INTRODUCCIÓN

A más de tres décadas de las primeras reformas sociales,¹ así como de los distintos procesos de descentralización, administrativa, política y fiscal en México, la participación de los estados en el desarrollo de programas sociales propios ha sido más que evidente en la última década. Después de muchos años del desproporcionado protagonismo del gobierno federal en la formulación de políticas sociales, la participación de los gobiernos de las entidades federales en esta actividad se hace cada vez más presente. Hasta hace menos de dos décadas, las decisiones del gobierno federal en política social habían configurado el sistema de bienestar nacional.² En este escenario, los gobiernos estatales generalmente se habían limitado a seguir (o implementar) las directrices de gobierno federal en materia de política social, como sucedía en otras áreas de política pública (^{Hernández Rodríguez, 2008}).

Dada la preeminencia del gobierno federal en la formulación de políticas sociales, no sorprende que, en México, como prácticamente en el resto del mundo, los estudios de política y reforma sociales se hayan centrado en la escala nacional. Sin embargo, la literatura sobre política social y sistemas de bienestar ha registrado cada vez más estudios acerca de la actividad de los gobiernos subnacionales en dicho ámbito, en el marco de distintos procesos de descentralización registrados en casi todo el orbe (^{Banting y Costa-Font, 2010}; ^{Béland y Lecours, 2010}; ^{Hernandez-Trillo, 2016}; ^{McEwen, 2011}; ^{McEwen y Moreno, 2005}; ^{Smith y Revell, 2016}; ^{Téllez Valencia, 2013}). En el caso de México, la investigación sobre la política social que desarrollan las entidades federativas es aún incipiente. Compara tivamente, los gobiernos municipales han recibido más atención por parte de los analistas sobre dicho tema. Incluso, hay una iniciativa para identificar y reconocer casos exitosos de programas públicos que desarrollan los gobiernos municipales, denominado el Premio de Gobierno y Gestión Local, que organiza, entre otras instituciones, el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE).

Los análisis sobre política social estatal son, generalmente, estudios de caso (véanse, por ejemplo, ^{Álvarez Enríquez, 2014}; ^{Canto y Martínez, 2013}; ^{Delhumeau, 2008}; ^{Martínez, 2014}; ^{Ríos y de la Mora, 2013}; ^{Téllez, 2013}; ^{Yanes, 2013}), que dan cuenta de las características de algún programa social o de la política social en ge neral, de alguna entidad federativa. Estos estudios brindan evidencia de la creciente par ticipación de los gobiernos estatales en política social. Sin embargo, aún faltan es tudios que ofrezcan un panorama general del monto de los recursos que las entidades federativas destinan al desarrollo de programas sociales, en particular, desde una perspectiva comparativa. Asimismo, es necesario contar con análisis sobre los fac tores que determinan la asignación de recursos presupuestales a programas sociales por parte de los gobiernos de las entidades federativas. Este tipo de estudios permite, ade más de complementar los estudios de carácter cualitativo, indagar sobre las decisiones de gasto social de los gobiernos de las entidades federativas, a más de tres décadas de la puesta en marcha de distintos procesos de descentralización y reforma social en México.

De manera similar a otros países, en México la participación de los gobiernos de las entidades federativas en el desarrollo de política social ha surgido en el contexto de varios procesos de descentralización política, fiscal y administrativa. Para los gobiernos estatales, estos procesos han significado, en distintos grados, una mayor influencia política (o empoderamiento) (^{Hernández Rodríguez, 2008}). Aunque diversos estudios han analizado distintos aspectos de los procesos de descentralización en México y América Latina (^{Eaton y Dickovick, 2004}; ^{Kaufman y Nelson, 2004}; ^{Oxhorn et al., 2004}), hay relativamente pocos estudios que analicen el gasto social en las entidades federativas en México (^{Dion, 2009}, ²⁰¹⁰; ^{Scott 2001}, ²⁰⁰⁴; ^{Rodríguez, 1997}; ^{Velázquez Leyer, 2015}), en el marco de los distintos procesos de descentralización. En general, los estudios que han analizado el gasto social de las entidades federativas (o de gobiernos situados en la escala de gobierno inmediatamente inferior al gobierno federal o central), se han con centrado más en naciones industrializadas que en países en desarrollo (^{Arretche, 2002}; ^{Barrientos y De Jong, 2006}; ^{Bonvecchi, 2008}; ^{Niedzwiecki, 2016}).

Con el fin de contribuir a cerrar esta brecha en la literatura, el presente estudio analiza el presupuesto asignado al desarrollo de programas sociales por parte de las 32 entidades federativas de México, de acuerdo con los datos disponibles en el sistema de información de programas sociales de la Iniciativa para el Fortalecimiento de la Institucionalidad de los Programas Sociales en México (IPRO), para los años 2009 a 2013. Como se describe más adelante, el abanico de programas sociales estatales registrados en dicho sistema de información es muy amplio (desde la dotación de útiles escolares hasta transferencias monetarias para adultos mayores). Además, este sistema de información permite identificar el origen de los recursos asignados a los programas sociales estatales (es decir, de origen estatal, federal, entre otros). Para efectos de este estudio, el monto de los recursos destinados a programas sociales cuyo origen es estatal (de manera total o parcial), se considera un indicador aproximado del esfuerzo de los gobiernos estatales para invertir recursos propios en política social.

En principio, como es sabido, el gasto social total de los estados consta de varios rubros, incluyendo educación y salud, los cuales se financian mayoritariamente con transferencias federales que, precisamente, tienen como fin explícito financiar tales rubros (es decir, son recursos etiquetados). Como se explica más adelante, al considerar que una buena proporción de los recursos que reciben los gobiernos estatales son transferencias federales etiquetadas, el presupuesto que los gobiernos estatales deciden destinar a programas sociales, cuyo origen es estatal (total o parcialmente), resulta un indicador interesante de sus preferencias de inversión en programas sociales.

Finalmente, el objetivo de este trabajo es identificar algunos de los principales factores (financieros, socioeconómicos y político-electorales) asociados con la asignación de recursos presupuestales a programas sociales en las 32 entidades federativas, según datos del sistema IPRO, de 2009 a 2013. En principio, esta asignación refleja las preferencias de las entidades federativas para invertir en programas sociales, cuyo presupuesto es de origen estatal o mixto (es decir, recursos estatales y federales). Así, esta asignación permite tener una idea aproximada de las preferencias y prioridades de gasto en materia social de los gobiernos estatales del país.

El resto de este documento se organiza de la siguiente manera. En la segunda sección se describen brevemente los procesos de descentralización y reforma social en México. En la tercera sección se discute de manera sucinta el incipiente activismo de las entidades federativas en materia de política social en México. La cuarta parte describe los datos y variables del estudio cuantitativo. En la quinta parte se discuten los principales resultados del estudio. Por último, se incluyen unas breves conclusiones.

DESCENTRALIZACIÓN Y REFORMA SOCIAL EN MÉXICO

Este trabajo se centra en un fenómeno que está directamente vinculado tanto con los procesos de descentralización en el sistema político como con las distintas reformas sociales que se han registrado en el país. Este fenómeno se refiere a la creciente participación de los gobiernos estatales en el desarrollo de programas sociales propios. Hasta hace menos de dos décadas, el gobierno federal dominaba la formulación de política social en el país. En este contexto, las entidades federativas actuaban sobre todo como cadenas de transmisión u operadores de las políticas sociales que se diseñaban centralmente. Este hecho ha cambiado nota blemente en la última década, ya que, como se argumenta más adelante, los estados participan cada vez más en desarrollar programas sociales propios. Esta participación se inscribe en el marco de los distintos procesos de descentralización, así como de la llamada reforma social, iniciados desde hace más de tres décadas en México. Las características de dichos procesos se describen sucintamente a continuación.

POLÍTICA SOCIAL EN LOS ESTADOS: FACTOR RELEVANTE EN REFORMA SOCIAL

Como se mencionó antes, en el contexto de distintos procesos de descentralización, incluyendo el sector social, se ha observado una mayor participación de las entidades federativas en política social. El ejemplo más notable de esta participación es la Ciudad de México (antes Distrito Federal). Algunos de los programas sociales más emblemáticos que ha puesto en práctica el gobierno de la Ciudad de México son la pensión universal no contributiva para adultos mayores, el programa de seguro de desempleo y las transferencias monetarias directas para madres solteras en condiciones sociales vulnerables, entre otros (^{Hudson y Medrano, 2013}; ^{Canto y Martínez, 2013}). Sin embargo, el impulso para crear programas sociales propios ha sido replicado en otros estados.

De acuerdo con el sistema de información de IPRO,⁶ en 2014 el total de programas sociales vigentes en las entidades federativas ascendía a 2 068. Estos programas sociales se referían principalmente al rubro de asistencia o desarrollo social, según la propia clasificación de IPRO. Este número incluye programas sociales cuyo financiamiento es de origen federal, estatal y mixto (federal y estatal, entre otros). El abanico de programa sociales que se incluyen en estos rubros es muy amplio (por ejemplo, apoyos para el desarrollo de infraestructura básica para habitantes de comunidades indígenas; entrega de paquetes de materiales para mejorar la vivienda; apoyos para la alimentación; servicios de apoyo para víctimas de maltrato, entre muchos otros). De acuerdo con la clasificación de programas sociales en función del objetivo del milenio al que están dirigidos, que hizo IPRO en 2010, 63.5 por ciento de los programas sociales reportados se alineaban con el objetivo del milenio que se refiere a la erradicación de la extrema pobreza y el hambre. Es decir, a partir de esta clasificación se puede suponer que la mayoría de los programas sociales se dirigen a la atención de grupos de población que se encuentran en una situación socioeconómica altamente vulnerable o de pobreza extrema.

En el Cuadro 1 se incluyen algunos de los programas sociales que se han puesto en práctica en la última década en los estados, los cuales han tenido su origen en el ámbito subnacional, como las pensiones no contributivas para adultos mayores, entre otros.

Cuadro 1 Programas sociales estatales para grupos vulnerables en la última década 

Fuente: Elaboración propia con base en datos de IPRO, Coneval, y de las páginas electrónicas de los gobiernos estales.

Los ejemplos incluidos en esta tabla, además de los datos de IPRO, sugieren de manera general la creciente iniciativa de los gobiernos estatales para desarrollar programas sociales propios. Aunque no cuentan con información disponible acerca del total de recursos que los gobiernos estatales destinan a programas sociales, cuyo origen sea estatal (o mixto) para la última década, la información de IPRO muestra que, en efecto, hay una participación importante de los estados en materia de política social. Más allá del monto total que cada estado destina para desarrollar programas sociales propios, hay que destacar la importancia que esta participación ha tenido a escala nacional. Por ejemplo, la pensión no contributiva para adultos mayores, que creó el gobierno del Distrito Federal en 2001, ha tenido repercusiones a escala nacional (^{Medrano y Hudson, 2015}). Antes de 2001 este tipo de pensiones no figuraba en el debate o agenda nacional. En este sentido, la creciente participación de los estados en política social también se ha revelado como un aspecto importante para entender los procesos de reforma social en México durante la última década.

No obstante, esta participación ha recibido poca atención en la investigación. Entre otros aspectos de la participación de las entidades federativas en política social, es importante conocer las características y determinantes del presupuesto que destinan al desarrollo de programas sociales. De esta forma, el presente trabajo tiene como fin indagar sobre los principales factores asociados con la asignación de recursos a programas sociales por parte de los gobiernos de entidades federativas en México. Para ello, se realiza un estudio cuantitativo a partir de los datos del sistema de información de IPRO. En la siguiente sección, se describen brevemente las principales variables e hipótesis para realizar dicho estudio.

DETERMINANTES DE LA INVERSIÓN ESTATAL EN PROGRAMAS SOCIALES

En teoría, uno de los beneficos de la descentralización es que los gobiernos subnacionales tienen información de primera mano sobre las necesidades y demandas de la población que radica en sus respectivas jurisdicciones, lo que favorece así la eficiencia en la distribución de recursos (^{Smith, 1988}; ^{Pierson, 2001}). En particular, en el contexto de sistemas federados, la descentralización puede significar una mayor autonomía de los gobiernos estatales (y locales) para tomar decisiones en materia de políticas públicas y asignación de presupuesto; es decir, los gobiernos estatales (y locales) pueden gozar de más autonomía para decidir en qué y cuánto gastar los recursos financieros, de acuerdo con el marco legal aplicable, incluyendo programas sociales.

Sin embargo, la mayor autonomía que ganan los gobiernos estatales para decidir en materia de política pública también puede desencadenar externalidades negativas, tales como la competencia “hacia abajo” entre distintas jurisdicciones (race to the bottom), que pueden llevar a que las regiones más pobres ofrezcan los peores servicios públicos y las más ricas, los mejores (^{Davies y Vadlamannati, 2013}; ^{Volden, 2002}). Por ello, en muchos países en vías desarrollo la coordinación fiscal se hace desde el centro, con el fin de atenuar desigualdades entre estados, mediante la inclusión de medidas compensatorias que favorezcan a los estados más pobres. Asimismo, la descentralización puede acarrear ciertos peligros, como los que menciona ^{Prud’homme (1995)}, como búsqueda de rentas (rent seeking) y la captura de las élites (elite capture), por parte de titulares de gobiernos subnacionales. En México, esto se puede agravar ante la falta de controles y contrapesos reales a los ejecutivos estatales dentro de sus jurisdicciones (^{Hernández Rodríguez, 2008}), y hay evidencia de que ha sido el caso, particularmente, en la última década (^{Sánchez, 2016}; ^{Casar, 2015}).

En cuanto a las bondades teóricas de la descentralización, en México se esperaría que ésta haya favorecido una mayor inversión social (por ejemplo, en programas sociales) en la mayoría de los estados, ya que, en prácticamente todos, hay importantes rezagos sociales. Además, de acuerdo con la literatura, una mayor participación de los gobiernos subnacionales en la política social, a consecuencia de la descentralización, se asocia con un cambio positivo en el gasto social (^{De Mello, 2000}; ^{Díaz-Cayeros, 2006}; ^{Merino, 2000}; ^{Rodríguez, 1997}). En los países desarrollados, el gasto público de los gobiernos subnacionales ha aumentado en casi todas las categorías presupuestarias tradicionalmente relacionadas con la política social, como la educación, la salud, la asistencia social y el bienestar (^{De Mello, 2000}).

De esta forma, este estudio parte del supuesto general de que la puesta en práctica de programas sociales por parte de gobiernos estatales implica, en principio, invertir más recursos públicos y, por lo tanto, en una mayor asignación presupuestal en el área social (incluyendo programas sociales específicos); es decir, mayor gasto social estatal. En el caso particular de este estudio, se parte del supuesto de que, a más de tres décadas de iniciada la descentralización, los estados probablemente hayan invertido más en programas sociales. Con el fin indagar al respecto, se tomaron los datos de presupuesto asignado a programas sociales para las 32 entidades federativas, entre 2009 y 2013, reportados en el sistema de información de IPRO. Estas cifras presupuestales se toman como un indicador del gasto de los gobiernos estatales en programas sociales, es decir, del esfuerzo que los estados hacen para invertir en este rubro.

Así, con base en la información presupuestal disponible en el sistema de la Iniciativa para el Fortalecimiento de la Institucionalidad de los Programas Sociales (IPRO), se crearon dos variables dependientes, las cuales se proponen como indicadores aproximados del esfuerzo de los gobiernos de las entidades federativas por invertir recursos propios en programa sociales. La primera variable es el monto total anual, por persona, que los estados asignan a programas sociales, y cuyo financiamiento es de origen estatal o mixto (estatal y federal). Esta variable se considera un indicador aproximado de la disposición de los estados a invertir en programas sociales. La segunda variable es el monto total anual, por persona, de recursos asignados a programas sociales, cuyo origen es exclusivamente estatal. Esta variable se considera un indicador de la discrecionalidad de los gobiernos estatales a invertir en programas sociales. Las variables independientes que se incluyen en este estudio, relacionadas con factores de carácter socioeconómico, financiero y político-electoral, así como las hipótesis principales asociadas a cada uno de estos factores, se describen brevemente en los siguientes párrafos.

Factores socioeconómicos. Para este estudio se consideran dos variables socioeconómicas. La primera se refiere al PIB estatal per cápita. Se parte de la hipótesis de que, en general, hay una relación positiva entre el gasto social y el grado de riqueza de una entidad federativa, medida por PIB estatal per cápita. Se asume que el gobierno de un estado rico, en principio, tiene más capacidad para generar recursos propios y, en consecuencia, mayor discrecionalidad para invertir en programas sociales. La otra variable socioeconómica es el grado de pobreza por ingreso en cada entidad federativa. De acuerdo con estudios realizados en países desarrollados, los gobiernos subnacionales de las zonas económicamente menos favorecidas apoyan las políticas sociales más progresistas, por ejemplo, éste es el caso de Escocia en el Reino Unido (^{Mooney y Scott, 2011}). Así, la hipótesis de la que parte este estudio es que hay una relación positiva entre grado de pobreza y gasto en programas sociales en los estados. En la siguiente sección discutimos brevemente estas variables para el caso de México.

Factores financieros. Para este estudio se consideraron tres variables relacionadas con la disponibilidad de recursos financieros (ingresos propios, transferencias federales y deuda) para gastar por parte de los estados, y que potencialmente pueden destinar a programas sociales. Estas variables son: autonomía fiscal, autonomía presupuestal y capacidad de endeudamiento. En general, los estados tienen menos acceso a opciones fiscales y de deuda que los gobiernos nacionales. Además, los estados comúnmente reciben fondos del gobierno central, que con frecuencia representan una gran parte de su presupuesto total. Como resultado, sus finanzas dependen en buena medida de las decisiones del estado central (^{Giardina et al., 2009: 2}). Así, la capacidad de los gobiernos estales para acceder a los recursos financieros y decidir su asignación está definida casi siempre por las normas institucionales específicas relativas a las finanzas intergubernamentales; es decir, la estructura de roles y responsabilidades que determinan la capacidad de los diferentes gobiernos para aumentar los ingresos y contratar deuda (^{Greer, 2006: 408}). En otras palabras, la capacidad de incrementar el gasto social de los estados descansa en la disponibilidad real de los recursos y la libertad para gastarlos.

Desde un punto de vista financiero, la autonomía fiscal se refiere a la capacidad de los gobiernos subnacionales para aumentar los ingresos a través de impuestos y acumulación de deuda (^{Wolman et al., 2008}). En general, en América Latina, varios estudios apuntan que las instituciones subnacionales son muy débiles y carecen de capacidad para mejorar su autonomía fiscal (^{Alesina et al., 1999}; ^{Smith y Revell, 2016}). Esta noción también se puede aplicar para determinar el grado de libertad que los gobiernos estatales tienen para asignar sus ingresos. La medición de la autonomía de los ingresos de los presupuestos subnacionales implica un análisis de las fuentes de ingresos (^{Ruso, 2013: 59}). En general, las transferencias no condicionadas son la fuente más autónoma de ingresos de los estados, además de los ingresos propios que obtienen principalmente a través de los impuestos sobre ventas, propiedades o renta estatal, entre otros. En cuanto a la capacidad de endeudamiento, esta variable se refiere al monto de deuda que, utilizando las participaciones, los gobiernos estatales pueden aprovechar como una fuente adicional de ingresos para gastar libremente. Así, en relación con estos factores financieros, la hipótesis general de la que parte este estudio es que la autonomía presupuestal y financiera, así como la capacidad de endeudamiento estatal, se correlacionan positivamente con la inversión en programas sociales.

Factor político-electoral. Para efectos de estudio se consideró una variable político-electoral: la ocurrencia de año electoral para gobernador en el estado. Algunos estudios han mostrado una relación positiva entre el ciclo político (año electoral) y el gasto público en las entidades federativas en México (véanse ^{Gámez e Ibarra-Yúnez, 2009}; ^{Hecock, 2006}). Como resultado del proceso de descentralización política, entre otros factores, se ha registrado una mayor competencia electoral en todos los ámbitos de gobierno en México, incluyendo los estados. La literatura sobre la elección pública ha explorado la relación entre competencia política y el tamaño del sector público, que incluye el gasto general, los impuestos y la deuda pública (^{Solé-Ollé, 2006}). Usualmente esta investigación se centra en los presupuestos nacionales de las economías desarrolladas. Sin embargo, algunos estudios han puesto de manifiesto la relevancia de la competencia electoral en el ámbito estatal y local en relación con el comportamiento del gasto público. Por ejemplo, ^{Borges (2011: 21)} mostró que los partidos con una base de apoyo regionalizada “invierten principalmente en los estados en los que son competitivos”.

En México, ^{Hecock (2006)} analizó los determinantes del gasto en educación primaria entre 29 estados de la República entre 1999 y 2004. Este autor encontró que una mayor competencia electoral conduce a un aumento del gasto subnacional (^{Hecock, 2006: 950}). Así, se parte del supuesto de que, al considerar la creciente competencia electoral, en los años en los que hay elecciones estatales para elegir gobernador, los gobiernos en turno tienen incentivos para aumentar su gasto público, incluyendo aquel destinado a programas sociales. Por lo tanto, este estudio parte de la hipótesis de que hay una relación positiva entre el año electoral y el gasto social en las entidades federativas.

DESCRIPCIÓN DE DATOS Y VARIABLES

Los montos de gasto anual en programas sociales se derivan de la base de datos disponible en el sistema de información sobre programas sociales de la Iniciativa para la Institucionalidad de los Programas Sociales (IPRO) que, como ya se mencionó, es una plataforma de información pública sobre programas sociales puestos en práctica en México. Esta iniciativa se realizó en el marco del convenio de colaboración suscrito entre el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y Transparencia Mexicana. Esta iniciativa solicitó a los gobiernos estatales (así como a las dependencias federales) reportar voluntariamente información acerca de los programas sociales que operan en sus demarcaciones, así como reglas de operación, criterios de transparencia para sus programas, presupuesto ejercido y origen de los recursos, entre otros. Uno de los principales propósitos de IPRO es promover el uso no clientelar de los programas sociales. En 2013, hasta 78 por ciento de los programas sociales incluidos en la base de datos de esta iniciativa tenían reglas de operación. Así, esta base de datos incluye información que reportan los propios gobiernos estatales (es decir, es información autorreportada) de las 32 entidades federativas de México, así como de agencias federales.

Los datos utilizados para este estudio corresponden al periodo de 2009 a 2013, ya que, al momento de realizar la investigación, eran los años disponibles en el sistema de información de IPRO. La información está estandarizada en una base per cápita para el análisis. Las variables dependientes se construyeron a partir de los montos de presupuesto anual asignado que aparecen en la base de datos de IPRO, de los cuales se indica su origen (por ejemplo, estatal, federal, municipal o mixto, es decir, cuando se reporta más de un origen). Así, con base en la clasificación del origen de los fondos de dicho presupuesto, se identificaron las dos variables independientes. Estas variables son las siguientes: a) presupuesto per cápita asignado a programas sociales, cuyo origen son fondos federales y estatales (es, decir, origen mixto), o b) presupuesto per cápita asignado a programas sociales, cuyo origen de recursos son fuentes estatales únicamente. Estas variables se denominaron de manera genérica como gasto social (con fondos de origen estatal o mixto).

La información para las variables independientes proviene de varias fuentes. Los datos sobre finanzas públicas y PIB estatal son del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), específicamente, del Sistema Municipal de Base de Datos (Simbad), de donde se obtuvieron datos para cada estado. La variable de pobreza extrema se obtuvo de las cifras que publica el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval). Los datos de población de cada estado se obtuvieron de datos que publica el Consejo Nacional de Población (Conapo). La variable político-electoral (ocurrencia de elecciones para gobernador en el estado) se obtuvo de la base de datos del Instituto Federal de Electoral (IFE). Las principales variables e indicadores del estudio se describen brevemente en lel Cuadro 2.

Cuadro 2 Definición e indicadores de variables dependientes e independientes 

Fuente: Elaboración propia.

La variable explicativa sobre pobreza se refiere al porcentaje de personas que viven en extrema pobreza de ingresos, según las mediciones que reporta el ^{Coneval (2010)}. Como se dijo antes, se asume que cuanto mayor es el porcentaje de pobreza, mayor será el monto de presupuesto asignado a programas sociales; es decir, se espera un signo positivo entre estas variables. Para la variable explicativa que se refiere al ingreso estatal per cápita, medido a partir del producto interno bruto (PIB) estatal, se usaron datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que excluye los ingresos mineros. Se asume que cuanto más rico es un estado, mayor es su capacidad de gasto, incluyendo la inversión en programas sociales. Por lo tanto, se espera una relación positiva entre la PIB per cápita y la inversión en programas sociales.

En cuanto a las variables fiscales, para medir la autonomía fiscal de ingresos propios se consideró el total de ingresos de fuentes propias generados por cada estado, lo que incluye los ingresos generados principalmente a través de los impuestos, derechos y tasas que recaudan los estados, de acuerdo con información del INEGI. Se parte del supuesto de que los estados con más recursos propios podrían invertir más en programas sociales. Por lo tanto, se espera una relación positiva entre autonomía fiscal y presupuesto asignado a programas sociales. Otro indicador que se utilizó es la autonomía presupuestal de los estados, la cual se refiere al grado de dependencia presupuestal de los estados de las transferencias federales, que se mide a partir de la proporción de las transferencias no condicionadas en relación con el presupuesto total de cada estado. Finalmente, se considera la capacidad de endeudamiento de los estados; esta variable se refiere al monto de deuda que, utilizando las participaciones, los estados pueden aprovechar como una fuente adicional de ingresos para gastar libremente. Se espera que cuantos más recursos obtengan los estados por vía de endeudamiento, más capacidad tienen de gastar en programas sociales.

Por último, se incluye el año electoral (ocurrencia de elecciones para gobernador en el estado), como una variable para capturar el ciclo político y la dinámica político-electoral en los estados. Este dato se obtuvo según información oficial del Instituto Nacional Electoral (INE). A menos que las elecciones se realicen al comienzo o al final de los años electorales, los gobernadores pueden beneficiarse políticamente de la inversión pública y el gasto social. Por ello, se espera que la inversión en programas sociales se incremente en los años de elecciones.

Los datos correspondientes a cinco años (2009-2013) de los 31 estados de México y la Ciudad de México (antes Distrito Federal) sumaron un total de 160 observaciones estatales. Descontando los datos faltantes, se obtuvo un total de 94 observaciones. Aunque se utilizan tres modelos para analizar la relación entre variables dependientes y explicativas, dos modelos fueron los más eficaces para analizar los datos: mínimos cuadrados generalizados (GLS) y efectos aleatorios (RE). Los modelos GLS representan el estado de la unidad dentro de la heteroestadisticidad y autocorrelación. En primer lugar, se eligieron modelos RE porque las principales variables explicativas del estudio no variaban mucho en el tiempo en la mayoría de los estados. Además, este estudio se centra en la variación entre entidades federativas. Asimismo, las pruebas multiplicadoras Breusch y Pagan de Lagrangian sobre GLS de modelos de efectos fijos (FE) mostraron que se podría rechazar la hipótesis nula de que los residuos específicos de la unidad son cero, por lo que hay variación entre las unidades (estados), más allá de la explicada por los modelos FE. Por lo tanto, los modelos de RE son apropiados. Se utilizaron errores estándar robustos (agrupados en el estado) para hacer frente a la heteroestadisticidad y autocorrelación dentro de las unidades (en todos los modelos usados, véase Cuadro 3).

Cuadro 3 Resultados 

Fuente: Elaboración propia. Para todos los modelos * p < 0.10, ** p < 0.05, *** p < 0.01

Como se mencionó antes, el sistema de información de IPRO incluye datos sobre los programas sociales que reportan los propios gobiernos estatales; aun cuando esto puede presentar una limitación importante, ya que, entre otros aspectos, pueden no reportar la totalidad de los programas sociales. Asimismo, únicamente se dispone de información de presupuesto asignado. Como es sabido, el presupuesto público está sujeto a varios cambios durante el año fiscal, de tal for ma que el presupuesto asignado no necesariamente corresponde al finalmente ejercido. No obstante, la información de la base de datos de IPRO permite identificar el origen del presupuesto asignado a programas sociales, lo que permite la identificación del origen estatal o mixto (por ejemplo, estatal y federal) de dicho presupuesto. Por ello, se considera el presupuesto asignado como un indicador aproximado útil de las preferencias de inversión en programas sociales en las entidades federativas. Asimismo, estos datos arrojan luz sobre el esfuerzo que hacen las entidades federativas en invertir en programas sociales. En las regresiones que se hicieron para el estudio, se incluyó también una variable que se construyó a partir de las tres variables financieras y presupuestales (participaciones, ingresos propios y deuda). Los resultados obtenidos con esta variable compuesta fueron similares a los que se obtuvieron cuando dichas variables se incluyeron de manera desagregada. Aunque no se presentan los resultados de este ejercicio por razones de espacio, esto sirvió para validar los resultados que se discuten en la siguiente sección.

RESULTADOS Y DISCUSIÓN

Los resultados fueron distintos para cada una de las dos variables dependientes, pero en general, variables de pobreza extrema, PIB per cápita estatal y año electoral (elección para gobernador) fueron las más significativas. En lo que respecta a la variable PIB per cápita estatal, la primera hipótesis planteada era que había una relación positiva entre el grado de riqueza de una entidad federativa (medido por el PIB estatal per cápita) y el gasto en programas sociales. En efecto, se observó una relación positiva entre ambas variables, pero únicamente cuando se consideró el presupuesto asignado de origen estatal. En el modelo 1, cuando se consideran únicamente recursos de origen estatal, el coeficiente es positivo (2.55, con un nivel de confianza p <0.05). Los altos de niveles de confianza significan que los estados más ricos gastan más en programas sociales que son financiados con recursos de origen estatal. Este hallazgo concuerda con la hipótesis original planteada para la variable grado de riqueza estatal.

En el caso de la variable pobreza, la hipótesis esperada (a mayor porcentaje de pobreza, más gasto en programa sociales estatales) se cumplió únicamente cuando se considera el gasto en programas sociales que proviene de origen mixto (estatales y federales); es decir, esta relación positiva no se cumplió en el caso de gasto en programas sociales financiados únicamente con recursos de origen estatal. En el primer modelo, el coeficiente de pobreza es positivo (190.75, con un nivel de confianza p <0.05). La fuerte correlación entre pobreza y gasto social es relevante y esperada, aunque la diferencia que hay según el origen de los recursos de dicho gasto es menos reveladora. Al considerar que varios programas sociales federales están focalizados en la población más pobre, es probable que, cuando se toma el gasto con origen presupuestal mixto (federal y estatal), esta designación federal de recursos para programas sociales influya en el resultado; es decir, los estados más pobres invierten en programas sociales sólo cuando se incluye presupuesto de origen mixto. En otras palabras, los estados más pobres no tienden a invertir más recursos propios en programas sociales. Se esperaba que los estados que registran porcentajes más altos de pobreza extrema invertirían más de sus recursos en programas sociales (por ejemplo, en programas dirigidos a población que vive en condiciones de pobreza). Esto sugiere que las transferencias no condicionadas (participaciones) no necesariamente se utilizan para invertir en programas sociales.

La variable relacionada con la autonomía presupuestal (participaciones) confirma esta noción. Los modelos que incluyen la variable dependiente gasto social per cápita cuyo presupuesto es de origen mixto (fondos federales y estatales) registraron coeficientes negativos. Únicamente en dos modelos (2 y 3) para la variable dependiente que incluye gasto social con fondos de origen estatal y federal, la variable fue significativa (con un coeficiente de -46.38, con un nivel de confianza p <0.05, y -34.73, con un nivel de confianza p <0.01, respectivamente). En general, estos resultados muestran que los estados que reciben proporcionalmente más participaciones (por lo tanto, registran una mayor autonomía presupuestaria) gastan menos en programas sociales (o probablemente gastan en otras áreas del Ramo 28 y el Ramo 33). En el caso de la otra variable dependiente (gasto en programa sociales con presupuesto de origen sólo estatal), ninguna variable resulta significativa ni con coeficientes altos. En general, estos resultados sugieren que los estados no invierten sus recursos propios (participaciones) en programas sociales; es decir, muestran poca iniciativa en gastar en este tipo de programas. Estos hallazgos coinciden con la hipótesis de que los estados que registran poco esfuerzo fiscal (y, por lo tanto, no captan suficientes recursos propios), tienen, en consecuencia, menos capacidad de gasto (^{Alesina et al., 1999}).

En lo que respecta al factor relacionado con la autonomía fiscal de los estados (ingresos propios), en ningún modelo de los tres usados para cada una de las variables dependientes hubo variables significativas. En este caso, la hipótesis planteada fue que los estados con más ingresos propios (es decir, con una mayor autonomía fiscal) tienden a destinar más presupuesto a programas sociales, es decir, se supuso una relación positiva entre autonomía fiscal y gasto en programas sociales. Esta hipótesis no se cumplió. Esto sugiere que la relación entre una mayor autonomía para recaudar recursos propios y decidir invertir en programas sociales es aún muy débil en los gobiernos subnacionales de México (^{Diaz-Cayeros, 2006}; ^{Hernandez-Trillo, 2016}; ^{Smith y Revell, 2016}).

Sin embargo, los coeficientes de la variable ingresos propios resultaron positivos en general, lo que significa que mayores montos de financiación propia afectan positivamente los esfuerzos para gastar en programas sociales. Aunque la falta de significación estadística en esta variable sugiere que el grado de autonomía presupuestal puede no tener mucha influencia en el monto de gasto social de los gobiernos estatales. Esto puede deberse al hecho de que, en general, prácticamente todos los presupuestos estatales dependen en gran medida de las transferencias federales. Esta dependencia refleja que, en México, aún está pendiente una política fiscal que guarde un mejor equilibrio entre la capacidad de los estados para hacerse de recursos propios, y una coordinación fiscal central que permita balancear desigualdades entre estados al respecto; es decir, todavía se está definiendo el grado de federalismo fiscal, como sucede en otros países en desarrollo (^{Díaz-Cayeros, 2006}; ^{Falleti, 2010}; ^{Manor, 1999}).

En el caso de la variable que hace referencia a la capacidad de endeudamiento (deuda), fue significativa en uno de los tres modelos para cada una de las dos variables dependientes; es decir, fue significativa en dos modelos en total (-9.32, con un nivel de confianza p <0.05, y –0.62, con un nivel de confianza p <0.01, respectivamente). En general, se observa una relación negativa débil, pero que sólo fue significativa en un modelo para cada variable. Esto significa básicamente que los recursos adicionales que los estados pueden obtener mediante endeudamiento no se invierten necesariamente en programas sociales. El coeficiente negativo en casi todos los modelos, aunque sólo la variable deuda fue significativa en dos casos, como se mencionó antes, puede implicar que cuando los estados tienen más deuda, también puede suceder que tengan que destinar recursos para pagar dicha deuda, por lo que disminuyen su gasto en programas sociales. En este sentido, los gobiernos estatales podrían estar gastando menos en los programas sociales reportados en el sistema de IPRO porque tienen que pagar los servicios de la deuda anual; esto significa que tienen menos recursos flexibles para asignar presupuesto a programas sociales. Este fenómeno también se registra en los estados en países desarrollados: generalmente, cuando hay problemas fiscales, los gobiernos estatales recortan el presupuesto a programas sociales en primera instancia.

Respecto a la relación entre la variable electoral (ocurrencia de año electoral para gobernador en el estado), la hipótesis planteada fue que el año electoral se asocia positivamente con el gasto social. Como hay, en general, más competencia electoral en el ámbito estatal, los gobiernos estatales en turno tienen más incentivos para gastar en programas sociales en año electoral, con el fin de ganar más votos entre el electorado. La variable electoral (año de elecciones para gobernador) arrojó resultados interesantes. En contra de las expectativas, la relación de esta variable (año electoral) con el gasto social resultó significativamente negativa, pero sólo cuando ambas fuentes de financiación están incluidas (federal y estatal). En otras palabras, en el año electoral, el gasto social total de origen mixto fue menor que en años no electorales. En este caso, cuando hubo un año electoral, el coeficiente fue negativo (-1 754.45, con un nivel de confianza p <0.01). Esto sugiere que los estados invirtieron menos en programas sociales cuyo origen de financiamiento fue mixto (estatal y federal) en los años de elecciones. Esto puede deberse a que los programas sociales registrados en IPRO, cuyo origen presupuestal es mixto (federal y estatal), más probablemente operen con reglas de operación (o los gobiernos tengan que rendir cuentas a la federación sobre el uso de dichos recursos). En consecuencia, el presupuesto de estos programas probablemente sea menos susceptible de usarse con fines electorales por parte de los gobiernos estatales. Por lo tanto, durante el periodo electoral, los gobiernos estatales pueden preferir asignar recursos a otros programas sociales que, a diferencia de aquellos financiados con recursos mixtos (federales y estatales), carecen de reglas de operación o que, simplemente, no están registrados en el sistema de IPRO.

Como se mencionó antes, la información de IPRO incluye principalmente programas sociales que tienen reglas operación. Además, los programas sociales que se financian con recursos federales, aunque sea de manera parcial, pueden estar a sujetos a reglas de operación, lo que puede limitar su uso electoral. Es decir, estos programas sociales pueden ser menos susceptibles de ser manipulados electoralmente y, en consecuencia, las inversiones en este tipo de programas pueden disminuir sustancialmente durante años electorales. Además, es importante tener en cuenta que no se dispuso de datos del gasto social para un periodo de seis años. En consecuencia, no se pudo capturar el año electoral para todos los estados. Por lo tanto, puede haber un sesgo debido a la inclusión de un número parcial de estados que tuvieron elecciones durante el lapso que incluyó el análisis (2009-2013).

CONCLUSIONES

De acuerdo con la teoría, en sistema federales, la descentralización propicia que los gobiernos subnacionales estén más cercanos a la gente y conozcan mejor las necesidades locales. En este sentido, la descentralización puede favorecer una mayor inversión en programas sociales. Por eso, en el caso de México, a tres décadas de comenzar los procesos de descentralización, es relevante observar la participación de los estados en política social. En esta línea, este estudio analizó algunos de los principales determinantes (financieros, político-electorales y socioeconómicos) del presupuesto que asignan los gobiernos estatales a programas sociales, financiados con recursos de origen estatal y mixto (estatal y federal).

Este presupuesto asignado se destinó como indicador del esfuerzo de los estados en invertir en programas sociales, en el periodo de 2009 a 2013. Se incluyeron dos variables dependientes: a) el presupuesto total asignado a programas sociales, por persona, incluyendo fondos de origen estatal y federal, y b) el presupuesto asignado total a programas sociales, por persona, cuyos recursos únicamente son de origen estatal. Los resultados fueron diferentes para cada una de estas dos variables dependientes. Sin embargo, las variables explicativas referentes a la riqueza global del estado (PIB per cápita estatal), porcentaje de pobreza extrema, así como la presencia de año de elecciones para gobernador, mostraron una relación estadísticamente significativa con el monto de gasto social en los estados. Los estados más ricos tendieron a invertir en programas sociales con financiamiento estatal. Este resultado concuerda con la hipótesis general derivada de la literatura.

Sin embargo, la relación entre pobreza y gasto en programas sociales es compleja (^{Hernandez-Trillo, 2016}). Los estados con mayor porcentaje de pobreza extrema reportan más gasto social financiado con recursos de origen mixto (federal y estatal). Pero esto no se cumplió en el caso de gasto para programas sociales de origen estatal; es decir, los estados más pobres no tienden a asignar más presupuesto a programas sociales cuyo origen sea estatal. Esto contradice la hipótesis de que en un marco de mayor descentralización, los gobiernos estatales, al estar más cerca de sus gobernados, tienen mejor y más información de las necesidades y demandas ciudadanas. En consecuencia, se puede suponer que cuanto mayor sea el porcentaje de pobreza registrada en un estado, su gobierno invierte más en programas sociales. Pero esto parece no cumplirse en el caso en México, de acuerdo con los datos disponibles.

De manera similar, los resultados sobre la relación entre ciclo electoral (año de elecciones a gobernador) y gasto en programas sociales, que resultó positiva, en general, apuntan en la misma dirección que otros estudios (^{Gámez e Ibarra-Yúnez, 2009}; ^{Hecock, 2006}). Sin embargo, la relación parece más compleja de lo que sugiere la literatura. En los estados en los que hubo elecciones para gobernador, se registró menos gasto en programas sociales financiados con recursos de origen mixto; no fue así cuando se consideraron los programas con presupuesto de origen estatal. Además, hay que considerar que los estados pueden poner en práctica algunos programas sociales que no se reportan en la base de datos de IPRO. Por esta razón, se requiere realizar análisis similares a los de este estudio a partir de otras fuentes de datos, con el fin de obtener una mejor idea de los factores asociados con la inversión en programas sociales en las entidades federativas de México.

En general, los resultados de este análisis sugieren que, a pesar de que ahora los estados tienen más ingresos que antes para gastar, debido a distintos procesos de descentralización (y endeudamiento), no parecen ser más propensos a destinar sus ingresos (presupuesto de origen estatal) a más programas sociales propios. Este resultado resulta poco alentador para la ciudadanía, ya que una de las promesas de la descentralización era, precisamente, propiciar gobiernos más cercanos y atentos a las demandas y necesidad ciudadanas.

A pesar de que los gobiernos estatales han contado con más dinero para gastar, como consecuencia del aumento de transferencias federales o por la vía del endeudamiento, parece que han preferido invertir en otros rubros diferentes a la política social. Aun más, la relativa abundancia de recursos para gastar, debido tanto al aumento de transferencias federales como al endeudamiento, en la última década, parece que beneficia enormemente a los propios gobiernos estatales. Como sugieren algunos escándalos de corrupción en varios gobiernos estatales en años recientes, los gobernadores han aprovechado la bonanza financiera disponible para hacer un uso indebido de los recursos (^{Casar, 2015}; ^{Sánchez, 2016}). Esta es una externalidad negativa del empoderamiento de los gobiernos estatales (^{Hernández Rodríguez, 2008}), que requiere un análisis en futuras investigaciones.

Por otra parte, este trabajo muestra evidencia de que varios estados (particularmente aquellos con mayor PIB per cápita) están destinando más recursos a desarrollar sus propios programas sociales (aunque no se sabe si esto se debe a procesos de innovación o de difusión de políticas sociales). Esta evidencia es congruente con los resultados de otros estudios que han mostrado una relación positiva entre el grado de riqueza general de un estado y su capacidad para invertir en gasto social.

Asimismo, estos resultados deben complementarse (y contrastarse) con estudios de corte cualitativo, además de otros estudios cuantitativos con otras fuentes de información, que rindan cuentas sobre la participación de los gobiernos estatales en política social. Esta participación, como ya se mencionó, se enmarca en las reformas sociales que se han puesto en práctica en el país en las últimas décadas. Al mismo tiempo, la participación de las entidades federativas en política social también ha tenido repercusiones a escala nacional, que han contribuido a reformas sociales, como la inclusión de la pensión no contributiva. En este sentido, la política social de las entidades federativas se revela como factor clave para entender el funcionamiento y la evolución del sistema de bienestar nacional.

Otro punto relevante es que las normas intergubernamentales que rigen el sistema de coordinación fiscal, a la luz de los cambios recientes, pueden tener un efecto negativo en la libertad de los estados para tomar decisiones financieras positivas para mejorar el bienestar de sus residentes. Aun cuando estas medidas se han tomado en el marco de varios escándalos de corrupción de gobiernos estatales, cabe la reflexión sobre el tipo de federalismo que se pretende definir actualmente. Más allá de la pertinencia de esta discusión, que excede los propósitos y alcances de este trabajo, lo cierto es que los gobiernos estatales han gozado de mayores capacidades financieras y políticas para invertir más (y mejor) en política social. Sin embargo, esto no parece ser el caso en México. En otras palabras, parece que estamos frente a otra paradoja de la democracia mexicana: los gobiernos estatales están relativamente más empoderados que antes, pero esto no se traduce en una mayor capacidad para responder a las necesidades de la gente, que se traduzca en más y mejor inversión en programas sociales. No obstante, algunos gobiernos estatales parecen estar dispuestos a hacer las cosas de manera diferente. Por último, más investigación cuantitativa y cualitativa es necesaria para entender las características e implicaciones de la participación de los gobiernos estatales en el desarrollo de su propia política social, incluyendo procesos de innovación, en México.