Introducción

La teoría y el análisis de políticas públicas latinoamericanas tiene un camino cuesta arriba en la tarea de consolidar una disciplina que albergue rigor conceptual, innovación metodológica y repercusiones empíricas, de tal manera que se construya un debate público de calidad alrededor de los asuntos públicos. Para ello, la academia tiene una tarea esencial puesto que está en la obligación de transmitir el conocimiento tanto foráneo como local y de generar contribuciones tanto conceptuales como empíricas para la comprensión, explicación y transformación de las políticas públicas latinoamericanas.

Por esta razón, la actividad pedagógica tiene que superar la clase magistral para darle cabida a los aportes de líderes, funcionarios públicos, empresarios, obreros, campesinos y un largo etcétera de protagonistas de la acción pública. Con el fin de construir conocimiento pertinente, la noción de experto cede terreno para darle cabida a la función de intermediario entre los actores concernidos en las problemáticas sociales y los tomadores de decisiones públicas.

En este sentido, la metodología del caso resulta de gran utilidad y por lo tanto este texto busca ofrecer las generalidades de un caso real para generar discusiones en el aula de clase encaminadas a construir conocimiento pertinente para la teoría y el análisis de políticas públicas latinoamericanas a partir de un trabajo docente facilitador y de un trabajo protagónico por parte de los estudiantes.

No se trata de ofrecer una receta, por el contrario, este caso plasma la contienda entre actores y deja abierto el menú de alternativas de solución. La discusión se delimita con algunos elementos conceptuales básicos y la exposición se plantea en los términos metodológicos promovidos por la politóloga estadounidense y galardonada con el Nobel de Economía en 2009, Elinor Ostrom. Al final, se sugieren algunas herramientas analíticas pero la riqueza del caso —dado el contexto general de la situación y la evidente pugna de intereses— es susceptible de ser explotada a partir de las interpretaciones de la lectura previa, de los argumentos esgrimidos en la sesión de clase y de los reportes finales de cada analista.

Marco teórico

América Latina se caracteriza por la confusión alrededor de la teoría y el análisis de políticas públicas; para comenzar, la definición del concepto es un terreno en donde abundan propuestas de toda índole: desde las discusiones académicas que pueden abarcar treinta aproximaciones rigurosas (^{Velásquez, 2009}) hasta las elucubraciones plasmadas en escenarios mediáticos que terminan llamando política pública a cualquier cosa.

Por otra parte, es preciso reiterar que la teoría y el análisis de políticas públicas necesitan contar con un enfoque propio (^{Eslava, 2011}) para hacer frente a la exhortación para construir un análisis contemporáneo de políticas (^{Ostrom, 2005}; ^{Subirats, 2011}). En consecuencia, ante la magnitud del debate es conveniente acudir a una propuesta seminal y autóctona que entiende la política pública en los siguientes términos: “conjunto de sucesivas iniciativas, decisiones y acciones del régimen político frente a situaciones socialmente problemáticas y que buscan la resolución de las mismas o llevarlas a niveles manejables” (^{Vargas, 1999, 57}).

A partir de allí es posible fijar algunos mínimos al debate: una política pública es un conjunto de ideas y hechos, comprende momentos previos de iniciativas, momentos decisivos y momentos posteriores de actuación; no atiende todas la reivindicaciones sociales, pues dado el contexto de recursos escasos se priorizan situaciones socialmente problemáticas. Además, no necesariamente se buscan soluciones definitivas, también los paliativos constituyen lineamientos de política pública y, por último, la alusión a niveles manejables alude al componente persuasivo que pasa por formas de inscripción en la agenda no sólo de los problemas sino también de las soluciones, todo lo cual destaca la importancia de la comunicación política.

Adicionalmente es posible afirmar que este conjunto de ideas y hechos que da forma a una política pública, exige criterios de coordinación y articulación entre distintos niveles de gobierno y de éstos con los estamentos sociales concernidos. Así, el sentido y el contenido de una política pública que responda a estos criterios mínimos están íntimamente relacionados con la existencia de un norte común, esto es, de una visión de altas miras que haga posible el diálogo social.

Con este reto semántico en mente, para orientar el análisis de este caso, se propone acudir al análisis institucional y de desarrollo (institutional analysis and development, IAD) popularizado por Elinor Ostrom y quien asegura que:

Para los hacedores de políticas y académicos interesados en los asuntos relacionados con la pregunta de cómo diferentes sistemas de gobernanza permiten a los individuos resolver sus problemas democráticamente por medio de la modificación de reglas en varios niveles, el marco IAD ayuda a organizar las capacidades de diagnóstico, análisis y prescripción (^{Ostrom, 2005a, 29}).

Se trata de una herramienta que garantiza la delimitación del objeto de estudio, el orden en los criterios de análisis y la acumulación de conocimiento útil y pertinente. El punto de partida se encuentra ubicado en las instituciones entendidas como reglas de juego que comprenden las dimensiones formal de la ley e informal de la norma social (^{North, 1993}). Las instituciones junto con el contexto crean incentivos para el comportamiento social que se puede evidenciar en la arena de acción, ahí se generan patrones de interacción entre los participantes que producen resultados colectivos (véase diagrama 1). En este sentido, el IAD constituye un método para organizar las tareas del analista de políticas públicas que en lugar de reemplazar, sintetiza las técnicas especializadas disponibles (^{Polski y Ostrom, 1998}).

Fuente: Elaboración propia con base en ^{Ostrom (2005a)}.

Diagrama 1 Análisis institucional y de desarrollo (IAD) de Elinor Ostrom 

Bajo los lineamientos de este enfoque, los próximos apartados describen el problema del abastecimiento de oro para la joyería con base en los elementos que exige un análisis institucionalista, a saber: variables exógenas y arena de acción; a partir de esa información general, se sugiere que el analista indague acerca de los actores, las posibles interacciones y los criterios de evaluación que permitirían obtener un resultado socialmente deseable.

Variables exógenas

En primer lugar, resulta preciso destacar los antecedentes de la minería aurífera colombiana con el fin de argumentar que la explotación cuenta con varios siglos de historia y que el elemento novedoso tiene que ver con la lógica criminal que se le imprimió a la tradicional informalidad minera. Una investigación en clave de neoinstitucionalismo histórico y enfocada en el caso del contrabando del oro en Antioquia (principal departamento en la explotación aurífera del país), señala que la débil institucionalización del Estado en la Colombia decimonónica creó condiciones para realizar el comercio ilícito y concluye con estas afirmaciones

El mercado ilícito articuló redes comerciales interiores y exteriores que involucraban diferentes actores y niveles de transacción que, en varias ocasiones, rebasaron la capacidad reguladora y represiva del Estado[…] si bien existió un conjunto de disposiciones legales sobre la prohibición del contrabando de oro, nunca tuvo una aplicación significativa debido a una reducida capacidad de respuesta del Estado[…] En pocas palabras, el Estado colombiano de la primera mitad del siglo xix, fomentó —sin ser éste su propósito— el contrabando de oro a partir de sus políticas fiscales y monetarias (^{Laurent, Ochoa y Urbano, 2004, 76-77}).

El diagnóstico actual para las regiones del país en las que se explota el oro podría ser similar al hallado en la investigación de la Colombia del siglo XIX pero agravado por la presencia de grupos armados ilegales. En su trabajo acerca del gobierno del oro, Jorge Giraldo asegura que el Estado colombiano se ha desentendido de la regulación de la exploración aurífera y

ello ha traído consigo varios intentos por parte de diversos agentes sociales de establecer reglas propias —informales y regionales— de gestión de la economía del oro y, con ella, de la población, sus asentamientos y sus relaciones sociales y políticas (^{Giraldo, 2013, 35}).

En consecuencia, el caso coyuntural que se describe a continuación puede interpretarse también como un punto de partida para el análisis de políticas públicas que enfrentan problemas sociales de carácter estructural. Esto es, aunque el caso indaga una problemática específica de joyeros que buscan insumos óptimos, también tiene lugar la discusión transversal al debate de las políticas públicas respecto al papel del Estado en un mercado, el rol de los actores con sus ideas, intereses y cumplimiento o no de la normatividad.

En términos de mercado, la demanda mundial de oro presionó los precios al alza (mientras el primer lustro del siglo registró un valor promedio inferior a los 300 dólares por onza, en agosto de 2011 la cotización alcanzó los 1 884 dólares, véase gráfica 1), razón por la cual, la explotación y la comercialización del oro se hicieron especialmente atractivas para los inversionistas: en un lustro la producción aurífera nacional se cuadruplicó (véase gráfica 2). En términos de Estado, arreciaban las medidas para la erradicación de cultivos ilícitos de coca al tiempo que se fomentaba la inversión minera en el país.

Fuente: Kitco Interactive Charts Beta.

Gráfica 1 Precio internacional del oro 

Fuente: Sistema de Información Minero Colombiano.

Gráfica 2 Producción de oro en Colombia (toneladas) 

El problema específico que surge en el año 2013 consiste en que el Banco de la República cierra su ventanilla de ventas de oro, razón por la cual, la gran joyería nacional no encuentra un proveedor que le garantice calidad, precio, origen y pago de regalías. En breve, en el momento que el banco deja de vender oro a los joyeros, estos no encuentran como garantizar la legalidad de su materia prima.

Cabe anotar que en Colombia existe una hipótesis que viene ganando adeptos respecto a la migración de inversiones desde la cadena del narcotráfico hacia la cadena aurífera. La razón es sencilla: mientras la posesión de un gramo de coca es un crimen, la posesión de un gramo de oro es un lujo.

Aunque el banco alude razones de manejo financiero de su portafolio de inversión, el problema reside en la imposibilidad de garantizar compras de “oro sin sangre” en el mercado colombiano. Precisamente, según la hipótesis de migración de narcotraficantes al negocio del oro, allí se encontró un caldo de cultivo en las condiciones históricas de informalidad en la explotación del metal precioso para imponer las reglas de la criminalidad. En consecuencia, actores armados, extorsión, soborno, evasión de impuestos, lavado de activos y cooptación de las instituciones estatales son los fenómenos que caracterizan buena parte de la producción y comercialización colombiana del oro. Un análisis pormenorizado de esta hipótesis y esta caracterización se puede encontrar en (^{Eslava, 2014}).

Por otra parte, en consonancia con la propuesta del IAD, vale la pena hacer alusión a los atributos de comunidad presentes en las interacciones objeto de análisis. En este punto, es posible indagar las condiciones de confianza y cooperación que, en este caso, se materializan alrededor de la asociatividad. En este sentido, un estudio técnico realizado en clave de clúster minero concluye con las siguientes recomendaciones:

Los proveedores industriales deben reunirse con sus colegas y con sus clientes para buscar y construir caminos de asociatividad e innovación en sus relaciones puntuales. Los mineros pequeños y medianos y los proveedores deben considerar la asociatividad entre ellos y con los mineros más grandes para superar sus limitaciones productivas y logísticas (^{Programa de Mejoramiento de la Competitividad de la Minería para la Internacionalización, 2011, 87}).

No obstante, la hipótesis del telón de fondo de ilegalidad que caracteriza el mercado del oro colombiano no permite albergar optimismo respecto al potencial de la colaboración entre productores, comercializadores y joyeros.

Hasta aquí se han descrito antecedentes, condiciones del mercado, la presencia de normas ilegales y la asociatividad potencial. Para obtener otros elementos de contexto, el lector puede acudir al texto en que el Banco de la República analiza su función en la provisión de oro, en éste se presenta la forma en que interactúan los diferentes participantes del mercado del oro en Colombia (^{Uribe, 2014}). A continuación se describe la arena de acción que configuran los protagonistas del abastecimiento de oro para la joyería.

Arena de acción

El gremio joyero hizo uso de dos escenarios de debate público para lograr captar la atención del gobierno y de la opinión pública. Por una parte, en el marco de su congreso anual, la Federación Nacional de Comerciantes —Fenalco— logró transmitir su inconformidad directamente al presidente de la República; además, emitió un comunicado en el que advertía que “los joyeros nacionales se quedan sin oro” y contó con el despliegue mediático en radio y diarios de circulación nacional y regional. En el diario económico Portafolio, también se publicó una entrevista con el dirigente gremial en la que se explica la gravedad del desabastecimiento para la joyería nacional. La página WEB del gremio joyero hizo eco a la difusión en medios y, de la mano del gremio de comerciantes, adelantó labores de lobby ante los ministerios concernidos.

Los joyeros esgrimen el argumento según el cual es absurdo que un país que exporta toneladas de oro no tenga cómo atender la demanda interna que no supera los doscientos kilos anuales. Para ellos, basta con un decreto que obligue al Banco Central a suministrar el oro requerido, o bien, suspender exportaciones de las comercializadoras internacionales hasta que no se garantice el abastecimiento al joyero nacional. Al mismo tiempo, el banco plantea la posibilidad de acudir a soluciones de mercado que contemplan la importación del metal o la asociación de joyeros para generar una demanda agregada y estable que sea atractiva para las comercializadoras internacionales o para la gran empresa minera.

Es importante anotar que estos últimos actores no tienen mayores incentivos para alterar su actividad comercial volcada a las exportaciones, puesto que sus ganancias están asociadas al volumen en el caso de las comercializadoras y a las bajas cargas tributarias en el caso de las grandes empresas mineras. Aquí de nuevo aparece la imposibilidad de interrumpir el flujo exportador de toneladas para atender la demanda de gramos de oro debido a la presencia de los altos costos de transacción, por ejemplo, en materia de seguridad del almacenamiento y transporte del metal.

Por último, la misiva gremial dirigida a los ministerios plantea la situación así: el oro disponible es de dudosa procedencia, el joyero tendría que acudir al mercado “sumergido”, razón por la cual el desabastecimiento promueve ilegalidad y delincuencia. A renglón seguido, manifiestan que se está tipificando un caso “en el cual tiene que intervenir el regulador para garantizar el suministro interno en el mercado legal” (^{Fenalco, 2013}).

Es importante resaltar también que la condición de independencia del Banco de la República permite tomar decisiones lejanas a conveniencias y presiones políticas. El abastecimiento de la joyería colombiana no constituye una labor social atribuible al Banco Central puesto que la pequeña joyería resuelve su búsqueda de insumos por canales distintos a esta instancia oficial. En la práctica, el número de compradores se reduce a una veintena de grandes empresas joyeras y, en promedio, cinco de ellas adquieren 70 por ciento de las ventas de oro del Banco de la República.

Aunque ninguna fuente oficial lo confirma, es posible deducir que la creciente ilegalidad del mercado nacional del oro es una razón suficiente para que el personal técnico del banco justifique la conveniencia de suprimir esta actividad comercial. Además, el Banco Central termina haciendo una labor de intermediación que le reporta escasos beneficios debido a los costos de transacción asociados a la dispersión geográfica y a la pequeña escala de las operaciones.

Por otra parte, el Círculo Colombiano de Joyería —el gremio que agrupa a los grandes joyeros—, afirma que el Banco Central ha sido el proveedor natural del mercado de joyería y es absurdo acudir a la importación de oro en un país que exporta toneladas cada año. Asimismo, se argumenta la importancia que tienen los empleos formales generados en los talleres y almacenes dedicados al diseño, fabricación y venta de joyas, así como las cargas tributarias en que incurre el sector joyero formal.

Así, prosigue la instancia gremial, los efectos de la suspensión de ventas por parte del banco son perversos en dos sentidos: por un lado, se promueve la delincuencia alrededor de las transacciones de oro —robos— y, por otra parte, el joyero se ve en la necesidad de acudir a proveedores que no garantizan ninguna de las condiciones —calidad, precio, origen y regalías—. Por lo tanto, el gran joyero se ve presionado a incurrir en prácticas ilegales para poder abastecer sus necesidades de producción.

Cabe señalar otro hecho coyuntural relevante. Dada la presión para atender la demanda decembrina por anillos de grado, anillos de boda y regalos navideños, un dirigente gremial de la joyería colombiana expresaba que el presidente de la República estaba al frente de la situación y que el ministro había recibido instrucciones en el sentido que el banco tuviera que intervenir. De lo contrario, tomarían las medidas legales a que hubiere lugar pues “no se está garantizando el ejercicio del derecho a la libre empresa” (^{Círculo Colombiano de Joyería, 2013}).

Vale anotar que otros socios del gremio joyero mostraban actitudes menos hostiles y eran conscientes de que si el banco se mantenía al margen de las transacciones del oro, su negocio podría verse en incapacidad de atender el consumo interno.

Por su parte, los comercializadores aseguran que el oro con sangre es una estigmatización. Cuando un minero artesanal trabaja diez o doce horas al día con su batea, logra sacar tres o cuatro gramos y los vende a una comercializadora, ¿dónde está la sangre?, allí lo que hay es “oro con sudor”. También remarcan que en un país con los problemas de grupos armados ilegales como Colombia es muy difícil para el productor evadir las presiones de los grupos extorsionistas; en la práctica de la explotación de recursos naturales si no paga la extorsión, no lo dejan trabajar y todos saben que esos dineros terminan financiando otras actuaciones criminales, incluso terroristas.

Con respecto al abastecimiento de los joyeros, el comercializador no observa ningún problema. Basta con una negociación entre el gerente de la comercializadora y el joyero para llegar a acuerdos de cantidades y precios. El comercializador cumple la labor de intermediación entre el pequeño o mediano minero en las zonas de explotación y el joyero en la ciudad, todo ello cumpliendo los requisitos de ley, incluyendo las obligaciones tributarias.

También se recuerda que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) metió en cintura a todas las comercializadoras; incluso con medidas excesivas que ponen en riesgo la rentabilidad del negocio. Las empresas que han logrado sobrevivir a esta carga tributaria también han adoptado mecanismos de control y seguimiento a sus proveedores con el fin de garantizar el origen legal del oro que comercializan. Por lo tanto, los joyeros pueden ver en la comercializadora un actor confiable para su abastecimiento tanto en términos de origen como de calidad del metal.

Por último, la gran empresa minera asegura que no está llamada a intervenir en el problema de abastecimiento de los joyeros. Se trataría de un mercado pequeño para el cual no se cuenta con el andamiaje operativo requerido. El escenario hipotético de una demanda agregada en la que un grupo de joyeros comprara una cantidad anual determinada, tampoco es atractiva porque la joyería no tiene ni capacidad económica ni infraestructura de seguridad para manejar inventarios. En breve, la gran empresa minera no constituye alternativa de solución al problema de abastecimiento en cuestión tanto desde el lado del escaso interés en el lado de la oferta como desde las imposibilidades operativas desde el lado de la demanda. Por lo tanto, según la gran empresa minera, los llamados a resolver el asunto son las comercializadoras “que aparecen en la guía telefónica”, aquellas que cumplen a cabalidad con los exigentes criterios de legalidad.

Respecto al telón de fondo de ilegalidad, desde la gran empresa minera se percibe que el auge en la producción aurífera colombiana está explicado por el incremento de emprendimientos mineros cuya operación está íntimamente ligada a la presencia de grupos armados ilegales. Los inversionistas del mercado sumergido del oro están en el negocio debido a los altos precios internacionales, pero la tendencia decreciente que muestra la cotización desde 2013 se refleja en un estancamiento o retroceso de la producción nacional.

Interacciones y escenario de resolución

La situación descrita es un desafío para un analista de políticas toda vez que recoge ingredientes complejos: discusión Estado versus mercado, acción gremial, despliegue mediático y un telón de fondo de ilegalidad. Los asuntos para debatir pueden girar en torno a los siguientes interrogantes: ¿Se trata de un asunto con doliente privado sin mayor relevancia social? O bien, ¿es una buena excusa para pensar una política pública minera que haga frente a las dinámicas ilegales y criminales de la explotación y comercialización del oro colombiano? ¿Es problema de los joyeros encontrar el insumo para su producción en el mercado o el Estado colombiano está llamado a garantizar el suministro del oro?

Para enriquecer el debate, se sugiere realizar un análisis de factibilidad que tome en cuenta las siguientes consideraciones: