Actores sociales en la implementación de las políticas forestales

Comisión Nacional Forestal (Conafor). En el 2001 se creó la Conafor como un organismo público descentralizado de la Semarnat, encargada de la gestión y fomento forestal (^{Merino et al., 2008a}). En la LGDFS de 2003 se estableció que la coordinación sectorial de la Comisión estaría a cargo de la Semarnat (H. Congreso de la Unión, 2003). En este sentido, la transferencia de poder es parcial porque la Conafor sigue dependiendo o estando sujeta ante la Semarnat como autoridad normativa e incluso controla varios trámites para el manejo forestal que debería tener la Conafor.

En la LGDFS de 2003 se estableció que las oficinas centrales de la Conafor tendrían como domicilio la ciudad de Zappan, Jalisco, pudiendo crear gerencias estatales de forma desconcentrada con el propósito de delegar ciertas facultades a dichas gerencias (H. Congreso de la Unión, 2003). En la práctica las políticas de la Conafor son muy centralizadas y el protagonismo de las gerencias estatales se ha limitado a algunos aspectos de la gestión de los programas a nivel estatal con muy poca autonomía administrativa y operativa.

Prestadores de Servicios Técnicos Forestales (PSTF). Hasta 1992, los servicios técnicos forestales eran exclusivos de la SARH (^{Merino-Pérez y Segura-Warnholtz, 2007}). La Ley Forestal de 1992 estableció descentralizar/privatizar los servicios técnicos forestales. Los PSTF, de acuerdo con el artículo 107 de la LGDFS de 2003 son personas físicas o morales (consultorías) que están acreditadas mediante sus competencias y calidad para prestar servicios técnicos forestales en las comunidades/ejidos/propietarios.

Dentro de los PSTF se encuentran los que están solo certificados por la Conafor y no requieren de una escolaridad específica y un grado de estudio, solo basta con que demuestren que saben hacer las cosas por medio de las certificaciones por competencias. El procedimiento para certificarse según la ^{Conafor (2018)}, es la siguiente: 1) inscribirse en la página de internet http://www.bibliotecaforestal.gob.mx/avConafor/ para acceder al aula virtual; 2) realizar el diagnóstico de necesidades de capacitación para la certificación de su interés; 3) imprimir su constancia electrónica habiendo aprobado los exámenes de opción múltiple con calificación igual o mayor a 80 puntos; 4) elaborar el portafolio de evidencias, de acuerdo con la norma, correspondiente con la capacidad técnica en la que se realizará el proceso de certificación y presentarlo ante la institución certificadora para su revisión; 5) realizar el pago de seis mil pesos ante la institución certificadora; 6) programar una cita para realizar la evaluación ante la institución certificadora. La vigencia de la certificación son cinco años y un PSTF puede tener varias certificaciones al mismo tiempo. Existen certificaciones de fortalecimiento del capital humano, reforestación y suelos, silvicultura, servicios ambientales y otros.

Otra categoría de PSTF son los que además de tener alguna certificación, también poseen su Registro Forestal Nacional (RFN) expedido por la Semarnat y regulado por el artículo 76 del reglamento de la LGDFS. Solo pueden gestionar sus RFN las personas con título o cédula profesional relativa a las ciencias forestales o constancia de posgrado relacionado con las mismas y que demuestren dos años de experiencia en el ámbito forestal. Los PSTF con RFN son los únicos que pueden hacer estudios técnicos justificativos; programas de manejo forestal; marqueo para el aprovechamiento forestal; asesorar y dirigir el establecimiento y aprovechamiento de plantaciones forestales; realizar diagnóstico y tratamiento sobre plagas y enfermedades forestales; asesorar y dirigir la recolección de germoplasma y la producción de plantas para forestación y reforestación; y otras actividades que estableció el artículo 108 y 76 de la LGDFS del 2003 vigente hasta el 21 de febrero de 2019 y las reglas de operación de los programas de la Conafor.

Los ejidos/comunidades/propietarios tienen la libertad y opción de seleccionar al PSTF que mejor les convenga o según sus necesidades, y de despedirlos si no les convence sus servicios (^{Trench et al., 2018}). Pero es frecuente que sea el PSTF quien promueva su propia contratación presentándose en la comunidad para ofrecer sus servicios, sobre todo cuando las convocatorias anuales de la Conafor se abren. En la práctica algunos de los servicios técnicos forestales en ejidos/comunidades/propietarios se vuelven exclusivos de un PSTF, lo que implica la exclusión de otros PSTF. Esto no es una norma definida dentro de la política forestal, pero se ha hecho una costumbre profesional; por lo general los PSTF respetan los ámbitos de acción de otros PSTF, ya sea por celos profesionales, competición o miedo a perder dinero. En los hechos, terminan estableciendo áreas de influencia en las diferentes regiones y buscan extenderse al tratar de incorporar a nuevos ejidos/comunidades/propietarios que no estén trabajando con algún PSTF o despacho de servicios forestales.

Este sentido de exclusividad ha permitido que algunos PSTF adopten una actitud con tintes caciquiles² al tener los proyectos forestales en diferentes ejidos/comunidades/propietarios bajo su responsabilidad, es decir, tratan de abarcar el mayor número de ejidos/comunidades/propietarios para extender su influencia y aumentar sus ingresos. Cuando sus campos de acción rebasan su capacidad individual, los PSTF pueden recurrir a la contratación de otros técnicos forestales y la creación de nuevas consultorías con otros representantes y técnicos, sin perder el control y beneficios de los procesos. Este control de diversos ejidos/comunidades/propietarios por un solo PSTF ha generado que muchas veces reproduzcan los mismos formatos de los proyectos siguiendo las reglas de operación y términos de referencia de los programas, obviando las especificaciones de cada ejido/comunidad al reproducir los mismos formatos (esto se conoce comúnmente como clonación de proyectos). Asimismo ha propiciado que el PSTF tenga presencia y asesoría directa limitada al tener tantos beneficiarios en su cargo. De acuerdo con un funcionario de la Conafor, los PSTF se han convertido en gestores de apoyos de la política forestal en vez de verdaderos asesores técnicos de las comunidades³. Sin embargo, los núcleos agrarios generalmente perciben a los PSTF como figuras importantes y poderosos, que poseen los conocimientos exclusivos y las ‘redes’ necesarias para bajar recursos ante la Conafor u otras dependencias (^{Trench et al., 2018}).

3.1.3 Asociaciones Regionales de Silvicultores (ARS). La Conafor inició la conformación de las ARS en el 2004 con el Programa de Ordenación y Fortalecimiento a la Autogestión Silvícola, con el propósito de promover el manejo forestal a nivel regional y descargar responsabilidades, funciones y atribuciones a dichas asociaciones (^{Merino, Rodríguez y Ortiz, 2008b}; ^{López, 2009}). En la creación de las ARS el requisito para conformarse legalmente era demostrar que al menos 30% de los silvicultores de la Umafor estaban de acuerdo en asociarse, pero en ninguna ley, reglamento y norma forestal mencionaba cómo debía definirse el concepto de silvicultor (^{Merino et al., 2008a}). En la práctica cualquier persona que tuviera derechos agrarios o propiedad privada podía asociarse, sin importar si se dedicaba al manejo de los recursos forestales o no.

En este contexto, las ARS no surgieron de las organizaciones de base ni de las luchas sociales, fueron creadas por iniciativa del gobierno en el marco de nueva legislación forestal y en la lógica de la ‘descentralización’. Este origen es riesgo para el logro de los objetivos de las políticas, porque responde más a los intereses del Estado y refleja la importancia dada a la creación de estructuras para mantener relaciones privilegiadas con el mismo, que a las perspectivas e intereses de aquellos a quienes pretende representar (dueños de los bosques) (^{Merino et al., 2008a}). Esta situación conlleva a una relación vertical autoritaria de arriba hacia abajo (Estado-ARS) característica del corporativismo⁴, en donde las organizaciones se ven favorecidas y comprometidas al recibir recursos económicos, materiales, inmateriales, en cambio a su lealtad hacia el Estado (^{Bartra y Otero, 2007}).

La política de las ARS promovida por el gobierno federal buscó que las comunidades se afiliaran en estas organizaciones, en algunos casos dejando sin función a las organizaciones forestales vigentes (^{Merino et al., 2008a}; ^{López, 2009})^5. Por tal motivo, en algunas regiones del país la formación de las ARS agredió y erosionó el capital social del sector forestal (^{Merino et al., 2008a})⁶.

Además, la supervivencia o no de las ARS en parte depende de su ubicación respecto a los polígonos de las áreas prioritarias definidas año por año por la Conafor, y así la probabilidad de acceder a diversas fuentes de financiamiento. Si los ecosistemas de la ARS no se encuentran dentro de los polígonos elegibles de los programas de la Conafor, esto ocasiona la desintegración de la ARS por no existir la posibilidad de acceder a proyectos y financiamiento (Fig. 1). Esto se observa en la disminución del número de asociaciones. En 2005, se habían conformado 270 ARS en el país (^{Merino et al., 2008}a), para el 2016 existían 208 y en el 2017 estaban vigentes 175 (^{Conafor, 2017}).

Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por la Conafor.

Figura 1 Áreas elegibles de pago por servicios ambientales (PSA) sobrepuestas a las 225 Umafor, según la convocatoria 2018 del Programa Nacional Forestal. 

Las ARS surgieron en un contexto de descentralización político-administrativa pero tienen escaso poder, dado que el proceso de descentralización no se ha consolidado y dependen técnica, administrativa y financieramente de las oficinas centrales de la Conafor. A la vez han estado influenciadas (hasta ‘controladas’ en algunos casos) por profesionistas que se dedican a prestar servicios técnicos forestales, a tal grado que algunas ARS han sido creadas por los mismos PSTF.

La Asirmi en la implementación de políticas forestales dirigidas a la mitigación del cambio climático en la Selva Lacandona

El 18 de julio de 2009 se constituyó legalmente la Asirmi. Según la directiva de la organización los motivos fueron: poca organización de los ejidos en materia forestal, escasa gestión de proyectos ambientales y forestales, tala y aprovechamiento ilegal, comercialización de fauna ilegal y deforestación (Asociación de Silvicultores Región Miramar [Asirmi], 2017). Los socios consideraron que, al estar organizados, tendrían mejores beneficios y privilegios por parte de la Conafor. En palabras de un entrevistado:

La formación de Asirmi se debe a que el prestador de la asociación gestionó en algunos ejidos de la región proyectos de servicios ambientales y la Conafor no lo aprobó. Como lo califican en puntaje, ganaron los que estaban organizados, entonces el prestador explicó cómo funcionaba las reglas de operación y que era más viable estar organizados para tener certeza de ser beneficiados con proyectos, por lo tanto, los ejidos decidieron organizarse (…); principalmente por esa cuestión, motivo, se formó la Asirmi, aunque también podemos decir que se incluye [como motivos] la tala y caza ilegal, deforestación, incendios, etc. (E:38)

Se han agremiado a la Asirmi 27 ejidos de los municipios Maravilla Tenejapa, Ocosingo, Las Margaritas y La Trinitaria (Fig. 2). De los 27 ejidos solo están en el acta constitutiva de la asociación los titulares de las tierras, haciendo un total de 1179 ejidatarios, algunos de las etnias tzeltal, mam, tzotzil, tojolabal y chol (^{Asirmi, 2017}).

Fuente: Elaboración propia.

Figura 2 Ejidos asociados a la Asirmi.  

A partir de 2010, en el contexto de los programas ‘especiales’ con enfoque regional de la Conafor, la asociación fue financiada por el Programa Especial de Conservación, Restauración y Aprovechamiento Sustentable de la Selva Lacandona en el estado de Chiapas (PESL). En 2014, el PESL fue incorporado a los Programas Especiales de Áreas de Acción Temprana REDD+⁷ (PEAATREDD+) (^{DEVHint, 2015}). ^{Trench et al. (2018)} afirman:

Los orígenes de la colaboración intersectorial en el [PESL] se basan en gran medida en acciones de cabildeo llevadas a cabo por Conabio (Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad) y la ONG Natura y Ecosistemas Mexicanos desde 2008. Los primeros frutos de estos esfuerzos se reflejaron en un convenio firmado entre Sagarpa (Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación) y Conabio, que transfirió fondos de Sagarpa a Conabio para financiar la reconversión agrícola en la región a través del programa Desarrollo Rural Sustentable en Corredores Biológicos de Chiapas. Un segundo logro fue la alianza forjada entre Conabio y Conafor en 2010 para el desarrollo y la implementación del PESL. Los objetivos de este programa fueron reducir las emisiones en la región mediante el financiamiento de actividades de conservación y manejo forestal a través de la promoción de nuevas formas de gobernanza multinivel y planificación participativa multisectorial. (p.38)

La distribución de los recursos del PESL fueron definidos desde las oficinas centrales de la Conafor, asignando mayor recurso al PSA⁸ (^{Deschamps, Zavariz y Zuñiga, 2015}). Por ejemplo, en la Asirmi de los MXN152 717 802 de fondos que recibió de 2010 a 2015 del PESL, 61.45% correspondió al PSA (Fig. 3).

Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en: https://www.gob.mx/Conafor/acciones-y-programas/apoyos-Conafor.

Figura 3 Porcentaje de recurso económico del 2010 al 2015 asignado por la Conafor a los ejidos socios de la Asirmi del PESL. 

Múltiples interfaces en la promoción del PESL. La reducción de la intervención del Estado en la actividad económica del país como resultados de políticas neoliberales han promovido cambios importantes en la política forestal y en su implementación. La terciarización (o privatización) de los servicios técnicos es uno de ellos. Al disminuir la presencia de agentes del sector forestal federal en campo y descargar cada vez más funciones a los PSTF, este actor ha asumido un papel muchas veces determinante en la difusión e implementación de la política y proyectos forestales. Como actor privado, puede anteponer sus intereses a los del los núcleos agrarios que atiende. Conviene al PSTF que haya cada vez más solicitudes de parte de núcleos agrarios vecinos, hecho que facilita la gestión de los proyectos por las pocas distancias que recurrir (para reuniones, recabar firmas, capacitaciones etc.). No es difícil imaginar cómo un PSTF podría encontrarse promoviendo proyectos que tienen pocas posibilidades de éxito.

Con el artículo 22 de la LGDFS promulgada en 2003, la Conafor adquirió, como uno de sus atribuciones, realizar campañas de difusión y promoción de la política forestal (H. Congreso de la Unión, 2003) y en el caso del PESL, esta institución se encargó de publicar en su página de internet la convocatoria correspondiente para solicitar los apoyos y establecer los mecanismos de difusión en el sector rural por medio del personal de la gerencia estatal de Chiapas (^{Conafor, 2010a}; ²⁰¹¹; ²⁰¹²; ²⁰¹³; ²⁰¹⁴; ²⁰¹⁵). Sin embargo, debido al poco personal de campo con el que contó la Comisión, recurrió a las ARS para difundir los proyectos en todos los ejidos de la región Selva Lacandona. El efecto de este arreglo fue que se excluyeron los ejidatarios y otros propietarios que no estaban agremiados en alguna ARS.

La Conafor se apoyó en la Asirmi, para lograr la difusión sobre los programas abarcando un total de 27 ejidos (Fig. 2) de los municipios de Maravilla Tenejapa, Ocosingo, Las Margaritas y La Trinitaria. La Asirmi dependió de su PSTF para la promoción del PESL al no contar con los conocimientos o el vehículo necesarios para llevar a cabo la difusión del programa.

Esta libertad del PSTF en la promoción del PESL se debió en parte a que las reglas de operación del programa mencionaba que el PSTF tendría como obligaciones y facultades “difundir ampliamente el programa en asambleas de ejidatarios y comuneros, así como en cualquier espacio de participación social” (^{Conafor, 2010a, p.8}; ^{2011, p.10}; ^{2012, p.11}; ^{2013, p.15}). Mientras el PSTF difundió la política forestal en los ejidos de la región, la Asirmi incorporó más socios mediante la promoción de proyectos derivados del PESL, principalmente el PSA. Las reglas que los ejidos han aceptado para ser parte de la Asirmi son: a) estar inscrito en el acta constitutiva de la Asirmi, b) dejar a la organización 5% del monto total asignado por el PSA en el primer año y 1.5% los cuatro años posteriores. Estos requisitos son fáciles de cumplir y les dan beneficios a los ejidos, porque casi les garantiza que sus proyectos serán aprobados debido a que la Conafor privilegia las solicitudes que provienen de una ARS (E:1; E:38).

Las aportaciones se han utilizado para construcción de oficinas y equipamiento, viáticos para el personal o de la directiva cuando asisten en reuniones fuera de la región, instalación y mantenimiento de un sistema de radio. Aunque todo esto ha sido positivo en varios sentidos, manteniendo visible y eligible la Asirmi frente la Conafor y otras dependencias; alguien también podría considerar que para el PSTF es redituable hacer que la Asirmi cuente con infraestructura, gastos de representación y medios de comunicación porque es más fácil y menos costoso hacer las reuniones o recabar firmas, en un solo lugar y con toda la infraestructura a su disposición (cañón, computadora, radios de comunicación, impresoras, hojas blancas, etc.). Al final de cuentas, este uso de los recursos refleja las recomendaciones del PSTF, que son tomadas en cuenta porque se ha logrado mantener los apoyos del PSA en los ejidos, además porque los socios de la Asirmi han demostrado poco interés en participar y, en gran medida, han cedido el poder al prestador para que él decida cómo se hace la administración de los recursos de la organización. En este contexto se observa cómo los que tienen una mejor posición y poder en las organizaciones guían a los socios (^{Álvarez, 2011}).

Múltiples interfaces en la gestión del PESL. La Asirmi se constituyó como una organización gestora, pero el PSTF fue quien en realidad gestionó los proyectos del PESL y otros programas como Decofos, ya que las reglas de operación permitieron al prestador de servicios el acceso y difusión de la información y los recursos. Esto lo coloca en un posición de poder dentro y fuera de la asociación, tomando el lugar del ‘buen patrón’ y no simplemente un ‘empleado’ de la Asirmi⁹.

No obstante, la figura jurídica de Asirmi fue determinante en la gestión de los proyectos, porque la Conafor asigna más puntos en su sistema de evaluación de solicitudes a los ejidos/comunidades/propietarios pertenecientes a una ARS. Esto que en apariencia es una gestión exitosa de una organización de productores, en el fondo también es un mecanismo de corporativismo en donde las organizaciones legitimadas por el Estado se ven favorecidas con recursos económicos, materiales, inmateriales por parte de instituciones gubernamentales (^{Bartra y Otero, 2007}). Estas expresiones de ‘neo-corporativismo’ reflejan, por un lado, limitaciones en el ejercicio de la democracia nacional, pero también se podría argumentar que al menos el corporativismo ofrece una posibilidad de representación y que los medios y estructuras corporativistas son mejores que ninguna representación frente el Estado (^{Kashwan, 2017}).

Con base en las reglas de operación, el PSTF tuvo como facultades y obligaciones apoyar a los poseedores de recursos forestales en la preparación de solicitudes, así como en la formulación de proyectos, pero de manera conjunta (^{Conafor, 2010a}; ²⁰¹¹; ²⁰¹²; ²⁰¹³; ²⁰¹⁴; ²⁰¹⁵). Sin embargo, por el poco tiempo que las gerencias estatales de la Comisión daban para someter las solicitudes (aproximadamente un mes), y considerando que la asociación tiene 27 ejidos, por lo general el prestador - desde la oficina de la Asirmi en el ejido Amatitlán - presentaba los proyectos que consideraba como la mejor opción en (Fig. 2) (^{Asirmi, 2017}). Los entrevistados explicaron cómo el prestador traía las propuestas, convencía a los comisariados, representantes y socios, para que firmaran y sellaran los documentos. Justificaba y explicaba que eran proyectos viables para los ejidos. Por ejemplo, la gestión de los centros ecoturísticos, PSA, reforestación, UMA, entre otros proyectos, fueron iniciativas del prestador de servicios para diversificar las actividades de la asociación. Aunque, a veces los proyectos gestionados no logren desarrollarse y se desperdicia el recurso (como el caso del ecoturismo, que se explica más adelante).

Los ejidos debían cumplir con las exigencias establecidas en los términos de referencia y en las reglas de operación del programa para la gestión y aprobación de los proyectos. No obstante, los requisitos solicitados por la institución, fueron cumplidos por el PSTF y no por la Asirmi. De acuerdo con la percepción de de muchos entrevistados, la capacidad que tuvo el prestador para cumplir los requisitos y criterios de evaluación de la Conafor influyó mucho para que los ejidos fueran beneficiados. Por ejemplo, los entrevistados mencionaron el caso de un criterio de evaluación que señalaba que si el representante legal del proyecto es mujer, se le otorgarán más puntos de prelación al proyecto, por lo tanto, el asesor técnico tuvo la capacidad de organizar y estar presente en asambleas ejidales para que los ejidos nombraran como representante de gestión de proyectos a una mujer y hacer que el ejido mejorara el puntaje de su proyecto. En este contexto, “el asesor ha tenido fama en la región de ser como el chapulín colorado, atento con sus antenas, para llenar los requisitos/criterios de evaluación que establece la Conafor, y ganar los puntos necesarios para la aprobación de los proyectos” (E:38).

Como hemos visto el PSTF hace todo lo que esté a su alcance para lograr la aprobación de los proyectos, ya que en esta forma de implementar la política forestal, el salario del PSTF no depende del gobierno, sino que está en función de la asesoría técnica brindada para los proyectos aprobados, cuyo monto asciende o desciende dependiendo de la gestión realizada¹⁰. Conviene al prestador que sean aprobados el mayor número de proyectos para la asociación, por ejemplo el PSA del PESL (Tabla 1), para obtener más pagos de asistencia técnica, mientras los socios también ganan. Pero este arreglo no promueve necesariamente la participación activa de los socios de la asociación, y en el caso de la Asirmi, dejaron casi todo al criterio discrecional del prestador.

Es importante señalar que para los socios de la asociación, esta forma de actuar del PSTF no se consideró como problema y ellos reconocieron que todos los logros en la organización habían sido gracias a la capacidad del asesor de cumplir con todos los requisitos establecidos por la Conafor. Además, por lo general estos ejidatarios le dan más prioridad a las actividades agropecuarias, y no mostraron tanto interés en capacitarse e involucrarse en el proceso burocrático de la gestión de los proyectos forestales. De acuerdo con Trench et al., “el papel de los técnicos forestales ha sido un factor determinante en la implementación de las políticas forestales a nivel local. Dentro del contexto de las reglas de Conafor y los fondos disponibles, los prestadores operan con poca interferencia de otros niveles de gobierno” (^{2018, p.66}). Pero esta situación puede llevar a relaciones de dependencia y sumisión entre los socios de la asociación y sus técnicos, frenando el fortalecimiento del capital social y de la gobernanza local de los recursos forestales por parte de los dueños de estos recursos.

Múltiples interfaces en la operación del PESL. La Conafor a través de un Consejo Técnico se encargaba de determinar la distribución y reasignación presupuestal de los apoyos, dictaminar las solicitudes de los diversos proyectos, publicar los resultados en su página oficial, y realizar los pagos correspondientes (^{Conafor, 2010a}; ²⁰¹¹; ²⁰¹²; ²⁰¹³; ²⁰¹⁴; ²⁰¹⁵). Una vez que los ejidos socios recibían el recurso económico tenían la obligación de cumplir con los compromisos y actividades estipulados en los contratos por medio del asesoramiento técnico de PSTF, tal como se describe en los siguientes ejemplos del PSA y ecoturismo.

Fueron 23 ejidos de la Asirmi que recibieron PSA del PESL. El PSTF se encargó de realizar el Programa de Mejores Prácticas de Manejo (PMPM)¹² para cada ejido y darle seguimiento a las actividades establecidas en el PMPM. De acuerdo con los términos de referencia establecidos por la Conafor las actividades que debía contemplar el PMPM durante los cinco años que duraba el contrato se clasificaban como obligatorias y opcionales¹³ (^{Conafor, 2010b}). En relación a las actividades opcionales el PSTF tuvo la libertad de elegir (o no) las actividades opcionales que debían realizar los ejidatarios, lo cual fue legitimada por las reglas y los términos de referencia del programa. Por ejemplo, se nombraron a técnicos comunitarios, comités de vigilancia participativa y se elaboraron reglamentos internos (Tabla 2). Aunque fueron actividades opcionales, sirvieron para que la Conafor viera que estos ejidos asumieron el compromiso de conservar las selvas (y renovar los contratos de PSA).

El ecoturismo comenzó desarrollándose con apoyos del programa Desarrollo Comunitario Forestal de los Estados del Sur (Decofos) ejecutado por la Conafor¹⁵. El programa Decofos tuvo como objetivo desarrollar actividades productivas sustentables, negocios o microempresas rurales en los estados de Campeche, Chiapas y Oaxaca (^{Ramos, 2015}). Los ejidos inscritos a la organización en los que el PSTF gestionó recursos al considerarlos con atractivo y con potencial para el ecoturismo fueron: Nuevo Huixtán, Guadalupe Miramar, Loma Bonita, La Bella Ilusión, San Vicente, Peña Blanca, San Felipe Jataté, Agua Perla y Nueva Argentina (Fig. 4). Es importante mencionar que la idea de establecer los centros ecoturísticos fue sugerida por el PSTF.

Fuente: Elaboración propia.

Figura 4 Ubicación de los ejidos agremiados a la Asirmi con proyecto de ecoturismo.  

En el establecimiento de los proyectos de ecoturismo, el PSTF influyó en la elección del lugar de construcción y en el diseño de las cabañas (planos de construcción). Sin embargo, algunos socios de los centros ecoturísticos se percataron después que no siempre se había seleccionado el mejor lugar para las instalaciones, y el diseño de las cabañas tampoco era el idóneo. Los ejidatarios permitieron que el PSTF decidiera porque pensaban que un profesionista siempre tiene las mejores propuestas. Proyectos como estos resultan convenientes para el PSTF porque su responsabilidad se limitaba a la terminación de la nueva infraestructura y la impartición de algunos cursos de capacitación. Según las reglas de operación, el prestador cobra por su asistencia técnica y deja de tener algún compromiso con los ejidatarios una vez que las construcciones de infraestructuras de proyecto termina. Es decir, la forma en que están estructurados los incentivos no se compromete a que el proyecto sea viable. Por ejemplo, en el ejido Nueva Argentina, municipio de Maravilla Tenejapa, las construcciones de las cabañas consistieron en remodelar y hacer diez cuartos y cuatros baños en una casa (campamento) que dejó abandonado la dirección de la Reserva de la Biosfera Montes Azules hace casi 20 años (Fig. 5).

Fuente: Fotografía tomada por los autores.

Figura 5 Infraestructura de las cabañas de centro ecoturístico del ejido Nueva Argentina, Municipio de Maravilla Tenejapa, Chiapas. 

Estos proyectos de ecoturismo no han atraído a muchos visitantes por las siguientes razones: la ubicación de las cabañas dentro de las comunidades no es la más apta para un turista (como las que están construidas en el centro de la zona urbana del ejido, algunas sin sombra, poco atractivas, etc.); no existe un plan de negocio que contemple la promoción y estrategias para atraer a turistas; y la falta de personal calificado, con habilidades y destrezas para dirigir una empresa turística. Según los entrevistados, otro de los obstáculos que ha enfrentado el ecoturismo es que los turistas ya no pasan a conocer las localidades ‘intermedias’, entre los destinos principales porque las agencias turísticas trasportan los turistas directo a los centros turísticos de Los Lagos de Montebello, Las Nubes y Las Guacamayas¹⁶. Es evidente que estos lugares son pocos conocidos por los turistas nacionales e internacionales y a más de seis años de la creación de los centros ecoturísticos, son lugares pocos visitados, generando solo recursos esporádicos.

Cabe señalar que, al comenzar la operación de todo tipo de proyecto, la Conafor tiene la facultad y obligación de realizar la verificación en campo de las actividades técnicas, operativas y administrativas correspondientes a los diferentes apoyos otorgados (^{Conafor, 2010a}; ²⁰¹¹; ²⁰¹²; ²⁰¹³; ²⁰¹⁴; ²⁰¹⁵). En los proyectos que duraron un año o menos, la verificación se realizó al finalizar los proyectos. En el caso de proyectos con vigencia de más de un año (p. ej. el PSA), las verificaciones fueron cada fin de año. En las verificaciones el personal de la Conafor estuvo acompañado por el comisariado ejidal y por el PSTF, quien se encargó de aclarar, justificar o negociar las actividades realizadas, para que no se cancelaran los apoyos. El personal de la Conafor tomó fotografías y algunas coordenadas, llenó los formatos correspondientes con la información necesaria que le permitía extender el finiquito del proyecto para que fuera aprobada la última parte del recurso económico. En la opinión de ^{Deschamps et al. (2015)}, por lo general “las verificaciones de los proyectos derivados del PESL no fueron exhaustivas, constantes, ni suficientes dado el poco personal de campo de la Conafor” (p.31). Es decir, la Conafor no tiene el personal suficiente para realizar las actividades de verificación de manera profunda solo llegan a cerciorarse que se hizo la obra y no llegan a verificar la operación. El representante oficial del Estado, en este caso la Conafor, acabó limitándose a ser un distribuidor de recursos; su trabajo se ha reducido cada vez más y sus responsabilidades se han limitado a decidir si canaliza o no más recursos económicos. Esto se volvió más problemático a partir del 2016, pues, con el recorte presupuestal de la Conafor (Fig. 6), inicia un recorte de personal, ocasionando que la Conafor cada vez tenga menos presencia en el sector rural.

Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en la página oficial de la Secretaria Hacienda y Crédito Público (SHCP) y del Consejo Civil Mexicano para la Silvicultura Sostenible (CCMSS).

Figura 6 Presupuesto forestal ejercido por la Conafor. 

Las interfaces que se crearon entre la Conafor, la Asirmi y el PSTF, acabaron convirtiéndose en un espacio de negociación acordada bajo la lógica de obtener recursos (monetarios y no monetarios) y no tanto en espacios de que fomenten la ‘buena gobernanza’. En palabras de ^{Trench et al. (2018)} “los técnicos forestales, los ejidos y las ARS interactúan en un campo de juego circunscrito por las directrices y los recursos financieros de Conafor. Al implementar una combinación de programas determinada por partidas presupuestarias y recursos disponibles, los técnicos forestales se han convertido en actores regionales importantes para determinar las prácticas de gestión local, los acuerdos de gobernanza e incluso el uso del suelo” (p.62).