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Gestión y política pública

versão impressa ISSN 1405-1079

Gest. polít. pública vol.27 no.1 México Jan./Jun. 2018

 

Posiciones e ideas

Análisis de disfuncionalidad institucional de programas de política pública ambiental en la Ciudad de México, 2000-2012*

Analysis of Institutional Dysfunctionality of Environmental Public Policy Programs in Mexico City, 2000-2012

1 Iskra Alejandra Rojo Negrete se encuentra concluyendo el doctorado en el Posgrado en Geografía por la UNAM. Unidad de Posgrado, Edificio “E” primer nivel, Circuito de Posgrados, Ciudad Universitaria, 04510, Ciudad de México.

2Balam Castro Torres es becario de maestría en el Instituto de Geografía de la UNAM. Investigación Científica, Cd. Universitaria, 04510 Ciudad de México, México.

3María Perevochtchikova es profesora-investigadora del Centro de Estudios Demográficos, Urbanos y Ambientales, El Colegio de México A.C., Carretera Picacho Ajusco 20, Ampliación Fuentes del Pedregal, Tlalpan, 14110, Ciudad de México, México.

Resumen:

En el presente trabajo se analizan reglas de operación de ocho programas de política pública ambiental aplicados en el suelo de conservación de la Ciudad de México con el fin de demostrar las contradicciones que éstos presentan, y así comprobar que existe disfuncionalidad institucional, que puede llevar a un potencial impacto ambiental. El marco analítico utilizado es el de análisis y desarrollo institucional y metodológicamente recurre a tres etapas: a) la revisión de las reglas de operación, b) la presentación de criterios de análisis con rangos asignados y c) la construcción de gráficos multidimensionales, para mostrar el índice de disfuncionalidad institucional de manera horizontal y vertical.

Palabras clave: disfuncionalidad institucional; política pública ambiental; indicadores; suelo de conservación; marco de análisis y desarrollo institucional (ADI)

Abstract:

The present work analyzes the operation rules of eight environmental public policy programs applied in the conservation land of Mexico City in order to demonstrate the contradictions that they present, and thus to verify that there is institutional dysfunctionality, which can lead to potential environmental impact. The analytical framework is institutional analysis and development, and methodologically, IT uses three stages: a) revision of the operation rules, b) the presentation of analysis criteria with assigned ranges, and c) the construction of multidimensional graphs; showing the index of institutional dysfunctionality in a horizontal and vertical way.

Keywords: institutional dysfunction; environmental public policy; indicators; conservation land; institutional analysis and development framework (IAD)

INTRODUCCIÓN

Desde finales del siglo XX el tema de la conservación ambiental ha adquirido una gran relevancia en el mundo (Ahamed et al., 2015). El auge del desarrollo sustentable (Gil, 2007) se ha visto reflejado en las acciones de preservación de recursos naturales tomadas por los gobiernos, las cuales han buscado modificar las políticas para considerar los intereses del crecimiento económico, el bienestar social y la protección al ambiente (CNUMAD, 1992). Esta situación se ha visto con gran preocupación en las ciudades, dado que éstas concentran la mayor parte de la población global con una creciente demanda de bienes y servicios ambientales, lo que propicia el deterioro de los mismos por el uso desmedido (Newman y Kenworthy, 1999; Rodríguez, 2010; Sorensen y Okata, 2010).

Ante este escenario se han creado diversas instituciones gubernamentales encaminadas a la creación e implementación de políticas públicas (PP) dirigidas a la conservación ambiental (Cohen, 2014). En México este tema se abordó por primera vez a nivel político en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 (PND, 2007-2012), donde se ejemplifica cómo ha repuntado el interés por incluir el tema del ambiente en los proyectos nacionales (Ahumada et al., 2010). Este tema ha sido de gran importancia para la Ciudad de México, la capital del país, debido a su acelerada expansión urbana hacia los espacios periféricos de gran valor ambiental (Aguilar et al., 2003; Ziccardi, 2012; Aguilar y Escamilla, 2013).

Como se ha visto, dentro del tema de la preservación de la naturaleza, se pueden encontrar algunas contradicciones en el proceso de aplicación de políticas públicas, debido al origen e intereses distintos de las instituciones responsables de su diseño (Bohadilla et al., 2013). Incluso diferentes autores han documentado cómo el apoyo gubernamental a la agricultura, la ganadería y el desarrollo urbano, con acciones implementadas sobre el mismo territorio, han llevado a la pérdida de biodiversidad, mayor erosión, inundaciones y ampliación de zonas de riesgo, entre otros problemas (Reboratti, 2000; Aguilar, 2008; Díaz, 2014; Perevochtchikova y Torruco, 2014; Ahamed et al., 2015).

En este sentido, la Ciudad de México no es la excepción, ya que la introducción de la agricultura y la ganadería desde hace un siglo en su periferia han provocado la deforestación, mientras que en las últimas décadas ha sido la ocupación urbana la principal causa del cambio de uso del suelo (Aguilar, 2008; Ímaz et al., 2011; Rodríguez et al., 2013). Así, el crecimiento de la ciudad ha ocurrido sobre todo en las delegaciones del sur, como Xochimilco, Tlalpan, Álvaro Obregón, Milpa Alta, y en los municipios conurbados localizados al norte y oriente. Para proteger estas áreas, una de las medidas fue declarar casi la mitad del territorio de la ciudad suelo de conservación (SC) (Sheinbaum, 2008).

En relación con esto, cabe señalar que los programas de política pública ambiental (PPA) que se aplican en el SC se han diseñado con objetivos institucionales que a menudo resultan incompatibles con el sentido de la conservación y uso sustentable del territorio (Pérez Campuzano, 2014). En particular, estos programas y acciones tienen objetivos diferentes, marcados desde sus reglas de operación y metas (Ostrom, 2005), lo que representa una incongruencia institucional que dificulta el desarrollo efectivo de las prácticas de conservación. Este hecho genera un conflicto operativo que tiene que ver con el impacto potencial que puede producirse por la falta de control de su cumplimiento (PAOT, 2012). Por lo tanto, es fundamental realizar un análisis de los objetivos y las reglas de operación de los programas para poder compararlos y determinar dónde se encuentran las discrepancias y así contribuir con la mitigación del impacto.

Para esto, retomando la experiencia de otros autores, como Parsons y Acevedo (2007), Ahumada (2012) y Bohadilla et al., (2013), en este trabajo se hace una propuesta para abordar el análisis de políticas públicas ambientales con base en la tipología de reglas institucionales propuesta por Ostrom (2005) y recurriendo al estudio de instituciones a partir del marco analítico de análisis y desarrollo institucional (ADI).

Dentro del último, las políticas públicas (PP) que se ejercen sobre el territorio y que son incompatibles se consideran políticas disfuncionales, las cuales son más evidentes si los programas o acciones están sesgados hacia un cierto enfoque o apoyan más a determinados sectores de la sociedad. Como es un problema presente en el suelo de conservación (Pérez Campuzano, 2014), el objetivo de este trabajo se concentra en el análisis de reglas de operación de algunos programas ambientales aplicados en el SC, con el fin de demostrar las contradicciones que éstos presentan y así comprobar que existe disfuncionalidad institucional, que puede llevar a un potencial impacto ambiental.

MARCO ANALÍTICO DE ANÁLISIS DE POLÍTICA PÚBLICA

Con el crecimiento de la problemática de degradación ambiental, uno de los principales objetivos de la sociedad actual es lograr un desarrollo sustentable (Gil, 2007). Por esta razón, han surgido muchos marcos analíticos relacionados con el cuidado y la preservación de recursos naturales, tanto en México como en el mundo (Cardozo, 1990; Ostrom, 2005; Gil, 2007; Leff, 2008; Bohadilla et al., 2013; Díaz, 2014). En el caso de las ciudades, el estudio del ambiente urbano ha adquirido gran relevancia sólo en las últimas décadas (Satterhwaite, 1999; Sorensen y Okata, 2010; Niemela, 2012) y la discusión sobre sustentabilidad urbana ha incorporado aspectos sociales, económicos y ambientales, en una interacción urbano-regional (Pérez Campuzano, 2014).

Por su lado, la política pública ha sido estudiada por un gran número de autores (Lahera, 2002; Parsons y Acevedo, 2007; Bohadilla et al., 2013, entre otros) y, en términos generales, se puede definir como una proyección de programas y acciones del Estado que tienen como meta el arreglo de factores vinculados con la sociedad en un espacio y tiempo fijos. Los instrumentos de política pública se dividen en tres grupos principales: planes, programas y proyectos (Parsons y Acevedo, 2007; Bohadilla et al., 2013); los programas representan un conjunto de reglas y acciones orientadas a la consecución de uno o varios objetivos (Lahera, 2002).

El análisis de política pública, app, según Parsons y Acevedo (2007), se refiere a cómo responder a los problemas con decisiones que llegan a la agenda pública, y a las cuestiones de qué y por qué hacen los gobiernos, y cuál es el efecto de sus medidas. Así, las políticas públicas se pueden evaluar por sus resultados e impactos producidos, pero también a través de sus programas y planes en la fase de diseño, donde se tienen que definir con precisión los objetivos operativos, los medios para alcanzarlos y las acciones a realizar en un cierto tiempo (Cardozo, 1990). En este punto es posible detectar si existe una potencial disfuncionalidad cuando las reglas de operación de dos o más instrumentos no son compatibles entre sí o causan conflicto ambiental, social o económico cuando se llevan a cabo (Bohadilla et al., 2013).

De este modo el Estado no debe construir políticas públicas al azar ni en forma aislada, a efecto de encontrar las mejores vías para su operación sustentable, evitando la creación de disfuncionalidades. Según lo que Ruiz (2007) menciona, una de las explicaciones para entender la disfuncionalidad de las instituciones es la enorme heterogeneidad que existe en los organismos de gobierno en los distintos niveles administrativos (para México son los niveles federal, estatal y municipal), sobre todo cuando se aplican sobre el mismo territorio. Manifestar esta disfuncionalidad es el objetivo de este artículo y para lograrlo se adaptó el marco de análisis y desarrollo institucional, ADI (Ostrom, 2005).

El marco ADI hace referencia a las instituciones que representan la forma en que, a partir del establecimiento de una serie de reglas, la sociedad se organiza y se estructura (Ostrom, 2005). Por lo tanto, la disfuncionalidad institucional se relaciona con los elementos internos de las instituciones, entendidos como reglas de operación que, de acuerdo con su diseño, pueden ser incompatibles entre sí y para el caso de las PP ambientales, son aquellas que dificultan el uso sustentable de los recursos naturales en un territorio dado.

De acuerdo con Ostrom (2005), el elemento central para el marco de ADI es la “arena de acción”, que es una representación del espacio donde interactúan los participantes en diferentes situaciones y donde se toman las decisiones considerando las características físicas del lugar, los atributos de la comunidad y las reglas establecidas. Si bien el marco de ADI tiene potencial para investigaciones sobre arreglos institucionales complejos, para este trabajo se hace uso de las herramientas del análisis en la fase del diseño de las PP (Diagrama 1), donde la relación de los participantes en las situaciones de acción conlleva interacciones y resultados que pueden considerarse como criterios de análisis (Ostrom, 2007).

Fuente: Elaboración propia con base en Ostrom (2007).

Diagrama 1 Relación del diseño de las PP con las reglas analizadas en el marco ADI 

MÉTODO

Zona de estudio. El suelo de conservación (SC) es una denominación de uso del suelo que se otorgó a más de la mitad del territorio de la Ciudad de México en el año 2000 como modelo de desarrollo para preservar y restaurar las condiciones naturales y evitar la ocupación dado, su valor ambiental (Sheinbaum, 2011; Pérez et al., 2012), el cual se delimitó geográficamente con una superficie de 87 291 hectáreas ubicadas en su mayoría en el sur y poniente, Mapa 1 (GDF, 2000). En estas reservas se localiza cerca de 11 por ciento de la riqueza biológica nacional, además de contar con ecosistemas indispensables para el mantenimiento y provisión de diversos servicios ecosistémicos, se, para la ciudad y región centro en general (PAOT, 2012; Aguilar y Escamilla, 2013; Perevochtchikova, 2014).

Fuente: Elaboración propia con base en PAOT (2012).

Mapa 1 Suelo de conservación de la Ciudad de México 

Los principales SE que presta este territorio se refieren a la recarga del acuífero, regulación del clima, retención de suelo, control de inundaciones, calidad del aire, preservación de la biodiversidad, de la diversidad de cultivos y de las formas de producción, y conservación de paisajes y espacios de recreación (Sheinbaum, 2011; Ímaz et al., 2011; Perevochtchikova, 2014). Esta situación hace que el SC no sólo sea un territorio muy importante para la conservación ambiental, sino un espacio muy atractivo para la población de la ciudad y de una dinámica socioeconómica particular.

En los últimos años diversos instrumentos de la política pública ambiental (PPA), de los diferentes órdenes de gobierno se han aplicado dentro del SC (Pérez Campuzano et al., 2016). Entre todo este abanico de programas, se tomaron para el estudio aquellos que tuvieran: a) el enfoque ambiental, con objetivos que fueran explícitamente en el sentido de conservación ambiental; b) la dimensión temporal de 2000-2012, que representa un periodo muy activo en términos del desarrollo de PPA en la ciudad, a partir del establecimiento del ordenamiento ecológico y la conformación legal del SC, y c) los programas documentados, lo cual se refiere a la disponibilidad y acceso público transparente a la información, como reglas de operación, criterios de selección, convocatorias, etcétera (Cuadro 1).

Cuadro 1 Programas de PPA seleccionados para el análisis institucional 

Fuente: Elaborado por Castro (2016).

Criterios de análisis. De esta forma, para realizar el análisis se definieron los criterios con base en el marco de ADI, a partir de la revisión de las reglas de operación correspondientes a cada programa (Ostrom, 2005). En específico se determinaron diez criterios/indicadores con base en la tipología de reglas (posición, frontera, elección, información y pago) y criterios específicos, propuestos por Ostrom (2005), los cuales se presentan en el Cuadro 2.

Cuadro 2 Componentes principales de cada tipo de regla 

Fuente: Elaborado con base en Ostrom (2005: 259).

Así, una vez identificadas las reglas de operación de cada uno de los programas de PPA considerados en el Cuadro 1, fue posible desarrollar el análisis institucional de PPA, mediante la asignación de un valor numérico a cada regla de acuerdo con los criterios preseleccionados e información recabada de las reglas de operación, en un rango de 0 a 1, donde cuanto menos funcional sea cada criterio más se acerca a 1 (Cuadro 3); formando al final el índice de disfuncionalidad institucional al sumar los valores de todos los criterios.

Cuadro 3 Descripción de la elaboración y cuantificación de criterios 

Fuente: Elaboración propia con base en Ostrom (2005).

De esta forma el estudio de caso de la Ciudad de México consideró el desarrollo de tres etapas: a) la revisión bibliográfica profunda de las reglas de operación de los ocho programas de PPA aplicados en el SC y preseleccionados en el Cuadro 1, b) la presentación de los resultados de análisis de manera sistémica en forma de una matriz de datos, con la información de cada programa plasmada mediante criterios explicados en el Cuadro 2, y asignándoles rangos correspondientes, según lo establecido en el Cuadro 3, c) con la construcción de gráficos multidimensionales por cada grupo de criterios, con la finalidad de poder determinar el índice de disfuncionalidad institucional de manera horizontal (por cada programa) y vertical (entre los programas).

RESULTADOS DEL ANÁLISIS Y DESARROLLO INSTITUCIONAL

En la primera etapa se realizó la revisión de los documentos disponibles para ocho programas de PPA aplicados en el SC (Cuadro 1), a partir del cual se generaron los insumos para el análisis de cada programa por indicador, tratando de identificar la presencia de esta información en las reglas de operación; se procedió con el establecimiento de rangos cualitativos, convertidos posteriormente en valores categóricos para los fines de comparación (Cuadro 2). En la segunda etapa, se llevó a cabo el análisis sistémico, que permitió presentar los datos en forma de una matriz, con la información obtenida para cada programa plasmada en relación con los criterios preseleccionados en el Cuadro 3 (véanse resultados en el Cuadro 4).

Cuadro 4 Criterios de análisis por programa e índice de disfuncionalidad institucional 

Fuente: Elaboración propia con base en la información de: 1Semarnat/ INECC (2014), Conabio (2012), Semarnat (2016). 2Conafor (2016), INECC (2009), Perevochtchikova (2014), Perevotchikova (2011), Almeida et al. (2014), 3Conafor (2016), DOF (2010), 4DOF (2007), Orta et al. (2013), 5Conanp (2016, 2016a), Semarnat (2016a). Orta et al., 2013. 6Moyao, 2009. 7Moyao, 2009. 8Sedema (2016).

En el Cuadro 4 se observa que el menor índice de disfuncionalidad lo poseen los programas a nivel federal, en específico, el programa PSAH tiene el índice más bajo (0.5), mientras que el programa Focomdes es el más disfuncional (6.0). En total, los programas obtienen un índice promedio de 3.0, lo cual parece no ser tan alto, considerando una escala de 1 a 10, donde la mayor puntuación es 10. De manera general, estos resultados indican la disfuncionalidad de todos los programas analizados (Gráfica 1). Como puede observarse, los índices de disfuncionalidad más bajos corresponden a los programas PSAH, Proface y Proders; al contrario, los programas con un índice de disfuncionalidad alto son: Focomdes, Procodes y piebs. También se hace visible que los programas federales presentan un menor número de indicadores negativos para la funcionalidad, mientras que los programas locales tienen tan sólo un programa, el Proface, con algunos indicadores positivos sobre funcionalidad.

Fuente: Elaboración propia con base en Castro (2016).

Gráfica 1 Índice de disfuncionalidad de las PPA 

A partir de esta etapa se construyeron los gráficos multidimensionales por grupos de criterios, para poder llegar a determinar el índice de disfuncionalidad institucional de manera horizontal (por cada programa) y vertical (entre los programas) (Gráficas 1-5).

Fuente: Elaboración propia con base en Castro (2016).

Gráfica 2 Importancia de las reglas tiempo, objetivo y actor en las PPA 

Fuente: Elaboración propia con base en Castro (2016).

Gráfica 3 Importancia de las reglas tipo de apoyo, monto del apoyo y frecuencia en las PPA 

Fuente: Elaboración propia con base en Castro (2016).

Gráfica 4 Importancia de las reglas formalidad, monitoreo, sanción y elegibilidad en las PPA 

Fuente: Elaboración propia con base en Castro (2016).

Gráfica 5 Los indicadores acumulados en los programas analizados 

Si bien estos resultados describen la disfuncionalidad de los programas de PPA, el análisis de cada criterio indica con más precisión las particularidades de su comportamiento en los diferentes programas. El último representa la importancia que tiene cada uno de los diez criterios preseleccionados dentro del análisis de las reglas de operación de programas considerados, con el fin de abordar más a fondo la problemática de la disfuncionalidad institucional y su impacto en el manejo del SC.

Tiempo. De acuerdo con los resultados obtenidos, esta variable no es de mucha importancia en el diseño de las PPA, ya que sólo dos programas incluyen reglas de operación que especifican la temporalidad de sus acciones (PSAH y ProÁrbol). Sin embargo, este criterio representa un elemento fundamental de la sustentabilidad, por lo tanto es evidente la falta de diseño de PPA, principalmente locales, enfocadas al manejo sustentable del territorio con la mira a largo plazo. Cabe destacar que, de todos los criterios de análisis empleados, el de tiempo es el que resulta tener menor relevancia dentro de las reglas de operación de los programas de PPA (Gráfica 2).

Objetivo. Los objetivos de las PPA deberían estar enfocados al aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, el crecimiento económico y el bienestar de la sociedad. En este sentido, los programas analizados contemplan este criterio dentro de sus reglas en las que específicamente los describen para cada programa. Solamente dos programas no tienen objetivos enfocados explícitamente a la sustentabilidad: Proders, que tiene mayor enfoque hacia objetivos sociales y económicos, y Procodes, con los objetivos cargados hacia lo social. En el ámbito local, los tres programas de la Ciudad de México tienen objetivos orientados al desarrollo sustentable (Gráfica 2).

Actor. Las reglas que detallan a los actores dentro de las PPA son importantes de acuerdo con Ostrom (2005) y Wunder (2005), más aun si son incluyentes con las organizaciones sociales, ya que al considerar a la comunidad como actor se fomenta la identidad con el programa, la participación en el mismo y la unión al interior de la sociedad. En la Gráfica 2, las PPA muestran mayor nivel de importancia hacia las reglas referentes al actor, por lo tanto no son un factor de la disfuncionalidad institucional y más bien es una variable que las PPA contemplan desde su diseño, tanto a nivel federal como de la Ciudad de México.

Tipo de apoyo. Las PPA que cuenten con incentivos económicos tienden a ser más efectivas para alcanzar sus objetivos y conseguir la participación de la población. De acuerdo con los resultados obtenidos, las reglas relativas a la forma en que se otorga el apoyo están encaminadas a la sustentabilidad. Si bien hay un solo programa que no cumple con esta afirmación (Procodes), el análisis muestra un nivel medio de importancia, por lo tanto se puede afirmar que el tipo de apoyo es un indicador considerado en el diseño de PPA (Gráfica 3). El apoyo que da el gobierno federal es económico en todos los programas, a excepción de Procodes, en el que es por medio de estudios técnicos, infraestructura y cursos de capacitación. Según la información obtenida, la utilización de incentivos económicos es una constante en el diseño de los programas de PPA.

Monto del apoyo. Este indicador está asociado al costo de oportunidad, ya que si el monto del apoyo es insuficiente, conlleva al agotamiento de los recursos naturales. Para no condicionar de esta manera la sustentabilidad, los programas deberían contar con reglas que indiquen claramente el monto de apoyo que recibirán los actores con el fin de aumentar la participación y mejorar el compromiso de la población. Los resultados del análisis demuestran la poca relevancia que tiene este aspecto para algunas PPA (como UMA), principalmente las de nivel local (PIEPS y Focomdes) (Gráfica 3). Si bien algunos programas no especifican la cantidad exacta del apoyo que otorgan (PSAH y ProÁrbol), sí establecen los criterios para que el mismo beneficiario pueda calcularlo en función del tamaño de su propiedad, por lo que se considera un elemento congruente con la funcionalidad del programa. Igual que los programas Proders y Proface que no señalan un monto pero sí permiten que el beneficiario lo proponga.

Frecuencia del apoyo. Esta variable es importante, ya que ofrece certeza a los actores sobre sus recursos económicos, de esta manera es posible vincularla con el monitoreo y así mejorar el funcionamiento de un programa. En el ámbito federal se observa que las PPA conceden importancia a la frecuencia de los apoyos al especificarlo en sus reglas de operación; sin embargo, en la ciudad no ocurre de esta manera (Focomdes y Proface) (Gráfica 3). Esta situación se puede explicar de manera que aunque se busca dar recursos económicos a la población, el fin es distinto a la sustentabilidad, ya que la planeación a largo plazo es un elemento fundamental para lograrla y el indicador de frecuencia del apoyo demuestra que al menos en el diseño no es el objetivo.

Formalidad. La formalidad es un indicador fundamental para aumentar la participación de los actores, al involucrarlos de manera más comprometida, y al incrementar la seguridad de seguimiento. En este sentido, la firma de un contrato representa el mayor grado de importancia para este tipo de reglas. A nivel federal todos los programas consideran pertinente un acuerdo escrito entre los actores para llevar a cabo su procedimiento. No obstante, en la Ciudad de México hay un programa (Focomdes) que no especifica esta cuestión en sus reglas de operación (Gráfica 4).

Monitoreo. Una de las maneras de asegurar el correcto funcionamiento de los programas de PPA a largo plazo es diseñar métodos de monitoreo o de supervisión del cumplimiento de los acuerdos. Si se considera que los programas de PPA representan una inversión de tiempo, trabajo y esfuerzo, este criterio es fundamental para garantizar el uso correcto de tal inversión y así poder lograr los objetivos planteados. Sin embargo, el monitoreo no está considerado en dos programas de nivel federal (ProArbol y Procodes) y en dos a escala local (PIEPS y Proface) (Gráfica 4). Esta situación es preocupante, ya que si el programa pierde efectividad debido a su deficiente o nulo monitoreo, será en perjuicio del trabajo y los recursos invertidos en los pasos previos. La falta de monitoreo en los programas de PPA analizados se puede explicar por la falta de visión a largo plazo, pues la evaluación de los efectos creados es un elemento clave para la sustentabilidad ambiental.

Sanción. La importancia de este criterio yace en condicionar a los actores para que lleven a cabo los acuerdos del programa. Ostrom (2005) indica que cuanto mayor significado tenga la sanción mayor será el potencial de ser cumplido el programa. Se estima que los programas de PPA analizados no cuentan con tal potencial debido a que ninguno contempla sanción diferente a la suspensión de los apoyos y la cancelación del programa cuando, en un caso ideal, una multa económica puede ser de mayor relevancia para los actores. Incluso el programa de Focomdes ni siquiera detalla sanción alguna (Gráfica 4). Así, la variable sanción aparece como la segunda de menor importancia en el diseño de los programas de políticas públicas ambientales (PPA).

Elegibilidad. En términos de la sustentabilidad, si un programa tiene reglas referentes a la elegibilidad de los actores de acuerdo con aspectos relacionados con la sustentabilidad, se identifica como un programa con mayor potencial. De acuerdo con los resultados obtenidos, sólo un programa no contiene especificación sobre la elegibilidad de sus actores y es de nivel federal (Procodes) (Gráfica 4). Si un programa de PPA no considera este indicador, deja abierta la posibilidad de que los beneficiarios del programa sean sectores no prioritarios para recibir los apoyos y por lo tanto impidan que la población que sí lo necesite no tenga el mismo acceso a ellos. Si la sustentabilidad es el objetivo de los programas de PPA, es importante que establezcan criterios de elegibilidad basados en los tres elementos: la conservación económica, el crecimiento económico y el bienestar social.

A manera de síntesis, del análisis vertical se obtuvo el promedio de los indicadores de todos los programas como último procedimiento del análisis institucional, que se presenta en la Gráfica 5.

Aquí, el tiempo es la variable más afectada del índice de disfuncionalidad de acuerdo con los resultados del análisis desarrollado. Éste es un dato preocupante en términos de sustentabilidad, ya que no considera la conservación ambiental, el crecimiento económico y el bienestar social a largo plazo. Incluso Almeida et al. (2014), señalan que la temporalidad debe ser una regla clara y amplia para que los beneficiarios puedan llevar a cabo un manejo de sus tierras a largo plazo, elemento fundamental de la sustentabilidad.

Por otro lado, la variable actor es la de menor aportación al índice de disfuncionalidad, lo cual explica que el diseño de los programas es congruente con los objetivos de la sustentabilidad, ya que identifica a las comunidades como beneficiarios directos. Si bien no se limita a los actores particulares, permitir trabajar a la población en conjunto fomenta la organización social, lo que es un elemento positivo para el aprovechamiento sustentable del territorio.

Los resultados expresan amplios contrastes entre algunas reglas, como las referentes al apoyo. Por una parte, los resultados obtenidos en el tipo de apoyo dejan claro que para el gobierno no es un problema otorgar ayuda económica a los beneficiarios, dado que esta regla es la segunda que menos aporta al índice de disfuncionalidad. Sin embargo, en contraste con la tendencia de la regla anterior, el monto y la frecuencia del apoyo son dos de las reglas con la puntuación más alta en los programas, lo que puede significar que si bien existe un interés por dar incentivos económicos a los beneficiarios, no es congruente con la información que se da sobre las cantidades y su periodicidad.

Esto representa un problema para los actores, porque les reduce la certeza sobre los posibles beneficios que podrían recibir, hecho que dificulta la participación de la población (Wunder, 2005). Esta afirmación se refuerza si se considera que la regla sanción es la segunda con el promedio más alto. Por lo tanto, una falta de transparencia respecto a los beneficios económicos, aunado a sanciones laxas (o nulas) crean las condiciones para el incumplimiento de los objetivos de los programas. Todos estos elementos crean las condiciones potenciales para que los beneficiarios acepten los incentivos económicos sin contribuir realmente a la búsqueda de la sustentabilidad, más aún si no cuentan con reglas claras sobre el monitoreo de las acciones y resultados.

Los elementos descritos forman parte de las contradicciones encontradas que confirman la situación de la disfuncionalidad institucional de los programas de PPA aplicadas en el SC de la Ciudad de México, donde aunque las reglas permiten que los programas se lleven a cabo, no son compatibles en sus objetivos y no producen un rendimiento óptimo, lo que finalmente se refleja en el continuo deterioro ambiental a pesar de un amplio abanico de programas aplicados.

CONCLUSIONES

El presente trabajo ofrece una alternativa metodológica para el análisis institucional que puede ser útil incluso desde la fase del diseño de la política pública ambiental (PPA). En específico, se hace una propuesta para el estudio de los programas y sus reglas de operación a partir de criterios homogéneos, que tienen la capacidad de ofrecer la información general de las reglas en su conjunto y, por otro lado, realiza un acercamiento más detallado a cada criterio. Además, cuenta con potencial respecto al análisis institucional basado en el marco ADI (Ostrom, 2005), con la ventaja de poderse utilizar en diferentes etapas del desarrollo de la PPA.

Por medio del análisis realizado se identificaron diferentes contradicciones en los instrumentos de política pública ambiental que dificultan el manejo sustentable del suelo de conservación de la Ciudad de México. A pesar de que a escala federal se ha diseñado una gran variedad de programas de PPA, la situación no tiene réplica aparente en el suelo de conservación. Por su parte, las reglas de los programas locales resultaron tener menor índice de disfuncionalidad respecto a los programas federales, hecho que demuestra el interés que tiene el gobierno de la entidad en conservar un territorio tan relevante para la ciudad en muchos sentidos.

Respecto al análisis de las reglas de operación, el promedio del índice de disfuncionalidad no es muy alto por programa; sin embargo, al contrastarlo con el análisis vertical por criterio, se pueden encontrar cuestiones relevantes y preocupantes, relacionadas con el uso sustentable del territorio, lo que puede tener resultados muy negativos en términos de sustentabilidad. Esto confirma la importancia de continuar con este tipo de análisis en todas las escalas temporales y espaciales y en los diferentes ámbitos de la política pública.

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*Los autores agradecen al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt) por el financiamiento del proyecto 246947 de Problemas Nacionales y 260199 de estancia sabática.

Recebido: 07 de Dezembro de 2015; Aceito: 11 de Janeiro de 2017

* Autor para correspodencia: Iskra Alejandra Rojo, e-mail: iskra90@hotmail.com; Balam Castro, Tel: 5542 419 655. e-mail: ekbalam11@gmail.com; Tel: 54 493 999, ext. 4065. e-mail: mperevochtchikova@colmex.mx.

Iskra Alejandra Rojo Negrete. Bióloga y maestra en Geografía Ambiental por la Universidad Nacional Autónoma de México. Realizó dos estancias de investigación en Canadá; ha trabajado en proyectos dentro del cedua-Colmex, el Instituto de Geografía-UNAM, el Programa de Estudios sobre la Ciudad-UNAM y en el Museo Nacional de las Culturas-inah, también ha trabajado para el Gobierno del Distrito Federal y el Instituto Nacional de Investigaciones Forestales Agrícolas y Pecuarias de la Sagarpa. Sus líneas de investigación son: evaluaciones ambientales y socioambientales, políticas públicas ambientales, sustentabilidad e indicadores.

Balam Castro Torres. Licenciado en Geografía por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Su tesis de licenciatura fue “Análisis de reglas de los programas de política pública ambiental en el suelo de conservación del Distrito Federal”. Participó en el programa de verano de investigación en la Universidad de Arizona con el proyecto de “Clasificación de Programas de Pagos por Servicios Ambientales basado en el marco IAD” en 2014. Ha colaborado en proyectos de planeación urbana (PUEC-UNAM) y manejo forestal (IGG-UNAM). Actualmente es estudiante de maestría en el programa de Ciencias de la Sostenibilidad en la UNAM y desarrolla un proyecto sobre monitoreo comunitario de bosques templados en Puebla.

María Perevochtchikova. Ingeniera-hidróloga, con doctorado en Geografía Ecológica por la Universidad Estatal de Hidrometeorología de Rusia, y estancia posdoctoral en el Instituto de Geografía de la Universidad Nacional Autónoma de México. Es profesora-investigadora del área urbano-ambiental del Centro de Estudios Demográficos, Urbanos y Ambientales, El Colegio de México A.C. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores y entre sus principales líneas de investigación se encuentran: servicios ambientales hidrológicos, evaluación del impacto ambiental y gestión integrada del agua.

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