Las políticas públicas de carácter antimigratorio de Estados Unidos y la poca efectividad de las políticas públicas mexicanas

Un momento clave en el contexto histórico migratorio entre México y Estados Unidos fue el Programa Bracero (1942-1964), que tuvo como objetivo la contratación temporal de mexicanos en los campos de cultivos del sur de Estados Unidos. En 1964 había alrededor de 4.5 millones de trabajadores mexicanos en dicho país. En 1970, cuando el Programa Bracero ya había terminado, se estimaba la permanencia de 5.4 millones de mexicanos (^{Pardinas, 2008: 9, 11, 15}). De acuerdo con el Migration Policy Institute (MPI), en 2013 había en Estados Unidos 11 022 000 indocumentados, es decir, sin estatus migratorio legal; de los cuales 6 194 000 eran mexicanos y 1 603 000 centroamericanos (^{Rosenblum y Ruiz, 2015: 3-5}). En resumen, 71 por ciento de los inmigrantes sin documentos en Estados Unidos son mexicanos y centroamericanos. Estos datos permiten argumentar el gran impacto que las políticas públicas migratorias de Estados Unidos tienen en México.

¿Cómo ha sido el carácter antimigratorio de las políticas públicas de Estados Unidos? El análisis de las políticas públicas del gobierno estadounidense en su impacto sobre México toma relevancia desde 1986, con la implementación de la Immigration Reform and Control Act (IRCA), que planteó sanciones a empleadores que contratasen a extranjeros que carecieran de autorización para residir o trabajar en Estados Unidos. Esta ley fue la primera que buscó el aumento de recursos para agencias de inmigración con el objetivo de tener un mayor control de los mo vi mientos en la frontera con México. Con esta ley también surgieron los programas para trabajadores temporales agrícolas (H-2-A, saw y raw). Sin embargo, la ley más importante, que todavía es base de las medidas actuales que utiliza Estados Unidos para controlar el flujo de inmigrantes, es la Illegal Immigration Reform and Immigrant Responsibility Act (IIRIRA), vigente desde 1996. Por medio de esta ley se han aumentado las penas por violaciones a estipulaciones legales de inmigra ción, se ha incrementado el número de agentes de la Border Patrol, se permite la autorización de la remoción de indocumentados sin pasar por audiencia y el se han restringido los beneficios de la seguridad social y el acceso a la educación para los inmigrantes (^{Alba, 1999: 20, 24}; ^{Pardinas, 2008: 30-31}).

La IIRIRA ha marcado la pauta para que las políticas públicas migratorias de Estados Unidos tengan un objetivo central: reducir el flujo migratorio de indocumentados. Básicamente, el carácter antimigratorio se concreta en cuatro puntos: disminuir las oportunidades laborales, dificultar el acceso a la asistencia pública, aumentar las penalizaciones por la condición de “indocumentado” y la aplicación de operaciones de vigilancia tipo militar en la frontera con México, para evitar el ingreso de indocumentados. En los dos últimos puntos es donde el gobierno estadounidense ha introducido una sistematización de deportaciones, que no sólo quedan en la vigilancia de la frontera con México, sino que se ha expandido a la búsqueda de indocumentados dentro de su territorio, incluyendo las cárceles y centros de trabajo.

El gobierno estadounidense sí ha contribuido al menor flujo de indocumentados hacia su territorio. La vigilancia en la frontera con México se inició con la doctrina “Prevención por Disuasión” durante la administración de Clinton (1993-2001). Gatekeeper, en California, es un ejemplo de estas operaciones de vigilancia tipo militar que se han dado a lo largo de la frontera; otras son Hold the line (Texas) y Safeguard (Arizona). Uno de los principales efectos de esta doctrina fue el incremento de agentes fronterizos. ^{Castañeda y Pombo (2015: 6-10)} hacen una comparación del aumento de los agentes fronterizos desde la administración de Bill Clinton hasta la administración de Obama. En 1993 había 4 028 agentes; en 2001 aumentaron a 9 212 agentes; al final de la administración de Bush (2001-2009), aumentaron a 17 499 y al terminar la primera administración de Obama, en 2013, la cifra de agentes ascendía a 21 391. En septiembre de 2015, el presidente Obama anunció un incremento de 2 000 agentes migratorios, la mayoría con presencia en la frontera con México.

Un programa que acentúa los eventos de deportación es The Secure Communities, diseñado en 2008 y puesto en práctica por primera vez en Texas. Con este programa se pone en funcionamiento la Iniciativa 287(g), la cual permite que el ICE¹ entrene a la policía estatal y local para identificar, procesar y detener a inmigrantes sospechosos (^{Hagan et al., 2011: 1375-1376}). Entre los años 2002 y 2010, 25 de los 50 estados aplicaron la Iniciativa 287(g), entre ellos los estados que tienen frontera con México (California, Nuevo México, Arizona y Texas). ¿Cuál ha sido el impacto de la aplicación de este programa? En las deportaciones procedentes de cárceles, por ejemplo, y de acuerdo con el Departamento de Seguridad Nacional (DHS), en 2012, de los 409 849 deportados, 55 por ciento estaban bajo arresto; de los cuales 36 166 fueron arrestados por conducir bajo la influencia del alcohol, 40 448 por crímenes relacionados con las drogas, 5 557 por delitos sexuales y 1 215 por homicidios (^{Castañeda y Pombo, 2015a: 13}).

Cabe mencionar que en los últimos años se han generado algunas medidas que benefician a cierta parte de los inmigrantes que se encuentra en Estados Unidos. En junio de 2012 fue anunciado el programa Acción Diferida para los Llegados en la Infancia² (DACA por sus siglas en inglés), con el que jóvenes inmigrantes sin documentos pueden solicitar el aplazamiento de su deportación y la autorización para trabajar en Estados Unidos por un periodo de dos años, sujeto a renovación. De acuerdo con el MPI, poco más de dos millones fueron elegidos por el DACA en 2013. En tasa de aplicación de dicho programa, México, Centroamérica y Sudamérica representaron nueve de los diez primeros orígenes, junto a Jamaica, que superó ligeramente a Colombia en la décima posición. Entre 80 y 90 por ciento de los seleccionados fueron de México, El Salvador y Honduras (^{Rosenblum y Ruiz, 2015: 10-11}). Siguiendo con lo anterior, en noviembre de 2014, el presidente Obama anunció cambios en los requisitos del DACA, entre los cuales destaca la ampliación del año de entrada de los jóvenes de 2007 a 2010, lo que supondrá un aumento en el número de potenciales candidatos. Además, entró en vigencia el programa Acción Diferida para los Padres (DAPA por sus siglas en inglés) como complemento del DACA.

Ambos programas, DAPA y DACA, permiten argumentar sobre uno de los principales problemas que ocasiona la deportación: la separación familiar. Precisamente dichos programas pretenden que, bajo ciertas condiciones y con el cumplimiento de determinados requisitos, las familias permanezcan unidas. ^{Castañeda y Pombo (2015: 24)} exponen un ejemplo de esta problemática, de acuerdo con el reporte de la DHS, y es que entre 2010 y 2011 fueron deportadas 46 486 personas que tienen hijos que son ciudadanos americanos.

Sin embargo, el DAPA y el DACA no solucionan el gran efecto que generan las deportaciones en algunos inmigrantes, sobre todo mexicanos y centroamericanos, o incluso a las sociedades locales receptoras. Como se mencionó antes, hay un porcentaje importante de deportados que son considerados criminales. A esto se añaden situaciones de vulnerabilidad para los deportados, como secuestros y extorsiones. El informe de actividades de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), en su trabajo de 2015, expone que las personas que están en un contexto de movilidad irregular suelen tener las siguientes condiciones de vulnerabilidad: utilización de medios de transporte de alto riesgo y caminos de extravío, pernoctación en sitios abiertos, un gran desconocimiento de las zonas de tránsito, evitación del contacto con las autoridades, desconocimiento de los derechos o el no ejercicio de los mismos por miedo a volverlos visibles, alejamiento de los entornos de protección e ignorancia sobre legislación y personal al que acudir en caso de ayuda (^{CNDH, 2016: 43}).

La ^{CNDH (2016: 44)} explica que dichas condiciones facilitan que los inmigrantes en tránsito y deportados sean víctimas de delincuentes y funcionarios públicos corruptos, por lo que la vulnerabilidad de estos inmigrantes suele traducirse en extorsiones, robos, secuestros, explotación laboral, maltratos y abusos sexuales. De acuerdo con el informe, el Instituto Nacional de Migración (INM), la Comisión Nacional de Seguridad (CNS), la Procuraduría General de la República (PGR), la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (Comar), la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) y la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) son las principales autoridades de las cuales se reciben quejas en perjuicio de los inmigrantes.

¿Cómo ha sido la evolución de la sistematización de las deportaciones para México? En lel Cuadro 1 se observa que, entre 2001 y 2015, se han deportado por Baja California, Chihuahua, Coahuila, Sonora y Tamaulipas, 7 126 302 personas. Otro aspecto que se puede destacar de los boletines estadísticos del INM es que las deportaciones han ido en descenso, pasando de 791 256 en 2001, a 194 061 en 2015. Aunque las deportaciones son cuatro veces menos de lo que fueron en el año 2001, la vulnerabilidad en la que cada año se sitúan los deportados genera una necesidad de políticas públicas mexicanas enfocadas a la protección de los derechos humanos del inmigrante que transita por territorio mexicano.

¿Cuál es la posición del gobierno mexicano ante la vulnerabilidad en la que se encuentran los deportados? En 1965, cuando terminó el Programa Bracero, la delegación mexicana tuvo una serie de reuniones interparlamentarias con representantes estadounidenses, con el propósito de seguir satisfaciendo la demanda de mano de obra de Estados Unidos. El gobierno mexicano quiso asegurar la continuidad legal del flujo migratorio y garantizar la defensa de los derechos y condiciones de trabajo de los migrantes, pero la reanudación del programa no se produjo (^{Alba, 1999: 6, 18}).

El contexto de crisis económica (^{Huerta, 2005}) de la década de 1980, generó que el gobierno mexicano aceptara las condiciones del Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial para reactivar la economía. Como parte de dichas acciones, el gobierno mexicano aceptó su entrada al Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). La posición del gobierno mexicano en el tema migratorio, al menos la que evidenció ante Estados Unidos, era que México podría disminuir la expulsión de trabajadores hacia ese país por medio de la generación de fuentes de empleo logradas gracias al TLCAN. Sin embargo, las altas expectativas fueron opacadas por la demanda de los derechos colectivos indígenas que hizo el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN), con la devaluación del peso y la contracción de la economía en 7 por ciento. Entre 1995 y 1997, en las reuniones interparlamentarias nuevamente se vio a una delegación mexicana que buscaba que la migración documentada cubriera la demanda de obra barata de Estados Unidos (^{Alba, 1999: 25-27}).

Desde 1989 y por mucho tiempo, el Programa Paisano, que tiene como objetivo asegurar un trato digno para los mexicanos que ingresan, transitan o salen de México, fue la medida más representativa del gobierno mexicano en cuestiones migratorias. El Grupo Beta fue otra de las primeras medidas migratorias, utilizada por primera vez en Baja California en 1990, concretamente en Tijuana; más tarde, en 1994, se formó el Grupo Beta Nogales (Sonora) y a partir de 1995 surgieron otros. El Grupo Beta pretende proteger y defender los derechos humanos de los migrantes, básicamente proporcionando ayuda humanitaria, primeros auxilios, asistencia migratoria e información sobre sus derechos. Actualmente, existen 22 grupos Beta distribuidos en los estados de Baja California, Sonora, Chihuahua, Coahuila, Tamaulipas, Veracruz, Tabasco, Chiapas y Oaxaca (http://www.gob.mx).

Dentro de los programas enfocados al apoyo de los inmigrantes deportados, o como el discurso político del INM considera, repatriados, está el Proyecto Inter-institucional de Atención a Menores Fronterizos. Surgió en 2001 con el objetivo de asegurar el respeto a los derechos humanos de los menores deportados, desde su acceso al territorio mexicano hasta su integración, ya sea al núcleo familiar o a una comunidad de origen. Otro programa es el llamado Repatriación Humana, creado en 2007, que tiene como objetivo la reinserción productiva de los deportados (http://www.inm.gob.mx).

Entre los programas que se implementan en Estados Unidos, están los que promueve el Instituto de los Mexicanos en el Exterior, órgano independiente de la Secretaría de Relaciones Exteriores desde 2003, que pretende generar programas que eleven el nivel de vida de las comunidades mexicanas en el extranjero. Por ejemplo, en cuestión educativa, el gobierno mexicano ha puesto en marcha dos programas, el Programa Binacional de Educación Migrante (Probem), que busca asegurar la continuidad y calidad de la educación básica para niños y jóvenes que cursan una parte del año escolar en México y otra en Estados Unidos, y el Programa de Educación Básica para Niños de Familias Jornaleras Agrícolas, que busca superar la marginación y rezago educativo de los niños migrantes en educación básica, mediante apoyo técnico, pedagógico y económico (http://www.inm.gob.mx, http://www.sep.gob.mx).

En el tema de desarrollo comunitario está el Fondo de Apoyo a Migrantes, que busca apoyar el desarrollo de proyectos, acciones y obras de infraestructura y equipamiento para trabajadores migrantes de retorno, apoyar a las familias que reciben remesas para encontrar una ocupación en el mercado formal, y mejorar viviendas y la gestión de albergues para atender y retornar a los migrantes. Por su parte, el Programa 3x1 para Migrantes busca canalizar recursos a México en obras de repercusión social que beneficien directamente a las comunidades de origen de los migrantes (http://www.inm.gob.mx).

Cuando se analizan las líneas de acción de estos programas se visualizan dos aspectos: la protección y el desarrollo social del migrante como eje central y el rol de las OSC como colaboraciones indispensables para lograr sus objetivos. El contenido del Programa de Repatriación Humana y del Proyecto Interinstitucional de Atención a Menores Fronterizos son algunos ejemplos de este segundo aspecto.

Algunas cuestiones que argumentan la poca efectividad de las políticas públicas migratorias en México son que, según informe de la ^{Secretaría de Gobernación (2011)}, el programa ha beneficiado a cientos de miles de mexicanos repatriados, pero esa ayuda no ha sido destinada para la obtención de un empleo, su principal objetivo. Asimismo, se suma a esto el hecho de que, según informe de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (^{STPS, 2008: 5}), el monto otorgado por beneficiario es menor al programado. En el mismo informe, la STPS reconoce la dificultad que tuvieron para realizar una valoración de la cobertura de la población objetivo, debido a que los diversos subprogramas del Programa de Apoyo al Empleo no cuentan con una metodología adecuada para estimar la población objetivo de buscadores de empleo o vacantes (^{STPS, 2008: 100}).

A estos dos aspectos, la ^{Secretaría de Gobernación (2011: 11)} añade que el Programa de Repatriación Humana sólo opera en ciudades fronterizas del norte de la República Mexicana. En concreto, según datos de http://www.gob.mx, en los once módulos de repatriación distribuidos por la frontera norte (Baja California: Tijuana y Mexicali, Sonora: San Luis Río Colorado y Nogales, Chihuahua: Ciudad Juárez y Ojinaga, Coahuila: Ciudad Acuña y Piedras Negras, Tamaulipas: Matamoros, Nuevo Laredo y Reynosa). Como colofón a estas cuestiones, entre “2007 y 2012, el programa atendió a un poco más de 754 000 migrantes mexicanos repatriados desde Estados Unidos” (^{Moreno, 2012: 8}). Sin embargo, al observar el Cuadro 2 resulta que las deportaciones sólo de Baja California en ese periodo fueron 1 168 410 en total.

De acuerdo con datos de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) en relación con el Programa Repatriados Trabajando, con el que el gobierno mexicano pretende colocar a los deportados en algún empleo en alguna ciudad fronteriza, tanto en 2013 como en 2014, el programa no hizo colocación alguna de empleo. En 2010, 2011 y 2012 el índice de colocación fue menor a 3 por ciento, lo que permite argumentar, junto con las anteriores cuestiones, que el programa ha carecido de efectividad.

En agosto de 2014, el presidente de México, Enrique Peña Nieto, anunció la creación del Programa Frontera Sur y, junto a éste, la Coordinación para la Atención Integral de la Migración en la Frontera Sur. Sus cinco líneas de acción se sintetizan en las siguientes: el establecimiento de aquellos procedimientos necesarios para que los ciudadanos de Guatemala y Belice obtengan la Tarjeta de Visitante Regional; el aseguramiento de los doce cruces fronterizos oficiales (diez con Guatemala y dos con Belice), donde los puntos de revisión aduanales se convierten en Centros de Atención Integral al Tránsito Fronterizo; apoyo en la operatividad de albergues y estaciones migratorias por medio de la colaboración con las organizaciones de la sociedad civil; la búsqueda de la corresponsabilidad regional y colaboración multilateral, y la coordinación interinstitucional para brindar ayuda humanitaria al migrante y garantizar el respeto a sus derechos humanos (^{Castañeda y Pombo, 2015a: 4}). Un aspecto a destacar dentro de este programa es la consideración de las OSC como parte del funcionamiento del programa, aunque desafortunadamente el peso que se les da radica en la operatividad de albergues. El impacto del Programa Frontera Sur se observa en mayores detenciones en la frontera de México con Centroamérica. Según ^{Castañeda y Pombo (2015a: 8)} el número de las detenciones efectuadas entre julio de 2014 y junio de 2015 fue de 93 613, que de acuerdo con su estudio equivale a 99 por ciento de las detenciones realizadas en los dos años anteriores. Entre julio de 2012 y junio de 2013 se realizaron 46 969 detenciones y entre julio de 2013 y junio de 2014 se hicieron 47 368 en la frontera sur de México.

Cuando se profundiza en la implementación de las políticas públicas migratorias en México se observa —al igual que en Estados Unidos— una vinculación entre migración y combate al crimen organizado, por ende, el tema de seguridad supera al de la protección de los derechos humanos del migrante. En México, según la CNDH, las instituciones que tienen el mayor número de quejas de extorsión a los migrantes son el Instituto Nacional de Migración (INM), la Procuraduría General de la República (PGR), la Secretaría de Seguridad Pública (SSP), la Secretaría de Defensa Nacional (Sedena), la Secretaría de la Marina (Semar) y corporaciones policiacas estatales y locales que interactúan con los migrantes.

Por otro lado, el reconocimiento de los derechos del inmigrante en territorio mexicano es nuevo: la Ley de Migración surgió en 2011 y el Programa Especial de Migración 2014-2018 (PEM) se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) en 2013. Además, hasta la formulación del PEM pueden observarse las siguientes medidas sobre diferentes puntos: en lo referente a cultura de legalidad y derechos humanos del migrante, se pone énfasis en la equidad de género y se plantea la necesidad de fortalecer la participación de organizaciones del sector privado, académico, social, migrante y la sociedad civil. Se ha incorporado el tema migratorio en estrategias de desarrollo regional y local, lo que incluye la necesidad del diálogo entre países en temas de movilidad laboral. Los servidores públicos están más capacitados para su relación con los migrantes, la cual ha mejorado, y se ha introducido el término vulnerabilidad para enfocar el trato que necesitan recibir algunos de ellos respecto a su padecimiento. De igual modo, hay un reconocimiento de documentos migratorios y de identidad que dan validez a la matrícula consular. Asimismo, se ha introducido el tema de los refugiados y la seguridad, no sólo de los migrantes, sino de quienes defienden los derechos de éstos y, de este modo, el programa pretende tomar medidas en relación con la trata de personas, la extorsión, el secuestro y el narcotráfico, todos ellos problemas que condicionan la vulnerabilidad de los migrantes (^{Secretaría de Gobernación, 2013}).

Ante el número de deportados que llega a Tijuana cada año, el contexto de vulnerabilidad que pesa sobre los deportados en territorio mexicano, relacionado con secuestros y extorsiones, y el hecho de que la búsqueda de la protección de los deportados y el reconocimiento de sus condiciones de vulnerabilidad en las políticas públicas mexicanas es nuevo, se comprende que el activismo de las organizaciones de la sociedad civil pro migrantes es una respuesta al problema que las políticas públicas, tanto del gobierno estadounidense como del mexicano, están generando en México, en este caso, en ciudades fronterizas como Tijuana.

Objeto de estudio y metodología. Las organizaciones de la sociedad civil pro migrantes en Tijuana y su orientación hacia el asistencialismo

Dos aspectos fueron elementales para concretar la dinámica que hoy tienen las OSC pro migrantes en Tijuana. Ambos aspectos surgieron en 1994 ante acciones provenientes del gobierno estadounidense. Por un lado, ya se ha mencionado que Estados Unidos inició operaciones de tipo militar como parte del control y vigilancia fronteriza, específicamente la operación Gatekeeper llevada a cabo en la zona de San Diego-Tijuana, que fue catalizador de la aparición de varias OSC pro migrantes en Tijuana, que hasta la fecha continúan vigentes. Por otro lado, surgió la Proposición 187, convertida en Ley en 1994, con la cual el inmigrante indocumentado no tenía acceso a la atención pública en California, Estados Unidos (^{Moreno et al., 2011: 5-6}). Ley que, por cierto, fue retirada ese mismo año por considerarse inconstitucional, y que se debió en forma significativa a la manifestación conjunta de las OSC de Baja California y California.

En Baja California, un fenómeno importante que catapultó la coalición de organizaciones pro migrantes fue el aumento de las deportaciones en la zona Calexico-Mexicali, donde pasaron de 40 922 a 155 658 entre 1994 y 1997. Así surgió el Frente Amplio por la Dignidad (Frapad) en Mexicali, y la Coalición Pro Defensa del Migrante, esta última integró organizaciones de Tijuana (Instituto Madre Asunta, Casa del Migrante y Casa YMCA) y organizaciones de Mexicali (Albergue Juvenil del Desierto y Centro de Apoyo al Trabajador Migrante). Estas organizaciones no sólo se dedicaron a registrar la cantidad de personas deportadas y los casos de violación de derechos humanos, sino que también se dedicaron a proporcionar asistencia básica (alimentación, ropa y albergue temporal). Estas coaliciones permitieron que acciones como el acuerdo con instituciones de educación superior para acreditar el servicio social en atención a los migrantes, la instalación de módulos de información en las zonas de deportación y apoyo económico a las OSC pro migrantes estén realizándose en la zona de Baja California (^{Avendaño et al., 2000: 117-122}).

Sin embargo, el trabajo de Moreno y otros autores en 2011 permite argumentar que la imagen de las organizaciones en Tijuana como promotoras y defensoras de los derechos humanos del migrante está opacada por el predominio de su rol asistencialista. Estos mismos autores realizaron una encuesta en el año 2010 a 42 de las 48 organizaciones pro migrantes que estaban registradas y distribuidas a lo largo de los seis estados fronterizos de la República Mexicana (Baja California,³ Sonora, Coahuila, Nuevo León, Chihuahua y Tamaulipas).

El trabajo de Moreno y colaboradores permite conocer en detalle las OSC pro migrantes de Tijuana. Así, la mayoría de ellas se fundaron a finales de la década de 1990 y cuentan con una media de 14 personas entre voluntarios y personal remunerado; dos de cada tres tienen base confesional y la mitad de ellas disponen de local propio para atender a los migrantes. Entre las actividades de estas organizaciones, más de 70 por ciento se dedican a asistencialismo básico: hospedaje, alimentación, higiene, aseo personal, donación de ropa y calzado; así como a las gestiones relacionadas con el transporte, los trámites administrativos y la canalización de los inmigrantes a instituciones públicas.

Siempre según el estudio de Moreno y colaboradores, sólo 28.6 por ciento de las OSC genera apoyo económico, 57.1 por ciento apoya en llamadas de larga distancia para que los deportados se comuniquen con sus familias, 52.4 por ciento lo hace en asesoría jurídica y 42.9 por ciento con una bolsa de trabajo. Completan las actividades de las diferentes OSC pro migrantes el apoyo o ayuda en temas de derechos humanos (59.60%), en prevención y riesgos (50%), en realidades del fenómeno migratorio (23.80%), en leyes migratorias (21.30%) y en sexualidad y vih (9.50%).

Los resultados de la encuesta de Moreno y colaboradores también dicen que de las 42 OSC encuestadas, sólo 14 participan en redes de trabajo nacionales y siete en redes internacionales. Independientemente de su alcance, la inmensa mayoría de las OSC pro migrantes (95.2%) reciben donaciones en especie. Por su cercanía al fenómeno de la migración, 40 por ciento de ellas realizan investigaciones sobre el fenómeno migratorio; además, más de la mitad de las organizaciones dijo documentar casos de violaciones de derechos humanos; aunque de estos, solo dos tercios dijo realizar denuncias en relación a la violación de derechos humanos y difundir la problemática migratoria. La encuesta concluyó con la siguiente clasificación de las OSC: 50 por ciento de las mismas es de carácter asistencial, 26.2 por ciento se dedica a la promoción para el desarrollo, 14.3 por ciento a cuestiones relacionadas con incidencias, 2.4 por ciento a temas educacionales y 7.1 por ciento es una combinación de varias.

El trabajo de Moreno y otros autores nos muestra la realidad de las OSC pro migrantes que trabajan en las ciudades fronterizas de México con Estados Unidos, y en el que se puede observar que en su mayoría surgieron en la década de 1990, posiblemente como respuesta a las políticas públicas de ambos países en materia de inmigración. La base confesional de las organizaciones podría ser otro elemento que las orienta hacia la asistencia básica a los deportados, sin buscar incidencia en las políticas públicas. Sólo siete de las 42 organizaciones dijo tener redes de trabajo internacionales, por lo que se podría considerar que son pocas las que obtienen recursos de organizaciones internacionales. Los resultados presentados permiten establecer la diferencia entre el número de organizaciones que realizan asistencialismo básico, la gran mayoría, de las que realizan actividades asistenciales que van desde dar asesoría jurídica, ayudar en la inserción laboral o en la defensa de los derechos humanos. Además, se clasificó a las organizaciones y se comprobó que la mitad son asistencialistas y sólo 14.3 por ciento busca su incidencia en políticas públicas.

Otro trabajo que permitió argumentar, ya no sobre el asistencialismo de las organizaciones, sino acerca de la consideración de las “políticas sociales” como factor causal del asistencialismo, fue el Programa de Coinversión Social. La hipótesis en esta investigación considera los fondos públicos como un elemento que condiciona el tipo de proyecto que las organizaciones buscan realizar con tal de obtener este recurso.

Algunos datos que sustentan el contenido de la hipótesis son, por ejemplo, la falta de personal, ya que casi 60 por ciento de las organizaciones encuestadas cuenta con menos de cinco personas para trabajar; la falta de recursos económicos, porque 40 por ciento de las OSC cuenta con menos de 500 mil pesos para realizar sus actividades anuales, es decir, casi la mitad de las organizaciones en México cuenta con poco más de 40 mil pesos mensuales en sus fondos económicos para realizar sus actividades, pagar sueldos y gastar en aquellos materiales necesarios para llevar a cabo sus proyectos; la carencia de fondos públicos para actividades de desarrollo social, dado que las organizaciones utilizan los apoyos económicos que reciben del PCS para pagar a sus empleados; el establecimiento de un presupuesto por tema, por parte del PCS, en el que la mayoría de los apoyos están orientados a las convocatorias de promoción general, tema en el que pueden participar todos los proyectos que estén relacionados con el desarrollo social, como atención de grupos vulnerables, asistencia social o salud, entre otros. Sin embargo, temas en los que podría concretarse el apoyo a proyectos que pretendan incidir en políticas públicas o en la contraloría social, ni siquiera se observan en la convocatoria de 2008, mientras que temas como la investigación y profesionalización representaron 4 y 3 por ciento, respectivamente. Por último, está el dato de la orientación de las organizaciones hacia convocatorias con mayor presupuesto, por ello, entre los dos años comparados, 2005 y 2007, disminuyó significativamente el número de organizaciones apoyadas, por lo que algunas de éstas podrían estar orientando sus actividades al asistencialismo para obtener recursos públicos. En el año 2005, 42 por ciento de los proyectos respaldados pretendía atender a grupos vulnerables; en 2008 la cifra subió hasta 56 por ciento y mientras que en 2005 hubo 28 por ciento de proyectos con respaldo que tenían como objetivo desarrollar capacidades en sus beneficiados; en 2008 el apoyo a estos proyectos se redujo en 20 por ciento (^{Verduzco et al., 2009}).

Los datos mencionados basados en el trabajo de ^{Moreno y otros autores (2011)} y el de ^{Verduzco y colaboradores (2009)} permiten argumentar dos aspectos: en primer lugar, el predominio de actividades asistenciales básicas que las OSC pro migrantes realizan en Tijuana para atender a los deportados y, en segundo lugar, el Programa de Coinversión Social como ejemplo de cómo los fondos públicos que se manejan con base en el marco de las políticas sociales en México pueden orientar a las OSC a realizar actividades asistenciales básicas para obtener recursos económicos del gobierno.

¿Cómo afectan las deportaciones a Tijuana? Para tener una idea del impacto de las deportaciones hacia Baja California es necesario mencionar que, del total que hubo entre 2001 y 2015, 18 por ciento fueron por Baja California. De acuerdo con los Cuadros 1 y 2, puede corroborarse que esa entidad federativa ha oscilado entre la primera y la segunda posición en deportaciones desde 2001 hasta la actualidad. Dentro de Baja California, es Tijuana la ciudad que ocupa la primera posición en deportaciones, sólo superada en 2012 por Mexicali. Sin embargo, entre 2007 y 2010 la mayoría de las deportaciones (70% mínimo) fueron por Tijuana. Cabe destacar que desde el año 2012, la diferencia entre el número de deportados por Tijuana y por Mexicali no es significativa; así pues, en 2015, del total de deportados por Baja California, 51 por ciento fue por Tijuana y 48 por ciento por Mexicali.

El 15 de junio de 2016, la diputada María Luisa Sánchez Meza, secretaria de la Comisión de Asuntos Migratorios de la LXIII Legislatura del Congreso de la Unión, solicitaba con urgencia al Ejecutivo Federal la publicación de los lineamientos operativos del Fondo de Apoyo a Migrantes para ayuda a la situación en Tijuana. La diputada sostuvo que el Presupuesto de Egresos de la Federación de 2016 destinó 300 millones de pesos para apoyar a los migrantes, los cuales son de urgente ejecución, puesto que el fenómeno migratorio está rebasando a las autoridades locales y a las asociaciones civiles que apoyan a este grupo social. La diputada declaraba que, de acuerdo con el segundo reporte especial de la Secretaría General de Gobierno de Baja California, entre el 26 de mayo y el 8 de junio de 2016, tan sólo en seis albergues para migrantes se había contabilizado la atención de 1 500 personas adicionales a las que recibían cada año (http://www5.diputados.gob.mx).

Por último, en este apartado queda por explicar la metodología con la que se trabajó. La investigación tuvo un enfoque cualitativo, utilizando entrevistas en profundidad para concretar datos que comprueben la hipótesis en cuestión: “las políticas sociales son un factor casual de la orientación que las OSC pro migrantes en Tijuana tienen a la realización de actividades en atención a deportados, contribuyendo a esta orientación por medio del otorgamiento de fondos públicos enfocados al asistencialismo de los deportados, lo cual afecta la realización de actividades que contribuyan a la incidencia de las OSC en las políticas públicas”.

Esta investigación se centró en diez organizaciones de Tijuana,⁴ seleccionadas con base en dos criterios: que tengan diez años de vigencia y que su mayor apoyo sea hacia el grupo vulnerable de migrantes deportados. El trabajo se basó en la dinámica que estas organizaciones han realizado en el Programa de Coinversión Social. Básicamente, tres cuestiones fueron relevantes para obtener la información requerida: la frecuencia en la participación, el tipo de proyectos apoyados y rechazados y el tipo de proyectos con los que se suele concursar. Las entrevistas en profundidad permitieron recopilar datos concretos sobre el tipo de actividades que las organizaciones realizan en atención a los migrantes.

En este documento, las actividades que las organizaciones realizan en atención a los migrantes se clasificaron, según su grado de asistencialismo, como de asistencialismo básico, cuando se proporciona albergue y alimentación; de segundo grado, cuando hay asistencia médica y jurídica, y apoyo económico para regresar a los lugares de origen, y de tercer grado, que posiciona a las organi zaciones dentro de las funciones de capacitación, promoción y defensa de los dere chos humanos del migrante, por lo que suelen perder la denominación de asistencialistas.

Cuadro 3 Representantes de las OSC pro migrantes en Tijuana que fueron entrevistados 

Fuente: Elaboración propia a partir de entrevistas.

Otro aspecto importante es que, en este trabajo, se consideran organizaciones asistenciales las asociaciones voluntarias y sin ánimo de lucro con objetivos filantrópicos, de cooperación y solidaridad. Organizaciones de promoción para el desarrollo se consideran aquellas que tratan de concientizar a la sociedad sobre la necesidad de apoyar a los migrantes. La mayor parte de éstas no involucra a sus beneficiados en la solución de sus problemas por la poca permanencia de éstos en los lugares de tránsito, y la capacitación va en el sentido de la prevención y, algunas veces, en el conocimiento profundo de los derechos humanos. Por último, tienen la consideración de organizaciones de incidencia las que desarrollan procesos de capacitación que incluyen medidas de prevención, conocimiento de los derechos humanos combinado con elaboración de boletines, folletos, libros y eventos públicos, que documentan y llevan los casos de violación a las instancias gubernamentales para su defensa, y en las que todas sus actividades están orientadas a poner en la agenda pública el problema de los migrantes (^{Moreno et al., 2011: 18-19}).

En el último apartado se analizan los resultados de esta investigación, por lo que vale la pena volver a exponer la cuestión central del trabajo: ¿cómo contribuyen las políticas sociales a la orientación que las OSC pro migrantes de Tijuana tienen en la realización de actividades de asistencialismo básico para atender a deportados? Los siguientes párrafos de este documento están enfocados a analizar la respuesta a dicha cuestión.

Resultados de la investigación: la contribución de las políticas sociales al asistencialismo básico de las OSC pro migrantes en Tijuana

Primero es necesario clasificar la atención a los deportados de las diez organizaciones estudiadas. En el Cuadro 4 puede observarse que ocho de estas diez organizaciones realizan actividades asistenciales básicas en primer grado. Cabe mencionar que, de las dos restantes, el Albergue Temporal Zona Norte sí provee en la mayoría de actividades de asistencialismo básico, excepto la donación de ropa y calzado; en el caso del Centro Binacional de Derechos Humanos, carecen de actividades asistenciales básicas y está enfocado a la realización de talleres de capacitación en derechos humanos y migración. En un segundo grado de asistencialismo se encuentran cinco de las diez organizaciones: Casa del Migrante, Instituto Madre Asunta, Casa YMCA, Coalición Pro Defensa del Migrante y el Módulo de Atención al Migrante Chiapaneco. En el tercer grado de asistencialismo, solo YMCA realiza todas las actividades que fueron integradas a esta categoría.

Cuadro 4 Comparación de actividades entre las OSC pro migrantes en Tijuana 

Fuente: Elaboración propia a partir de entrevistas. Las OSC de acuerdo con la numeración son: 1. Casa del Migrante; 2. Instituto Madre Asunta; 3. YMCA; 4. Coalición Pro Defensa del Migrante; 5. Centro Binacional de Derechos Humanos; 6. Módulo de Atención al Migrante Chiapaneco; 7. Albergue Ejército de Salvación, 8. Albergue Temporal Zona Norte; 9. Casa Hogar Cavit Alejandro; 10. Casa Hogar Beato Juan Diego.

Sin embargo, al omitir la inserción laboral y la educación escolar puede concluirse que la mitad de las organizaciones entrevistadas realizan acciones a favor de los derechos humanos del migrante. Es importante aclarar que tano YMCA como el Instituto Madre Asunta y la Casa del Migrante promueven y defienden los derechos humanos del migrante dentro de la Coalición ProDefensa del Migrante. Podría considerarse que la Coalición es una segunda organización que realiza todas las actividades asistenciales al conjuntar el trabajo de las organizaciones integrantes. La quinta organización enfocada en la promoción y defensa de los derechos humanos es el Centro Binacional de los Derechos Humanos.

Con dicho esquema sobre las actividades que realizan las organizaciones en atención a los migrantes se abre espacio para las siguientes cuestiones: ¿cómo es la correlación entre el asistencialismo y la participación de las organizaciones en el Programa de Coinversión Social? y ¿qué tipo de proyectos de estas organizaciones son los que obtienen los fondos provenientes del Programa de Coinversión Social? Estas cuestiones permiten responder a la principal pregunta de investigación establecida desde el inicio de este documento.

Hasta esta parte de la investigación pudo corroborarse que la mayoría de las organizaciones pro migrantes en Tijuana brindan albergue, alimentación, aseo personal, ropa y calzado a los migrantes para cubrir sus necesidades básicas, y la mitad de ellas tiene un rol en la promoción y defensa de los derechos humanos del mismo.

El doctor Asencio Moreno Mena, académico y expresidente de la Coalición, declara al respecto que:

El liderazgo de las organizaciones civiles ha envejecido, no hay relevo en los cuadros de dirección con personas jóvenes […] en su mayor parte siguen siendo asistencialistas, aunque ya hay un pequeño grupo que va más allá del asistencialismo […] es una realidad que la mayoría de los grupos tienen carencias enormes y dentro de sus prioridades no están las actividades que no sean asistenciales, además no tienen el suficiente personal para llevar a cabo otras actividades.

La opinión del doctor Ascencio Moreno permite deducir que el desarrollo institucional podría ser un factor causal de asistencialismo mucho más significativo que las políticas sociales, pues mencionaba la falta de líderes, la misión asistencialista y la carencia de recursos, esto último podría profundizarse en un problema de gestión. Además, en la encuesta de ^{Moreno y colaboradores (2011)} fue concretada la base confesional de dos tercios de las organizaciones, lo que podría correlacionarse con la misión asistencial que plantea el doctor Ascencio Moreno.

En el Cuadro 5 se observa en los apartados “tipo de proyectos apoyados” y “ejemplos de proyectos”, que el PCS orienta el otorgamiento de recursos públicos a la operatividad del albergue. Por ejemplo, puede notarse como Casa del Migrante fue apoyada en 2012 con el financiamiento de pasajes, tarjetas telefónicas y medicinas. Situaciones similares ocurren en las demás organizaciones que participan en el PCS; reciben apoyo en cuestiones que enmarcan tanto necesidades básicas del migrante, como en actividades que fueron consideradas en un segundo grado de asistencialismo.

Cuadro 5 Comparación de las OSC pro migrantes en Tijuana en la recepción de fondos públicos provenientes del PCS 

Fuente: Elaboración propia, a partir de entrevistas a profundidad y de la base de datos de la ^{Comisión de Fomento de las Actividades de las Organizaciones de la Sociedad Civil (2017)}.

El rubro de “tipo de proyectos rechazados” muestra que el programa limita el financiamiento dirigido al pago de honorarios, por lo que es más factible que se cubran gastos en medicinas para los migrantes, que el sueldo de un médico permanente. Por ejemplo, en el Instituto Madre Asunta pretendían contar con el asesoramiento de un abogado de planta para apoyar a aquellas mujeres migrantes que han sido separadas de sus hijos, pero el apoyo económico a esta propuesta fue rechazada por el PCS, de igual modo que fue rechazado el pago de un curso de capacitación en derechos humanos al personal del YMCA. En el Cuadro 5 también es visible que la Indesol apoya y lidera la impartición de talleres, cursos o cualquier tipo de capacitación a las que pudieran acceder las organizaciones.

El ex presidente de la Coalición, Asencio Moreno Mena, menciona que tanto los fondos provenientes de fundaciones como los provenientes del gobierno, impiden la contratación de más personal profesional, ya que el recurso suele estar etiquetado para la infraestructura y los gastos operativos. Al respecto, Asencio Moreno Mena afirma:

los grupos de la Coalición han propuesto proyectos para tener abogados, para la reconstrucción histórica de las organizaciones y para investigaciones. Sin embargo, han sido rechazadas no por el gobierno sino en los concursos donde los comités evaluadores están viciados, controlados por organizaciones que no ven a los migrantes como prioridad. Tal es el caso de los centros de rehabilitación, que han llegado a controlar los comités tanto federal como estatal […] también es cierto que los recursos municipales, estatales y federales, la mayoría vienen etiquetadas para gastos operativos e infraestructura, en pocas ocasiones para pago de honorarios profesionales. Eso limita las posibilidades de realizar acciones fuera del asistencialismo.

Gilberto Martínez Amaya, coordinador de Casa del Migrante, detalla algunas situaciones que han tenido con el PCS:

Siempre pedimos apoyo para financiar los pasajes que permitan el regreso de los migrantes deportados a su ciudad de origen. En 2012 por ejemplo, pedimos financiamiento para tarjetas telefónicas, gasolina, pago de salario para chófer y medicinas. Nos han negado el pago de honorarios para un chófer permanente que ayude en el traslado de deportados desde el área de deportaciones a nuestras instalaciones. En 2013 rechazaron el pago de pasajes, pero otras veces lo han otorgado. Me da la impresión de que los conocidos que puedas tener en el comité evaluador del programa influyen en la aceptación o rechazo de los proyectos.

Uriel González, coordinador del YMCA, declara respecto al PCS lo siguiente:

Por medio de la Coalición hemos concursado con proyectos de capacitación en derechos humanos para el personal, pero hemos sido rechazados. La aceptación de proyectos mucho depende de si tienes amigos en el comité evaluador.

Esmeralda Siu, coordinadora de la Coalición Pro Defensa del Migrante, es congruente con lo mencionado por los coordinadores de las otras organizaciones. La coordinadora de la Coalición informa:

Recibimos más en operatividad y menos en pago de honorarios. Somos más rechazados en convocatorias estatales y somos más aceptados en convocatorias federales de la Indesol. En el caso de las convocatorias federales nos suelen apoyar en asistencia social y jurídica de deportados.

De los datos recopilados se deduce que las organizaciones pro migrantes han recibido apoyo del PCS para cubrir las principales necesidades de los migrantes, como pasajes para que retornen a sus ciudades de origen, tarjetas telefónicas para comunicarse con sus familias, medicamentos debido al deterioro en la salud con la que llegan en ocasiones... entre otros servicios. Además, las organizaciones han recibido talleres para la elaboración de proyectos y apoyo en el financiamiento de infraestructura para mejorar las instalaciones y equipar las oficinas, pero se ven limitados en el acceso a la profesionalización y capacitación en derechos humanos o en el pago de honorarios. Por lo tanto, las políticas sociales sí influyen en la orientación de las actividades de atención a los migrantes.

Sin embargo, las OSC pro migrantes en Tijuana no dependen de recursos públicos, la mayoría de las que participan en el PCS cuenta con otros ingresos, buscan recursos en otras fuentes y son las que realizan varias actividades relacionadas con la atención de los migrantes. No se limitan a cubrir sólo necesidades básicas, sino que incluso son consideradas promotoras y defensoras de los derechos humanos.

La Coalición Pro Defensa del Migrante que integra la Casa del Migrante, Instituto Madre Asunta e YMCA, fueron parte de las organizaciones que, desde la década de 1990, lograron dialogar con el gobierno y, a partir de ahí, han tenido varios logros que las han convertido en actores políticos en el tema migratorio. Algunas de las principales acciones que han contribuido a sus roles como actores políticos han sido el diagnóstico de la problemática de las deportaciones, base del Programa de Repatriación Humana; la realización de peticiones oficiales a los gobiernos estatal y federal para recibir apoyos (por ejemplo, el Programa de Coinversión Social y el Fondo de Apoyo a Migrantes); la creación del Comité Estatal de Apoyo al Migrante, el cual, en un principio, tenía un modelo de trabajo de corresponsabilidad entre gobierno y sociedad civil, pero sin embargo, el comité carece de un rol relevante de influencia sobre el gobierno, de acuerdo con Esmeralda Siu, coordinadora de la Coalición; también encontramos la creación de módulos de atención al migrante deportado en Mexicali y Tijuana, los cuales abrieron en 2005; la obtención de financiamiento y redes de trabajo internacionales, con nexos de carácter internacional como la American Civil Liberties Union San Diego, de la cual reciben asesoría jurídica para apoyar a los deportados, Posada sin Fronteras, con los cuales se unen para realizar boletines informativos sobre muertes de migrantes, y otras como aclu Nuevo México, Catholic Charities de San Diego y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos; la participación en el Colectivo Plan Nacional de Desarrollo (PND)-Migración conformado por más de 80 organizaciones que buscan promover la inclusión de una política migratoria con un enfoque de desarrollo y derechos humanos en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 y, por último, pero no menos importante, la participación en la Iniciativa Frontera Norte de México, junto a otras organizaciones, para realizar el Programa de Defensa e Incidencia Binacional (PDIB) y la Acción Articulada Noreste (AAN). Con esta iniciativa, la Coalición, junto a otras organizaciones, buscan potencializar el trabajo realizado por las organizaciones en tres aspectos: derechos humanos, fortalecimiento de capacidades para la red de organizaciones y seguridad de defensoras y defensores de migrantes.

A dichas organizaciones es necesario agregar el trabajo del Centro Binacional de los Derechos Humanos. Esta organización mantiene un enfoque totalmente diferente de la mayoría de las organizaciones que son objeto de estudio en esta investigación. Sin embargo, al igual que las otras seleccionadas, cumple con dos requisitos elementales: tener más de diez años de vigencia y que su principal grupo vulnerable sean los migrantes. Esta organización realiza, esporádicamente, alguna acción asistencial, ya sea con algún grupo étnico o con migrantes, estos últimos no necesariamente tienen que pertenecer a una etnia. Por ejemplo, Víctor Clark, coordinador del Centro Binacional de Derechos Humanos, mencionaba que han apoyado a algunas personas para ingresar en el Hospital General y han conseguido becas de estudio para jóvenes indígenas. Esta organización considera que el asistencialismo básico no contribuye al cambio en el tejido social. Así, Víctor Clark afirma:

La mayoría de las organizaciones pro migrantes en Tijuana son asistencialistas… sus actividades asistenciales están totalmente relacionadas con su base confesional. Si tú vas al sur de México te encuentras con una Iglesia más liberal, en el norte predomina una Iglesia conservadora. En el sur, las organizaciones son más proclives a promover y defender los derechos del migrante. Entre el norte y el sur, el norte es más asistencial.

El comentario de Víctor Clark abre una propuesta de investigación hacia el rol que la Iglesia puede tener dentro del asistencialismo de las organizaciones de la sociedad. Sin embargo, en este trabajo es importante mencionar que tanto YMCA, Instituto Madre Asunta y Casa del Migrante, organizaciones promotoras y defensoras de los derechos humanos del migrante; como Ejército de Salvación y Casa Hogar Beato Juan Diego, que sólo realizan actividades asistenciales básicas, tienen una base confesional.

Ajenas al tercer grado de asistencialismo estuvieron las siguientes organizaciones: Ejército de Salvación y Casa Hogar Beato Juan Diego, que tienen misiones totalmente religiosas en su apoyo al migrante y, voluntariamente, mantienen una postura de distancia e incomunicación con el Estado, incluyendo la falta de obtención de fondos públicos. Está también la Casa Hogar Cavit Alejandro, que considera que ha carecido del apoyo del gobierno para tener un rol más allá del asistencialismo básico, o el Albergue Temporal Zona Norte, que fue creado con el único objetivo de brindar albergue y alimentación. Por su parte, el Módulo de Atención al Migrante Chiapaneco no se define a sí mismo como promotor y defensor de los derechos humanos del migrante, por lo que realiza voluntariamente actividades que se encuentran en un asistencialismo básico y en un segundo grado de asistencialismo.

Para reforzar el argumento de que las políticas sociales contribuyen al asistencialismo básico de las OSC pro migrantes en atención a deportados, puede hablarse del caso del Fondo de Apoyo a Migrantes de 2013, que pretendió destinar recursos a proyectos, acciones y obras de infraestructura y su equipamiento para apoyar a trabajadores migrantes en retorno y a familias que reciben remesas. El objetivo era que éstos encontraran una ocupación en el mercado formal o contaran con opciones de autoempleo (^{Coplade, 2014: 15}). Sin embargo, los resultados, según ^{Coplade (2014: 18)}, se miden por una serie de acciones entre las que se encuentran lograr que que los migrantes se sientan seguros brindándoles albergues que funcionen adecuadamente y les proporcionen lo necesario para cubrir sus necesidades inmediatas, así como proporcionar recursos a las asociaciones migrantes para que puedan operar y perdurar en el tiempo, como aquellos destinados al pago de servicios básicos de luz, agua, gas, teléfono, entre otras que podrían suscitarse como descomposturas de inmuebles o la repatriación de los migrantes a sus lugares de orígenes.

Es decir, las políticas sociales contribuyen a la orientación de un asistencialismo básico en atención para migrantes, porque por medio de los recursos que brindan, el enfoque es en mayor medida la operatividad de albergues, compra de medicinas, alimentos, transporte, aspectos que cubren las necesidades inmediatas del migrante pero no solucionan el problema de fondo, que es lograr la inserción laboral, productiva y satisfactoria de las necesidades de la persona para disminuir su vulnerabilidad.