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Gestión y política pública

versión impresa ISSN 1405-1079

Gest. polít. pública vol.19 no.2 México ene. 2010

 

Experiencias relevantes

 

Financiamiento de la equidad entre las universidades públicas estatales de México: 2001-2005

 

Equity Financing Among Mexican Public State Universities: 2001 to 2005

 

Alejandro Mungaray, Marco Tulio Ocegueda, Patricia Moctezuma y Juan Manuel Ocegueda*

 

* Profesores-investigadores de tiempo completo en la Facultad de Economía y Relaciones Internacionales de la Universidad Autónoma de Baja California y miembros del Sistema Nacional de Investigadores. Su dirección postal es Calzada Universidad 14418, Parque Industrial Internacional Tijuana, Tijuana, BC, C.P. 22390. Tel: 682 08 32. (amungaray@baja.gob.mx), (marcoocegueda@hotmail.com), (moctezuma@uabc.edu.mx), (jmocegueda@uabc.edu.mx)

 

Artículo recibido el 15 de abril de 2009
Aceptado el 1 de marzo de 2010.

 

Resumen

El objetivo de este trabajo es analizar la política de financiamiento concursable mediante subsidios extraordinarios implementada por la Secretaría de Educación Pública (SEP) en las universidades públicas estatales (UPE) entre 2001 y 2005. Los resultados indican que esta forma de distribución de recursos públicos ha sido efectiva para premiar los avances institucionales de las UPE y ha repercutido positivamente en sus procesos de consolidación institucional, en la mejora de sus rendimientos sociales y en su contribución a la equidad educativa a través de una educación superior de calidad.

Palabras clave: programas integrales de fortalecimiento institucional (PIFI), universidades públicas estatales, equidad y calidad, educación superior.

 

Abstract

This paper analyzes the finance policy through contestable extraordinary funds implemented by the Mexican Ministry of Public Education in the state public universities between 2001 and 2005. The results show that this allocation mechanism of public resources has been effective to reward their institutional consolidation. It has also improved their social returns and their contribution to the educational equity through a better quality higher education.

Keywords: integral programs of institutional improvement, state public universities, equity and quality, higher education.

 

INTRODUCCIÓN

Los estudios sobre el financiamiento de la educación superior en México han ido desde el análisis de los principales indicadores del gasto educativo hasta los mecanismos de distribución de los recursos públicos entre las entidades federativas del país, las modalidades educativas del nivel superior y entre los diversos sectores sociales. También se ha investigado sobre la participación de los particulares en el financiamiento de la educación superior y las controversias sociales que ha generado el tema de las cuotas para este sistema educativo; la estimación de la rentabilidad económica social y privada que ofrecen los distintos niveles educativos y el estudio de las implicaciones que esto ha tenido en materia de financiamiento sobre el sistema educativo en general, así como la influencia que tienen las agencias internacionales sobre el financiamiento de las instituciones de educación superior (IES) (Márquez, 2004). Más recientemente se han incorporado estudios que analizan los logros y limitaciones de la política de subsidios extraordinarios federales en el marco de los PIFI (Chehaibar, Díaz y Mendoza, 2007; Díaz, 2008a; Porter, 2004; Rubio, 2006a).

El sistema de educación superior (SES) en México registró entre 1970 y 1982 una fase de rápida ampliación de la matrícula apoyada por una mayor asignación de recursos. Este proceso permitió más oportunidades de acceso a una población creciente y diversa, pero a la vez se caracterizó por la ausencia de políticas que dieran continuidad y coherencia al sistema educativo en su conjunto y por su influencia negativa en la calidad de la mayor parte de los programas educativos de las universidades públicas (Latapí, 1982; Rodríguez, 1995; Arizmendi y Mungaray, 1994; Muñoz, 1988). En los años setenta se inició un debate público, vigente en la actualidad, acerca de la pertinencia de seguir apoyando a este sector en un contexto caracterizado por necesidades sociales crecientes y recursos económicos escasos. Durante la década de 1980, las recurrentes crisis económicas en México generaron importantes ajustes presupuestales hacia el SES, lo que inhibió el ritmo de crecimiento de los años previos. A partir de 1990 se redefinieron las políticas de financiamiento mediante esquemas de evaluación al desempeño institucional, para lograr una distribución más equitativa de los subsidios a fin de mejorar sustancialmente la calidad de los servicios que ofrecen las IES (Arizmendi y Mungaray, 1994; Jallade, 1988; Márquez, 1999; Williams, 1995). En el contexto de las universidades públicas estatales (UPE) se ha demostrado que las políticas de financiamiento público aplicadas por la Secretaría de Educación Pública (SEP) entre 1988 y 2003 han reducido las desigualdades institucionales. Esto significa que la situación económica de las UPE se ha hecho cada vez más homogénea, al grado de que aquellas que se encontraban en condiciones de mayor rezago estructural en el año inicial registraron mayores incrementos presupuestales que las de mayor solvencia (Mungaray et al., 2006).

El objetivo de este trabajo es analizar la política de financiamiento seguida por la SEP en las UPE entre 2001 y 2005, como mecanismo de evaluación y premiación de los avances institucionales y, al mismo tiempo, valorar su incidencia en el mejoramiento de la calidad, la equidad educativa y la pertinencia social de las casas estatales de estudio. Esto se circunscribe en el debate que ha formado parte de las preocupaciones de las IES públicas, la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES) y la SEP.

La metodología se concentra en dos ejercicios econométricos. En el primero se estiman ecuaciones que relacionan el subsidio concursable recibido por las UPE con sus indicadores de desempeño. Esto permite evaluar la efectividad de la política de financiamiento como instrumento para promover e incentivar mejores prácticas institucionales. En el segundo se asocian los resultados logrados por las UPE con el nivel de participación obtenido en los fondos concursables. Esto permite valorar la incidencia del desempeño institucional en la gestión de los recursos. Los resultados obtenidos permiten sostener que el modelo de asignación de los subsidios extraordinarios concursables implementado por la SEP en las UPE entre 2001 y 2005 ha logrado cumplir sus objetivos con éxito. Sin embargo, persiste la heterogeneidad de resultados en calidad y desempeño entre las instituciones, por distintas razones asociadas con sus circunstancias internas. Para el caso de las UPE que no han logrado posicionarse exitosamente en este proceso, sin duda serían de gran ayuda acciones que permitan un mejor manejo administrativo de los recursos disponibles, así como el establecimiento de reformas y cambios para impulsar y acelerar los procesos de consolidación académica y fortalecimiento institucional (Mungaray, 2004).

En el segundo apartado del trabajo se discute el problema del financiamiento de la educación superior en México, las diferentes etapas por las que ha transitado en su proceso de desarrollo, así como las distintas políticas que ha implantado el Estado. Posteriormente se presenta la metodología y se describe el manejo de la información utilizada. En el cuarto apartado se realiza el análisis de los resultados para descubrir las relaciones importantes y los patrones que explican el comportamiento general del financiamiento público extraordinario en la educación superior y el desempeño de las instituciones en función de variables estratégicas. Finalmente se reflexiona sobre los principales hallazgos encontrados en la presente investigación.

 

LA DISCUSIÓN DEL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN MÉXICO

Durante la década de 1980 el SES en México experimentó serias restricciones presupuestales causadas en gran parte por las crisis económicas por las que atravesó el país, la escasez de recursos públicos y las recomendaciones de diversos estudios sobre la rentabilidad económica de la educación efectuados por el Banco Mundial. De acuerdo con ellos, el nivel básico de educación mostraba una tasa de beneficio social superior a la de cualquier otro nivel. En consecuencia, la autoridad gubernamental priorizó el gasto social en educación básica (Psacharopoulos, 1993, 1996). Otra opinión expresa que los estudios señalados no explican los beneficios sociales de la educación en ningún nivel, pues sus rendimientos fueron estimados considerando diferencias en costos. Si las externalidades positivas son suficientemente grandes en la educación superior, entonces la suma de sus rendimientos más los beneficios sociales deberían exceder los retornos logrados por cualquier otro nivel educativo (Birdsall, 1996; Ruiz, 1997).

Hoenack (1996) considera que ambas propuestas son complementarias. Birdsall analiza las posibilidades de los rendimientos de la educación superior en la generación de externalidades que dejó de lado Psacharopoulos. Sin embargo, para Hoenack el reto de lograr mayor eficiencia interna en las universidades de las naciones en desarrollo sólo se alcanza al mejorar los incentivos a la educación superior. Esto permitiría atender con oportunidad la explosiva demanda y las capacidades de la investigación de este nivel sin generar ineficiencia e inequidad. En este contexto, los trabajos de Psacharopoulos sirven para incentivar a las IES a ser más efectivas en el logro de aprendizajes y más responsables en el manejo del gasto público educativo. Algunos estudios sugieren que en el caso de México el servicio social es un instrumento capaz de generar externalidades positivas sobre las economías comunitarias, a través de la repercusión favorable que la asistencia técnica genera sobre los ingresos de las microempresas marginadas. Esta acción educativa a favor de los más necesitados compensa los recursos públicos asignados y retribuye a la sociedad lo que ésta le otorga a través del Estado (Mungaray y Ocegueda, 1999; Ledezma, Mungaray y Ocegueda, 2008).

A partir de la década de 1990 se inicia uno de los esfuerzos más prolongados y consistentes en las políticas del gobierno federal para reformar la educación superior. La eficiencia interna y externa de las instituciones, medida por el logro de sus objetivos educativos y por la capacidad de sus egresados para colocarse en el mercado laboral se convirtieron en preocupaciones centrales de las propias IES. La contribución de los egresados al desarrollo social, las funciones educativas de movilidad social y distribución del ingreso, y el costo social del financiamiento de este sector se volvieron temas de debate público (Márquez, 1999).

En el periodo 1988-1994, las políticas de educación superior impulsaron la sana competencia entre las instituciones educativas para mejorar la calidad de sus servicios, buscando generar mayores oportunidades sociales (Mungaray, Cuamea y Castellón, 1994). Las IES públicas creadas durante la década de 1990 fueron resultado de convenios entre los gobiernos federales y estatales. En 1997 se reactivaron las comisiones estatales para la planeación de la Educación Superior (Coepes) con el objetivo de controlar el rápido crecimiento y la diversificación del sistema, asignando a los gobiernos estatales parte de la responsabilidad. A finales de los noventa, mediante cambios graduales, se progresó en la creación de sistemas estatales de educación superior; nuevos modelos institucionales; diversificación en el número de programas disponibles y entidades involucradas en la creación de política de educación superior, y una creciente conexión entre las actividades educativas, de investigación y del sector privado (De Vries, 2002). No obstante, también se reconocían tres retos fundamentales para el desarrollo del SES: 1) ofrecer programas educativos con calidad y pertinencia accesibles para todos los grupos sociales; 2) implementar un nuevo modelo de asignación de subsidios extraordinarios que reconozca y estimule la búsqueda de la excelencia académica, y 3) consensuar una política de Estado en materia de financiamiento para fomentar el desarrollo del sector en el largo plazo (ANUIES, 2003a, 2003b).

El desempeño institucional atrajo una mayor atención de los actores sociales que, al demandar más información, convirtieron la rendición de cuentas en una de las responsabilidades de las instituciones públicas (De Vries, 2002). En consecuencia, el debate en torno a la problemática de la federalización de la educación superior en México concentra su atención en: 1) avanzar hacia una mayor descentralización de la educación superior y proteger a las instituciones de las condiciones políticas estatales; 2) establecer condiciones de transparencia entre las IES y el gobierno que trasciendan los periodos sexenales; 3) acordar un marco normativo integral que regule el desarrollo de la educación superior en forma legal y defina políticas claras en el campo fiscal, laboral y financiero; 4) profundizar la descentralización de programas de formación de personal académico y de apoyo a la investigación, mediante la conformación y el fortalecimiento de sistemas estatales; 5) gestionar el otorgamiento del subsidio público más allá de periodos anuales, a fin de dar continuidad y seguridad a proyectos de las IES que certifiquen su calidad, equidad de acceso y pertinencia a través de la evaluación interna y externa, y 6) redefinir las fuentes de financiamiento con reglas transparentes para la participación de los tres niveles de gobierno (Moctezuma, 2003).

Durante los últimos años el sistema de financiamiento de la educación superior en México se ha basado en un modelo de asignación del subsidio ordinario que otorga a las universidades un presupuesto irreductible, igual al costo operativo del ejercicio del año inmediato anterior más un incremento para cubrir el aumento de costos asociados tanto con servicios personales como con gastos de operación o ampliación de su oferta educativa. Esto se ha complementado con la asignación de un subsidio federal extraordinario a través de fondos concursables1 como el Fondo para la Modernización de la Educación Superior (Fomes), el Programa para el Mejoramiento del Profesorado (Promep), el Fondo de Inversión para las Universidades Públicas Evaluadas y Acreditadas (FIUPEA), el Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM) y, más recientemente, con los programas integrales para el fortalecimiento institucional (PIFI).

Con estos fondos se han asignado recursos de manera diferenciada a partir de los proyectos presentados a la Subsecretaría de Educación Superior de la SEP (SES-SEP), que modifican la inercia histórica en el financiamiento de las UPE.2 El modelo adicional al subsidio federal ordinario busca mejorar la calidad de la educación superior y reducir las desigualdades presupuestales entre las universidades públicas; está sustentado en los principios de autonomía, no reducción presupuestal para ninguna IES, transparencia, equidad y objetividad, y en criterios de desempeño institucional (ANUIES, 2003a). El proceso de operación del modelo se acompaña de programas de fomento, contratos-programa entre la SEP y las instituciones que participen para cerrar brechas sujeto a compromisos de mejora de la calidad, y un financiamiento de la investigación asociado con la docencia para apoyar la mejora de la calidad (ANUIES, 2003b).

Recientes estudios sobre los alcances y limitaciones de la política de subsidios extraordinarios federales que se han orientado hacia las UPE en el marco de los PIFI ilustran que han permitido establecer una dinámica diferente en las IES, impulsado un sistema de participación estratégica con metas viables y compromisos de cumplimiento de las mismas y logrado motivar en las IES una mayor preocupación por mejorar su desempeño institucional, ofreciendo evidencia a través de indicadores. No obstante, algunas limitaciones impiden cumplir plenamente sus objetivos: 1) el exceso de planeación ha derivado en cierta simulación y deterioro institucional, por haber gestado un modelo burocrático de trabajo académico; 2) ninguna IES mexicana está organizada de forma natural en dependencias de educación superior o aglutina a su personal académico en cuerpos académicos rígidos, ya que la integración de grupos de trabajo en las instituciones es mucho más dinámica en la realidad; 3) el exceso de trabajo para las plantas académicas, ante diferentes requisitos y parámetros que bien podrían tener una mayor coordinación para evitar una multiplicidad de procedimientos e información que desgasta y presiona a los académicos e investigadores y los retira de sus actividades sustantivas; 4) los PIFI no son de conocimiento amplio de las comunidades académicas y los evaluadores externos no siempre tienen un conocimiento amplio de la universidad, y 5) los programas de financiamiento extraordinario han desvirtuado la razón de ser de la evaluación, pues las universidades confunden ahora la acreditación de su calidad con la entrega de recursos (Chehaibar, Díaz y Mendoza, 2007; Díaz, 2008a; Díaz, 2008b).

El enfoque crítico de Porter (2004) sobre los PIFI considera que el problema central de la planeación de la educación superior es que las demandas y necesidades de planificar no surgen en las instituciones, sino en la inercia burocrática externa. Sin embargo, Rubio (2006a) afirma que a la luz de los resultados alcanzados por las UPE se puede concluir que los PIFI han sido una estrategia eficaz para fortalecer su capacidad y competitividad académica; construir una cultura a favor de la planeación, la evaluación y la responsabilidad social, y buscar el mejoramiento continuo y permanente en la calidad de los programas educativos que ofrecen. Si bien el camino no ha estado ausente de obstáculos, ha logrado reducirse la simulación en los procesos de planeación y se ha alejado a las instituciones de su desarrollo inercial y de la tendencia a ver a los PIFI sólo como una fuente de recursos. Los importantes avances en materia de transformación de la planta académica han propiciado el desarrollo y el fortalecimiento de las funciones sustantivas de las instituciones.

Para Psacharopoulos (2007) los rendimientos sociales consideran los costos y beneficios de la educación que son realizados por el Estado o la sociedad en su conjunto. Las tasas de rendimiento sociales deben basarse en diferenciales de productividad más que en ingresos, incluyendo las externalidades de la educación como los beneficios que un universitario graduado genera sobre otros por efecto de su mayor preparación. Este tipo de rendimientos se utiliza para evaluar la eficiencia del gasto público de la educación y en la toma de decisiones sobre el manejo de los mismos fondos. La estimación de la tasa de retorno social es llamada amplia, si incluye las externalidades, o limitada, si sólo incluye los beneficios internalizados por el individuo.

En los datos utilizados para la estimación de la tasa de retorno social, los costos incluyen los gastos en educación realizados por el Estado o la sociedad en su conjunto (incluyendo el alquiler de edificios y los salarios de profesores de escuelas públicas) y se utilizan los ingresos brutos (es decir, antes de impuestos y otras deducciones), incluyendo los ingresos en especie cuando esta información está disponible. Un supuesto básico es que, considerando una economía competitiva y usando datos del sector privado, los salarios observados son un buen proxy del producto marginal del trabajo. Los beneficios sociales deberían incluir efectos no monetarios o externos de la educación (menores tasas de fertilidad y de propagación de enfermedades infecciosas, reducción del crimen, mejor cohesión social y participación electoral, etc.); pero, dadas la escasa evidencia empírica al respecto y la dificultad para documentarla, usualmente se basan en costos monetarios observables directos y en los beneficios de la educación (mayor productividad e ingresos fiscales netos, menor dependencia financiera del gobierno, etc.) (Psacharopoulos, 2007).

Barceinas y Raymond (2003) consideran que el debate sobre rendimientos en educación se ha abocado a plantearlos desde el punto de vista privado y social, pero poco ha hecho para analizar los rendimientos educativos desde la perspectiva del sector público, lo cual adquiere especial relevancia porque en la mesa de discusión sobre la reorientación del gasto público un punto central es la reducción de las aportaciones asignadas al sector educativo. En el cálculo de los rendimientos de la inversión pública primero se contabilizan los costos públicos de la educación y luego los beneficios públicos a través del aumento de la tasa de recaudación, tanto en el impuesto sobre la renta (ISR) como en el de valor agregado (IVA) resultantes del mayor nivel de ingreso del producto y de un nivel superior de educación. Posteriormente se calcula la tasa interna de rentabilidad (TIR) de ambos flujos. Este enfoque analiza la inversión pública desde una perspectiva de ciclo vital y de largo plazo, y hace hincapié en la conveniencia para el Estado de subsidiar la educación desde el punto de vista estrictamente económico.

Los beneficios sociales que las UPE han generado para la sociedad al ofrecer programas educativos de calidad se estiman cuantificando los diferenciales entre los costos privados anuales de la matrícula de licenciatura y el subsidio total (ordinario y extraordinario) distribuido hacia este subsistema de educación superior, los que a su vez se multiplican por un ponderador de calidad. La diferencia a favor representa los ahorros en términos monetarios que son regresados a la sociedad. Esta idea parte del supuesto de que la evaluación y acreditación de la calidad de los programas educativos de las IES públicas y privadas la hacen los mismos organismos evaluadores externos. Esto supondría que la oferta de programas de calidad por parte de las UPE representa ahorros monetarios para la sociedad, en términos de los costos privados de matrícula que implicaría para la población demandante acceder a IES privadas con los mismos reconocimientos para sus programas educativos.

Por otra parte, una amplia acepción de la calidad educativa considera que ésta debe integrarse al menos por las siguientes dimensiones: 1) filosófica, para que sus contenidos sean relevantes para el grupo social al que están destinados y respondan a sus necesidades y aspiraciones; 2) pedagógica, para que se cubran eficazmente las metas propuestas en los planes y programas educativos; 3) económica, para que los recursos destinados a impartirla se utilicen eficientemente; 4) cultural, para que los contenidos y métodos de enseñanza resulten pertinentes a las posibilidades de aprendizaje de los individuos y grupos sociales a los que se dirigen, y 5) social, para que las oportunidades de acceso, permanencia y culminación de los ciclos escolares estén distribuidas equitativa e igualitariamente (Márquez, 2004; Muñoz et al., 1998).

Seibold (2000) analiza el problema de la calidad de la educación a partir de los tres niveles por los que ha transitado en el debate histórico: la calidad educativa, la calidad total y la calidad integral. El concepto de calidad educativa tradicionalmente se asocia con la introducción de contenidos más amplios y actualizados y mejores métodos pedagógicos que se acompañan de evaluaciones centradas principalmente en la obtención de resultados cognitivos, dejando de lado otras dimensiones del ser humano que afectan los pilares de la educación como saber valorar, saber decidir, saber hacer y saber actuar. Dichas evaluaciones no capturan los efectos externos de la educación en la inserción del educando en la sociedad, en la esfera familiar, local, laboral o de política ciudadana, ni la influencia que tiene el acervo cultural que acompaña a cada educando que ingresa a la escuela sobre el proceso enseñanza-aprendizaje.

Por su parte, la calidad educativa total es un concepto introducido en educación que proviene del mundo empresarial. Un modelo de calidad total educativa se caracteriza principalmente por: 1) centralizar el acto educativo en el sujeto (educando), lo cual coincide con los avances de la nueva pedagogía, que ha desplazado la importancia de los contenidos educativos y los docentes; 2) mejorar y optimizar la gestión educativa de un modo continuo, lo que implica que la escuela tenga bien claro su proyecto educativo, sus propuestas didáctico-pedagógicas, sus estructuras institucionales y sus procesos de gestión para la aplicación continua de reformas en toda la comunidad educativa, y 3) tener en cuenta la participación de todos los docentes de una institución educativa y de todos los que son parte de la comunidad educativa, como directivos, padres y personal no docente. La actitud sistémica del modelo de calidad total educativa percibe a la escuela como un todo unido a su medio económico, pero sobredimensiona el papel de la efectividad y la eficiencia como las categorías supremas del funcionamiento escolar correcto. En consecuencia, reduce el proyecto educativo a una simple correspondencia entre objetivos planificados y rendimientos comprobados dentro de un proceso de continua adecuación. La carencia de fines de este enfoque a menudo hace que se contraponga a los más elementales principios de equidad. La equidad en educación tiene que ver con la igualdad de oportunidades y con el respeto por la diversidad, teniendo en cuenta la asignación de sus recursos a los más desprotegidos y débiles del sistema educativo, que son los pobres y los sectores marginales de la sociedad (Seibold, 2000).

La calidad integral educativa incorpora el valor de la equidad, pero también considera otros valores. Formar en valores tiene una trascendencia que va más allá de la escuela; no se forma para pasar un examen sino para la vida. Una educación de calidad en valores asume a los educandos como personas en el sentido más profundo de su importancia espiritual, es decir, dotados de la dignidad de ser libres. La calidad educativa de una institución escolar puede ser evaluada de modo integral si se tienen en cuenta al menos tres factores que inciden en su conformación: 1) el sociocultural, en el que la institución vive y se desarrolla, y donde se descubren las aspiraciones y necesidades más elementales de la familia y la comunidad; 2) el institucional-organizativo, en cuyo vértice se sitúan los grandes principios rectores de la institución y su base axiológica: el grado de compromiso de los directivos con el proyecto institucional y su contenido axiológico, la competencia profesional de los docentes, su actualización permanente, su relación con otros colegas para compartir con ellos la gestación y la práctica del currículo anual, el grado de adscripción y dedicación que el docente tiene con la institución escolar a la que pertenece —otros indicadores deberían reflejar el uso adecuado de nuevos recursos tecnológicos en la escuela, ya que su existencia no es garantía de calidad educativa—, y 3) el didáctico-pedagógico, que implica que el docente debe ayudar a sus alumnos en la tarea de construir nuevos conocimientos, habilidades y actitudes valorativas de excelencia. El currículo en el proceso enseñanza-aprendizaje desempeña un papel muy importante en la calidad educativa. Diversos indicadores deberían reflejar las distintas virtudes de los maestros, los alumnos y el currículo, a fin de alcanzar la excelencia educativa (Seibold, 2000).

Desde la perspectiva de la SEP, un programa educativo de buena calidad "cuenta con una amplia aceptación social por la sólida aceptación de sus egresados; altas tasas de titulación o graduación; profesores competentes en la generación, aplicación y transmisión del conocimiento, organizados en cuerpos académicos; currículo actualizado y pertinente; procesos e instrumentos apropiados y confiables para la evaluación de los aprendizajes; servicios oportunos para la atención individual y en grupo de los estudiantes; infraestructura moderna y suficiente para apoyar el trabajo académico de profesores y alumnos; sistemas eficientes de gestión y administración, y un servicio social articulado con los objetivos del programa educativo" (SEP, 2001).

La equidad educativa en la educación superior en México es un tema sobre el que se han realizado importantes esfuerzos y sigue siendo de gran relevancia para el país. Implica la mejora de la cobertura, teniendo como condición una oferta educativa de buena calidad. Un programa será equitativo en la medida en que ofrezca opciones distintas para las diferentes circunstancias de los usuarios, no trate igual a los desiguales y ofrezca la oportunidad de educarse al mayor número posible de personas. Sin embargo, para que la oportunidad sea genuina, el programa deberá ser de calidad, para que la población acreciente su capital cultural, sus conocimientos, sus destrezas y sus aptitudes (Gago, 1999; Mungaray, 2004).

La evidencia empírica demuestra que las diferencias sociales, culturales y familiares de los alumnos condicionan su progreso educativo y los resultados que obtienen. Las desventajas sociales que frecuentemente derivan en el fracaso escolar de los alumnos son: pobreza, pertenencia a una minoría étnica, familias inmigrantes o sin vivienda adecuada, desconocimiento del lenguaje mayoritario, tipo de escuela, lugar geográfico en donde viven y falta de apoyo social. Sin embargo, no existe una correspondencia estricta entre desigualdades sociales y desigualdades educativas, ya que existen otros factores, como la familia, el funcionamiento del sistema educativo y la propia escuela, que pueden incrementar o disminuir estas desigualdades (Marchesi, 2000).

Para Reimers (2000), una de las finalidades fundamentales de la educación es la de contribuir a la construcción de sociedades más justas, lo que necesariamente requiere mejorar los ambientes de aprendizaje de los pobres. La igualdad de oportunidades educativas para el caso de América Latina podría mejorar significativamente mediante las siguientes opciones de política educativa: 1) consolidar los programas compensatorios en curso para mejorar la calidad de la oferta y las oportunidades de la demanda; 2) promover la movilidad educativa intergeneracional, facilitando el ingreso de estudiantes de bajos ingresos a la secundaria y a la universidad; 3) promover la integración social en las escuelas; 4) iniciar políticas de acción afirmativa y de discriminación positiva que reconozcan la diversidad en el estadio de desarrollo institucional de las escuelas, y 5) recuperar la dimensión política de las medidas que buscan la equidad.

Desde una perspectiva económica Morduchowicz (2000) distingue dos principios que pueden mover el financiamiento de la equidad dentro de los sistemas educativos: la equidad horizontal y la equidad vertical. El primer tipo parte de la idea de igualdad de oportunidades educativas, bajo el supuesto de que al garantizar condiciones materiales mínimas y comunes se asegurará una igual contribución de la escuela a los resultados de la vida adulta, tales como ingresos futuros, inserción laboral, etc. Sin embargo, la evidencia muestra que procesos homogéneos pueden derivar en resultados heterogéneos, por lo que para alcanzar resultados homogéneos a veces es necesario actuar de forma heterogénea. Por su parte, el principio de equidad vertical se basa en la aplicación de un tratamiento desigual a los desiguales, ante la insuficiencia de la equidad horizontal como principio hegemónico de la provisión de educación. La equidad del gasto educativo puede estar influida al menos por dos criterios: 1) la igualdad de los recursos, que enfoca la provisión de la educación del lado de los insumos y, 2) el principio de la adecuación, que sostiene que la igualdad de oportunidades en educación requiere de la prestación de un servicio que permita mejorar los resultados de los estudiantes más desfavorecidos. La idea es vincular el financiamiento con el desempeño, pero no mediante premios o incentivos, sino en función de los objetivos y necesidades de las instituciones escolares y de sus alumnos.

 

METODOLOGÍA y DATOS

La información de las IES utilizada en este trabajo se delimitó al campo de las UPE. De la SES-SEP (SES, 2006) se tomaron las matrículas de licenciatura, los subsidios extraordinarios concursables (PIFI), los subsidios ordinarios estatales y federales y los subsidios extraordinarios FAM para construcción, la eficiencia terminal de las UPE, el número de programas educativos reconocidos por su buena calidad en el nivel uno por los comités interinstitucionales de evaluación de la educación superior (CIEES), el número de programas acreditados por organismos reconocidos por el Consejo para la Acreditación de la Educación Superior (Copaes), los perfiles deseables del Promep y el número de programas de educación superior por institución en 2005. Del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI, 2006) y el Banco de México (2006) se tomaron el índice nacional de precios al consumidor y el tipo de cambio del dólar, respectivamente. La información se trabajó de la siguiente manera: los subsidios ordinarios (estatales y federales) y extraordinarios (PIFI y FAM) se deflactaron a pesos constantes de 2005, y la eficiencia terminal se tomó tal como aparece en el sitio electrónico de la SES (2006b). Por su parte, la evolución de los programas de calidad como proporción de los programas totales de la institución se obtuvo de acuerdo con los avances mostrados (número de programas de calidad tanto de los CIEES I y acreditados por Copaes) y depurando la información para no contabilizar doblemente.

Con la finalidad de evaluar el modelo de asignación de los subsidios extraordinarios concursables entre 2001 y 2005, se realizaron dos ejercicios econométricos. El primero mide la efectividad de las políticas de financiamiento para premiar oportunamente los avances en el desempeño logrados por las universidades. Si los recursos concursables se distribuyen para favorecer a las instituciones que presentan mayor grado de avance en los indicadores de desempeño es indicativo de que el modelo ha sido funcional y exitoso.

donde:

• PIFI (*) representa la proporción de recursos PIFI entregados a las UPE con referencia a la media nacional para cada uno de los años considerados (de 2001 a 2005).

• β0 es el término de intercepto de la ecuación.

• β1 PCL (*) es la relación de los programas de calidad de licenciatura reconocidos en cada año como proporción del total de programas de licenciatura que funcionan en la institución.

• β2 PCT (*) representa el número total de programas de calidad de la UPE (licenciatura, especialización, maestría y doctorado) reconocidos por la instancia correspondiente (CIEES, Copaes y Conacyt) como proporción del número total de programas educativos.

• β3 CA (*) representa el número de cuerpos académicos consolidados de la universidad como proporción del número total de cuerpos académicos (consolidados, en consolidación y en formación).

• β4 PP (*) se refiere al número de profesores universitarios con reconocimiento de Perfil Promep deseable como razón del número total de profesores de tiempo completo que laboran en la UPE.

• β5 SNI (*) supone el número de profesores de la institución que se encuentran dentro del Sistema Nacional de Investigadores como porcentaje del número total de profesores de tiempo completo.

c β6 ET (*) representa la eficiencia terminal en sus programas de licenciatura lograda por la institución en el año referido.

• y ui es el término estocástico del modelo.

El segundo ejercicio se planteó de manera inversa; es decir, tomando como variables dependientes los indicadores de desempeño institucional de las UPE antes señalados y como variables independientes los recursos especiales del PIFI recibidos para cada uno de los años. El propósito de esta especificación es cuantificar qué tanto de los avances institucionales de las UPE se explican por los niveles de recursos recibidos, en el marco de los fondos concursables analizados y del periodo establecido.

donde:

• Y(*) representa a las variables de desempeño institucional de las universidades.

• β0 es el término de intercepto de la ecuación.

• β1X1 (*) son los recursos PIFI para cada uno de los años como proporción del total nacional.

• βnXn(*) son los recursos PIFI para los años contiguos.

• y ui es el término de error aleatorio.

Con este modelo se consideran los avances que en materia de equidad educativa han logrado las UPE, utilizando para ello el porcentaje de alumnos que son atendidos en programas evaluables de licenciatura, técnico superior universitario o profesional asociado de las UPE, clasificados en el nivel uno del padrón de los CIEES o acreditados por organismos reconocidos por el Copaes. Este indicador se utiliza dentro de la política de los PIFI para evaluar la competitividad y los avances institucionales logrados en este rubro. La idea que priva es que la equidad educativa significa tener acceso a instituciones y programas educativos de buena calidad (Rubio, 2006b). Por lo tanto, se supone que en la medida en que una universidad pública incrementa sus tasas de cobertura de la población demandante a programas educativos de calidad estaría mejorando su situación. Una limitación importante de la información manejada de esta manera es que no permite diferenciar dentro de la matrícula beneficiada a los grupos sociales más desfavorecidos ni, por lo tanto, indagar acerca de las repercusiones positivas sobre los mismos grupos. Otra vertiente de análisis que queda pendiente tiene que ver con la valoración de la influencia de los diversos programas de becas y créditos implementados por la autoridad federal. Sin embargo, la decisión de optar por el indicador utilizado estuvo determinada por la disponibilidad de la información desagregada para el caso de las UPE, y porque es una medida de aproximación que puede servir como reflejo del grado de avance logrado por las UPE dentro de los límites señalados.

Las implicaciones económicas y sociales de decisiones de política educativa, como el traslado de recursos entre niveles de educación pública, hace necesaria una cuantificación específica de las tasas de retorno privado y social de la educación. La estimación de estas tasas de retorno educativas se hace a través de la estimación de funciones generatrices de ingreso; ya sea con datos de corte transversal provenientes de encuestas de hogares o mediante el uso de datos de panel, consistentes con la aplicación sucesiva de la encuesta a un conjunto de individuos (Castellar y Uribe, 2001).

Aquí se estiman los rendimientos sociales que generan las UPE, cuantificando los ahorros que regresan a la sociedad a través de la calidad de los programas educativos que ofrecen. Para ello se construyó una variable proxy de la siguiente manera:

a) De acuerdo con los hallazgos encontrados por Acosta (2005) y Muñoz, Núñez y Silva (2004) se tomó su clasificación de la matrícula de licenciatura en las IES particulares de México, con base en su grado de desarrollo, consolidación y diferencias en costos, con énfasis en las universidades de élite consolidadas y diversificadas en su oferta educativa, que cuentan con infraestructura, recursos financieros, personal académico y administrativo profesionalizado, y cobran matrículas sólo asequibles para los estratos privilegiados de la población.

El argumento para hacer comparables los costos de los programas educativos de las universidades privadas consolidadas de élite con los costos de los programas de calidad reconocidos que ofrecen las universidades públicas estatales se sustenta en el hecho de que tanto las IES públicas como privadas someten sus programas educativos a procesos de evaluación de la calidad ante los CIEES así como ante los organismos acreditadores reconocidos por el Copaes.

b) De acuerdo con la información de los estudios antes mencionados se estimó el costo promedio anual de la matrícula de licenciatura para IES particulares en 7 500 dólares. Esta cantidad permite cuantificar el nivel de ahorro con que las IES públicas benefician a la sociedad, al ofrecer programas académicos de calidad a la altura de los que ofertan las IES privadas con mayor prestigio.

c) Este nivel de ahorro se transforma según el tipo de cambio anual y se multiplica por la matrícula de licenciatura de las UPE para los años considerados en el periodo de análisis; luego se multiplica por un ponderador de calidad que se obtiene al dividir el número de programas de licenciatura de calidad entre el número total de programas de licenciatura.

d) Finalmente los rendimientos sociales serán iguales a los ahorros totales generados menos el subsidio total que la universidad recibió por año, tanto ordinario (federal y estatal) como extraordinario (PIFI y FAM).

Esta estimación de los rendimientos sociales como medida de pertinencia social no pretende abarcar la amplitud ni la complejidad de los diversos aspectos que influyen sobre la pertinencia institucional de las universidades, pero sí contar con un punto de referencia que permita analizar y comparar los avances institucionales desde la delimitación y el contexto señalados.

 

ANÁLISIS DE RESULTADOS

Distribución de subsidios extraordinarios concursables con base en los avances institucionales de las UPE

El análisis del modelo de asignación de los subsidios extraordinarios concursables, como instrumento de evaluación y premiación de los avances institucionales de las UPE entre 2001 y 2005, arrojó los siguientes resultados. En primer lugar los modelos propuestos presentan los signos esperados, son estadísticamente significativos y tienen una bondad de ajuste aceptable que va de 42 a 64 por ciento. Sin duda la valoración del desempeño de la calidad de los programas educativos de licenciatura ofrecidos por las UPE ha sido un indicador de gran relevancia para la determinación de los subsidios especiales recibidos durante el periodo analizado. Así parece indicarlo la alta significancia del t estadístico individual de la variable PCL que se mantiene en casi todas las regresiones. No obstante, también se puede observar que en 2001, año de arranque de este tipo de asignaciones por parte de la SEP, ya es relevante el estado de desarrollo alcanzado por las UPE en sus programas educativos de calidad reconocidos en los niveles de licenciatura y posgrado. La eficiencia terminal de las UPE es otra variable que por su grado de significancia estadística sugiere un alto nivel de influencia en los niveles de subsidios a las universidades entre 2001 y 2003 y más moderada para 2004. Finalmente, gracias al valor de los coeficientes de las variables perfiles Promep y SNI, se puede inferir un grado similar de moderada incidencia sobre las decisiones finales de la distribución de los subsidios extraordinarios, mientras que los avances institucionales en materia de consolidación de cuerpos académicos todavía sugieren un grado de incidencia menor (véase el cuadro 1).

Debido a que este primer modelo considera variables que probablemente expresen relaciones intervinculadas, se aplicó la regla práctica de Klien para descartar el problema de una posible presencia de multicolinealidad entre las variables de origen a varianzas y covarianzas tan grandes que afecten la precisión de las estimaciones. La regla sugiere que la multicolinealidad puede ser un problema complicado sólo si el R2 obtenido de una regresión auxiliar (regresión de cada una de las Xi con las otras variables X) es mayor que el R2 global (Gujarati, 2001). La aplicación de la prueba entre los regresores del modelo permitió descartar el problema de multicolinealidad (véase el cuadro 2).

Este análisis permite sostener que existe evidencia econométrica sólida y robusta de que el modelo de asignación de los subsidios extraordinarios concursables aplicado por la SEP entre 2001 y 2005 ha logrado distribuir los fondos en forma oportuna y con base en los avances institucionales demostrados por las UPE en el ámbito de su desempeño. Al buscar corroborar la correspondencia entre el nivel de participación recibido y el nivel de desempeño logrado para los mismos años y en cada uno de los indicadores analizados, se encontró que las aportaciones extraordinarias se distribuyeron preferentemente con base en los avances que las UPE mostraron en la calidad de sus programas de licenciatura y posgrado.

Al considerar solamente el indicador programas de licenciatura de calidad, se puede observar que la correspondencia entre universidades mejor posicionadas y favorecidas por este tipo de subsidios entre 2001 y 2005, en promedio fue de 90 por ciento, mientras que para el total de los programas de calidad fue de 92 por ciento. También se puede notar que la capacidad del modelo de la SEP para valorar los esfuerzos institucionales de las UPE, registra una trayectoria de crecimiento porcentual entre 2001 o 2002 y 2004 para los indicadores programas de calidad de licenciatura y totales (licenciatura y posgrado), eficiencia terminal, cuerpos académicos consolidados y profesores pertenecientes al SNI. Para 2005, la tendencia registra una caída en la capacidad de premiación del modelo, aunque se mantiene en un rango aceptable de 80 a 63 por ciento (véase el cuadro 3).

La evaluación global de los resultados, tanto de los indicadores de desempeño institucional de las UPE, como de sus niveles de participación dentro de las aportaciones especiales en el periodo objeto de estudio, permite hacer las siguientes observaciones. En primer lugar se pueden distinguir tres distintos niveles de desarrollo institucional: consolidadas, en proceso de consolidación y con rezago estructural. Dentro del primero se identifican como universidades líderes a la UA de Baja California, UA de Nuevo León, BUA de Puebla, UA de San Luis Potosí y UA de Yucatán. Estas son seguidas en orden de importancia por la Universidad de Colima, UA de Hidalgo, Universidad de Guadalajara, UA de Querétaro, Universidad de Sonora y Universidad Veracruzana. Estas últimas UPE se encuentran posicionadas en la mayor parte de sus indicadores de desempeño institucional, pero aún presentan aspectos que requieren mayor atención para su consolidación y pleno desarrollo. En términos generales, el conjunto de estas IES es representativo de 32.4 por ciento del total de las UPE y fueron premiadas oportunamente por el modelo de asignación de los subsidios extraordinarios concursables de la SEP, con niveles favorables respecto de la media nacional.

Las universidades que se encuentran en proceso de consolidación representan 44.2 por ciento y son la UA de Aguascalientes, UA de Coahuila, UA de Chihuahua, UA de Ciudad Juárez, UJ del Estado de Durango, Universidad de Guanajuato, UA del Estado de México, Universidad Michoacana de San Nicolás Hidalgo, UA del Estado de Morelos, UA de Sinaloa, Instituto Tecnológico de Sonora, UA de Tamaulipas, UA de Zacatecas y la Universidad de Quintana Roo. Este grupo de IES obtuvo niveles de participación desfavorables respecto al promedio nacional dentro de los fondos canalizados a través de los PIFI, lo cual se explica por avances menos tangibles en materia de sus indicadores de desempeño institucional. Sin embargo, se pueden identificar algunas inconsistencias del modelo en el caso de la UA de Ciudad Juárez, UA de Chihuahua y UA del Estado de México, pues a pesar de que muestran estados de avance institucional que se podrían calificar como limitados para el primer caso y moderados para las dos restantes fueron premiadas con asignaciones que las colocaron en situación de ventaja respecto a la media nacional para el periodo de estudio. Si se considera que 14 universidades fueron premiadas favorablemente con los subsidios extraordinarios (11 consolidadas y tres en proceso de consolidación), y que tres casas de estudios fueron favorecidas en forma inconsistente, esto significa que el grado de bondad del modelo de la SEP para valorar los avances institucionales de las UPE ha sido de 78.5 por ciento.

Las casas estatales de estudios con menor desarrollo institucional representan 26.5 por ciento y son la UA de Baja California Sur, UA de Campeche, UA del Carmen, UA de Chiapas, UJA de Tabasco, UA de Tlaxcala, UA de Guerrero, UA de Nayarit y la UABJ de Oaxaca. Son estas tres últimas universidades las que se encuentran en situación de mayor rezago y desventaja estructural comparadas con el resto de las UPE del país.

En términos generales se logró identificar la presencia de un proceso de mayor supervisión, seguimiento y evaluación del manejo que hacen las UPE de estos fondos públicos por parte de la autoridad gubernamental. Entre 2004 y 2005 fueron sancionadas la UA del Carmen, UJ del Estado de Durango, UA de Nayarit, UABJ de Oaxaca, UA de San Luis Potosí, UA de Tlaxcala y UA de Zacatecas y excluidas de las participaciones presupuestales canalizadas a través de los PIFI para alguno o incluso en dos de los años señalados (véase el cuadro 4).

 

Repercusión de recursos PIFI sobre los niveles de avance institucional de las UPE

De acuerdo con el segundo ejercicio econométrico que analiza cuánto del mejoramiento del desempeño institucional de las UPE ha dependido de las participaciones extraordinarias recibidas, se puede señalar que éstas han concentrado la mayor parte de sus esfuerzos para el logro de mejores niveles de calidad, tanto en los programas de licenciatura como de posgrado. Esto significa que si por un lado el modelo de asignación de los subsidios extraordinarios de la SEP ha premiado de manera preferente los avances de las UPE en materia de calidad de sus programas de licenciatura, éstas han orientado sus esfuerzos al desarrollo cualitativo e integral de los programas educativos que ofrecen. Por su alta significancia estadística se puede destacar la presencia de los signos esperados para las variables independientes y una aceptable bondad de ajuste de las ecuaciones realizadas. Los fondos especiales han sido un incentivo crucial y positivo para que las UPE impulsen la mejoría de sus tasas de rentabilidad social y la eficiencia terminal.

Se pueden identificar impactos significativos de los fondos concursables sobre los procesos de consolidación de cuerpos académicos, la mayor integración de su planta docente al SNI y el logro de más perfiles Promep. Los modelos para estos tres últimos indicadores de desempeño institucional arrojaron mejores resultados sobre las variables explicativas con el incremento de rezagos. Esto significa que los niveles de incidencia de los subsidios extraordinarios sobre los indicadores institucionales tienden a robustecerse en el largo plazo, por lo que ha resultado importante que las UPE tengan políticas de planeación y desarrollo institucional con visión de largo alcance. El círculo virtuoso señala que mayores capacidades institucionales llevan a mayores niveles de participación en los fondos públicos, y que un buen manejo de estos recursos impulsa mayores capacidades institucionales, y así sucesivamente (véase el cuadro 5).

El análisis de las tasas de crecimiento de los procesos de mejoría en los indicadores desempeño de las UPE entre 2001 y 2005 permite identificar un grupo de universidades posicionado por arriba de la media del país y representativo de 47 por ciento del total nacional, conformado por la UA de Baja California, UA de Campeche, UA del Carmen, UA de Coahuila, Universidad de Colima, Universidad de Guanajuato, UA de Guerrero, UA de Hidalgo, Universidad de Guadalajara, UA del Estado de México, Universidad Michoacana de San Nicolás Hidalgo, UA de Querétaro, UA de Tamaulipas, Universidad Veracruzana, UA de Yucatán y UA de Zacatecas. Los casos de la UA del Carmen y de la UA de Guerrero, ambas en situación de rezago estructural y de escaso desarrollo, si bien no presentan avances significativos en materia de la acreditación de sus programas de licenciatura y posgrado durante el periodo estudiado, lograron posicionarse respecto al promedio nacional en cuanto a los ritmos de crecimiento de sus indicadores de eficiencia terminal y de las relaciones Perfil Promep/ PTC y SNI/PTC. Sin duda, esto habla de esfuerzos de planificación con visión de largo plazo para alcanzar la meta de su consolidación institucional.

La correspondencia entre UPE posicionadas por sus tasas de crecimiento en el ámbito del desempeño institucional y al mismo tiempo con niveles de incremento favorables de recursos PIFI fue de 62.5 por ciento. Este hecho sugiere una dinámica de crecientes repercusiones positivas entre los fondos especiales que reciben las universidades, la presencia de serios esfuerzos de reciprocidad emprendidos por las mismas y la consecuente mejoría en sus niveles de desarrollo institucional. Sin embargo, también se puede identificar un conjunto de UPE caracterizadas por su falta de contundencia para avanzar por este camino. Dentro de este grupo se encuentra una parte de las UPE en proceso de consolidación (UA de Aguascalientes, UA de Chihuahua, UA de Ciudad Juárez, UJ del Estado de Durango, UA del Estado de Morelos, UA de Sinaloa, Instituto Tecnológico de Sonora y Universidad de Quintana Roo) y de las casas de estudio con mayor rezago estructural (UA de Baja California Sur, UA de Chiapas, UA de Nayarit, UABJ de Oaxaca, UJA de Tabasco y UA de Tlaxcala), que representan 41.2 por ciento del total nacional (véase el cuadro 6).

Debe señalarse que la heterogeneidad de resultados en calidad y desempeño entre las instituciones también se explica por las diferencias de infraestructura física y humana que existen entre las universidades de mayor y menor consolidación y por la persistencia de rezagos estructurales en una parte de las mismas casas de estudio. No obstante, el interés por revertir esta situación de rezago estructural ha estado dentro de las preocupaciones de la autoridad federal, ya que entre 2001 y 2005 se canalizaron a las UPE 14 559.8 millones de pesos para el desarrollo de los PIFI y para la atención de sus problemas estructurales (Rubio, 2006b).

 

Pertinencia social y equidad educativa lograda por las UPE entre 2001 y 2005

La rentabilidad social de las UPE se duplicó al pasar de un ahorro para la sociedad de 4 193 a 8 361 millones de pesos constantes entre 2001 y 2005. Esto implica que sus procesos de mejora institucional instrumentados en el marco de las políticas de financiamiento y fortalecimiento de la calidad de la educación superior de la SEP han incrementado sustancialmente las capacidades competitivas de la calidad de los programas de licenciatura que ofrecen en niveles similares a los de programas educativos ofertados por las IES privadas reconocidas por su prestigio social y académico. Hasta 2005 los rendimientos sociales totales acumulados por las UPE fueron de 28 346 millones de pesos constantes; casi 80 por ciento de estos recursos fueron generados por 32.4 por ciento de las universidades mejor posicionadas en el ámbito nacional, como la UA de Baja California, UA de Ciudad Juárez, UA de Hidalgo, Universidad de Guadalajara, Universidad Michoacana de San Nicolás Hidalgo, UA de Nuevo León, BUA de Puebla, UA de San Luis Potosí, UA de Sinaloa, Universidad de Sonora y la Universidad Veracruzana. Por su parte, 26.5 por ciento de las instituciones universitarias reportaron las más bajas tasas de ahorro para la sociedad, encontrándose dentro de este grupo la UA de Baja California Sur, UA de Campeche, UA del Carmen, Universidad de Guanajuato, UA de Guerrero, UA de Nayarit, UABJ de Oaxaca, UA de Yucatán y la Universidad de Quintana Roo. En lo que toca a la Universidad de Guanajuato y la UA de Yucatán, llama la atención el hecho de que hayan presentado una tasa de desahorro del orden de 46 y 231 millones de pesos, respectivamente, porque se trata de dos IES identificadas por mostrar serios esfuerzos en el camino a su consolidación y desarrollo. Sin embargo, esto se explica porque durante el periodo las dos casas de estudio obtuvieron niveles de participación dentro de los fondos públicos superiores a las tasas de beneficio social que han logrado generar a pesar de sus avances. Una alternativa para revertir la tendencia en estos casos, será incrementar en forma significativa sus niveles de matrícula en licenciatura, de manera que el aumento de las oportunidades de acceso a la demanda de la sociedad permita la obtención de resultados más tangibles en términos de pertinencia social (véase el cuadro 7).

La experiencia internacional de los SES exitosos demuestra que su fortaleza descansa en la aceptación social y el mayor reconocimiento logrado como fruto del trabajo que realizan (IMHE, OECD y HEFCE, 2003). La mayor pertinencia social de las UPE se encuentra estrechamente asociada con mejoras sustanciales en su desempeño institucional, la atención oportuna de las necesidades de desarrollo local, regional y nacional, tanto del sector público como del privado, así como el mejoramiento de las capacidades de cobertura de una demanda creciente y cada vez más diversa.

La equidad educativa representa uno de los retos fundamentales de la educación superior en México e implica la apertura de oportunidades de acceso, permanencia y egreso de los programas educativos de buena calidad de las IES, sobre todo para los grupos sociales menos favorecidos.

El análisis de regresión realizado para medir la repercusión de los subsidios PIFI sobre el mejoramiento de la equidad de las UPE presenta los signos esperados para los coeficientes de las variables explicativas, alta significancia estadística y un poder de ajuste entre 38 y 58 por ciento. Se puede observar un efecto positivo inmediato de los recursos distribuidos en 2003 y 2004 sobre los avances en equidad educativa de las IES para los mismos años respectivamente. Los avances logrados por las casas de estudio en este campo de su desempeño mejoran en el largo plazo, como lo muestra la regresión que corre los datos de equidad de 2005 contra los fondos PIFI de 2001. Los resultados son robustos y permiten afirmar que existe evidencia empírica de que los subsidios extraordinarios concursables han sido un factor importante para el impulso y el logro de mejores niveles de equidad educativa de las universidades (véase el cuadro 8).

El comportamiento de los avances institucionales muestra que para 2005 las universidades mejor posicionadas en el rubro de la equidad representaron 47 por ciento (UA de Aguascalientes, UA de Baja California, UA de Coahuila, Universidad de Colima, UA de Chihuahua, UA de Ciudad Juárez, UA del Estado de Hidalgo, Universidad de Guadalajara, UA de Nuevo León, BUA de Puebla, UA de Querétaro, UA de San Luis Potosí, Universidad de Sonora, IT de Sonora, Universidad de Quintana Roo y UA de Yucatán). En proceso de consolidación se encuentra 32 por ciento de las casas de estudio estatales (UA de Campeche, UJ del Estado de Durango, Universidad de Guanajuato, UA del Estado de México, UA del Estado de Morelos, UA de Nayarit, UA de Sinaloa, UJA de Tabasco, UA de Tlaxcala, Universidad Veracruzana y UA de Zacatecas). Finalmente, las instituciones educativas con mayor rezago representan 21 por ciento (UA de Baja California Sur, UA del Carmen, UA de Chiapas, UA de Guerrero, Universidad Michoacana de SNH, UABJ de Oaxaca y UA de Tlaxcala). Importa destacar el esfuerzo observado de las universidades de Quintana Roo y Coahuila, debido a que de cero avances en equidad para el año inicial, al final del periodo lograron colocarse en situación consolidada con 75 y 100 por ciento de sus programas evaluables con reconocimiento de calidad, respectivamente. Por su parte, dentro del grupo de las UPE con mayor rezago, la UA del Carmen y la UABJ de Oaxaca son las más desfavorecidas en este rubro.

 

REFLEXIONES FINALES

Los resultados de este trabajo permiten afirmar que las políticas federales de financiamiento público extraordinario hacia las UPE durante el periodo analizado, consistentes con Rubio (2006b), han generado impactos positivos sobre los procesos de consolidación institucional y de reducción de las desigualdades institucionales entre ellas. También se puede decir que entre 2001 y 2005 el modelo de asignación de los subsidios concursables aplicado por la SEP ha tenido éxito en premiar de forma oportuna los avances mostrados por las UPE en la esfera de su desempeño institucional. La correspondencia entre el nivel de participación presupuestal recibido y la base de las capacidades demostradas ha sido bastante aceptable. El análisis global del comportamiento entre el grado de logro institucional demostrado y el porcentaje de participación asignado, en el menos deseable de los escenarios, presentó un nivel de asociación de 55 por ciento, mientras que en las circunstancias óptimas llegó a ser de 100 por ciento.

La calidad de los programas educativos de licenciatura que ofrecen las UPE fue el indicador con mayor relevancia para la determinación de los montos que fueron distribuidos por la autoridad gubernamental, y también sobresalen los avances logrados en eficiencia terminal. Por su parte, los niveles de desempeño en materia de reconocimiento de perfiles deseables Promep, la integración al SNI de sus profesores y la mayor consolidación de cuerpos académicos presentaron un nivel de incidencia más moderado. En el contexto de una cultura de mayor transparencia y rendición de cuentas, la SEP ha realizado grandes esfuerzos de supervisión, seguimiento y evaluación, con la finalidad de que las UPE hagan un uso más adecuado de los subsidios PIFI que recibieron.

Respecto a la incidencia de los fondos especiales en la generación de mejores prácticas institucionales, se puede decir que los avances logrados por las UPE se explican en buena medida por el grado de subsidios que obtuvieron en forma competitiva entre 2001 y 2005. Esto es más claro cuando se comparan los niveles de desempeño de las UPE con las asignaciones recibidas en el largo plazo. Se puede afirmar que los subsidios canalizados por medio de los PIFI han desempeñado un papel crucial en la mejora de la calidad de los programas educativos, la generación de mayores tasas de rendimientos sociales y el incremento de los niveles de eficiencia terminal de las universidades. En el caso de los avances en la consolidación de cuerpos académicos, el reconocimiento de perfiles deseables Promep y la integración del personal docente al SNI, los resultados han sido moderados para un importante número de UPE.

Identificar un significativo número de UPE bien posicionadas respecto al promedio nacional en materia de indicadores de desempeño institucional y niveles de participación presupuestal recibidos es indicativo de la presencia de un círculo virtuoso de crecimiento que sugiere que a mayores recursos obtenidos con base en las capacidades institucionales probadas ocurren mejoras sustanciales en los indicadores de desempeño, lo cual mejora los niveles de participación presupuestales, y así sucesivamente. Esto resalta la importancia de que las UPE conciban políticas de planeación y desarrollo institucional con una visión y perspectiva de largo alcance. Si bien la reciprocidad y el compromiso institucional han tenido un papel relevante en el caso de las UPE que han avanzado en los procesos señalados, también existen instituciones que se han caracterizado por la ausencia de esfuerzos serios y contundentes en las acciones necesarias para alcanzar mejores indicadores. Aun así, el interés por revertir situaciones de rezago estructural se ha mantenido en la preocupación de la autoridad federal, ya que entre 2001 y 2005 el financiamiento otorgado a través de los fondos extraordinarios también ha apoyado el desarrollo de infraestructura, la atención a problemas estructurales y más recientemente, a la equidad presupuestal en el caso de UPE que recibieron asignaciones por debajo de la media nacional.

Por otra parte, la valoración de los rendimientos sociales de las universidades públicas estatales entre 2001 y 2005 muestra una clara tendencia de crecimiento que ha representado ahorros importantes y significativos para la sociedad. Esto se explica por el incremento de los niveles de competitividad que las UPE han logrado durante el periodo, al atender un creciente número de estudiantes en programas educativos de calidad, de niveles similares a los que ofertan las IES privadas reconocidas por su prestigio social y consolidación académica. Sin duda el mejoramiento constante y permanente en la esfera de la pertinencia social debe formar parte de los propósitos fundamentales de las UPE dentro de sus diversas actividades y las funciones que realizan.

Finalmente, como resultado de las participaciones que han recibido en el marco de los PIFI, las UPE han logrado importantes avances en materia de equidad educativa. Si se toma en cuenta que para el periodo comprendido entre 1995 y 2010 se ha estimado que en México la población de jóvenes de 15 a 24 años de edad crecerá por única vez hasta llegar a los 21.4 millones de personas, para la educación superior esto representará un gran desafío para aumentar la cobertura sin afectar la calidad, asegurando mayores posibilidades de permanencia y egreso exitoso, particularmente para aquellos sectores de población históricamente desfavorecidos (Mungaray, 2004; Muñoz, 2005).

En un contexto nacional caracterizado cada vez más por limitados recursos públicos, la mayor exigencia de la sociedad para que se rindan cuentas en forma puntual y transparente sobre el manejo de estos recursos se une con la creciente necesidad de las IES para que su trabajo académico y los servicios que ofrecen logren mayor reconocimiento, valoración y aceptación social. Ambas son importantes para la permanencia y continuidad de los procesos de consolidación y desarrollo institucional de las UPE en particular y del sistema de educación superior mexicano en general.

 

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NOTAS

Los autores agradecen los comentarios de los dictaminadores anónimos de Gestión y Política Pública, gracias a los cuales la calidad de este trabajo ha mejorado sustancialmente.

1 De acuerdo con la SEP este tipo de subsidios extraordinarios, en términos generales, presentan las siguientes características (SEP, 2005a; 2009): 1) el Fomes tiene como finalidad contribuir al desarrollo de los programas integrales de fortalecimiento de las universidades públicas, tecnológicas y politécnicas mediante la asignación de recursos a sus proyectos que tengan como objetivo mejorar el perfil del profesorado y la calidad de los programas educativos, la incorporación de nuevos enfoques, la actualización de planes y programas de estudio, el establecimiento y operación de esquemas para la atención individual y en grupo de estudiantes, la ampliación y modernización de la infraestructura de laboratorios, talleres y centros de información, el desarrollo de sistemas integrales de información académica y financiera, la mejora de los procesos de gestión, etc.; 2) el Promep coadyuva a la mejora del perfil del profesorado y el desarrollo de los cuerpos académicos de las instituciones públicas de educación superior; 3) el FIUPEA otorga recursos para el desarrollo de los PIFI de las universidades públicas, tecnológicas y politécnicas a través de la realización de proyectos cuyo objetivo sea propiciar el aseguramiento de la calidad de los programas educativos que hayan sido reconocidos por su buena calidad mediante su acreditación por organismos especializados reconocidos por el Copaes, o transitoriamente por haber sido clasificados en el nivel uno del padrón de programas evaluados de los CIEES; 4) el FAM tiene como objetivo la ampliación y modernización de la infraestructura de las instituciones y, desde 2001, los PIFI operan a partir de la aplicación de los recursos que provienen de los fondos Fomes y FIUPEA para consolidar el perfil y desempeño del personal académico, y extender las prácticas de evaluación y acreditación para mejorar la calidad de los programas de educación superior, ampliar la cobertura, favorecer la equidad y mejorar la calidad y pertinencia de la educación superior. Los PIFI son una estrategia de la Secretaría de Educación Pública para apoyar a las IES con el objetivo de que logren mejores niveles de calidad en sus programas educativos y servicios. A través de estos programas, las instituciones reciben recursos que son canalizados para la realización de proyectos que resulten de un ejercicio de planeación estratégica participativa, que son evaluados por comités de pares externos a las instituciones.

2 De acuerdo con la SEP: "La Subsecretaría de Educación Superior (SES) es el área de la Secretaría de Educación Pública encargada de impulsar una educación de calidad que permita la formación de profesionistas competitivos y comprometidos con el desarrollo regional y nacional, y que contribuya a la edificación de una sociedad más justa. A través de sus diferentes políticas públicas, planes y programas, la SES trabaja para brindar una educación equitativa, pertinente, flexible, innovadora, diversificada y de amplia cobertura. Con ello se busca avanzar hacia el fortalecimiento de un Sistema de Educación Superior cada vez más integrado y articulado, promotor de la equidad en la educación, de la permanencia de los estudiantes y actualización de los egresados" (SEP, 2009).

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