras instituciones gubernamentales.

De acuerdo con lo anterior, los objetivos de este trabajo son: a) presentar, con base en el ejemplo de un estudio realizado en una de las zonas más importantes de manglares de México (La Encrucijada), una metodología para identificar adecuadamente las causas y efectos ambientales de las políticas públicas, así como evidenciar los factores y circunstancias que dieron origen a la implementación de dichas políticas; b) georreferenciar los efectos ambientales de las políticas públicas identificados; c) indagar sobre los factores que obstaculizan una IPA más eficaz y, finalmente, d) reflexionar sobre las posibilidades de una mejor integración de la investigación cualitativa generada por las ciencias sociales con los estudios del análisis espacial y de la percepción remota; con el afán de analizar las consecuencias ambientales de la políticas públicas desde una perspectiva más amplia y compleja.

Como primer paso se presenta, de manera resumida, el concepto de la IPA y sus modalidades, así como los principales obstáculos que dificultan su implementación. Después, se explica la metodología aplicada para obtener la información cualitativa para determinar, con base en entrevistas semiestructuradas con expertos, tanto la causalidad como las causas inmediatas de los impactos ambientales de las políticas públicas en los manglares. A continuación se explica la técnica del mapeo participativo para georreferenciar los efectos de las políticas públicas, tal como fueron identificados por los expertos entrevistados. Después de una breve descripción de las características geográficas y socioeconómicas de la zona de estudio, se presentan y se discuten los resultados cualitativos y cartográficos del trabajo de campo realizado en los meses de mayo y junio de 2013. Finalmente, se planean varias propuestas para proporcionar una dimensión explícitamente espacial a la investigación cualitativa en las ciencias sociales sobre los impactos que tienen las políticas públicas en los manglares.

INTEGRACIÓN DE LA POLÍTICA AMBIENTAL: UN REQUISITO PARA LA CONSERVACIÓN DE LOS MANGLARES

En principio, se puede implementar la IPA de manera “horizontal” o “vertical”: como mencionan varios autores (Jacob y Volkery, 2004; Lafferty y Hovden, 2003), la integración horizontal se lleva a cabo mediante una institución central (generalmente la secretaría o ministerio de medio ambiente) que desarrolla estrategias de integración para todas las demás instituciones gubernamentales cuyas políticas podrían tener un impacto en el medio ambiente. En este caso, la eficacia de la integración depende, en buena media, de la influencia política de la institución responsable de la IPA. En cambio, en el caso de una integración vertical, se permite que las respectivas instituciones definan de manera individual las estrategias y medidas para incorporar objetivos ambientales en el portafolio de sus políticas sectoriales. Los resultados de esta forma de IPA dependen, ante todo, de la voluntad política de los funcionarios de cada institución, así como de la existencia de planes de acción e indicadores adecuados (para más detalles véase Lafferty y Hovden, 2003).

Sin embargo, en la práctica, frecuentemente se aplica una “mezcla” de ambas estrategias. Como señala Fernández Vázquez (2014), en el caso mexicano se aplican (a partir del sexenio del presidente Felipe Calderón Hinojosa, 2006-2012) algunos instrumentos que corresponden a una IPA horizontal,1 como por ejemplo la responsabilidad de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) de coordinar las políticas p