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INTRODUCCIÓN
Este trabajo relaciona los temas de innovación y competitividad asumiendo que llevar a cabo de manera cotidiana acciones de innovación es un ingrediente indispensable para desarrollar y mantener una competitividad económica sustentable. La premisa de sustentabilidad económica es que la competitividad de empresas, sectores, estados y países en el largo plazo guarda estrecha relación con las buenas prácticas de innovación como fuente de ventaja competitiva dinámica. Lamentablemente, como se muestra, la experiencia mexicana es que la rentabilidad comparativa de las empresas no necesariamente pasa por desarrollar capacidades de innovación, sino por asegurar el control de mercados locales en activi dades predominantemente no comerciables y de menor sofisticación tecnológica.
El argumento macro de fondo es que las regiones y los países en posición de liderazgo económico lo sustentan en el hecho de ser también los líderes del progreso tecnológico, condición que ha sido construida a lo largo de extensos periodos. En otras palabras, la competitividad económica más saludable y sustentable en el tiempo depende de acercarse a la frontera tecnológica competitiva o, al menos, en no quedarse tecnológicamente rezagado u obsoleto.
En México comienza a aceptarse esta premisa para orientar la nueva política de innovación. Como se expresa en el Programa Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación (2014-2018), en el contexto global actual que demanda constantes desafíos económicos, sociales y ambientales, los países con mayor capacidad para generar nuevas ideas y nuevos desarrollos científicos y tecnológicos son los que han podido hacer frente a los grandes problemas, y son también los que han alcanzado mayores niveles de competitividad y los que dominan los mercados internacionales (FCCyT, 2013).
El trabajo se desarrolla en cuatro secciones y termina ofreciendo los principales lineamientos de política derivados del análisis. Se da inicio con un breve repaso de la política de ciencia y tecnología a partir de la década de 1970, para situar en las siguientes dos secciones la temática de innovación de las empresas mexicanas en el contexto más actual de rezago de los sistemas locales de innovación, la economía del conocimiento y los obstáculos a su desarrollo en la forma de múltiples fallas de mercado. La segunda sección “Innovación y competitividad. El porqué de la política de innovación” postula la competitividad como propósito de la innovación, hasta proponer su definición en términos de ventajas reveladas que deben aprovecharse en las diferentes localidades del país. En otros términos, se trae la dimensión espacial y regional al debido nivel de relevancia que debe tener en el reparto selectivo de los apoyos oficiales. El sustento empírico de esa parte pone en evidencia la importancia relativa de la innovación para robustecer la competitividad a nivel de los estados mexicanos. En la tercera sección, “Las empresas y la política de innovación: ¿Mercado o sistema?”, se identifican las principales fallas que se observan en el desarrollo de muy diversos mercados, fallas que en conjunto juegan en contra de la inversión de riesgo que supone la innovación en la mayoría de los sectores. La cuarta sección “Innovación en las empresas; rentabilidad y continuidad” es, con mucho, la más importante pues ofrece estimaciones más precisas respecto de dichas fallas en los mercados, con particular énfasis en la mayor rentabilidad de las actividades no comerciables, así como los limitados resultados en la continuidad de los esfuerzos de innovación en las empresas, lo que atenta contra la maduración de una cultura de innovación en las mismas. Al final se subrayan las conclusiones del análisis y las implicaciones de política, destacando que se requieren políticas sectoriales, regionales y de seguimiento a empresas y proyectos diferenciadas en materia de innovación, reconociendo la especificidad de cada situación competitiva y la capacidad de los apoyos oficiales para potenciar la consolidación competitiva de cada estado.
ANTECEDENTES DE LA POLÍTICA DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA EN MÉXICO
Durante las últimas cuatro décadas a partir de 1970, pueden observarse tres etapas de la política de ciencia y tecnología en el país. La primera se caracteriza por el intervencionismo tecnológico de corte institucional (década de 1970 a mediados de la década de1980), que incluyó por parte del gobierno federal la creación del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt) y la promulgación de las leyes regulatorias de la inversión extranjera y la transferencia de tecnología todavía en el contexto de industrialización con protección. En una segunda etapa se dio un giro violento para dar prioridad al desarrollo de libres mercados con profundas medidas de liberación del comercio y de desregulación (mediados de 1980 a 2000), etapa que culminó con la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y las iniciativas de ajuste unilateral a las prácticas internacionales en materia de inversión, propiedad intelectual y comercio entre otras. Estas iniciativas eran también bien vistas e impulsadas globalmente desde la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y los organismos internacionales más connotados. La tercera etapa, más reciente, se corresponde con el nuevo siglo, distinguiéndose por intentos de promoción más explícitos a la innovación, si bien todavía poco precisos y la mayoría con instrumentos de corto alcance. En esos intentos se incluyeron diversas políticas para involucrar al sector privado en la innovación, las cuales han probado tener pobres resultados y ningún impacto sistémico.
Las políticas de promoción a la innovación durante esa etapa más reciente del siglo XXI han progresado internacionalmente a su vez en tres momentos con el correspondiente efecto en la política mexicana.1 La primera fase o momento de este nuevo movimiento más informado, aunque todavía incierto y titubeante, se distinguió por lo que ahora se denomina una primera generación de políticas de innovación con muchos estímulos para las empresas otorgados amplia e indiscriminadamente. En esa primera fase todavía se percibía la innovación como un proceso con causalidades esencialmente lineales y que merecían ser objeto de la acción de escopetazo con múltiples instrumentos, incluyendo algunos como apoyos fiscales y financieros a fondo perdido para la investigación y desarrollo (ID) y sin reparar en la evaluación de resultados. En México aparecieron una variedad de instrumentos, algunos de corta vida, como fue el caso de los estímulos fiscales a ID, y otros como los Fondos Sectoriales Constituidos (Fondsec), Fondos Mixtos (Fomix), Becas, Sistema Nacional de Investigadores (SNI), Avance, Compite, y el Programa de Estímulos a la Innovación (PEI), entre otros que aún están vigentes.2 La segunda generación de políticas se distinguió por impulsar la promoción de redes y las relaciones proveedor-usuario del conocimiento científico y tecnológico, incluyendo algunos intentos más bien de corte académico para entender en la práctica la naturaleza sistémica de la innovación.3 La tercera generación de políticas de innovación, ajusta el objetivo hacia la economía del conocimiento, lo que supone enfatizar aspectos más particulares pero complejos, tales como la importancia del aprendizaje, el fomento de la difusión y de la vinculación, el uso ampliado de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC), y la promoción selectiva de algunos sectores y servicios e intangibles de alto valor agregado. El resultado del conjunto es todavía incierto, limitado y sin evidencia sólida respecto a logros de naturaleza sistémica, pero sí puede afirmarse que ha mejorado, aunque muy lentamente, la comprensión de tan complejos procesos.
INNOVACIÓN Y COMPETITIVIDAD. EL PORQUÉ DE LA POLÍTICA DE INNOVACIÓN
Como anticipa la introducción, la premisa comúnmente aceptada es que las acciones de innovación son un ingrediente indispensable para desarrollar y mantener una competitividad económica sustentable. La competitividad de empresas, sectores y estados guarda relación con las buenas prácticas de innovación como fuente de ventaja competitiva dinámica.
Este apartado presenta evidencia de una relación fuerte y sostenida entre la innovación en los estados de México y el grado de competitividad relativa que éstos alcanzan, aun en el contexto general del muy limitado desempeño de la innovación que se muestra para el país en su conjunto. El ejercicio se resume en el Cuadro 1 con las correlaciones de rango entre una variedad de índices de innovación de los estados que han sido estimados por diversas agencias (Aregional, índice nacional de innovación (INI) de Venture Institute y el Foro Consultivo Científico y Tecnológico (FCCyT); véase su descripción en nota técnica del Anexo 3) y la estimación de competitividad relativa de las entidades federativas construida por el autor de este trabajo a partir de los datos de los censos económicos. El resultado es contundente: las correlaciones son muy altas y de la mayor significancia. La implicación es que la competitividad logrará un crecimiento sostenido si se consigue implementar las políticas de innovación correctas. En otras palabras, cada entidad federativa funciona y cuenta con distintos recursos con los cuales impulsar sus procesos de innovación y con ello mejorar su competitividad económica.
Cuadro 1 Correlaciones de innovación y competitividad INI Venture
Fuente: Elaboración propia con base en FCCyT (2013), Venture Institute (2013), Aregional (2010) e INEGI (2004, 2009, 2014). ***Significancia estadística al nivel de 1%.
El análisis por estados de la misma relación se ilustra con el índice de innovación de mejor ajuste, el de Aregional. La evidencia es bastante consistente con lo que han observado otros análisis: el liderazgo de los estados de la frontera norte, la Ciudad de México y Querétaro en ambos indicadores es indiscutible (Gráfica 1).4
Fuente: Elaboración propia con base en datos del Censo Económico, INEGI (2014) y Aregional (2010). Nota: El intervalo de confianza está dado a 99 por ciento.
Gráfica 1 Relación entre competitividad e innovación en los estados (Aregional)
No obstante la evidente relación entre competitividad e innovación mostrada en la comparación entre entidades, los esfuerzos y resultados de innovación son todavía modestos. El balance en México concluiría con cuatro aspectos en que tanto el diseño de la política pública de innovación, pero sobre todo la actuación de las empresas, han dejado resultados muy limitados en materia de innovación: se provoca poca inversión que no impacta el desarrollo de capacidades tecnológicas, hay un generalizado aumento de contenidos de importación que incluyen insumos y productos de innovación, ausencia de ID en suelo mexicano y, por consiguiente, muy escasa innovación y muy modestos logros al respecto de aprendizaje local “haciendo”.5 A continuación se ve con más detenimiento la evidencia al respecto de logros limitados en materia de innovación y sus causas.
LAS EMPRESAS Y LA POLÍTICA DE INNOVACIÓN: ¿MERCADO O SISTEMA?
Las políticas de innovación se dirigen universalmente hacia dos propósitos fundamentales: a) promover la innovación por parte de empresas e individuos, buscando actuar como un contrapeso a la percepción de riesgo inherente a la incertidumbre del éxito en los resultados de la actividad de ID, y b) contribuir, al mismo tiempo, a que la innovación se perciba en su naturaleza sistémica e incluyente, aun si el impulso de la promoción podría dirigirse prioritariamente hacia los sectores tecnológicamente más dinámicos. En último término, se pretende transitar hacia la economía del conocimiento, la cual se asocia a los objetivos de la tercera generación de políticas de innovación antes enunciados.
La innovación en las empresas debe cumplir un papel fundamental de competitividad dinámica en las propias empresas, en línea con el paradigma microeconómico evolutivo schumpeteriano (Dosi y Winter, 2000). A ese efecto, la política pública se justifica para motivar un mayor ritmo de innovaciones por parte de las empresas y su ulterior difusión para robustecer la competitividad económica agregada de las naciones. Entre los mecanismos de política pública de innovación es frecuente encontrar los estímulos fiscales a la ID en las empresas.6 Otros instrumentos o mecanismos de la política de innovación incluyen créditos blandos de todos tipos, la formación y atracción de talentos y recursos humanos técnicos, el apoyo al desarrollo de los mercados de productos y servicios innovadores, la promoción de redes y la vinculación entre proveedores y usuarios de los avances científico-técnicos (OCDE, 2011).
Una primera aproximación al pobre resultado sistémico del país puede ser de acuerdo con los resultados de cantidad invertida en ID por parte de los países de la OCDE, pues México se encuentra entre los que menos invierten en este rubro. Cabe destacar que no sólo es de los países que menos porcentaje de su producto interno bruto (PIB) invierte (Gráfica 2), sino que también resulta en una menor cantidad del mismo.7 Mientras países de la Unión Europea, Estados Unidos y algunos de Asia invierten casi 5 por ciento de su PIB, México a duras penas destina 0.5 por ciento a la inversión. Dado lo anterior, es importante recalcar la importancia de la creación de políticas y programas que incentiven la innovación y evitar así el rezago y aumento de la brecha en términos de competitividad.
Fuente: OCDE (2014).
Gráfica 2 Inversión en ID de países seleccionados de la OCDE, 2000-2014 como porcentaje del PIB
En toda economía de mercado las empresas se guían por la búsqueda de utilidades. El énfasis para orientar la política de innovación será entonces aún más apremiante cuando las señales del mercado de inversión (y en particular la principal de ellas, la rentabilidad comparativa) no apuntan en favor de las actividades innovadoras y de alto riesgo. Los bienes no comerciables de base muy tradicional, in cluyendo de manera muy destacada algunas industrias maduras y la mayoría de los comercios y servicios, se encuentran poco expuestos a competencia en los mercados locales. Los rendimientos de estos giros son aún más atractivos que otras actividades productivas, sin mencionar la complejidad adicional que supone incursionar en actividades nuevas de base tecnológica y dependientes de un ritmo constante de innovaciones. Todo parece indicar que la rentabilidad comparativa discrimina en favor de las actividades no comerciables.
Para las empresas, la innovación no es un fin en sí mismo y sólo se convierte en imperativo ante las amenazas reales de competencia. La principal distorsión de origen que inhibe la innovación productiva hay que situarla, por lo tanto, en el orden económico y no en lo tecnológico. El obstáculo está en que las actividades más rentables en el mercado mexicano, sean industriales o comerciales y de servicios, no tienen relación con la refinación tecnológica ni se corresponden con esfuerzos de innovación, como se muestra enseguida. Ante las presiones competitivas que acompañaron la apertura y que evidenciaron muchas de las debilidades internas, ha resultado más rentable dedicarse a la comercialización, de preferencia en rubros y espacios territoriales poco expuestos a competencia, y también se abren oportunidades a la prestación de servicios que por naturaleza propia son no comerciables, dado que deben ser proporcionados en la cercanía de cada localidad.8
INNOVACIÓN EN LAS EMPRESAS: RENTABILIDAD Y CONTINUIDAD
Rentabilidad comparativa
Las rentabilidades relativas al comparar entre actividades comerciables y no comerciables resultan por lo tanto muy ilustrativas. El ejercicio consiste en agrupar las actividades según el grado en que están expuestas a competencia, y entonces calcular sus márgenes brutos de operación. El resultado es contundente: las actividades de comercio y servicios son las menos expuestas a competencia externa (los no comerciables que se desarrollan en la cercanía de la demanda final local) y son también las de mejor rentabilidad y condición para crecer. Por otro lado, los productos industriales son mayormente comerciables (esto es, sujetos en mayor grado a competencia externa) y presentan menores márgenes de rentabilidad, independientemente de la base competitiva que los sostiene, a la vez que experimentan cierres y compactaciones activas internas y ante la competencia externa e internacional.9 En la más pura lógica de maximización empresarial, tiene sentido concentrarse en las actividades no comerciables o poco expuestas a la competencia de fuera evitando además los riesgos de pérdidas inherentes a la incertidumbre de los resultados de la innovación.
Concluyendo, en el México actual es preciso distinguir entonces entre sectores y empresas para enfocar la política de innovación con un sentido de rentabilidad. Las empresas de sectores no comerciables tienen mejores rendimientos sin requerir invertir en innovación, en tanto que los comerciables y las pequeñas y medianas empresas (PyME) están naturalmente más expuestas al riesgo que significa invertir en ID sin lograr frutos en un plazo razonable (Cuadros 2A y 2B). Las empresas grandes, por el contrario, al ser las representantes naturales de sectores maduros, recurren a sacar provecho de su experiencia y de sus recursos de gestión para aprovechar todo tipo de subsidios, incluidos aquellos a la innovación. Esta práctica se implementa aun cuando esos apoyos pueden ser redundantes e innecesarios, situación característica de saturación (o wind fall profits).
Cuadro 2A Rentabilidad de comerciables y no comerciables: estados competitivos y no competitivos (diferencias verticales de medias aritméticas)
Fuente: Censos Económicos, INEGI (2004, 2014). Notas: La diferencia de medias entre Grupo I y Grupo II es estadísticamente significativa a 1% ***; 5% **; y 10% *. Rentabilidad (def.): R = (VA – W) / K. La estimación de rentabilidad es el valor agregado neto después de deducir salarios (W) entre activos fijos brutos (K).
Cuadro 2B Rentabilidad de comerciables y no comerciables al interior de cada grupo (diferencias horizontales de medias aritméticas)
Fuente: Censos Económicos, INEGI (2004, 2014). Notas: La diferencia de medias entre comerciables y no comerciables es estadísticamente significativa a 1% *** y 5% **. Rentabilidad (def.): R = VA – W / K.
Por todas estas razones es vital analizar con mayor detenimiento la calidad de los proyectos individuales y específicos de innovación en cada empresa, pues de lo contrario los subsidios a la empresa tal vez resultan en costos netos para la sociedad en su conjunto.10 Pasar de los estímulos fiscales a ID al más reciente Programa de Estímulos a la Innovación (PEI) a partir de 2009 parece un cambio en la dirección correcta por centrarse en proyectos específicos, pero siempre y cuando dichos proyectos sean viables de monitoreo y tengan potencial de convertirse en actividad de innovación con continuidad. Una buena noticia es que entre los beneficiarios del PEI se reconoce como positivo que las empresas acompañen el proceso de innovación aportando recursos propios y no sólo los del gobierno (Conacyt-Rednacecyt, 2015). No obstante, la advertencia obligada es que en países como México no puede darse por buena la evidencia internacional de que la inversión en ID pública y privada, de cualquier tipo y montos, son benéficos y complementarios entre sí (David et al., 2006).
La experiencia mexicana en la implementación de estas políticas resulta en una falla de intervención clásica: se termina subsidiando la innovación de quienes menos lo requieren, sin conseguir enfocar y concentrar los apoyos en aquellos que verdaderamente los requerirían para emprender esfuerzos de innovación sustentables en el tiempo. Por otra parte, el temor de revivir las preferencias “por decreto” de los decenios de la sustitución de importaciones ha llevado a la inmovilidad, sin reconocer las diferentes trayectorias de la evolución tecnológica que experimentan los distintos sectores y los diferentes tipos de empresas.11 Esto ha provocado un conjunto de intervenciones con políticas miopes y discriminatorias en los hechos, paradójicamente en contra de la innovación de punta, y también muy rezagadas conforme a lo que ilustra la experiencia europea y de otros países que impulsan el desarrollo de los sistemas y del conocimiento con esquemas más concentrados y focalizados.12
La redundancia en el aprovechamiento de los estímulos de que se abusó en el pasado, supone orientar cuidadosamente la futura intervención de manera que los beneficios no se los apropien las empresas grandes y maduras, que en principio cuentan con recursos para acomodar el llenado de las solicitudes y también tienen recursos propios para enfrentar las presiones de competidores. La experiencia mexicana hasta 2008 con los estímulos fiscales ilustra ese sesgo al experimentar una mayor asignación de los estímulos a las empresas grandes en oligopolios típicos de sectores tecnológicamente maduros como la automotriz, alimentos y bebidas, electrónicos de consumo y farmacéuticos básicos (Cuadro 3).13 Por el contrario, los estímulos futuros a la innovación deberían restringirse o al menos privilegiarse para empresas con proyectos de riesgo en sectores dinámicos que no podrán hacer suficientes esfuerzos en esa dirección de no contar con esta ayuda.
Cuadro 3 Concentración sectorial de los estímulos fiscales 2005-2008
Fuente: Elaboración propia con base en datos obtenidos del Diario Oficial de la Federación en marzo de 2006, 2007, 2008 y 2009.
En paralelo, tanto en México como en muchos otros países, no se han dado las condiciones para desarrollar el sistema nacional de innovación. Por principio de cuentas no hay una comprensión real de lo que sería un sistema de innovación, más bien los actores acostumbran transitar cada uno en dirección de sus intereses particulares ante la ausencia de señales de orden en la construcción de ese propósito colectivo. Las partes más cercanas al mercado, por otro lado, encuentran mayores incentivos en evitar mercados competidos, así como en sacarle la vuelta a actividades de intenso ritmo de innovación y donde la brecha con los líderes globales se percibe muy considerable. A la vez y por añadidura, las empresas que gozan de los más altos márgenes de rentabilidad en el mercado mexicano están en servicios, comercios y otras actividades no comerciables como antes se mostró, empresas mayormente ajenas a la competencia con base en la innovación.
Con tal estado de cosas México no tendría que ser la excepción en cuanto al efecto limitado de las políticas de innovación de primera generación: los estímulos fiscales, financieros y otros subsidios a la innovación no han dado resultado. No son incentivo suficiente para quien busca ganancias rápidas y relativamente más fáciles, que se encuentran en otras actividades. En consecuencia, los estímulos quedan al alcance de muy pocas empresas, la mayoría de las cuales se convierten en los líderes “tecnológicamente pasivos” que controlan sus mercados locales y en muchos casos con las conexiones a redes globales, cuyo interés por crear derramas tecnológicas locales es limitado o inexistente. En tal entorno favorable a los no comerciables y a otros sectores de poca competencia, los estímulos suelen ser aprovechados por esos “líderes” sin mayores exigencias a cambio. La trayectoria del PEI que sustituyó a partir de 2009 a los estímulos fiscales no cambió significativamente este patrón de concentración sectorial de los estímulos (Cuadro 4). En todo caso, surgen como nuevos “favoritos” los prestadores de servicios profesionales, científicos y técnicos, antes que el subsidio directo a las empresas.14
Cuadro 4 Subsectores del PEI por importancia de inversión total en innovación en el país, 2009-2013 (millones de pesos)
Fuente: Elaboración propia con base en información de proyectos PEI (FCCyT, 2013). Nota: Entre las empresas con proyectos en dos años, 22 tuvieron proyectos en los años 2012 y 2013.
En un sentido más general, el contexto global, y también el nacional, tampoco es favorable. En países como México los pasados dos decenios han dado lugar a un conjunto de políticas macroeconómicas muy “esquizofrénicas”: el principio más general de políticas liberales y horizontales guiadas por los mercados, sin distingo de sectores ni sujetos, ha supuesto un conjunto de políticas públicas neutras sin sentido de dirección ni prioridades, incluyendo por supuesto la política de innovación. Los instrumentos de política más favorecidos han sido los ahora identificados como de primera generación de la política de innovación: estímulos fiscales, financiación subsidiada, subvención a PyME, esquemas de calificación a la mano de obra y similares. La puesta en práctica de éstos todavía supuso neutralidad y trato horizontal de la mano de la liberación comercial y productiva. El nuevo Programa de Estímulos a la Innovación (PEI) que sustituyó al de estímulos fiscales, aun reconociéndole el distingo de sus tres esquemas diferenciados, adolece de muchos de los mismos defectos.15 En los hechos, lo sustantivo es que se ha dejado de lado la prioridad selectiva a la innovación, que debería recaer, en principio, sobre ciertos sectores y actividades más expuestas a cambios tecnológicos y más favorecedoras del aprendizaje colectivo, antes de abrir para todos la competencia por igual en pos de esos estímulos.
Hay décadas con evidente rezago en el sistema de ciencia y tecnología, como ya se ha argumentado antes (Unger, 2011). El primer informe de expertos en 1994, en ocasión de la incorporación de México a la OCDE, exponía con claridad el atraso en todos los indicadores, tanto en relación con los recursos limitados que se destinaban al sistema como en la debilidad de los esfuerzos observables, además de las precarias condiciones estructurales e institucionales (OCDE, 1994). La conclusión fundamental de ese y otros trabajos ha sido que el sistema nacional de innovación de México está mal encauzado y es incompleto. Hasta el presente, continúa habiendo carencias y deficiencias evidentes tanto desde la cantidad de recursos con que se cuenta como del funcionamiento del sistema en su conjunto, como ya advertían los estudios de Cimoli (2000) y del Foro Consultivo Científico y Tecnológico (FCCyT, 2006). Más recientemente, la revisión de las experiencias regionales en una selección de 15 estados confirma los mismos resultados en ese nivel (OCDE, 2009).
Cerrar la brecha tecnológica respecto de otros países requeriría la disposición de enormes cantidades de recursos, de los que, al parecer, los gobiernos no disponen. Las carencias de recursos alcanzan al personal, capital de riesgo, instalaciones e infraestructura de apoyo para realizar las actividades propias de un esfuerzo de innovación tecnológica y productiva y la integración entre las partes del sistema, como fue ilustrado en otro ejercicio (Unger, 2011). Tampoco es sencillo reconocer anticipadamente los obstáculos fundamentales que enfrentarán las nuevas políticas más ambiciosas de promover la innovación hacia los objetivos de segunda y tercera generación, los que pretenden como fin último hacer transitar el país hacia la sociedad del conocimiento fincada en un sistema integrado para asegurar la acumulación virtuosa de aprendizajes y conocimientos.16
Los obstáculos nacionales tienen su contraparte en las condiciones de las regiones, algunas de ellas magnificándolos sobremanera. Las fallas sistémicas y de las interrelaciones no logradas entre los principales actores y agentes de la política nacional de innovación, aunadas a la falta de continuidad en las actividades y compromisos de parte de las empresas, también se acompañan de fallas puntuales en los desfases de los sistemas regionales de innovación y de la infraestructura regional de recursos científicos y tecnológicos, imponiendo con frecuencia mayores límites y gravedad a quienes se dispondrían a romper con las inercias.
Continuidad de esfuerzos de innovación: el PEI y los estímulos fiscales
Una expresión de poca convicción del mérito de la innovación por parte de las empresas es la escasa continuidad de esfuerzos que se observa en la mayoría de los casos.17 Las estimaciones o atributos de continuidad en el tiempo se interpretan como señal de aprendizaje acumulativo y no como incursiones esporádicas en proyectos muy específicos que no tienen efecto posterior en la cultura gerencial de la empresa. Un primer corte de análisis se refiere a distinguir empresas por el número de veces que han participado en el PEI. El otro criterio consiste en identificar aquellas empresas de más larga experiencia con innovación, distinguiendo entre las participantes del PEI a las que ya gozaban del programa previo de estímulos fiscales.
El análisis empírico se limita de inicio a una muestra de siete estados con diferentes condiciones de desempeño. En general, la continuidad de empresas de los siete estados del análisis que participan del PEI es bastante pobre. A partir del máximo posible que sería la participación durante los cinco años entre 2009 y 2013, se observa que muy pocas empresas participan en tres o más años: 69 de 472 empresas, poco menos de 15 por ciento del total en esos estados, aunque en Querétaro ascienden a 27por ciento (13 empresas de 48). El número de las que lo hacen durante cuatro o cinco años es todavía más limitado: diez empresas en Nuevo León, cuatro en Coahuila, seis en Querétaro, cinco en Guanajuato y dos en Yucatán. En Aguascalientes y Guerrero ninguna. Al otro extremo hay 302 empresas (64%) que participan en una sola ocasión (Cuadro 5). En otras palabras, la incursión en proyectos de innovación es vista sobre todo como una aventura ocasional y tal vez para aprovechar coyunturalmente el dinero público que aporta el gobierno. El pequeño grupo de las constantes podría suponerse que ya está bien enganchado en hacer de la innovación una práctica común de la empresa, por lo que tal vez merecerían divulgar sus logros ante el medio empresarial, mostrándose como conductas ejemplares y merecedoras de un estímulo adicional.
Cuadro 5 Empresas que repiten proyectos PEI, 2009-2013: continuidad por años
Fuente: Elaboración propia con base en información de proyectos PEI (FCCyT, 2013). Nota: Entre las empresas con proyectos en dos años, 22 tuvieron sus proyectos en los años más recientes, 2012 y 2013.
Con frecuencia hay una empresa líder que acumula altos porcentajes de la inversión total del PEI. Éstas pueden ser vistas en dos calidades: como “champions” ejemplares a ser modelo para otras del sector, pero también como empresas en proceso de “maduración” en sus capacidades de innovación cuya dependencia de los recursos públicos vaya a la baja en el tiempo.
El análisis de las 69 empresas de los siete estados que han participado del PEI durante tres años o más, deja un cuadro con diferencias notables en cuanto a la importancia o dependencia de la inversión pública. De una parte hay empresas que mantienen muy altos porcentajes de los recursos públicos a lo largo de los años, algunas aumentándolo y otras disminuyendo pero en cualquier caso descansan en más de 50 por ciento de inversión pública. Se trata de la mayoría de esas empresas (37), para las cuales podría cuestionarse su comportamiento como demasiado dependiente u oportunista. Se incluyen una docena de empresas que reciben más de dos terceras partes de inversión pública, entre ellas 3G Herramientas, Demaq Technologies, Mageotec, Fundición de Aleaciones, Curtidos Kodiak, Laboratorios Griffith, Termolita, Tech and Precisión Fixture, Turbopartes, El Pequeño Curtidor, Tecnomec Agrícola, Ingeniería en Mantenimiento y Sistemas, Rassini, Ingeniería y Mecatrónica, Mabe, Centro Empresarial Bosques, Enerall, Aquanimals y Productividad Movil (Cuadro 6).
Cuadro 6 Empresas con proyectos en tres o más años e inversión pública menor de 50 por ciento
Fuente: Elaboración propia con base en información de proyectos PEI (FCCyT, 2013).
Al otro extremo hay un grupo de empresas (14) menos dependientes, que limitan los apoyos públicos a proporciones menores de 40 por ciento. Vale la pena destacar en este grupo a empresas como Deacero en Nuevo León, que recibe de recursos públicos sólo 22 por ciento de la inversión en innovación, mismo caso de Tremsa en Querétaro y Aspel en Yucatán. Estos números indican que la propia empresa aporta la mayor proporción, lo que puede tomarse como señal de convicción de la importancia que le asigna la empresa a esas actividades y a construir sus propias capacidades. Otras que merecen reconocerse por depender en menor grado de los recursos públicos manteniéndose activas en tres o más años son Nemak, Nacional de Alimentos y Helados, Mega Empack, Sigma, Turborreactores, Cifunsa, Servicios Condumex y gkn Driveline Celaya, las cuales se mantienen con alrededor de 35 por ciento de inversión pública (Cuadro 7).
Cuadro 7 Empresas con proyectos en tres o más años e inversión pública menor de 50 por ciento
Fuente: Elaboración propia con base en información de proyectos PEI (FCCyT, 2013).
La identificación de empresas de más larga experiencia se extiende a relacionar las que participan del PEI y que ya antes habían tomado parte en el programa de estímulos fiscales a la innovación.18 Para guiar la exploración fue necesario recurrir a otro tipo de muestreo por importancia con el que se procede en dos partes, la primera identificó los estados del país que acumulan la mayor proporción de inversión en innovación por cada actividad de las principales, sin limitarnos a la muestra original de siete estados. El ejercicio es una selección por medio de la técnica de cluster analysis para cada actividad cuyo resultado se resume de la manera siguiente: tres estados que alojan 93 empresas de servicios profesionales, siete estados con 40 empresas de equipo de transporte, siete estados con 68 empresas químicas, siete estados con 64 empresas alimentarias, siete estados con 44 empresas de productos metálicos y once estados que alojan 40 empresas de maquinaria y equipo (Cuadro 8). Estos números suelen representar más de la mitad de las empresas por actividad, con excepción de servicios profesionales, que está mucho más repartida en el país (93 empresas en los tres estados, de un total nacional de 281). El segundo paso consistió en identificar cuáles de esas empresas a escala nacional ya habían participado de los estímulos fiscales.
Cuadro 8 Número de empresas por subsector e importancia del líder
Fuente: Elaboración propia con información de proyectos PEI (Conacyt, 2014).
A este respecto cabe aclarar que el ejercicio se extendió a todos los estados del país aportando la mayor inversión total en innovación en el área de las actividades principales. Por otra parte, los siete estados de la muestra suelen aparecer entre los de mayor inversión, aunque quedan cortos en la participación de dos de las actividades: servicios profesionales (Jalisco, Baja California y cdmx son los destacados) y también poca presencia en industria química (solo Guanajuato califica entre los siete estados que conforman los clusters de importancia). En las otras actividades importantes sí están muy presentes, y Nuevo León destaca con frecuencia entre los más activos en inversión (Cuadro 8).
El resultado de empresas con proyectos en el PEI después de haber participado en el programa de estímulos fiscales varía según las actividades, pero el resultado en general es de poco aliento. El número de empresas con continuidad es mayor en equipo de transporte (14 de 40 posibles) y en química (21 de 68 posibles). Los otros rubros quedan a deber: tres empresas de 40 en maquinaria y equipo, tres de 44 en productos metálicos, siete de 64 en alimentaria. Servicios pro fesionales es aún más patético, pues a pesar de ser la actividad más numerosa en empresas del PEI, son sólo ocho de 93 las que tenían experiencia previa con los estímulos fiscales y que aportan las prácticas de continuidad en el tiempo.19 En este caso de servicios profesionales, sólo hace referencia a la mayoría de las 93 empresas en Jalisco, Baja California y cdmx que integran los clusters 1 y 2 representando 49.5 por ciento de la inversión nacional de la actividad; es decir, sin considerar otros estados con otra condición. En general, hay poca acumulación de experiencias repetidas, más bien son proyectos aislados de ocasión y en la mayoría de los casos son de una sola vez (Cuadro 9).
Cuadro 9 Empresas en ef y en PEI: IT($) y proporción pública
Fuente: Elaboración propia con base en información de proyectos PEI (FCCyT, 2013) y Unger et al. (2008).
A lo anterior se suma la pérdida de claridad en las metas de las políticas dada la enorme cantidad de instrumentos de promoción que se han multiplicado en la última década (véase Anexo 2; Programas de apoyo a la innovación). Actualmente están vigentes varias docenas de instrumentos que utilizan diversas instituciones para motivar e incentivar la innovación.20 Se trata en su mayoría (31 programas) de instrumentos que actúan de manera indirecta mediante el incremento de recursos a disposición de las empresas, principalmente en la formación de recursos humanos; mientras que en una menor proporción (once programas) buscan incentivarla de manera directa.21 Un ámbito de atraso en infraestructura básica en particular importante es el que se refiere a la comparación en el desarrollo del uso de las tecnologías de la información (TIC) entre las regiones mexicanas.22
CONCLUSIONES E IMPLICACIONES DE POLÍTICA
En suma, puede afirmarse que las fallas en conjunto dificultan o retardan la promoción de la economía del conocimiento. La lista de carencias y obstáculos es larga y su examen debería conducir a aprovechar la experiencia de éste y otros países, para avanzar más rápido reconociendo que es necesario trabajar simultáneamente en muchos frentes, pero con un sentido de prioridades. El análisis mostrado destaca las fallas atribuibles a la falta de continuidad y al funcionamiento del principal de los mercados, el de productos en que se ven favorecidos los no comerciables sobre los intensamente competidos. Es claro que estos asuntos no competen exclusivamente al ámbito de la innovación, pues también los afectan las políticas económica, financiera, comercial y otras. No obstante, en tanto no se corrijan las señales para las empresas, el impacto sobre la innovación seguirá sin rumbo.
Los lineamientos de una política de innovación congruente y consistente para la corrección de esas fallas son los siguientes:
Primero que nada es necesario discriminar entre actividades en favor de las industriales, por ser las mejores conductoras de la construcción de capacidades para la innovación y las nuevas fuentes de conocimiento. Estar expuestas a competencia las motiva y obliga a buscar nuevas formas de hacer las cosas. Como antes se demostró, los productos industriales son en su mayoría comerciables (esto es, sujetos a las presiones de competencia externa) y por lo mismo presentan menores márgenes de rentabilidad que otras actividades. Por el contrario, las actividades de comercio y servicios que suelen estar menos expuestas a competencia externa (los no comerciables típicos que se desarrollan en la cercanía cautiva de la demanda) tienen poca vocación de innovación, y sin embargo, resultan ser las de mejor rentabilidad y condición para crecer. En la búsqueda de ganacias empresariales, tiene sentido concentrarse en las actividades no comerciables o poco expuestas a la competencia de fuera, evitando de paso incurrir en los costos y riesgos inherentes a la incertidumbre de los esfuerzos que conlleva la innovación. Concluyendo, es preciso distinguir entonces entre sectores y empresas para enfocar la política de innovación con un sentido de rentabilidad microeconómico que haga congruente correr esos riesgos. Este propósito rebasa la mera acción de una sola entidad como el Conacyt y más bien debe involucrar a la Secretaría de Economía y similares.
También es necesario limitar el acceso a recursos públicos de las empresas grandes de sectores maduros, que a la fecha son las que sacan mayor provecho de su experiencia y de sus recursos de gestión para acceder a todo tipo de subsidios, incluidos aquellos a la innovación. En la práctica muchos de esos apoyos pueden ser redundantes e innecesarios para la solvencia de esas empresas.
La evidencia sugiere analizar con mayor detenimiento la calidad de los proyectos individuales y específicos de innovación en cada empresa. Habrá que robustecer las capacidades de la acción pública que incluyan la medida y evaluación de resultados de esos proyectos, pues de lo contrario los subsidios a la empresa resultan en costos sociales sin traducirse en compromisos de innovación. El más reciente programa de estímulos a la innovación (PEI) a partir de 2009 parece un cambio en la dirección correcta por centrarse en proyectos específicos, pero siempre y cuando dichos proyectos sean viables de monitoreo y tengan potencial de convertirse en actividad de innovación con continuidad. Parte importante de esa tarea será reconocer las diferentes trayectorias de la evolución tecnológica que experimentan los distintos sectores y tipos de empresas. Los estímulos a la innovación deberán privilegiar los proyectos de riesgo en sectores dinámicos que no estarán en capacidad de hacer suficientes esfuerzos en esa dirección de no ser apoyados.
Un requisito complementario es la gestación y seguimiento de la cultura de innovación, que debe construirse en cada empresa a partir de cada proyecto. Una expresión de esta cultura puede ser la continuidad que se da a las acciones de innovación, no sólo al establecimiento de laboratorios o unidades formales de ID, sino muchas otras acciones que sirvan para el aprendizaje acumulativo y no como incursiones esporádicas en proyectos muy puntuales de poco impacto en la cultura gerencial de la empresa. Nuestro análisis revela todavía poca convicción en la prioridad de la innovación de parte de las empresas: la continuidad de esfuerzos que se observa en la mayoría de los casos es muy limitada. Un acercamiento a la continuidad supone distinguir a las empresas por su compromiso vía el número de veces que han participado en el PEI, dando prioridad y premio a aquellas que muestran seguimiento a compromisos más extensos en el tiempo. El número de empresas con proyectos en el PEI después de haber participado en el programa de estímulos fiscales varía según las actividades, pero el resultado en general es de poco aliento a la continuidad. El número de empresas con continuidad es mayor, por ejemplo, en equipo de transporte y en química, que son empresas grandes y conectadas internacionalmente, pero otros rubros quedan a deber; es el caso de maquinaria y equipo, productos metálicos, alimentos y servicios profesionales y técnicos.
Otra distinción fundamental es reconocer la diversidad de condiciones presentes en las entidades y regiones del país. Las capacidades de arranque son muy distintas, lo mismo que las vocaciones productivas. Es evidente que las mejores condiciones se encuentran en Nuevo León, Jalisco, Baja California y la Ciudad de México, algunos de ellos ya conforman ciertos clusters de importancia para tomarlos como referencia de mejores prácticas. Las otras entidades pueden requerir una concepción de política de innovación mucho más básica, de construcción de infraestructura y formación de recursos humanos.
Por último, tener en cuenta el riesgo que puede significar la pérdida de claridad en las metas de las políticas, pues el texto mostró la enorme cantidad de instrumentos de promoción que se han multiplicado en la última década para motivar e incentivar la innovación. Se trata en su mayoría de instrumentos que actúan de manera indirecta aunque otros buscan incentivarla de manera más directa. Es conveniente realizar un ejercicio para examinar la congruencia colectiva de los resultados entre tantos instrumentos.
