Gestión y organización

 

Organizaciones no gubernamentales y entidades sin ánimo de lucro en Colombia: Despolitización de la sociedad civil y tercerización del Estado

 

Non Governmental and Nonprofit Organizations in Colombia: Depoliticization of Civil Society and State Outsourcing

 

Juan David Gómez-Quintero*

 

* Profesor del Departamento de Psicología y Sociología de la Universidad de Zaragoza. Calle Violante de Hungría, 23. 2009. Zaragoza, España. Tel. (34) 654 59 31 21. Correo-e: jdgomez@unizar.es.

 

Artículo recibido el 14 de noviembre de 2011.
Aceptado para su publicación el 20 de noviembre de 2013.

 

Resumen

En Colombia, al igual que en otros países latinoamericanos, las organizaciones del tercer sector han crecido de forma significativa. Algunas de ellas gestionan proyectos sociales promovidos por las administraciones públicas, otras evitan relaciones contractuales con el Estado para mantener su independencia y unas cuantas discurren por ambos caminos. Este artículo analiza la tendencia de muchas organizaciones que están sufriendo una metamorfosis de "despolitización" como actores de la sociedad civil para participar en la tercerización del Estado. Esto ocurre en el contexto de un conflicto político, social y armado como el que ha caracterizado a Colombia en las últimas cinco décadas. La metodología de la investigación incluye un análisis de fuentes secundarias sobre la evolución del tercer sector en Colombia, especialmente los cambios experimentados por las organizaciones colombianas entre 2007 y 2010 a partir de las modificaciones en su naturaleza jurídica, en los sectores en los que intervienen, en la imagen de la opinión pública y en la gestión de los recursos financieros.

Palabras clave: tercer sector, sociedad civil, ONG, ESAL, Colombia.

 

Abstract

In Colombia, as in other Latin American countries, the third sector organizations have grown significantly. Some of them manage social projects promoted by the government, others avoiding contractual relationships with the State to maintain its independence and a few run both ways. This article discusses the trend whereby many organizations are undergoing a metamorphosis which "depoliticize" as civil society actors to participate in the outsourcing of the State. This occurs in the context of a political, social and armed conflict like Colombia that has characterized the past five decades. The research methodology includes an analysis of secondary sources on the evolution of the third sector in Colombia, especially the changes in Colombian organizations between 2007 and 2010 from changes in their legal nature, in the sectors involved, in the image of public opinion and in the management of financial resources.

Keywords: third sector, civil society, NGO, non-profit organization, Colombia.

 

INTRODUCCIÓN

En las últimas décadas han emergido con mucha fuerza en el panorama nacional e internacional miles de organizaciones civiles sin ánimo de lucro, e independientes de los gobiernos nacionales, que están teniendo un gran protagonismo social, político y económico. Este fenómeno ha sido denominado por algunos como sociedad civil global (Salamon, 1999; Kaldor, 2003) y obedece a una especie de revolución asociacional global (Salamon, 1999) o a una verdadera explosión de la sociedad civil (Rosenau, 1997).

América Latina y, en particular Colombia, no han sido ajenas a ese proceso. Las organizaciones no gubernamentales, las fundaciones, las asociaciones y el resto de entidades sin ánimo de lucro se han adueñado de un puesto relevante en la sociedad civil colombiana durante las últimas dos décadas. En parte, han basado su auge en el desencanto producido hacia el Estado, en resultar cercanas al ciudadano común, en generar tanta simpatía como confianza (Gordon, 2005), y en mostrarse como actores eficaces y legitimados por la sociedad para actuar con las poblaciones que demandan atención por parte del Estado.

El entusiasmo por todo el espectro de organizaciones de la sociedad civil (OSC) es compartido en América Latina tanto por los sectores que favorecen el neoliberalismo como por los sectores de izquierda (Martínez Novo, 1999), sin embargo, la naturaleza del entusiasmo está diferenciada. Esta simpatía bipolar se basa, según Sorj (2007), en que para la visión liberal, las OSC deben reemplazar parcialmente los servicios de protección social del Estado, mientras que para la izquierda son el nuevo vehículo para canalizar los reclamos de justicia tras el colapso de la alternativa socialista.

Tal como ha ocurrido en el caso español (Marcuello y Marcuello, 2000; Ruiz Olabuenaga, 2005) y mexicano (Cadena, 2004), las organizaciones colombianas han pasado de la invisibilidad social a la presencia creciente en el imaginario de la sociedad. Se han consolidado como actores sociales y como actores políticos. Para Tandon (2004, 53), tal visibilidad comenzó a mediados de los setenta, y se debió al inicio de lo que se llamó "paradigma de desarrollo alternativo". Este paradigma se focalizaba en un modelo de "desarrollo a escala local", y tenía prioridades territoriales en las que estas organizaciones resultaban cercanas y arraigadas a las poblaciones rurales y urbanas.

En este trabajo nos proponemos revisar, atendiendo al caso colombiano y en el contexto de la alta visibilidad social de las organizaciones, la tendencia del desplazamiento desde una posición política hacia una posición económica por parte de las OSC. Se trata de un proceso poliédrico y complejo debido a la heterogeneidad de las organizaciones y a la diversidad de las relaciones que en las últimas décadas entablan con el Estado y las empresas privadas. En general, el cambio de tendencia de las organizaciones se inscribe en un contexto más amplio de reducción del tamaño del Estado que deja una estructura de oportunidad que permite a estas organizaciones incrementar su participación en el proceso de tercerización¹ del Estado. El incremento de la participación de las OSC en las relaciones con el Estado está igualmente amparado por el creciente respaldo social del gobierno relacional o cooperativo también denominado gobernanza moderna (Mayntz, 2001).

Usaremos dos tipos de argumentos para respaldar la hipótesis planteada. Por una parte los argumentos teóricos de la amplia la literatura emergente y, por otra, argumentos empíricos del caso colombiano.

Los primeros serán esbozados en el segundo apartado y los empíricos en el tercer y cuarto apartados. Como adelanto de los argumentos empíricos que usaremos para corroborar el cambio de tendencia podemos señalar que: a) existe un giro semántico que se ha dado en las últimas décadas en el campo de las organizaciones civiles, en el que el énfasis no lucrativo se superpone al énfasis no gubernamental y en el que el término "tercer sector" gana terreno al de "sociedad civil"; b) se evidencia un cambio en la naturaleza jurídica de las entidades de reciente creación, es decir, el auge de las fundaciones (organizaciones verticales y jerarquizadas) se corresponde al detrimento de las asociaciones de base (organizaciones horizontales con respaldo popular); c) existe una separación fáctica de competencias entre las OSC con base en la tipología de sectores sociales a los que atienden las no lucrativas frente a las no gubernamentales; d) la opinión pública ha dado señales de respaldar la tendencia de participación de las organizaciones en asuntos que habían sido competencia del Estado, y e) el incremento en la financiación por parte del Estado gana terreno a la financiación internacional, privada y de las cuotas de socios.

Este cambio de tendencia no es en ningún caso uniforme, es decir, no afecta a todas las OSC, ni se trata de un proceso que modifique totalmente el conjunto de la organización, es decir, puede haber grados de transformación, como si se tratase de un continuum en los que hay grados de hibridación o percolación cultural.

Tenemos argumentos suficientes para concluir que los efectos de la tendencia están acarreando una progresiva despolitización de una parte de ellas, es decir, la disminución del posicionamiento crítico ante la administración del Estado como garante de los derechos individuales, sociales y económicos.

La metodología empleada para respaldar los argumentos expuestos proviene del análisis de fuentes secundarias (bases de datos, memorias e informes) elaboradas por plataformas colombianas como ONG por la Transparencia,² y de los directorios y guías de las entidades sin ánimo de lucro entre los años 2007 y 2010.

 

PRECISIONES CONCEPTUALES Y ENCUADRE TEÓRICO

El concepto de sociedad civil tiene una larga trayectoria en la historia política. Entre la variedad de definiciones nos interesa destacar aquellas que aluden a la capacidad de autoorganización de la propia sociedad (Cohen y Arato, 2000) a través de un conjunto de asociaciones voluntarias y de una red de organizaciones autónomas, independientes del Estado, que reúnen un conjunto de ciudadanos que tienen intereses comunes (Torres Rivas, 2001), y que se unen para hacer oír su voz ante quienes toman decisiones a través de la mediación y la negociación (Kaldor, 2003).

Olvera (1998) señala que, en el contexto latinoamericano, la inexistencia de la sociedad civil durante el siglo XIX fue el resultado de la continuidad poscolonial de las relaciones de dominación y dependencia, así como de la ausencia de un espacio público y una cultura democrática.

Durante el siglo XX, la sociedad civil se volvió un concepto de moda debido a la lucha contra los regímenes militares autoritarios en América Latina y contra los regímenes comunistas totalitarios en Europa oriental (Cohen y Arato, 2000; Sorj, 2007). En tales contextos, la sociedad civil representaba a un conjunto extremadamente heterogéneo de actores unificados por el objetivo común de la lucha por la democratización.

Cohen y Arato (2000) identifican un relevante papel político por parte de la sociedad civil, no tanto en la búsqueda del poder, sino por la relación de comunicación e influencia que ejercen asociaciones voluntarias y movimientos sociales.

A diferencia de este término, el de tercer sector denota un papel económico que agrupa un conjunto de entidades que no corresponden al Estado ni al mercado. Cadena (2004) concibe las organizaciones del tercer sector como actores más proclives al mercado y a incorporar en sus prácticas organizacionales modelos provenientes de la empresa privada. Además, es un concepto más reciente que surge a finales de la década de 1970 y que tuvo mucho auge en Estados Unidos, de donde se exportó a América Latina (Roitter, 2005).

Olvera (1999) afirma que se ha pretendido integrar, de manera reduccionista, en conceptos como sociedad civil y tercer sector a una gran variedad de actores sociales que muchas veces tienen poco en común. Defiende que el horizonte de la sociedad civil es la defensa de la ciudadanía y de otros valores sociales como la tolerancia, el pluralismo y el conjunto de derechos.

Para el amplio estudio de Salamon (1999) no hay diferencias sustanciales entre la sociedad civil y el tercer sector. Su definición engloba a asociaciones en tanto organizaciones con una estructura formal, privadas, sin ánimo de lucro, autónomas y con participación voluntaria de sus miembros.

Natal y Chávez (2010) afirman que los autores que analizan el tercer sector desde la perspectiva del capital social creen que ese sector se creó contra la extensión de los poderes del Estado en cuestiones sociales y entienden que la acción civil voluntaria, tanto económica como política, es la ruta para atender una problemática social cada vez más compleja. Esos autores, continúan Natal y Chávez (2010), creen que un Estado reducido debe fomentar la participación del tercer sector en el mercado de servicios, en la lucha contra el desempleo y en contribuir a resolver algunas deficiencias sociales como la pobreza.

Para explicar el proceso de desplazamiento gradual de una posición a otra vamos a valernos de dos visiones teóricas: la visión microsociológica que aporta el concepto de percolación cultural (López Rey, 2008) y la visión macrosociológica del contexto latinoamericano caracterizado por la reducción del tamaño del Estado.

En la visión microsociológica usamos el concepto de percolación cultural, cuyo significado puede resumirse como la extensión (o contagio) de una idea, un comportamiento o una moda de la cultura empresarial hacia la cultura asociativa. De forma progresiva y sutil, los modos y las lógicas institucionales que caracterizan a las organizaciones del mercado se estarían extendiendo o percolando por las organizaciones civiles,

desplazando a la lógica con la que éstas tradicionalmente vendrían operando no sólo en materia de gestión de la imagen o gestión de la organización, sino también en lo referido al lenguaje y, en general, todo aquello relacionado con la cultura organizacional (López Rey, 2008, 132).

El fenómeno social se expondría, continúa López Rey, como inevitable, por cuanto la economía capitalista es el orden social dominante que hace de la cultura un elemento funcional en la conservación del sistema. En otras palabras, la lógica mercantil³ tiende a ocupar espacios institucionales que no le son propios (como la sociedad civil) para reforzar la legitimidad del capitalismo. Esto nos llevaría a vincular ese proceso con un contexto más amplio y sistémico que concebimos como la perspectiva macro.

La visión macrosociológica enmarca el desplazamiento que analizamos como parte del ajuste neoliberal, en el que se enfrentan dos proyectos políticos: por un lado un proyecto democrático participativo y, por el otro, un proyecto neoliberal de privatización de amplias áreas de las políticas públicas (Panfichi, 2002), que se acompaña de un discurso participacionista y de revalorización simbólica de la sociedad civil, entendida como tercer sector (Dagnino et al., 2006).

El proyecto neoliberal acarrea un drástico recorte del gasto social en el que los servicios de educación y salud se restringen (Martínez Novo, 1999, 136). En este contexto, las organizaciones no gubernamentales adquieren "una importancia estratégica, ya que complementan o sustituyen al Estado como proveedoras de servicios y asistencia a los grupos más necesitados".

Al respecto, otros autores, como Montúfar (1996, 18), sostienen que discursos como los del desarrollo centrado en la gente, consolidado en la declaración de la cumbre de Desarrollo Social de Copenhagen en 1995, significó en América Latina un estupendo argumento para flexibilizar y externalizar las responsabilidades del Estado relacionadas con el cumplimiento de determinados derechos sociales y con la satisfacción de necesidades básicas no cubiertas. De esta forma se suavizó el carácter reivindicativo y contestatario como valor democrático en aras de la gestión privada de los asuntos sociales, educativos y comunitarios.

En esa misma línea argumental se inscribe Mario Roitter (2005), quien ve en la equiparación del tercer sector con la sociedad civil un esfuerzo por metabolizar la esencia conflictiva de la sociedad civil. El incremento de la participación del tercer sector estaría claramente al servicio de objetivos instrumentales de reducción del gasto público y generalmente se canaliza en las fases de implementación y no en las que se corresponden con el diseño y la formulación de los proyectos y programas sociales del Estado. Al respecto Sonia Álvarez (2001) habla de un proceso de tercerización en términos de metamorfosis en la relación de las organizaciones de la sociedad civil con el Estado.

Para finalizar este apartado y teniendo en cuenta las dificultades terminológicas expuestas, vamos a precisar tres conceptos fundamentales. Llamaremos organización no gubernamental (ONG) a aquellas organizaciones que se identifican explícitamente por su carácter cívico o ciudadano (aunque carezcan de ánimo lucrativo), que tienen como finalidad el trabajo por los derechos individuales, sociales, políticos, etc. y la defensa de los valores democráticos.

Denominaremos entidad sin ánimo de lucro (ESAL) a aquellas entidades que explicitan su carácter no lucrativo (aunque también sean fruto de la iniciativa ciudadana), que tienen por finalidad la prestación de servicios (sociales, educativos, sanitarios, etc.) para la población general o sectores específicos de población.

A la suma de todas las anteriores nos referimos como organizaciones de la sociedad civil, ya que esta categoría facilita la identificación de un amplio espectro de organizaciones al margen de su objetivo extrínseco y más allá del ámbito de intervención nacional. Además, en los autores citados se aprecia un mínimo acuerdo al concebir a la sociedad civil como una esfera mas amplia e incluyente que el tercer sector.

 

EL CONTEXTO COLOMBIANO

Antes de analizar la tendencia por la cual las organizaciones sociales incrementan su participación en la gestión pública en el caso de Colombia, vamos a proceder a identificar la cantidad y tipología de las organizaciones a las que haremos referencia.

No es fácil tener datos precisos para saber cuántas entidades configuran el mapa de la sociedad civil en Colombia. Esta dificultad de precisión se debe tanto a los criterios que utiliza cada fuente para registrarlas, como a la propia volatilidad de las entidades, es decir, a su facilidad de creación, transformación, fusión y desaparición.

Veamos un primer cálculo histórico realizado por Hernán Vargas et al. (1992). Desde 1839 hasta 1900 se crearon en Colombia 21 entidades (0.35 entidades por año). Más que organizaciones, tal como se conocen actualmente, se trataba especialmente de hospicios y refugios para albergar a desempleados y mendigos. Entre 1901 y 1950 se fundaron 221 (4.42 por año), en la década de 1950 se conformaron 106 (10.6 entidades por año), en los sesenta 232 (23.2 por año) y de los setenta hasta los noventa 833 (41.6 entidades por año). El ritmo de crecimiento anual se ha duplicado en las sucesivas décadas desde los cincuenta (Vargas et al., 1992, 232-233).

El trabajo de Salamon (1999) calculó hace más de una década que la tipología más frecuente de organización en Colombia era la de las Juntas de Acción Comunal (organizaciones voluntarias de vecinos de barrios y pueblos) y estimó su número en más de 42 000 organizaciones y calculó que 15 por ciento de la población adulta estaba afiliada a dichas organizaciones.

Por otro lado, el trabajo de Villar (2001) calculó al finalizar la década de los noventa alrededor de 135 000 organizaciones existentes que componen buena parte del espectro de la sociedad civil en Colombia, es decir, ONG más todas las ESAL con estatutos reconocidos y registradas ante delegaciones gubernamentales.

Por su parte, el Directorio-guía de entidades sin ánimo de lucro 2002-2004 (Codesarrollo, 2002) tenía registradas 2 736 ESAL en el año de publicación de su directorio. De ese total, 1 767 (65%) pertenecían a la región Andina (Bogotá, Medellín, Cali, Eje Cafetero, etc.) y el 35 por ciento restante a las otras cuatro regiones colombianas (Atlántica, Amazónica, Pacífica y Orinoquía).

La consolidación de las organizaciones ha llevado a la progresiva creación de organizaciones de segundo y tercer nivel, es decir, de federaciones y confederaciones. Sólo la Confederación Colombiana de Organizaciones No Gubernamentales (CCONG) agrupa a ocho federaciones departamentales y a 850 ONG de todo el país.

En Colombia las ONG se definen como organizaciones dotadas de estructuras formales de decisión y funcionamiento que gozan de cierta estabilidad. Tienen la posibilidad jurídica de contraer compromisos legales con el Estado, con empleados y con destinatarios de la acción. Su reconocimiento está implícitamente recogido en la Constitución Política de 1991 (Fernández, 2004). Su objetivo radica, desde la perspectiva de la CCONG, en la construcción de bienes públicos; asimismo, trabaja con distintos énfasis en la promoción de un desarrollo humano sostenible, en el combate a la pobreza y la exclusión en cualquiera de sus formas, en torno a la promoción, seguimiento o realización concreta de los derechos humanos y por el fortalecimiento de la democracia en sus distintos niveles.

Por el contrario, si bien es cierto que las ESAL también son "personas jurídicas que se constituyen por la voluntad de asociación o creación de una o más personas (naturales o jurídicas)", una de las primeras diferencias que salen a la luz es que, además de "realizar actividades en beneficio de terceras personas o de la comunidad en general, sin perseguir el reparto de utilidades entre sus miembros" (Cámara de Comercio de Bogotá, 2010, 2), pueden realizar actividades en beneficio de los propios asociados. Es decir, no tienen sólo una vocación extrínseca sino intrínseca. Otra diferencia es que estas entidades deben estar registradas en la Cámara de Comercio de la ciudad en la que residen para poder ejercer como personas jurídicas. Las tipologías jurídicas de las ESAL pueden ser similares a las de las ONG, es decir, asociaciones, corporaciones, fundaciones, federaciones o confederaciones.⁴

Ambas tipologías pueden englobarse genéricamente dentro del conjunto de las OSC, pero sus diferencias son muchas veces abismales. En Colombia se detectan grandes esfuerzos por diferenciar y clarificar su heterogeneidad. Entre otras razones, está la dificultad para identificar y erigir a representantes de la sociedad civil que puedan ser interlocutores ante el gobierno y los grupos armados en los pasos que se den para avanzar en la búsqueda de la paz.⁵

Para la CCONG la sociedad civil es un espacio social diverso en el que también caben las organizaciones empresariales, no obstante, desde hace más de una década empezó a buscar la definición de acuerdos programáticos por la paz para articular los objetivos principales de la variedad de OSC⁶ en el contexto del conflicto colombiano.

Cadena (2004, 115) también insiste en la diversidad y en las dificultades para delimitar sus fronteras. Señala que el sector es tan diverso que "casi cualquier cosa que uno diga acerca de ellas es cierto en el sentido de que se pueden encontrar sin dificultad ejemplos para ilustrar lo dicho". Las hay asociadas estrechamente a los gobiernos, a partidos políticos, a grupos empresariales, a movimientos de base, a agencias de cooperación internacional en sus diferentes vertientes. Sus motivaciones e ideologías son muy diversas, lo mismo que los fines que persiguen y los medios que usan para alcanzarlos.

A pesar de insistir en la diversidad como aspecto característico de la sociedad civil, la amplitud de este adjetivo constituye un punto de partida para admitir, no sólo la pluralidad de actores, sino de posturas ideológicas. El contexto sociopolítico colombiano está especialmente marcado por una extrema polarización de las ideas respecto a varios aspectos cruciales del conflicto: los mecanismos de resolución del conflicto —diálogo o enfrentamiento armado—, el carácter político de ciertos delitos de la insurgencia —rebelión o terrorismo—, el papel de los grupos paramilitares —insurgencia político-opositora o estrategia ilegal del Estado—.

Si el punto de partida es la diversidad, el objetivo establecido por consenso es la construcción de la nación y la consecución de la paz:

Las OSC, ya sean empresas lucrativas o entidades sin ánimo de lucro, deben tener como proyecto político hacer posible y fortalecer el proyecto de nación expresado en la Constitución. Para la CCONG y las organizaciones que federa, el proyecto de nación resumido en el Artículo 1° de la Constitución Política de Colombia es la fuente de inspiración y de propuesta del Acuerdo Programático. La construcción de una sociedad en paz, es decir, de una sociedad que es capaz de solucionar todos sus conflictos (desde los domésticos hasta los nacionales) sin violencia, sin eliminar al otro, con criterios de inclusión, equidad y participación requiere que las organizaciones de la sociedad civil dirijan todos sus múltiples y diversos propósitos para hacer posible un Estado Social de Derecho en donde la ética de todas las actuaciones esté orientada por los derechos humanos. Es el proyecto de nación el que crea la unidad en la diversidad de la sociedad (CCONG, 2002b, 4).

Sin embargo, a pesar del anhelo de unidad entre OSC, las tendencias opuestas frente a las políticas gubernamentales han generado distancias considerables. Por una parte, el sector lucrativo mantuvo un apoyo incondicional a la administración del gobierno de Álvaro Uribe (2002-2006 y 2006-2010).⁷

Por otra parte, agrupadas en la CCONG, el planteamiento de las ONG en sus relaciones con el Estado, buscaba "contribuir e influir en la construcción de lo público y en política pública [...] Generar una actitud de predominio del interés colectivo frente al particular" (CCONG, 2003, 4). Además, reconocieron que su especificidad frente a otras OSC se encontraba en su norte ético que apuntaba hacia los derechos humanos (Querubín, 2003).

En el lado opuesto, y sin ánimo de exagerar, podemos encontrar a muchas ESAL en Colombia que funcionan como empresas privadas que gestionan la cuestión social con el principal ánimo de su propia supervivencia. La mayoría, como lo han reflejado algunos estudios (Vargas et al., 1992; Salamon, 1999), vive precariamente de la autofinanciación y por eso compiten por los recursos de la cooperación internacional en una lucha darwiniana (Breton, 2001).

 

ANÁLISIS Y DISCUSIÓN

Una vez expuesta la gama de argumentos teóricos, expondremos a continuación las principales pruebas empíricas que apoyan la tesis principal del artículo.

 

La metamorfosis semántica

En esta sección sostenemos que el término tercer sector ha ganado un elevado protagonismo en detrimento del concepto clásico de sociedad civil. Asimismo, el rasgo no lucrativo sobresale en la literatura rivalizando y superando al rasgo no gubernamental. Ganga Contreras, Burotto y Antonioletti (2010) identifican un amplio abanico de denominaciones en el contexto latinoamericano.⁸ De la heterogeneidad de categorías destaca, por mayoría, aquellas que hacen explícita una renuncia al beneficio económico sobre aquellas que manifiestan su vocación social, su composición de voluntariado o su acción social no gubernamental. Esta forma de posicionarse ante el lucro puede verse como una apropiación simbólica por negación de su condición de actor económico, de la misma manera que la negación de lo gubernamental expresa un deseo de participar en el campo cívico-político.

Esa tipificación nos aproxima a los signos visibles del cambio de tendencia de estos actores sociales, pero no es el único cambio lingüístico tangible. El lenguaje de la eficiencia, la eficacia, la calidad, la productividad, la competitividad y de la relación entre la oferta y la demanda han venido filtrándose en el discurso de las OSC como parte de la percolación cultural propia de la economía de mercado. Esta tendencia también se ha visto claramente en la demanda de profesionalización de los directivos de las OSC.⁹

En un encuentro de reflexión sobre la cooperación internacional y la sociedad civil en Colombia (CCONG, Synergia, Cordaid, Inter+Team, 2011) se puso de relieve que muchas organizaciones se "adaptan a las tendencias y exigencias del mercado" y a una "competencia desigual" entre organizaciones grandes y pequeñas.

A la luz de teorías constructivistas y postestructuralistas podemos interpretar esos cambios lingüísticos y discursivos como expresiones simbólicas de un cambio en la tendencia social.

 

El giro en la tendencia de la naturaleza jurídica: de la asociación a la fundación

La mayor parte de las OSC asume la forma jurídica de corporaciones y fundaciones (80.9% en 2008, 73.6% en 2009 y 83.2% en 2010). Como se puede apreciar en el cuadro 1, las fundaciones son la figura jurídica más frecuente en el conjunto del trienio analizado. Además, destaca que menos de una quinta parte de las OSC asume la forma jurídica de asociación, lo cual puede poner en evidencia una escasa influencia de las organizaciones con una base social amplia (estructuración de abajo hacia arriba) y, por lo tanto, un predominio de organizaciones creadas por empresas, gremios profesionales o particulares influyentes que destinan su patrimonio a fines sociales (estructuración de arriba hacia abajo).

Según el informe de ONG por la Transparencia (2009), aproximadamente dos terceras partes de las OSC agrupadas en este programa fueron creadas por el sector privado recurriendo a distintas figuras como las fundaciones y las corporaciones. También se puede destacar que 11 por ciento de estas organizaciones fue promovido por los distintos niveles gubernamentales (local, departamental y nacional). La banca multilateral y las agencias de cooperación promovieron la creación de 9 por ciento de las entidades que participan en el programa. Esto nos deja una quinta parte de entidades que surgieron de grupos eclesiales, familiares, rurales, mujeres, jóvenes, etcétera.

Se puede deducir de este informe una clara tendencia a la creación de organizaciones con escasa base social y con elevado ingrediente empresarial y gubernamental. Este indicador respaldaría la tesis de la progresiva despolitización de la sociedad civil en aras de un desplazamiento hacia el creciente protagonismo de organizaciones de tipo benéfico, asistencial o como parte de la tercerización de la administración pública en sus distintos niveles.

 

Sectores con los que trabajan las ONG y las ESAL

Así como en el epígrafe anterior las fuentes que provenían de las ONG y de las ESAL coincidían en la distribución del tipo de organización por su naturaleza jurídica, en este apartado podemos apreciar algunas diferencias sustanciales en cuanto a los sectores sociales que atienden.

Los principales sectores en los que trabajan las ONG están estrechamente ligados a cuestiones de consolidación democrática. Más de 70 por ciento de las principales ONG del país trabaja en ámbitos relacionados con la democracia, la participación ciudadana, la convivencia y los derechos humanos (véase gráfica 1). Dicha concentración en estos sectores es un claro síntoma de la importancia que estas organizaciones conceden a la consolidación de los principios democráticos en una sociedad que se ha visto duramente golpeada por varias décadas de conflicto social, político y armado. En este sentido tienen una noción de ciudadanía incluyente y se postulan como portavoces de la sociedad civil ante el Estado para fortalecer la democracia participativa en el país, especialmente a partir de su promoción en la Constitución de 1991.

Por el contrario, las ESAL intervienen en sectores en los que atienden necesidades sociales y ofrecen servicios ante una demanda creciente de servicios sociales, educativos, sanitarios, culturales y habitacionales. La democracia, los derechos humanos o la participación ciudadana no aparecen dentro de los sectores de intervención de las ESAL (gráfica 2).

En este sentido las ESAL encarnan la macrotendencia liberal que aboga por el discurso de privatización en la gestión de determinadas políticas públicas y sociales con un discurso que sustituye el discurso de los derechos por el de la beneficencia y la asistencia. Respecto al sector de los servicios sociales la guía de las ESAL afirma que:

corresponde a aquellas entidades que prestan beneficencia y asistencia a la comunidad. Incluye entidades que tienen programas con discapacitados, con personas de la tercera edad, así como en prevención de emergencias y desastres.¹⁰

Como se aprecia en la cita, las ESAL no conciben la inclusión social como un derecho, sino como el resultado de las acciones benéficas y asistenciales a una población determinada. Eso las aleja del plano político en el cual las organizaciones demandan atención por parte del Estado y las acerca a un plano económico de prestación de servicios sociales.

 

La opinión pública latinoamericana y colombiana avalan la tendencia

En diversos sondeos de opinión se pone en evidencia que la confianza social en las OSC es superior a la que despiertan algunas instituciones del Estado. Según una encuesta realizada por la revista política Semana (2009), 58 por ciento de los colombianos confía en las ONG sociales o ambientales; 56 por ciento en la Iglesia católica, 56 por ciento en la empresa privada; 44 por ciento de los encuestados confía en el gobierno y 11 por ciento en la clase política.

Asimismo, los resultados del Latinobarómetro del año 2009¹¹ parecen avalar la tesis de la tercerización de los servicios que antes correspondían al Estado. Ante la pregunta de si debería ser el Estado o el mercado quien debe resolver los problemas sociales, las respuestas reportan una creciente participación a favor del segundo. En una escala de uno a 10, donde uno es el Estado y 10 es el mercado, los resultados aumentaron de 3.9 en 2008 a 4.4 en 2009, indicando que existe una creciente demanda para que el mercado pueda resolver los problemas. Los países más inclinados hacia el mercado son R. Dominicana (5.3) y Panamá (5). Colombia se ubica exactamente en la media latinoamericana con 4.4 puntos. Los países que menos se inclinan por el mercado como mecanismo para resolver los problemas fueron Argentina (3.6), Nicaragua (3.7) y Honduras (3.9).

Por otro lado, más de la mitad de los latinoamericanos (56%) superpone el crecimiento económico a la democracia; es decir, prefiere sacrificar los derechos sociales en aras del crecimiento económico. En el caso colombiano esa cantidad se incrementa hasta 71 por ciento; es decir, sólo 29 por ciento de los colombianos piensa que la democracia debe ir antes que el desarrollo económico (Latinobarómetro, 2009).

 

Las fuentes de financiación y las estrategias de marketing

La primera década del siglo XXI comenzó con una relación paradójica entre las OSC y el gobierno de Colombia. Mientras un sector de las OSC acusaba al presidente Ávaro Uribe ante tribunales de derechos humanos por delitos de lesa humanidad, otro sector daba la bienvenida a su plan de desarrollo.

El plan de desarrollo (2002-2006) proponía la creación de un Estado Comunitario en el que el tercer sector resultaba fundamental para "ampliar los servicios y estar más cerca de la comunidad" (Codesarrollo, 2002, presentación). Los portavoces de algunas ESAL sugerían que el mecanismo para llevar a cabo el plan de desarrollo se debía basar en "un modelo de contratación en el que las ONG administran recursos públicos, [según] la corriente moderna de reducir el tamaño del Estado" (Codesarrollo, 2002, presentación). Como se observa en la frase anterior, los portavoces de las ESAL no tienen ningún inconveniente en aceptar y valorar como "moderna" la tendencia a la reducción del Estado.

Los mayores volúmenes de financiación pública llegaron en el año 2008, en el que destacó el incremento de fondos gestionados por las OSC colombianas. Como se puede apreciar en el cuadro 2, entre 2007 y 2008 las organizaciones triplicaron sus ingresos provenientes de fondos públicos respecto al periodo anterior. En sólo un año los fondos públicos pasaron de representar 27 por ciento de todas las fuentes de ingreso a representar 46 por ciento.

En el año 2009 hubo un desplome generalizado de la financiación como fruto de la crisis financiera global. Las OSC pasaron de percibir más de 200 millones de dólares a menos de 100 millones. La cooperación internacional y la financiación pública fueron las fuentes que más cayeron respecto a los años anteriores. Muchas organizaciones tuvieron que hacer un gran esfuerzo para buscar nuevas fuentes de financiación y mantener los recursos propios.

Estos esfuerzos por la financiación han podido comprometer, en determinadas situaciones, la independencia y la identidad de las organizaciones. En efecto, según las propias OSC, muchas de ellas van perdiendo autonomía y se van alejando de "su naturaleza", porque se "supeditan sus políticas y su filosofía a los requerimientos de las convocatorias para la cooperación" y porque "las organizaciones están siendo forzadas a cambiar su razón de ser: se vuelven 'híbridos' que realizan contrataciones con entidades gubernamentales y proyectos de empresas" (CCONG, Synergia, Cordaid, Inter+Team, 2011, 9).

La capacidad de adaptación de algunas OSC en el ámbito de la cooperación internacional es tal, que algunos autores advirtieron unos años antes que asumían sin grandes traumas el papel de subcontratas (Serrano, 2001), no sólo en las tareas relacionadas con la emergencia sino en los propios proyectos de desarrollo, con la consiguiente pérdida de autonomía real compensada por el margen de beneficios y, sobre todo, el volumen de negocio.

Muchas OSC asumen una lógica comercial contagiada o percolada de las empresas privadas. Es así como algunos (Rodriguez Gil, 2001) critican el marketing solidario o con causa porque perciben en estas estrategias una metamorfosis de los principios éticos o ideológicos que históricamente han orientado a las OSC para favorecer la imagen corporativa de las empresas privadas.

De alguna forma, sostienen, muchas ONG para el desarrollo subordinan las alianzas con los movimientos populares y con las gentes de las comunidades del sur (Foro Social de Porto Alegre, 2002) a la canalización de recursos financieros que provienen de la llamada "responsabilidad social corporativa" (Tandon, 2004). El surgimiento y consolidación de estrategias empresariales para la captación de fondos (fund raising, crowdfunding crowdsourcing, etc.) confirma la existencia de una especialización comercial de la solidaridad que enfatiza la competitividad económica como máxima de la organización.

 

CONCLUSIONES

A lo largo del artículo hemos expuesto argumentos teóricos y empíricos que relacionan las transformaciones que están experimentando las organizaciones de la sociedad civil. Hemos concedido una gran importancia al lenguaje para identificar, de forma tangible, este cambio de tendencia; por eso hemos recurrido a la diferenciación metodológica entre ONG y ESAL para ilustrar este tipo de cambios.

Este recurso metodológico considera la noción constructivista del lenguaje para asumir que la terminología encierra intencionalidades latentes y manifiestas. En efecto, las ONG y las ESAL no son lo mismo. Ambas denominaciones pueden equipararse a polos discursivos que enmarcan un espectro de miles de entidades que trabajan en sectores sociales específicos, obedecen a distintas naturalezas jurídicas y recurren a variadas formas de financiación.

Algunas de las organizaciones refuerzan su condición no gubernamental para trabajar por los derechos humanos de los ciudadanos. Otras refuerzan su condición no lucrativa para trabajar en la gestión de servicios sociales. En medio, muchas organizaciones hacen conjuntamente parte de lo primero y parte de lo segundo.

No obstante, hemos señalado que existe una tendencia por la cual uno de los polos va adquiriendo un mayor protagonismo en detrimento del otro. Este proceso obedece a lo que algunos han denominado tercerización del Estado.

En tales procesos, muchas veces legitimados por la opinión pública, el desplazamiento de las posiciones políticas hacia las económicas está caracterizado por procesos de corporativización del sector, en los que se debilita la crítica o se suaviza el conflicto a cambio de la obtención de beneficios y subvenciones para las organizaciones.

Uno de los factores latentes de la metamorfosis de la sociedad civil es, a nivel microsocial, la percolación cultural como fruto del contagio de la lógica mercantil hacia las OSC. A nivel macro, las transformaciones están siendo promovidas por las reformas neoliberales del Estado y por las exigencias de muchos actores hacia otras formas de relación entre el Estado y la sociedad civil.

En este tema es prioritario observar si la capacidad dinamizadora de las OSC está sucumbiendo al poder de amansamiento de las subvenciones y a las demandas de burocratización modernizadora que racionalizan la acción social en un previsible programa social de dotación de recursos físicos y financieros.

 

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Notas

¹ Diferente a la terciarización, que es el incremento de protagonismo del sector tericario, es decir, el de servicios.

² ONG por la Transparencia es un proyecto de la Confederación Colombiana de ONG integrada por 293 entidades regionales y 55 nacionales.

³ El contagio de la lógica mercantil también ha sido descrito por Serrano (2001), Rodríguez Gil (2001) y Nieto (2001).

⁴ Las asociaciones y corporaciones son muy semejantes. En ambos casos basta con el interés de las personas naturales que concurran a la creación de la entidad y se acojan al objeto social propuesto para proceder a su constitución; no requieren un capital o patrimonio de partida. En el caso de las fundaciones, además del consenso sobre la misión y el objeto social, se aporta por parte de los fundadores un patrimonio inicial para el desarrollo de sus objetivos y muchas veces también para su sostenimiento. Las fundaciones pueden ser creadas por un individuo, una familia o una empresa. Disponible en: http://www.colombiaincluyente.org ¿Cómo crear una ONG? [fecha de consulta: 20 de julio de 2011]. Las federaciones son conjuntos de las anteriores y las confederaciones son agrupaciones de federaciones.

⁵ Una de las preguntas que se hizo la Confederación Colombiana de ONG (CCONG) dentro de su proceso de fortalecimiento institucional fue "¿Cómo construir colectivamente un pensamiento orientador común y una actuación convergente a partir de la diversidad de actores de la sociedad civil?" (CCONG, 2002a, 3).

⁶ En el año 2000, la CCONG optó por construir colectivamente un Acuerdo Programático por la Paz, como el medio para construir la unidad a partir de la diversidad. Este acuerdo, que fue definido como "una postura política frente a una realidad social [basada en unos] criterios y conceptos desde los cuales una organización mira la realidad y ordena sus múltiples acciones", buscaba "orientar las acciones que fortalezcan el Estado Social de Derecho, promuevan la democracia, defienda los Derechos Humanos, coordinen la construcción de bienes públicos, el trabajo en red y fomenten la alianza con distintos actores de desarrollo" (CCONG, 2002a, 4).

⁷ De hecho, uno de los ministerios más vinculados a los temas de paz (Interior y Justicia) estuvo encabezado durante varios años por un ex dirigente de la Federación Nacional de Comerciantes.

⁸ Organizaciones sin fines de lucro (OSFL), organizaciones no gubernamentales (ONG), organizaciones no lucrativas (ONL), entidades sin ánimo de lucro (ESAL), entidades no lucrativas (ENL), entidades sin fines de lucro (ESFL). También exponen que existen otras definiciones que reflejan más apropiadamente lo que son, es decir, resaltando un sentido positivista, gestándose así nombres como: organizaciones de economía social (OES), organizaciones de intervención social (OIS), organizaciones de acción social (OAS), organizaciones voluntarias o de voluntariado (OV) y organizaciones del tercer sector (OTS).

⁹ Muchas universidades colombianas ofrecen cursos de posgrado en gerencia social para capacitar al personal de las OSC: el Sistema Nacional de Información de Educación Superior del Ministerio de Educación Nacional colombiano ofrece información sobre 36 posgrados en gerencia social. Disponible en: http://snies.mineducacion.gov.co/ [fecha de consulta: 20 de octubre de 2011].

¹⁰ Disponible en: http://www.codesarrollo.org.co. Directorio guía de ESAL [fecha de consulta: 25 de octubre de 2011].

¹¹ Este estudio mide los resultados de miles de encuestas a los habitantes de 18 países latinoamericanos.