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Gestión y política pública

versión impresa ISSN 1405-1079

Gest. polít. pública vol.24 no.2 México jul./dic. 2015

 

Gestión regional y local

 

Influencia de las elecciones en la gestión de los gobiernos locales: Análisis empírico en la región española de Valencia

 

The Influence of Elections on Local Government Management: An Empirical Analysis for the Spanish Region of Valencia

 

Isabel Brusca*, Margarita Labrador** y Vicente Montesinos***

 

* Isabel Brusca, profesora en contabilidad y finanzas, Universidad de Zaragoza, Departamento de Contabilidad y Finanzas, Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales, Gran Vía, núm. 2, 50005-Zaragoza, Tel: 976 76 23 21. Correo-e: ibrusca@unizar.es.

** Margarita Labrador, profesora de contabilidad y finanzas, Universidad de Zaragoza, Departamento de Contabilidad y Finanzas, Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales, Gran Vía, núm. 2, 50005-Zaragoza, Tel: 976 76 20 93. Correo-e: labrador@unizar.es.

*** Vicente Montesinos, catedrático de contabilidad y finanzas, Universidad de Valencia, Departamento de Contabilidad, Facultad de Economía, Edificio Departamental-Avda dels Tarongers, s/n, 46071-Valencia, Tel: 96 3828280. Fax: 963828287, E-mail: Vicente.Montesinos@uv.es.

 

Artículo recibido el 12 de julio de 2012.
Aceptado para su publicación el 25 de noviembre de 2014.

 

Resumen

Este trabajo analiza la influencia de las elecciones en la gestión pública local, desde la perspectiva de los ciclos políticos presupuestarios. El objetivo es analizar si los políticos utilizan las políticas de gasto con el objetivo de influir en las decisiones de voto de los electores y, en ese caso, qué políticas de gastos son las preferidas para tratar de aplicar esa influencia. También analizamos el efecto que esta utilización de las políticas de gasto con objetivos electorales puede tener en la posición financiera de los entes locales y, en concreto, en su deuda. Los resultados muestran la existencia de ciclos políticos presupuestarios en los municipios de la región de Valencia, si bien no son tan importantes como a priori cabía esperar.

Palabras clave: administración pública, gobierno local y municipal, políticas públicas.

 

Abstract

This paper studies the influence of elections on local government management from the perspective of political budget cycles. The objective is to analyse whether there is budgetary manipulation with the aim of influencing voters' electoral decisions and which budgetary expenses are chosen to carry out this manipulation. We also study the effect of these policies of manipulation on the debt of administrations. The results show evidence of political budget cycles in Valencia's local governments although their influence is not very great.

Keywords: public administration, local and municipal government, public policy.

 

INTRODUCCIÓN

Los sistemas políticos democráticos se basan en un sistema electoral que permite al partido político en el poder obtener la legitimidad necesaria para llevar a cabo sus políticas fiscales, sociales y económicas. Las elecciones también se consideran como una manera de incrementar la eficiencia de la rendición de cuentas de los gobiernos. No obstante, la necesidad de tener el apoyo de los votantes puede llevar a los gestores políticos a adoptar políticas que mejoren sus posibilidades de ser reelegidos. Por este motivo, la literatura ha puesto especial atención en la relación entre la política y la economía. Algunos autores han tratado de estudiar el efecto del ciclo político en la economía; es decir, en magnitudes macroeconómicas como el desempleo, el producto interno bruto (PIB) y el déficit (Hibbs, 1977; Shi y Svensson, 2000; Block, 2002; González, 2002). Otros han analizado el impacto de los procesos electorales sobre las políticas gubernamentales, es decir, en la gestión interna de los gobiernos. Por ejemplo, algunos estudios analizan el efecto de la ideología política o la competencia política sobre las políticas de los gobiernos (Vicente et al., 2013; Pérez-López et al., 2014). Muchos otros se centran en el impacto de los ciclos políticos presupuestarios en la gestión de ingresos y gastos (Guillamón et al., 2013). Estos autores estudian si los gobiernos adoptan políticas de manipulación de ingresos y gastos durante el año anterior a las elecciones, ya sea desde la perspectiva de gasto total o desde su composición. Inicialmente la literatura se enfocaba en el gobierno central, pero en años recientes también ha habido algunos ejemplos de estudios que se centran en los ciclos políticos presupuestarios (CPP) desde el punto de vista del gobierno local (Boetti et al., 2010; Klein, 2010; Sakurai y Menezes-Filho, 2011; Cioffi et al., 2012; Wagner, 2012; Wang y Hou, 2012; Guillamón et al., 2013; Lopez, 2013; Sjahrir, Kis-Katos y Schulze, 2013; Vicente et al., 2013).

Los gobiernos locales son el nivel más cercano a los ciudadanos y sus políticas son las que los ciudadanos pueden percibir mejor, por lo tanto, los políticos deben tener mayores incentivos para intentar influir en las intenciones de voto en este nivel que en el del gobierno central. De hecho, es una creencia generalizada que los políticos en funciones incrementan su gasto público antes de las elecciones para mejorar su oportunidad de ser reelegidos (o su partido) (Drazen y Eslava, 2010). Esto muestra la importancia de extender las teorías de CPP a este nivel de la administración y especialmente contrastar en qué medida hay manipulación de los ingresos y gastos.

Este artículo estudia el CPP en el gobierno local, tratando de clarificar el comportamiento del gasto durante el ciclo político para determinar si existe manipulación antes de las elecciones y si tiene un efecto en la situación económica y financiera del gobierno local. Estos resultados contribuyen a la literatura sobre ciclos políticos presupuestarios en democracias nuevas versus establecidas (Brender y Drazen, 2005), y muestran que los ciclos políticos presupuestarios existen no sólo en democracias débiles y recientes, sino también en sistemas democráticos más avanzados.

La contribución principal de nuestro trabajo en relación con otros estudios de gobierno local en España (Vicente et al., 2013; Guillamón et al. 2013) es que nos centramos en la composición del gasto local, por lo que consideramos no sólo si los ciclos políticos presupuestarios existen o no, sino también estudiamos qué tipo de gastos prefieren los gobiernos en funciones para aumentar sus posibilidades de ser reelegidos. Además, analizamos el efecto que estas políticas pueden tener en la deuda de los gobiernos con una perspectiva de todo el ciclo político. Trataremos de averiguar si los gobiernos locales recurren más a pedir prestado en el año antes de las elecciones y analizaremos el efecto del ciclo político en la situación financiera de la entidad local. Utilizamos una muestra de 162 entidades locales de la región autónoma de Valencia.

El resto del artículo se organiza de la siguiente forma. La segunda sección analiza la literatura dedicada a la teoría de los CPP, especialmente la que intenta explicar los factores que llevan a la manipulación de los gastos durante el CPP. En la tercera sección incluimos algunos detalles sobre el marco de referencia del gobierno local español. La sección cuarta contiene una descripción detallada de los objetivos empíricos del trabajo y de la metodología utilizada. Los resultados del estudio empírico se analizan en la quinta sección. Finalmente, la sexta sección contiene una discusión sobre las conclusiones y sus implicaciones.

 

ELECCIONES Y POLÍTICAS PÚBLICAS

Las teorías sobre los ciclos políticos postulan que las políticas económicas de los gobiernos están influidas por el proceso electoral y, en particular, que los políticos pueden usar su gestión y políticas para crear ilusiones fiscales (Buchanan, 1967). Dentro de este marco, la teoría de los ciclos políticos presupuestarios propone que los políticos adoptan políticas que mejoran sus posibilidades de ser reelegidos, es decir, los políticos en funciones pueden usar políticas de gasto público para mejorar sus posibilidades de ser reelegidos. De acuerdo con Schick (1969), los ingresos, los gastos y la deuda en el presupuesto pueden utilizarse para crear una ilusión fiscal cuando la presupuestación por proceso (incremental, fragmentado, no programático y secuencial) se utiliza en lugar de presupuestación por sistema (planeación-programación-presupuestación).

Los modelos originales de CPP consideraron que las expectativas de los electores no son racionales y que los funcionarios actuales instrumentan políticas para influir en este comportamiento irracional (Nordhaus, 1975; Lindebeck, 1976; MacRae, 1977; Hibbs, 1977, 1978). Estudios posteriores desarrollaron la teoría del CPP racional oportunista,[1] que argumenta que los políticos gastarían en los ítems que son más visibles y atractivos para los electores. Esta idea se basa en un comportamiento racional del votante, quien basa sus expectativas de políticas futuras en las políticas actuales. Los electores evalúan a su gobierno tomando en cuenta la situación económica presente y las políticas de gasto y lo que han experimentado durante el mandato del gobierno. Los políticos intentarán poner en marcha las políticas preferidas por los electores, a quienes les gustan los impuestos bajos y los gastos gubernamentales altos (Drazen, 2008) y, por lo tanto usan una política fiscal expansiva antes de las elecciones para aumentar la probabilidad de reelección.

Además, el fenómeno de la gestión o manipulación del gasto preelectoral se explica asumiendo que existe información asimétrica sobre la competencia del titular. Desde esta perspectiva, el propósito de un CPP es señalar la competencia a los electores y las políticas de gasto expansivas antes de las elecciones pueden tomarse como un indicador de alta competencia. Esta teoría es sustentada por las obras pioneras de Rogoff y Silbert (1988), Rogoff (1990), Persson y Tabellini (1990). Por ejemplo, el modelo de Rogoff (1990) sugiere que los gastos observados pre-elección pueden servir como una señal de la competencia del político en funciones, es decir de su capacidad de proporcionar más servicios por un ingreso por impuestos específico. Se argumenta que el titular tiene una ventaja temporal de la información sobre los electores, y esto puede llevarlo a manipular los gastos. Los votantes no tienen el incentivo de realizar costosas búsquedas de información simplemente para decidir por quién votar, dado que un voto individual tiene una influencia muy pequeña sobre el resultado general. Para Shi y Svensson (2006), la fortaleza del CPP depende del interés del político en permanecer en el poder y de la porción de electores informados en el electorado, porque los incentivos de los políticos dependen del ambiente político-institucional.

Varios estudios empíricos han intentado poner a prueba esta teoría utilizando medidas agregadas de políticas fiscales que abarcan gasto total, ingreso total y déficit. Estos estudios incluyen los de Schuknecht (1996), Shi y Svensson (2000), Persson y Tabellini (2003) y Brender y Drazen (2003), los cuales se enfocan en los gobiernos centrales en distintos países. Esta investigación proporciona evidencia de aumentos pre-electorales en el gasto total del gobierno y en sus déficit, políticas criticadas por los que sostienen que los electores no están a favor de aumentar el déficit debido a que significaría pagar más impuestos en el futuro.

Para los gobiernos subnacionales, hay una larga lista de investigaciones con contribuciones en todas las direcciones. Por ejemplo, Blais y Nadeau (1992) muestran que el gasto y el déficit total aumentan levemente en el año de elecciones. Galli y Rossi (2002) encuentran que el gasto total y cada categoría de gasto fueron menores en años sin elecciones, mientras que el déficit fue mayor. Lago y Lago (2008) analizan desviaciones ascendentes en el déficit que muestran una tendencia a incrementarse en años de elecciones. Gámez e Ibarra-Yúnez (2009) demuestran que los estados mexicanos aumentan los gastos en el año electoral y los reducen en el año después de las elecciones. Wang y Hou (2012), al analizar las características cíclicas de los gastos locales encontraron que su tendencia es pro cíclica en el estado de Carolina del Norte.

Otros estudios resaltan que el CPP puede estar asociado con algunas características particulares, como el nivel de experiencia en la democracia o las características institucionales, que pueden reducir o eliminar el CPP. Por ejemplo, Tufte (1978) sugiere que el ciclo económico electoral es una externalidad y una ineficiencia que resulta de los sistemas democráticos. Golden y Porteba (1980) argumentan que la manipulación del presupuesto se encuentra con rigidez y retrasos que reducen sus efectos potenciales. Cioffi et al. (2012) muestran que, aunque se puede identificar el CPP en gobiernos locales italianos, hay algunas instituciones formales (reglas presupuestarias y límites de términos) que los reducen. López (2013) encuentra que el CPP puede modificarse con la legislación y aunque los gobiernos locales colombianos aumentaron el gasto total en periodos pre-electorales (debido principalmente a un mayor gasto en infraestructura), un cambio en la legislación modificó los ciclos y el gasto total aumento sólo en el año electoral. Este patrón fue impulsado por un mayor gasto social. Sjahrir, Kis-Katos y Schulze (2013) llegan a una conclusión similar, ya que encontraron que el CPP existe en gobiernos locales indonesios para los gastos discrecionales, pero con algunas diferencias entre jurisdicciones (elecciones directas versus elecciones indirectas). Haan (2013) concluye que los CPP no están confinados a las democracias recientes y que la fuerza del ciclo depende de la experiencia del país con la democracia: en democracias más jóvenes, los CPP tienen mayor probabilidad de ocurrir y es más probable que sean más fuertes que en democracias más maduras. La literatura reciente sugiere que la transparencia puede reducir las posibilidades de que los políticos logren metas oportunistas (Benito y Bastida, 2009) y así pueden reducir el CPP. De hecho, en años recientes la transparencia de las administraciones públicas ha recibido mucha atención tanto en la práctica como en la literatura (Piotrowski y Van Ryzin, 2007; Kim y Lee, 2012, Ríos et al., 2013, Rodríguez et al., 2013).

Otra línea de investigación se enfoca en la composición del gasto en lugar de en el gasto total, argumentando que sin importar el volumen total, los políticos quieren manipular las proporciones de los gastos corrientes y el gasto capital. Los autores en esta línea consideran que los electores son adversos a altos niveles de gasto total y déficit. En consecuencia, los gobiernos tendrán que concentrar su manipulación en la composición del gasto para evitar aumentos en los gastos totales.

Dentro de esta línea de razonamiento surgen dos posibles direcciones para explicar cómo se puede gestionar el gasto. La primera argumenta que dado que el gasto corriente es más visible, los políticos usarán este ítem para influir en los electores. Rogoff (1990) señala que los gastos corrientes son más inmediatamente visibles y por lo tanto de mayor valor político directo en el periodo de pre-elección. En contraste, las inversiones en capital son a menudo proyectos de largo plazo y su falta de cumplimiento durante época de elecciones puede crear un grado de riesgo político para los titulares (Block, 2002). Una segunda línea argumenta que el gasto capital, en lugar del gasto corriente, podría usarse para impresionar a los electores.

En la literatura, hay trabajos empíricos que apoyan ambos argumentos. Rosenberg (1992) muestra que en periodos pre-electorales el gasto de inversión aumenta en cerca de 20 por ciento. Reid (1998) observa que las elecciones tienen un impacto diferencial en la estructura del gasto, con un efecto positivo en la transferencia a personas y negocios y en la formación de capital fijo. De manera similar, Kneebone y McKenzie (2001) y González (2002) encuentran que el gasto de capital es considerado por los políticos como una manera efectiva de impresionar a los electores y tratan de aprovecharlo. El análisis empírico de Vergne (2009) indica que los políticos cambian la composición del gasto pre-electoral hacia el gasto corriente y lo alejan del gasto de capital. En Brasil, Sakurai y Menezes-Filho (2011) muestran un aumento en el gasto total y corriente y una disminución en inversiones municipales, ingresos por impuestos locales, y surplus presupuestario en años de elecciones. No obstante, Wagner (2012) muestra que en entidades locales senegalenses, el nivel general de gastos e ingresos también es independiente de las dinámicas electorales. Los gastos en cultura, educación y salud siguen siendo independientes y sólo los gastos en inversiones sufren alguna modificación con las dinámicas electorales.

En España, podemos referirnos a Guillamón et al. (2013), quienes confirman que los políticos en funciones aumentan el gasto el año antes de las elecciones, y Vicente et al. (2013) que demuestran que el CPP puede ser modificado por la legislación y que en el caso del gobierno local español, la Ley de Estabilidad Presupuestaria ha introducido algunos cambios, con el resultado de que los aumentos en déficit y gasto están limitados al año electoral.

Investigaciones empíricas también estudian cómo las políticas de gasto público afectan los resultados electorales. Los resultados sugieren que los gobiernos no obtienen beneficios de manipular el gasto antes de las elecciones (Peltzman, 1992; Alesina et al., 1998; Brender, 2003; Klomp y Haan, 2012).

Eslava y Drazen (2005) estudian el CPP desde dos perspectivas. Primero analizan si las políticas de gasto cambian en años anteriores a las elecciones, observando el comportamiento de distintos ítems del gasto (suponiendo una aversión de los electores al déficit). Segundo, estudian el comportamiento de los electores en términos del porcentaje de votos obtenidos por el titular como consecuencia de un cambio en las políticas fiscales. En un estudio posterior, Drazen y Eslava (2010) señalan evidencia de un aumento pre-electoral en gastos objetivo y una contracción de otros tipos de gastos, y una respuesta positiva del electorado a la determinación de un objetivo.

Alvarez y Delgado (2006) detectan signos del CPP en el gasto total y en el gasto específico. Sin embargo, no encuentran evidencia clara de que esta manipulación lleve a resultados positivos para el partido en el poder. Según James y John (2007), esta situación puede cambiar con información sobre la actuación: si los titulares dan información a los votantes, éstos pueden hacer juicios y premiarlos o castigarlos en consecuencia. Éste es un argumento importante utilizado en la literatura en favor de la importancia de la información sobre la actuación en administraciones públicas (Schatteman, 2008; Charbonneau y Van Ryzin, 2013; Nielsen y Baekgaard, 2013; Kwon y González-Gorman, 2014).

Estos estudios también se han interesado en los ciclos estratégicos de deuda. Los electores consideran los proyectos financiados por deuda como menos costosos que los financiados por impuestos, dado que no pueden percibir el costo real de la deuda (Buchanan, 1967). Ashworth et al. (2005) encuentran que la deuda aumenta antes de las elecciones. Binet y Pentecote (2004) señalan evidencia de un aumento en el gasto de capital y en la cantidad de endeudamiento per cápita en el año pre-electoral. Bastida et al. (2013) muestran que el ciclo electoral influye en la deuda municipal per cápita y Vicente et al. (2013) encuentran que con la Ley de Estabilidad Presupuestaria, la manipulación de la deuda en años anteriores se reduce. Algunos estudios también incluyen la ideología política de los gobiernos como un condicionante del uso de la deuda, pero los resultados no son concluyentes (Pérez et al., 2014).

 

EL MARCO DEL GOBIERNO LOCAL ESPAÑOL

España es una monarquía parlamentaria con una Constitución que data de 1978, que afirma que el Estado está organizado en municipios, provincias y comunidades autónomas. Todas estas entidades son autónomas en el manejo de sus intereses correspondientes. Este estudio se enfoca en municipios, que son legalmente independientes y están gestionados por plenos locales integrados por el alcalde y los concejales. Estos políticos son elegidos por los ciudadanos cada cuatro años. El sistema electoral sigue el modelo de representación proporcional. Se realizaron elecciones en mayo de 1995, junio de 1999 y mayo de 2003, en el periodo que estudiamos.

Las entidades también son financieramente autónomas y su gestión económica se basa en un presupuesto anual que contiene los gastos previstos para el año y los ingresos a ser recaudados. Las entidades locales pueden incrementar los impuestos locales para financiar servicios, así como fijar los precios y tarifas públicos para los servicios proporcionados (el porcentaje de ingreso fiscal en los gobiernos locales analizados en este estudio es de 34.28%). Los gobiernos obtienen una parte importante de sus fondos del gobierno central a través de transferencias y subvenciones. La tercera fuente para financiar los gobiernos locales es la deuda. La deuda a largo plazo sólo es posible para financiar gastos en capital, porque las regulaciones no permiten el uso de deuda a largo plazo para financiar gastos corrientes. Hay algunas restricciones sobre el uso de la deuda que toman en consideración la situación financiera de la entidad. Incluyen el nivel de deuda respecto del ingreso corriente y el déficit financiero del gobierno. Además, desde 2001, una Ley de Estabilidad Presupuestaria ha obligado a las entidades locales a tener estabilidad en términos de capacidad/necesidad de financiación, de acuerdo con el Sistema Europeo de Cuentas Económicas Integradas (SEC). Sin embargo, aunque la ley ha sido aplicable desde 2002, la norma que desarrolló la aplicación y especificó cómo aplicarla no se aprobó hasta 2007, causando un poco de retraso en su aplicación en muchas entidades. Al final del año, el alcalde debe rendir cuentas por la ejecución del presupuesto, lo cual se refleja en el reporte financiero (cuenta general).

 

ESTUDIO EMPÍRICO

Objetivos

El objetivo de este estudio es analizar el efecto del CPP en la gestión del gobierno local desde tres perspectivas:

1. Hasta qué punto los políticos intentan manipular el gasto en años electorales para influir en las decisiones de los electores, y qué ítems de gasto se prefieren para esta manipulación. Los gobiernos locales tienen menos oportunidades de decidir cómo obtener los recursos y generar gasto que el gobierno central, por lo que podemos esperar que el CPP sea menos intenso. Nuestro estudio sigue el enfoque de ciclos oportunistas racionales y contribuye a la literatura que estudia ciclos políticos presupuestarios en sistemas democráticos avanzados.

2. Si encontramos evidencia del CPP, entonces estudiaremos su efecto en la situación económica y financiera de los gobiernos locales. Es decir, si los gobiernos locales recurren a la deuda en los años antes de las elecciones o si usan otros recursos para financiar su gasto. Además, analizamos cómo cambia la situación financiera a lo largo del ciclo político. Para hacer esto, medimos la evolución de la situación financiera respecto al número de años desde las elecciones anteriores.

3. El efecto de las elecciones en la gestión presupuestaria y especialmente en la ejecución del presupuesto. En España, las elecciones locales suceden en mayo o junio, lo cual significa que el cambio de gobierno ocurre a la mitad del año fiscal, por lo que el nuevo equipo tendrá que encargarse de la gestión de un presupuesto que ya está aprobado por el equipo del gobierno anterior. Estudiaremos el nivel de las modificaciones presupuestarias que se llevan a cabo dentro del año electoral y el porcentaje de ejecuciones presupuestarias de gastos e ingresos en años electorales.

La principal contribución de este estudio es su orientación al análisis de la composición del gasto, no abordado en otros estudios realizados en España (Guillamón et al., 2013, Vicente et al., 2013), y la consideración del efecto de las elecciones en la ejecución presupuestaria en el año electoral. Más aún, contribuimos al debate sobre ciclos políticos presupuestarios en sistemas democráticos avanzados.

 

Muestra y datos

La muestra está formada por todas las entidades locales de la comunidad de Valencia con más de mil habitantes, utilizando datos de 1994 a 2005. No obstante, tuvimos que eliminar algunas de las entidades de la muestra debido a datos ausentes para algunos años y otros que presentan valores extremos. En total, utilizamos 162 entidades. Los datos se extrajeron de los estados financieros publicados en internet por la Sindicatura de Cuentas de Valencia, www.sindicatura.org. Se debe mencionar que existe un retraso muy largo en la publicación de la información y, cuando comenzamos la investigación, los estados financieros sólo estaban disponibles hasta 2005.

 

Modelos

Se utilizaron datos de panel para la estimación del efecto de los años electorales en las variables económicas y financieras. El panel tiene un total de 1 944 observaciones.

Se estimaron las regresiones de los datos de panel utilizando el siguiente modelo:

Donde:

Yit refleja las distintas variables dependientes en el año (t) en el gobierno local (i)

Yit–1 refleja las variables financieras dependientes en el año (t–1) del gobierno local i. Incluimos la variable retardada porque, dentro del marco de referencia del presupuesto, hay mucho manejo por inercia, lo cual predetermina el gasto fiscal (Schuknecht, 2000). El presupuesto actual determina en gran medida las apropiaciones del siguiente periodo (Niskanen, 1971).

Electit es una variable dummy que refleja la influencia de las elecciones y toma el valor 1 si se trata del año antes de las elecciones (94, 98 y 2002), y un valor de 0 en otros casos.

Xit es un vector de variables control. Utilizamos las siguientes: población, índice de actividad económica, índice de turismo.

Dado el gran número de unidades transversales (gobiernos locales), sería difícil estimar el efecto específico de cada gobierno local, por lo que estimamos un modelo de ecuaciones en diferencias. La estimación se ha realizado usando el método general de momentos (MGM), con el procedimiento de Arellano y Bond (1991), utilizando Yi,t–s–1 y Yi,t–s–2 como instrumentos de ΔYi,t–s, y Xk,i,t–s–1 y Xk,i,t–s–2 como instrumentos de ΔXk,i,t–s.

Todas las variables financieras se han relativizado utilizando otra variable de referencia. Es decir, no trabajamos con ningún valor absoluto, sólo con valores relativos. En las variables de control, utilizamos la forma logarítmica para evitar problemas de heteroscedasticidad. La prueba Sargan de sobre-identificación de las restricciones se utilizó para confirmar la validez del modelo (Arellano y Bond, 1991). La prueba Sargan tiene una distribución asintótica con grados de libertad igual al número de las restricciones de sobre-identificación y pone a prueba la hipótesis nula de que los instrumentos como grupo son exógenos (Bowsher, 2002). Si la prueba no es significativa, aceptaremos la hipótesis nula y los instrumentos usados para la estimación serán válidos.

 

ANÁLISIS DE RESULTADOS

Gestión del gasto y elecciones

Para estudiar la gestión del gasto en los años antes de las elecciones, utilizamos las siguientes variables: gasto total sobre ingreso corriente, gasto corriente sobre gasto total, gasto de capital sobre gasto total e inversión directa sobre gasto total.

El cuadro 1 muestra los coeficientes de la regresión, la prueba t-Student, el valor p y la prueba Sargan de sobre-identificación de restricciones, distribuidos asintóticamente como una X2 bajo la hipótesis nula de instrumentos válidos. Los resultados de la prueba Sargan muestran que los instrumentos utilizados para la estimación son adecuados en todos los modelos. En particular, el valor p de la prueba Sargan muestra que no es significativo y podemos aceptar la hipótesis nula de que los instrumentos usados para la estimación son válidos.

Los resultados muestran que la variable Elect es significativa en todos los casos, por lo que los resultados apoyan la existencia del CPP. El signo positivo del coeficiente de la variable para gasto total muestra que en los años antes de las elecciones hay un aumento en el nivel del gasto total sobre el ingreso corriente, que refleja los intentos de los gobiernos por impresionar a los electores con un gasto expansivo. Estos resultados confirman la evidencia anterior en Guillamón et al. (2013) de que los titulares actuales aumentan las políticas de gasto en el año antes de las elecciones. Debemos señalar, no obstante, que el coeficiente de la variable es muy pequeño (0.0118) y, por lo tanto, los CPP son débiles, como se esperaría porque las posibilidades de acción en un gobierno local son menores que las del gobierno central.

Respecto a la diferenciación entre el gasto corriente y en capital, el signo negativo para el gasto corriente y positivo para el gasto de capital confirman que los gobiernos locales prefieren incrementar el gasto de capital y reducir el gasto corriente en los años antes de las elecciones, demostrando que creen que el gasto de capital es más visible para los ciudadanos porque los electores valoran más positivamente la infraestructura y las inversiones, así como las transferencias de capital, como indicadores de gestión. Los coeficientes también son pequeños (0.0230 para gasto corriente y 0.0242 para gasto de capital), lo que muestra que la variación de la composición no es muy importante. Como mencionamos anteriormente, los ingresos fiscales de estas entidades en promedio representan sólo 34.28 por ciento de los ingresos totales, lo cual muestra que estas entidades tienen una capacidad limitada para gestionar el nivel de gastos.

Se observó que todas las variables de control son significativas en los tres modelos, aunque hay cambios de signos entre los distintos modelos. Para el gasto total sobre ingreso corriente, las variables población e índice de actividad económica son positivas, indicando que las entidades locales más grandes, con mayor actividad económica, tienen un mayor nivel de gasto. En municipios con un alto índice de turismo, esta proporción es menor, quizá porque la necesidad de gasto en estas entidades es menor.

La población influye positivamente en el porcentaje de gasto corriente, mientras que los índices de turismo y actividades económicas son negativos, lo que indica que los municipios con mayor actividad económica y mayor índice de turismo requieren menos gasto corriente y más gasto de capital, como lo muestra el signo de los coeficientes de la variable gasto de capital sobre gasto total. Sin embargo, son los municipios más grandes los que requieren mayor proporción de gastos corrientes.

La variable retardada es positiva, significativa y tiene el mayor coeficiente en todos los modelos. Esto demuestra cierta estabilidad en la composición del gasto, porque el gasto en un año se explica en gran medida por el gasto en años anteriores. Los coeficientes son mayores para la composición del gasto (0.30) que para el gasto total sobre ingresos (0.18).

 

El efecto de los ciclos políticos presupuestarios en la situación financiera

Habiendo encontrado evidencia de los CPP, queremos analizar el efecto de éstos sobre la situación financiera de las entidades en el corto plazo. Para hacerlo, analizamos el comportamiento de las siguientes variables: deuda presupuestaria sobre ingreso corriente, y deuda neta respecto a ingresos corrientes y al número de habitantes. El cuadro 2 muestra los resultados para las dos variables.

El valor p de la prueba Sargan muestra la validez de los modelos utilizados. Observamos que el coeficiente para Elect es positivo para ambas variables dependientes, mostrando que en los años antes de las elecciones los gobiernos usan más el recurso de la deuda como fuente financiera (es 0.0161 mayor que en otros años), lo cual es lógico si se toma en cuenta que las actividades de inversión se intensifican en estos años y serán financiadas, en gran medida, por deuda. Esta es una contribución importante del artículo, porque muchas de las investigaciones previas en España se enfocaron solamente en la deuda per cápita (Vicente et al., 2013; Bastida et al., 2013).

En estos modelos, la variable retardada no tiene tanta influencia como en los modelos anteriores, porque su coeficiente es menor.

Respecto a las variables de control, el recurso de la deuda es menor en los municipios más grandes y en aquellos con mayor actividad económica, mientras que los municipios con un alto índice de turismo utilizan más deuda. Debemos recordar que la proporción de gasto de capital es mayor en municipios con un índice de turismo más alto.

Con el fin de incluir operaciones posibles de refinanciamiento de deuda, analizamos el aumento en deuda neta durante el año. Los resultados son similares a los encontrados en la variable aumento de deuda sobre ingreso corriente.

Para estudiar el efecto de los CPP en la situación financiera a largo plazo, tomamos dos variables: deuda total sobre ingreso corriente y deuda per cápita. Como estos indicadores acumulan el efecto de la gestión durante varios años, en lugar de evaluar sólo el efecto en el año pre-electoral, tomamos la evolución a lo largo del ciclo electoral, es decir, en los cuatro años de la legislatura, un enfoque que no se ha considerado en estudios previos (Vicente et al., 2013). La variable Electit toma el valor del número de años desde las elecciones.

Se introdujo una variable de control adicional que intenta capturar el efecto de la ley de estabilidad, y toma el valor 0 hasta 2001 y de 1 en otros casos. Los resultados se muestran en el cuadro 3.

Se puede observar un aumento en el nivel de deuda sobre el ingreso corriente de las entidades locales conforme pasa el tiempo, dado que Elect es significativa y positiva. El valor promedio de esta variable dependiente aumenta cuanto más tiempo está el gobierno en el poder. Por ejemplo, el año antes de la elección, la deuda sobre ingreso corriente es en promedio 0.0133 mayor que en el año de elecciones.

Los resultados muestran que el nivel de deuda se puede explicar con el nivel de deuda que existía el año anterior (coeficiente de 0.5359), lo que es lógico, porque es una proporción que acumula la deuda de distintos años. Se obtienen resultados similares cuando analizamos la deuda per cápita. Encontramos que cada año de la legislatura la deuda se incrementa en promedio por 6.59 euros.

La Ley de Estabilidad Presupuestaria no tuvo ningún efecto sobre el nivel de deuda en los años estudiados. La variable es significativa y positiva (coeficiente de 0.0491), demostrando que la deuda aumenta en esos años, a pesar de la ley. Esto puede deberse a que a pesar de que la ley fue aplicable a entidades locales a partir de 2002, la norma que detalla cómo debe ser aplicada por los gobiernos locales no se desarrolló hasta 2007. Esto llevó a algunos retrasos en su aplicación en muchos gobiernos.

La población tiene un signo negativo tanto en deuda sobre ingreso corriente como en deuda per cápita, lo que indica que los municipios más grandes tienden a acumular un menor nivel de deuda. No obstante, la actividad económica es positiva en ambos modelos, lo que indica que las entidades con mayor actividad económica tienen mayores niveles de deuda.

El signo de la actividad de índice de turismo varía dependiendo de las variables utilizadas para medir el nivel de deuda. La deuda sobre ingreso corriente es menor en los municipios con un alto índice de turismo, debido a su mayor capacidad para generar ingreso corriente y así reducir esta proporción. Sin embargo, la deuda per cápita es mayor para estos municipios, lo cual es lógico porque el número de habitantes en estos municipios generalmente no puede ser considerado como indicador del tamaño o la actividad de la entidad local, dado que muchos de los usuarios del servicio no están en el censo.

 

Gestión en el cambio electoral del gobierno

Las elecciones pueden provocar cambios de gobierno en las entidades locales, lo cual puede afectar su gestión durante el año electoral. En gobiernos locales españoles, las elecciones se llevan a cabo en mayo o junio, de tal forma que cualquier gobierno nuevo comenzará su legislatura alrededor de julio. El equipo del gobierno entrante, que puede ser el mismo si el partido en el gobierno gana la elección nuevamente, tendrá que gestionar el presupuesto aprobado para ese año y que ha estado en operación desde el principio del año.

Las variables usadas para estudiar el efecto del cambio de gobierno son modificaciones presupuestarias y ejecución presupuestaria. La variable Electit es ahora una variable dummy que toma el valor de 1 en años electorales y de 0 en otros casos. El cuadro 4 muestra los resultados.

Los resultados muestran que el cambio de gobierno ha tenido un efecto en las modificaciones presupuestarias con un signo negativo. Esto indica que en años electorales el porcentaje de modificaciones de deuda es en promedio menor, y demuestra que el nuevo equipo es conservador y prefiere cumplir con el presupuesto que hereda.

Si diferenciamos entre el gasto corriente y en capital, observamos que para el gasto corriente la variable Elect tiene un signo positivo aunque el coeficiente es muy pequeño. Esto muestra que, en promedio, se llevan a cabo más modificaciones presupuestarias en las cuentas corrientes durante años electorales. Sin embargo, en gasto de capital la variable tiene un signo negativo y el coeficiente aumenta (0.985), lo cual es lógico porque este ítem refleja la realización de inversiones que ya había iniciado el equipo de gobierno anterior, y las posibilidades de discreción son muy pequeñas.

Respecto a la ejecución presupuestaria, si consideramos el gasto total, la variable Elect tiene un signo positivo, indicando niveles mayores de ejecución de los gastos en esos años, aunque el coeficiente es bajo. Sin embargo, si diferenciamos entre el gasto corriente y en capital, encontramos niveles menores de ejecución en el gasto corriente en años electorales que en otros años, posiblemente porque el equipo entrante trata de ser tan conservador como sea posible y sólo realiza gastos esenciales, congelando aquellos sobre los cuales tiene algo de discreción. En el gasto de capital, el nivel de ejecución se incrementa, posiblemente porque el gasto de capital de las entidades locales aumenta en años pre-electorales en un intento por influir en el comportamiento de los electores.

Las tres variables de control son significativas. Población e índice de turismo tienen signos positivos, lo que indica que las entidades más grandes y más orientadas al turismo, en promedio, llevan a cabo más modificaciones presupuestarias. No obstante, el índice de actividad económica es una variable negativa, lo que significa que aquellos con mayor actividad llevan a cabo menos modificaciones.

Para la ejecución del presupuesto de gasto, las tres variables tienen signos negativos, demostrando que el nivel de ejecución disminuye con población, actividad turística y actividad económica. Sin embargo, la ejecución del gasto de capital aumenta en las entidades con más turismo y actividad económica.

Nuestros resultados apoyan que las elecciones también influyen sobre la gestión presupuestaria en años de elecciones, lo cual puede deberse en parte al cambio en el equipo de gobierno. Sin embargo, la limitación principal de este análisis es que consideramos la gestión de los años electorales en su conjunto, sin diferenciar entre la gestión realizada antes y después de las elecciones. Tampoco tomamos en cuenta si hubo un cambio o no en el equipo de gobierno como resultado de las elecciones. Por lo tanto, nuestros resultados se deben interpretar en el marco de estas limitaciones.

 

DISCUSIÓN E IMPLICACIONES

El artículo ofrece un análisis detallado de ciclos electorales en los gobiernos locales en España, de la región de Valencia, y contribuye a las investigaciones sobre ciclos políticos presupuestarios. Nuestros resultados muestran la existencia de CPP en todas las variables financieras utilizadas, aunque la intensidad de los ciclos es baja. Esto puede ser porque los gobiernos locales no tienen mucha capacidad para manipular los ingresos y gastos. De hecho, el porcentaje de ingresos fiscales bajo su control fue de alrededor de 35 por ciento en los años estudiados, lo cual muestra el poder limitado de las entidades para incrementar los ingresos y en consecuencia los gastos. Estos resultados contribuyen a la literatura al mostrar que los ciclos políticos presupuestarios existen no sólo en democracias débiles y recientes, sino también en sistemas democráticos más avanzados.

Encontramos que los gobiernos ejercientes prefieren los gastos en capital y los proyectos de inversión para impresionar a los electores en los años antes de las elecciones, así reducen su gasto corriente. Intentarán terminar estos proyectos antes de las elecciones para evitar parecer ineficientes a los ojos de los votantes. Estos resultados difieren de otros estudios sobre el gobierno central, como el de Vergne (2009), quien encuentra que los políticos cambian la composición del gasto pre-electoral hacia gastos corrientes y se alejan del gasto de capital. No obstante, también hay estudios anteriores que encuentran que los gobiernos locales prefieren el gasto de capital (Rosenberg, 1992; Kneebone y McKenzie, 2001; Álvarez y Delgado, 2006).

Tras haber demostrado la existencia de los ciclos políticos, este estudio da un paso más y analiza su efecto en la situación financiera. La tendencia a llevar a cabo proyectos importantes en los años antes de las elecciones tiene un claro efecto en la situación financiera de estas entidades. Los gobiernos locales dependen más de la deuda en estos años que en años sin elecciones; por ende, tanto la deuda total como la deuda neta se incrementan.

La existencia de ciclos políticos también se refleja en la deuda financiera acumulada, ya se mida con respecto a los ingresos corrientes o al número de habitantes. En ambos casos se encuentra un aumento a lo largo de los años en el ciclo electoral, mostrando que los gobiernos no están preocupados por dejar una situación financiera saludable para el siguiente gobierno, sino que tienden a dejar mayor deuda. No hemos investigado si hay diferencias que dependan de la ideología política de los partidos gobernantes. Nuestro estudio se basa en un enfoque oportunista, no en la perspectiva partidaria.

Ni siquiera la Ley de Estabilidad Presupuestaria ha logrado disminuir el uso de deuda. Aunque establece la obligación de equilibrar la capacidad/necesidad de financiación, las proporciones de deuda de las entidades locales continúan creciendo. Una razón puede ser que aunque la ley se aprobó en 2002, la norma que desarrolla su aplicación y especifica cómo aplicarla no se aprobó hasta 2007, causando algunos retrasos en su implementación en muchas entidades.

El aumento continuo en deuda contrasta con los intentos por establecer requerimientos para preservar la salud financiera de los gobiernos locales. La ley que regula el gobierno local sólo permite pedir prestado para proyectos de inversión y si la situación financiera de la entidad no es muy saludable (si la entidad tiene resultados financieros negativos o una proporción alta de deuda sobre ingreso corriente), la operación debe ser autorizada por el gobierno central. Sin embargo, las proporciones de deuda han seguido aumentando y en estos días de reducciones importantes, las entidades locales enfrentan problemas graves para pagar sus deudas.

Otro aspecto que analizamos es el efecto de los años electorales en la gestión presupuestaria en relación con el posible cambio de gobierno a la mitad del año. En contra de lo que cabía esperar, los gobiernos entrantes son prudentes y en promedio llevan a cabo menos modificaciones presupuestarias que en años no electorales. Estas modificaciones ocurren en el gasto corriente, mientras que no hay modificaciones en el gasto de capital. Esto se puede deber al hecho de que el gasto de capital se realiza principalmente en los meses en los que el gobierno anterior es el que maneja el presupuesto.

Al mismo tiempo, los años electorales también muestran niveles altos de ejecución presupuestaria en el gasto total y en el gasto de capital, mientras que el nivel de ejecución en gasto corriente disminuye. Una limitación de esta investigación es que no podemos diferenciar entre la gestión del presupuesto antes y después de las elecciones.

Los resultados demuestran que la variable retardada es significativa en todos los modelos y tuvo el coeficiente más alto. Esto indica que mucha de la gestión sucede por inercia, como consecuencia de la ausencia de un presupuesto por objetivos. Muestra que se está presupuestando de manera incremental en las entidades analizadas.

Para concluir, nuestro estudio apoya la existencia de CPP desde un punto de vista oportunista. Todavía debemos analizar si estos ciclos tienen un efecto positivo, es decir, si en las entidades con mayor intensidad de los ciclos o manipulación de los gastos, el partido en el gobierno en realidad logra obtener más votos.

 

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NOTA

[1] También hay un enfoque de ciclo ideológico que argumenta que los políticos siguen las políticas que son favorables para los que apoyan a sus partidos (Hibbs, 1977).

 

INFORMACIÓN SOBRE LOS AUTORES

Isabel Brusca. Es profesora en el Departamento de Contabilidad y Finanzas en la Universidad de Zaragoza. Sus investigaciones e interés profesional se centran en contabilidad, gestión y auditoría de la administración pública. Ha participado en numerosos proyectos de investigación en este campo y es autora de varios libros y artículos en revistas prestigiosas. Ha sido consultora del Comité Director para la Democracia Local y Regional (CDLR) del Consejo de Europa. Es miembro de varias comisiones profesionales y comités científicos internacionales.

Margarita Labrador. Es profesora en el Departamento de Contabilidad y Finanzas en la Universidad de Zaragoza. Es especialista en administración de empresas y contabilidad, y ha publicado varios artículos en revistas especializadas en estos campos. Ha participado en un proyecto de investigación enfocado en el análisis de la gestión en administraciones del sector público. También está trabajando en contabilidad y finanzas para el sector empresarial.

Vicente Montesinos. Es catedrático de contabilidad en la Universidad de Valencia. Sus investigaciones e interés profesional se centran en gestión y auditoría de la administración pública. Ha sido director de un proyecto para reformar el Sistema de Contabilidad de la Comisión Europea. Actualmente es presidente del Comité del Sector Público de la Asociación Española de Contabilidad y Administración de Empresas. Es autor de varios libros y artículos en revistas como Public Money and Management y European Accounting Review.

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