Experiencias internacionales

Los nuevos mecanismos de mitigación: del Plan de Acción de Bali al Acuerdo de París

En un proceso paralelo al PK, a partir de la COP 13 celebrada en Bali en 2007, la Cmnucc estableció un plan de acción para facilitar la transición a una segunda fase de la Convención tras el 2012. El Plan de Acción de Bali (decisión 1/CP.13), sentó las bases para la cooperación a largo plazo entre las partes y marcó la trayectoria de un nuevo proceso de negociación diseñado para hacer frente al cambio climático, en el que el papel de los países en vías de desarrollo cobra mayor relevancia.

En este contexto surgieron nuevos mecanismos de mitigación acordes con los nuevos retos identificados y la necesidad de actuar a escalas mayores a la de proyecto, con el fin de asegurar la permanencia de las acciones emprendidas y evitar las fugas. Entre estos, destaca el mecanismo de Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación forestal más la conservación, el manejo forestal sostenible y el incremento de los almacenes forestales (REDD+) que se centra en reducir las emisiones del sector forestal en países en vías de desarrollo considerando como escala de actuación un país o una jurisdicción al completo. Las Acciones de Mitigación Nacionalmente Apropiadas (NAMAs, por sus siglas en inglés) se enfocan en acciones sectoriales que pueden incluir al sector Afous. Adicionalmente, las estrategias de desarrollo bajo en emisiones (LEDS, por sus siglas en inglés) son visualizadas como el marco amplio en el que se pueden insertar acciones más concretas como las NAMAs o políticas o enfoques relacionados con REDD+.

La culminación del proceso iniciado en Bali llegó con el Acuerdo de París en 2015 (COP 21), que logró establecer un nuevo compromiso global por el clima, cuyos rasgos más distintivos son: a) establece compromisos globales y no sólo compromisos para los países del Anexo I; b) es flexible para cada una de las Partes, ya que cada país propondrá sus Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDCs, por sus siglas en inglés); c) amplía sus acciones a mitigación y adaptación, reforzando las acciones contra el cambio climático en el contexto del desarrollo sostenible y los esfuerzos por erradicar la pobreza (Artículo 2.1.); d) alienta el desarrollo de capacidades y la transferencia tecnológica, para mejorar la resiliencia al cambio climático y reducir las emisiones de gases de efecto invernadero; e) establece que los países desarrollados deberán proporcionar recursos financieros a las Partes que son países en desarrollo para prestarles asistencia tanto en la mitigación como en la adaptación (Artículo 9.1.) (^{Cmnucc, 2015b}).

El papel de los bosques como sumideros y reservorios de carbono es reconocido en el Artículo 5 del Acuerdo, donde se alienta a las Partes a adoptar enfoques de política e incentivos positivos para REDD+, mediante pagos basados en resultados (^{Cmnucc, 2015b}). Adicionalmente, en su Artículo 4, el Acuerdo insta a las partes a formular sus LEDs a largo plazo, tomando en cuenta las responsabilidades comunes pero diferenciadas. Las NAMAs, por su parte, no aparecen nombradas en el Acuerdo aunque sí se hace referencia a la necesidad de implementar acciones de mitigación.

El desarrollo de estos nuevos mecanismos de mitigación de emisiones ha supuesto la necesidad de ampliar los enfoques para su financiamiento, más allá de los mecanismos del PK. De hecho, siguiendo el mandato de la COP de Bali en 2007, las Partes propusieron establecer un Nuevo Mecanismo de Mercado (NMM) durante la COP 17 en Durban (2011), confiando esta labor al SBSTA (Subsidiary Body For Scientific and Technological Advice) de la Cmnucc, el cual también está desarrollando otros tipos de instrumentos económicos (Tabla 2) y es el encargado de desarrollar y elaborar las recomendaciones para asegurar una contabilidad robusta en el marco de los enfoques cooperativos.

El Acuerdo de París busca acelerar y ampliar la disponibilidad de recursos financieros para la acción climática. Institucionalmente, el Fondo Verde para el Clima (GCF, por sus siglas en inglés) y el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF, por sus siglas en inglés) serán las entidades encargadas del mecanismo financiero de la Convención y servirán también como mecanismo financiero del Acuerdo. Otro aspecto importante es que el Acuerdo mantiene y establece la continuidad a futuro de los objetivos colectivos cuantificados de financiamiento (mínimo 100 000 millones de dólares anuales, teniendo en cuenta las necesidades y prioridades de los países en desarrollo). Para la consecución de los compromisos del Acuerdo, el financiamiento público tiene un rol crítico, en especial en las acciones destinadas a la mejora de la resiliencia y adaptación, y también en cuanto a que permite apalancar y movilizar recursos de otras fuentes; en particular, fondos del sector privado (^{Carlino, Netto, Cabrera y Serra 2017}).

Mercados voluntarios de carbono

Los mercados voluntarios surgen a partir de la demanda voluntaria de créditos de carbono por parte de compañías e individuos que buscan compensar sus propias emisiones y, también, de entidades que buscan comprar créditos de “precumplimiento”, antes de que surjan o entren en vigor normas que regulen la necesidad de reducción de emisiones por parte de las empresas (^{Peters-Stanley y Yin, 2013}). Según estos mismos autores, entre las motivaciones de los compradores voluntarios se encuentran la responsabilidad social corporativa, razones éticas, de reputación o temas como el riesgo en la cadena de suministro de las entidades. Por su parte, los compradores de créditos de “pre-cumplimiento” buscan conseguir créditos antes de la fecha de inicio de mercados regulados, con el fin de obtener un menor precio.

Las primeras transacciones que se hicieron en los mercados voluntarios datan de inicios de los 90 y los primeros proyectos de carbono que se implementaron fueron proyectos forestales (^{Hamilton et al., 2010}). A pesar de ello, este tipo de proyectos jugó un papel marginal en los mercados regulados que surgieron a partir del PK, de hecho, según ^{Goldstein y Ruef (2016)}, los proyectos de carbono forestal se han financiado históricamente a través de los mercados voluntarios, hasta el año 2015, en el que el Fondo Australiano de Reducción de Emisiones acaparó la mayor cuota de mercado.

La mayoría de las transacciones de créditos de carbono en el mercado voluntario se realizan a través de un sistema descentralizado denominado over the counter (OTC) que consiste en realizar contratos bilaterales entre compradores y vendedores que definen los términos de pago y entregas (^{Peters-Stanley y Yin, 2013}). Adicionalmente, se han desarrollado sistemas privados de intercambio, como fue el Chicago Climate Exchange que funcionó entre 2003 y 2010 como un sistema de cap and trade voluntario, con el fin de preparar a las empresas para futuros esquemas regulados a escala internacional, nacional y regional (^{Hamilton, Sjardin, Marcello y Gordon, 2008}).

Los tipos de proyectos forestales que han participado en los mercados voluntarios de carbono son: proyectos REDD+, proyectos A/R y proyectos de manejo forestal mejorado (IFM, por sus siglas en inglés). Además, se han desarrollado proyectos agroforestales y de agricultura sostenible (suelos agrícolas y manejo de pastizales).

El volumen abarcado por los proyectos forestales ha variado entre 9% y 35% del volumen total de los mercados voluntarios de carbono, el cual ha oscilado entre 63 y 133 Mt CO₂e en el periodo 2009 y 2016 (Tabla 6). Los volúmenes del mercado muestran una tendencia a la baja, habiéndose situado en 63 Mt CO₂e en 2016 con un valor de mercado USD 74.2 × 10⁶ (^{Hamrick y Gallant, 2017b}).

Un factor importante que influye sobre la oferta y demanda de los mercados voluntarios es su interacción con los mercados regulados. Como ejemplo, según ^{Hamrick y Gallant (2017a)} cuando California puso en marcha su esquema de cap and trade en 2013 varios proyectos que estaban generando créditos de compensación para el mercado voluntario, pasaron a utilizarlos para el mercado regulado. Esto explicaría la menor actividad del mercado voluntario en América del Norte en los años siguientes.

Los estándares han jugado un papel fundamental en los mercados de carbono, tanto regulados como voluntarios. En 2015, según ^{Goldstein y Ruef (2016)}, 99% de los créditos de carbono vendidos fueron verificados por estándares independientes. En los mercados voluntarios el Verified Carbon Standard (VCS) retiene la mayor cuota de mercado (en 2016: 82% de los créditos de carbono forestal negociados; ^{Hamrick y Gallant, 2017b)} y es ampliamente utilizado en conjunto con el estándar Climate, Community and Biodiversity (CCB) que certifica los cobeneficios asociados a proyectos de carbono. A continuación el American Carbon Registry (ARC) abarcó 5% del volumen de mercado, el Gold Standard 4% y el Plan Vivo 2%; siendo estos dos últimos reconocidos por asegurar cobeneficios y salvaguardas.

Los precios de venta de los créditos de carbono varían según el año, el tamaño del proyecto, su tipo, su ubicación, el tipo de mercado (primario o secundario) y si indican o no algún tipo de cobeneficio. Adicionalmente, de manera general, los proyectos grandes, que aportan mayores volúmenes al mercado suelen vender créditos a menores precios, mientras que los proyectos pequeños logran alcanzar mayores precios de venta (^{Peters-Stanley et al., 2013}).

Los proyectos REDD+ son los que acapararon la mayor cuota de los mercados voluntarios en los años 2010, 2013, 2014 y 2016. En 2014 los proyectos REDD+ alcanzaron su record en cuanto a volumen negociado, con 25 Mt CO₂e (^{Hamrick y Goldstein, 2015}), mientras que en 2016 su volumen fue de 9.7 Mt CO₂e (^{Hamrick y Gallant, 2017a}). Estos proyectos suelen generar grandes cantidades de créditos de carbono, por lo que no es extraño que sean los proyectos forestales que venden sus créditos más baratos, (entre 2007 y 2014 el precio medio de los créditos REDD+ fue de USD 5.2/t CO₂e según ^{Hamrick y Goldstein, 2015}; en 2017 los créditos REDD+ tuvieron un precio medio de USD 4.2/t CO₂e; ^{Hamrick y Gallant, 2017a}). Los cobeneficios sociales y ambientales que traen asociados estos proyectos suelen ser altamente valorados por los compradores.

En relación a REDD+ es importante diferenciar los proyectos REDD+, desarrollados por organizaciones con y sin fines de lucro, al igual que otros tipos de proyectos de carbono forestal, de los programas REDD+ que son desarrollados por los gobiernos de países o jurisdicciones (^{Hamrick y Gallant, 2017b}). Las particularidades de REDD+ llevaron al VCS a desarrollar una metodología jurisdiccional (Jurisdictional and Nested REDD+) como un marco de contabilidad y verificación para programas REDD+ jurisdiccionales y proyectos anidados (^{VCS, 2018}). Entre los proyectos piloto de esta iniciativa se incluyen el estado de Acre (Brasil), Costa Rica, Perú y la República Democrática del Congo.

Los proyectos A/R alcanzaron sus mayores volúmenes de venta de créditos en el mercado voluntario en los años 2011 y 2012, coincidiendo con el final del primer periodo de cumplimiento del PK; posteriormente sus volúmenes han descendido, situándose en 1.3 Mt CO₂e en 2016 (^{Hamrick y Gallant, 2017}a), aunque el precio de venta de los créditos ha permanecido alto (precio medio 2007-2014: USD 7.7/t CO₂e; Hamrick y ^{Goldstein, 2015}), siendo de USD 8.1/t CO₂e en promedio, en 2016 (Hamrick y Gallant, 2017a).

Los proyectos IFM han tenido una mayor relevancia en los mercados regulados, como el de California. En los mercados voluntarios negociaron su mayor volumen en 2012 (3.7 Mt CO₂e) y en 2016 el volumen fue de 1.1 Mt CO₂e; no obstante, los precios de los créditos asociados han logrado alcanzar precios elevados (precio medio 2007-2014: USD 8.4/t CO₂e, Hamrick y ^{Goldstein, 2015}), situándose en promedio en 2016 en USD 9.5/t CO₂e.

Experiencias en México

México, como país comprometido con la lucha contra el cambio climático y miembro de la Cmnucc, cuenta con compromisos de reducción de emisiones, los cuales se contemplan en la Ley General de Cambio Climático (2012) que establece una meta aspiracional de reducir las emisiones de CO₂e al 2020 en 30% y a 50% en 2050, con respecto a las registradas en el año 2000. La ley señala que estas metas podrán alcanzarse si se establece un régimen internacional que disponga de mecanismos de apoyo financiero y tecnológico por parte de países desarrollados hacia países en desarrollo, como México. También, en 2012, el Gobierno Federal elaboró el documento “Bases para una Estrategia de Desarrollo Bajo en Emisiones en México”, con el objetivo de marcar el camino para alcanzar las metas nacionales de mitigación (^{Semarnat, 2012}). En el documento se analiza el potencial estimado de abatimiento de emisiones en México y se realiza un diagnóstico sectorial, que incluye la generación y consumo de energía, el transporte, manejo de residuos y uso de la tierra. En relación con el uso de la tierra, el potencial teórico de mitigación estimado para el 2020 en el sector forestal es de 57 Mt CO₂e (20% del potencial de abatimiento nacional), basándose las oportunidades identificadas en evitar la pérdida y degradación de la cobertura forestal.

Adicionalmente, en los “Compromisos de mitigación y adaptación ante el cambio climático para el periodo 2020-2030” (^{Gobierno de la República, 2014}), que es la contribución de México al acuerdo global sobre el clima, el país contempla la reducción de 22% de sus emisiones de GEI al 2030, lo que implica reducir 210 Mt CO₂e. Para el sector Uscusys, las emisiones comprometidas son de -14 Mt CO₂e (absorciones) (^{Gobierno de la República, 2014}).

A continuación, se presentan las principales experiencias desarrolladas en México en relación a la implementación de iniciativas, mecanismos y proyectos para la mitigación de emisiones relacionadas con el sector forestal y los mecanismos financieros empleados, así como los que se encuentran en desarrollo actualmente y tienen potencial para incluir al sector forestal.

Proyectos del MDL

En México, a julio de 2017, se habían contabilizado 225 proyectos MDL, 53% de los cuales son proyectos de reducción de emisiones de metano. Destaca el hecho de que no se han registrado proyectos de tipo A/R. Según el ^{Inecc (2016a)}, sin embargo, hay un proyecto A/R que cuenta con carta de aprobación, que podría reducir 1,826 tCO₂e anuales, pero no ha sido registrado ante la Junta Ejecutiva del MDL.

NAMAs

México ha creado un Registro Nacional de NAMAs para conocer las iniciativas que se están desarrollando en el país, centralizar la información, asistir en el registro internacional y en la canalización de posibles apoyos. Este registro es voluntario e independiente de la aprobación de registro ante la Cmnucc (^{Inecc, 2016b}). México tiene 28 NAMAs registradas a escala nacional, de las cuales, únicamente dos están en etapa de implementación: la NAMA de vivienda nueva (financiada por la NAMA facility) y el Programa de Ahorro de Eficiencia Energética empresarial (Paeeem) Eco-Crédito. De las NAMAs registradas a escala nacional 18 están relacionadas con el uso de energía y únicamente dos se relacionan con el sector forestal: acciones de reducción de emisiones y aumento de remociones de GEI en predios agropecuarios y forestales, en etapa de diseño, promovida por Desarrollo Territorial y Servicios Ambientales S. C. y Créditos de carbono con protocolos locales, a partir de la restauración forestal y el manejo holístico agropecuario, en etapa piloto, promovida por el Grupo Ecológico Sierra Gorda I. A. P.

REDD+

México ha avanzado en la construcción del mecanismo REDD+ a través del desarrollo de los cuatro elementos básicos propuestos por la Cmnucc (Acuerdos de Cancún, decisión 1/CP.16). Actualmente, existe una Estrategia REDD+ Nacional (Enaredd+) que tras un largo proceso de elaboración y consulta fue aprobada en 2017 por la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático (CICC); se tiene una propuesta de Sistema Nacional de Monitoreo Forestal (SNMF), un nivel de referencia de las emisiones forestales (NREF) a escala nacional y un avance en la construcción de un Sistema Nacional de Salvaguardas (SNS). La Comisión Nacional Forestal (Conafor) es la institución que ha tenido el liderazgo en la construcción de estos elementos.

El financiamiento para el proceso de preparación de REDD+ en México ha procedido principalmente del Forest Carbon Partnership Facility (FCPF) del Banco Mundial, que en 2011 aprobó el Readiness Plan Idea Note (R-PIN) presentado por México en 2008, aportando USD 3.8 millones. Además del apoyo del FCPF, México ha recibido otros apoyos en su preparación para REDD+: Fondos del Programa de Inversión Forestal del Banco Mundial (en colaboración con el BID), del Gobierno de Noruega (proyecto “Fortalecimiento del proceso de preparación para REDD+ en México y el fomento a la Cooperación Sur-Sur”, en colaboración con el PNUD), del programa ONU-REDD+, entre otros.

El proceso de preparación de México para REDD+ ha permitido trabajar en tres vías: el diseño participativo de instrumentos de planeación como la Visión de REDD+ para México y la Enaredd+, el desarrollo de sus arreglos institucionales a través de la CICC y la implementación de acciones tempranas REDD+ (Atredd+) con el objetivo de generar experiencias y lecciones aprendidas.

Estas Atredd+ fueron establecidas por la Conafor en 2011, con el fin de articular esfuerzos institucionales con base en diferentes instrumentos de política pública a escala subnacional (regional y local) para abordar las causas de la pérdida de los bosques y del carbono forestal, generando oportunidades para el desarrollo de las comunidades (^{Conafor, 2015a}). Los estados seleccionados para implementar las Atredd+ fueron Jalisco, Campeche, Quintana Roo, Yucatán y Chiapas.

En estas Atredd+ la Conafor diseñó un modelo de intervención (^{Conafor, 2015a}) basado en el desarrollo rural sostenible. La implementación de este modelo y del esquema de pago por resultados en áreas piloto, se está realizando a través de la Iniciativa de Reducción de Emisiones (IRE), apoyada por el FCPF. En México, la IRE busca proveer incentivos positivos para reducir las emisiones de GEI del sector forestal (^{Conafor, 2016a}), al tiempo que se protegen los bosques, se conserva la biodiversidad y se mejoran los medios de vida de poblaciones indígenas y comunidades locales dependientes de los bosques.

Las actividades específicas de la IRE se plasmaron en instrumentos de planeación a mediano plazo llamados Programas de Inversión (PI). Los PI establecen las actividades a realizar en los cinco años de duración de la IRE (Tabla 7). Además, se planean actividades de segunda etapa que servirán para fortalecer y ampliar las actividades iniciales y que serán financiadas con recursos del pago por resultados de la reducción de emisiones cuantificadas y comparadas con el nivel de referencia de emisiones documentado en la IRE, el cual asciende a 24 024 613 tCO₂e con una incertidumbre de 4% (^{Conafor, 2016a}). El nivel de referencia abarca las emisiones por deforestación y degradación forestal, incluyendo las emisiones de CH₄ y N₂O asociadas a la degradación por incendios forestales en ecosistemas sensibles al fuego en los cinco estados participantes en la IRE. El objetivo de reducción de emisiones de la iniciativa es de 8.6 MtCO₂e en cuatro años.

La inversión total requerida para la implementación de la IRE fue estimada en MXN 7 990 294 768, requiriéndose el primer año MXN 1 732 698 271. A este respecto, la Conafor ha destinado, a través del Programa de Apoyos para el Desarrollo Forestal Sustentable (Pronafor) al menos, MXN 26.5 × 10⁶ (Tabla 8; ^{Conafor, 2016b)}.

Como se observa en la tabla 8, cincuenta y seis por ciento de las ayudas corresponden al componente V, es decir, el programa de pagos por servicios ambientales. Por otra parte, el estado que recibió un mayor monto de apoyo fue Quintana Roo, seguido de Chiapas, Yucatán, Campeche y Jalisco.

México está aproximándose a la firma de Erpas con el FCPF. El Documento de la Iniciativa de Reducción de Emisiones (ERPD, por sus siglas en inglés) fue evaluado positivamente por el FCPF (cumplimiento de 90.3% del Marco Metodológico del Fondo de Carbono), aunque se consideró que el país todavía tiene que resolver algunos aspectos legales relacionados con los derechos del carbono (^{FCPF, 2016}). En relación a la distribución de beneficios, se considera que México todavía no justifica suficientemente cómo los planes de distribución de beneficios cumplen con la normativa internacional. Conviene destacar que, como la deforestación y degradación de ecosistemas forestales son actividades no permitidas en la legislación nacional, se argumenta que la titularidad de las emisiones evitadas corresponde al Gobierno de México, quien recibirá el pago por resultados y establecerá los mecanismos para que los beneficios derivados de este pago se canalicen a las entidades federativas para que se lleven a cabo las actividades de segunda etapa en las áreas de intervención, las cuales serán identificadas con los dueños y habitantes de los terrenos forestales que participaron en los esfuerzos para reducir las emisiones, a través de un proceso participativo como parte del diseño de los arreglos locales para la distribución de beneficios (^{Conafor, 2016a}).

Adicionalmente a los esfuerzos nacionales, varias entidades federativas han estado trabajando para adecuar el mecanismo REDD+ nacional a las necesidades estatales, buscando también ampliar el marco de actuación más allá de las Atredd+ de la Conafor y recursos de otras fuentes financieras. En esta línea, varios estados cuentan con o han creado fondos estatales (i.e., el Fondo Climático de la Península de Yucatán) para financiar proyectos ambientales, que podrían utilizarse para ampliar los pagos por resultados de mecanismos REDD+ o canalizarlos hasta la escala local.

Proyectos en el mercado voluntario de carbono en México

Paralelamente a los esfuerzos llevados a cabo en el marco de la Cmnucc, en México se han diseñado e implementado varios proyectos forestales para la venta de créditos en el mercado voluntario de carbono. En la Tabla 9 se presentan los proyectos validados en México por alguno de los estándares del mercado voluntario o normas nacionales.

El Proyecto Scolel Te fue el primer proyecto de carbono forestal certificado por un estándar internacional en México, en este caso el Plan Vivo, el cual asegura cobeneficios sociales y ambientales. El proyecto lleva activo desde 1997 y ha vendido 518 613 certificados Plan Vivo. Este proyecto contó en sus inicios con financiamiento proveniente del Programa de Investigación Forestal del Departamento para el Desarrollo Internacional del Gobierno del Reino Unido y el apoyo de investigadores del Centro de Manejo de Carbono de Edimburgo y de El Colegio de la Frontera Sur (^{de Jong, Tipper y Soto-Pinto, 2004}). En un inicio, la Federación Internacional del Automóvil era su principal comprador de créditos de carbono; sin embargo, en la actualidad el proyecto cuenta con compradores diversos, tanto nacionales como internacionales (Zeromission, Presidencia de la República, Climate Stewards, Huella Azul, U&We, entre otros; [^{Plan Vivo, 2017]}).

En la Sierra Gorda se implementó el proyecto “Captura de Carbono en Comunidades de Extrema Pobreza en la Sierra Gorda de México”, que fue el primer proyecto forestal en México que consiguió la certificación por el VCS y el CCB, sin embargo, debido a problemas causados por el descortezador del pino (Dendroctonus ssp.), el proyecto no pudo continuar activo, por lo que no buscó la verificación por el VCS y la validación que recibió del CCB expiró en 2016. Actualmente, la Alianza por la Sierra Gorda, ha implementado la iniciativa Planeta Carbono

Neutral, que ofrece créditos de carbono para que particulares y empresas compensen su huella de carbono a un precio de MXN 250/t CO₂e (^{Planeta Carbono Neutral, 2017}).

Los proyectos Sustainable Climate Friendly Coffee y Fresh Breeze Afforestation Project han sido validados por el VCS. El proyecto de café ha sido impulsado por organizaciones no gubernamentales (ONG´s) y organizaciones de productores con el fin de enriquecer y aumentar la sombra de los cafetales con árboles nativos; todavía no ha vendido créditos, mientras que el proyecto de forestación de teca ha sido impulsado por la empresa ProTeak para el establecimiento de plantaciones comerciales de alto valor y ya ha comenzado a colocar sus primeros créditos (^{VCS, 2017}).

En Oaxaca el proyecto “Captura de Carbono en San Juan Lachao” se construyó a partir del ejercicio piloto implementado para probar el Protocolo Forestal para México de la Climate Action Reserve (CAR) con una inversión inicial realizada por Disney (en torno a MXN 750 000; CAR, 2016). Las actividades a desarrollar (incremento de almacenes de carbono), incluyen la producción sostenible, el aprovechamiento con mínimo impacto, la conservación y la restauración de áreas degradadas.

Por último, el proyecto Carboin es una iniciativa comunitaria que busca contribuir con la remoción y reducción de GEI mediante el manejo, conservación, mejoramiento, mantenimiento y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales (^{Icico, 2017}). Este proyecto es el único que no está certificado por un estándar internacional, aunque si cuenta con una certificación por parte de la Asociación de Normalización y Certificación (ANCE, A. C.), por las siguientes normas: a) NMX-SSA14064-1-IMNC-2007: Especificación con orientación, a nivel de las organizaciones, para la cuantificación e informe de las emisiones y remociones de GEI y b) NMXSSA-14064-3-IMNC-2007: Especificación con orientación para la validación y verificación de declaraciones sobre GEI. Adicionalmente, algunas comunidades cuentan con la certificación del Forest Stewardship Council (FSC) y de la International Organic Croop Improvement Association (OCIA). Los principales compradores de créditos de carbono de este proyecto son Chinoin, Fundación Televisa y Vivelatino (^{Icico, 2017}).

Actualmente en México están en proceso de desarrollar nuevos proyectos de carbono forestal, que presumiblemente solicitarán la validación de algún estándar próximamente. Entre ellos, dos proyectos en Puebla que han utilizado el protocolo forestal de la CAR y están en proceso de registro y un proyecto de forestación/reforestación de manglares que ha utilizado el protocolo A/R del Gold Standard, en la costa Pacífico-Sur de México.

Plataforma Mexicana del Carbono (MEXICO2)

Esta plataforma voluntaria de comercio de carbono fue creada en 2014 con el respaldo de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales [Semarnat], la Embajada Británica en México, el Inecc, la Conafor, el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (Pnuma) y SIF ICAP. MEXICO2 busca desarrollar mercados ambientales en el país desarrollando tres iniciativas (^{MEXICO2, 2017}): a) mercados voluntarios de carbono, b) campañas socioambientales y c) ejercicio de comercio de emisiones.

En relación al mercado voluntario de carbono, la plataforma promueve la compra de créditos de carbono de proyectos de carbono ubicados en México que están certificados por algún estándar internacional (MDL, VCS, Gold Standard, Climate Action Reserve y Plan Vivo). Entre los proyectos que promueve se encuentran Scolel Te y Fresh Breeze Afforestation Project (únicos relacionados con el uso de la tierra).

Las campañas socioambientales buscan invitar a empresas, instituciones e individuos a aportar donaciones a diferentes proyectos relacionados con la conservación de los recursos naturales ubicados en México, entre ellos, la conservación de la Reserva de la Biósfera Sierra Gorda.

El ejercicio de comercio de emisiones es un proyecto diseñado por la Semarnat y MÉXICO2 que consiste en hacer una simulación de cómo podría funcionar el esquema de comercio de emisiones en México. Este ejercicio pretende reproducir, mediante una herramienta digital (CarbonSIM, desarrollada por la Environmental Defense Fund), los principales componentes de un sistema de comercio de emisiones: fijación del límite de las emisiones, asignación de permisos de emisión, subastas, mercado, penalizaciones y estrategias de abatimiento (^{MEXICO2, 2017}). En este ejercicio participan más de 100 empresas, las cuales representan 68% de las emisiones del país (^{MEXICO2, 2017}). Toda la información generada en el proceso es ficticia y la participación de las empresas es anónima y no vinculante (no se derivan obligaciones de pago reales). El ejercicio dura nueve meses desde su inicio en tres fases de diez semanas cada una.

El impuesto a los combustibles fósiles en México

En 2014 se instauró el impuesto a la enajenación e importación de combustibles fósiles de acuerdo con su contenido de carbono en el Artículo 2 (Fracción 1, Inciso H) de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS). Este impuesto, creado bajo el principio de “quien contamina paga”, pretende promover la adopción de tecnologías más limpias en la producción de bienes y servicios y desincentivar las emisiones de gases de efecto invernadero que ocasionan el cambio climático (^{Secretaría de Hacienda y Crédito Público [SHCP], 2014}).

Según el Artículo 5 de la Ley, este impuesto puede ser pagado con la entrega de bonos de carbono procedentes de proyectos de ahorro o eficiencia energética desarrollados en México. Las reglas para el pago opcional del impuesto mediante la entrega de bonos de carbono han sido realizadas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y fueron publicadas en el Diario Oficial de la Federación (DOF 18/12/17). Estas reglas permiten la utilización de RCEs emitidos a partir del 01 de enero de 2014 y que correspondan al segundo periodo de compromisos del Protocolo de Kioto. Además, se establece que durante el primer año de vigencia de las reglas, el pago del IEPS aplicable a los combustibles fósiles mediante bonos de carbono, únicamente procederá hasta por un monto máximo de 20% de dicho gravamen que se deba pagar en las declaraciones mensuales.

Mercado de comercio de emisiones

Desde 2014 México ha realizado acciones para avanzar hacia el establecimiento de un sistema de comercio de emisiones regulado en el país.

A escala nacional se estableció el impuesto a los combustibles fósiles en 2014 y en 2017 se lanzó el ejercicio de mercado diseñado por la Semarnat y la plataforma MEXICO2. Adicionalmente, se ha reformado la Ley General de Cambio Climático para incorporar las disposiciones del Acuerdo de París y establecer el mandato para la creación de un mercado de carbono obligatorio en México.

En este sentido, la Semarnat ha anunciado que durante el primer semestre del 2018 se publicarán las reglas de mercado y la actualización de las reglas del Registro Nacional de Emisiones. El mercado operará formalmente a partir de agosto de 2018 implementándose en dos fases: Fase 1 “Piloto”, con una duración de tres años (agosto 2018 - agosto 2021), posteriormente, se actualizarán las bases para arrancar formalmente el mercado de carbono en su Fase 2 “Arranque formal”, coincidiendo con la entrada en vigor del Acuerdo de París.

Por otra parte, México ha buscado oportunidades para ligar el esquema de mercado que se implemente en el país con otras iniciativas desarrolladas en América. Por ello, es observador del WCI y firmó un Memorándum de Entendimiento con California en 2014, con Quebec en 2015 y con las provincias de Quebec y Ontario (Canadá), en 2016. Este último memorándum fue firmado en la segunda Cumbre de Cambio Climático de las Américas, para el desarrollo de un mercado de carbono con el objetivo de permitir que las empresas de esas provincias adquieran créditos mexicanos de reducción de GEI para satisfacer los límites de emisiones regulados por las provincias. Adicionalmente, en diciembre de 2017, México firmó la Declaración sobre el precio al carbono en las Américas que busca promover los mercados de carbono intrarregionales y estandarizar sus sistemas de precios.

Aunque todavía se está desarrollando el esquema y no se han publicado reglas sobre el uso de compensaciones y metodologías aprobadas, se espera que, si se establece la liga con la WCI, el mercado permita el uso de créditos de compensación de proyectos forestales y relacionados con el uso de la tierra (^{Hamrick y Gallant, 2017b)}.

Oportunidades de participación del sector forestal en la mitigación de emisiones de México

En México, la meta no condicionada de mitigación señalada para el sector Uscusys en los NDC implica la reducción de 46 MtCO₂e (línea de base: 32 MtCO₂e; Meta: -14 MtCO₂e). Para alcanzar esta meta es necesario reducir las emisiones asociadas al cambio de uso del suelo de tierras forestales a otros usos (pastizales, agrícolas, asentamientos y otras tierras) y a los incendios y/o aumentar las absorciones asociadas al cambio de otras tierras a tierras forestales.

La participación planeada del sector forestal para lograr esta meta se centra en (Gobierno de la República, 2014): a) alcanzar en el 2030 la tasa cero de deforestación y b) mejorar el manejo forestal. La meta sobre la tasa de deforestación es compartida por los componentes de mitigación y adaptación. La Enaredd+, en sus hitos al 2030 también incluye alcanzar la tasa cero de deforestación neta y, además, reducir significativamente la tasa nacional de degradación, incrementar la superficie bajo manejo forestal sostenible y aumentar los reservorios de carbono forestal.

En cuanto a las políticas encaminadas a reducir la deforestación y degradación forestal, se implementa la IRE, la cual permitirá reducir 8.6 MtCO₂e en cuatro años (^{Conafor, 2016a}), por las actividades a realizarse en las áreas de intervención, que abarcan 21% de la superficie nacional de bosque.

Sin embargo, en el periodo 2007-2010 las emisiones por deforestación bruta en México han sido estimadas en 27.3 MtCO₂e año^-1 y por degradación forestal en 1.8 MtCO₂e año^-1 (^{Conafor, 2015b}), por lo que, todavía podrían reducirse 20.5 MtCO₂e de las emisiones asociadas a la deforestación y degradación forestal a través de actividades que incrementen el valor de los bosques en pie, como el manejo forestal. De cualquier forma, las emisiones a reducir variarán en función de la línea base considerada y de la evolución de las tasas de deforestación y degradación en los próximos años.

Para lograr una efectiva mitigación de emisiones en el sector forestal y así avanzar hacia el cumplimiento de las metas comprometidas, México cuenta con las experiencias a nivel de proyectos de carbono forestal implementadas en el país y con los aprendizajes del proceso de preparación para REDD+ y la IRE, entre otros. Además, mirando hacia el futuro, el país se encuentra desarrollando un esquema de comercio de emisiones que se pretende sea un instrumento clave para cumplir con el objetivo de reducción planteado en los NDC y, para su diseño, serán de gran valor las experiencias desarrolladas a escala internacional.

Los proyectos de carbono forestal efectuados en el país han generado experiencia y proporcionan información básica sobre la importancia del financiamiento inicial que, en la mayoría de los casos, ha sido aportado por el sector privado, los retos asociados al proceso de implementación de los proyectos, los beneficios ambientales relacionados con el carbono y más allá del carbono y los beneficios sociales y económicos para las comunidades rurales. Además, aportan datos y estimaciones sobre la magnitud de la absorción/reducción de emisiones que es posible alcanzar con distintos tipos de proyectos. En la Tabla 10 se muestran los datos de captura de carbono estimados para distintas actividades asociadas a proyectos de carbono desarrollados en México. Adicionalmente, la Conafor ha estimado que la incorporación de los bosques y selvas de México al manejo forestal sostenible podría traducirse en beneficios de mitigación entre 0.52 y 1.05 MtCO₂e (^{Inecc-Semarnat, 2015}).

El fomento del manejo forestal sostenible supone una importante área de oportunidad para México. Actualmente, la producción maderable en el país está centrada en el aprovechamiento de las especies del Género Pinus (5.0 × 10⁶ m³r; 75.1% de la producción nacional), seguido de los encinos (Quercus spp.; 0.7 × 10⁶ m³r; 11% de la producción nacional), siendo el principal producto la madera para aserrío (^{Semarnat, 2016}). En 2016, los estados de la IRE contribuyeron, en su conjunto, con 9.5% de la producción maderable nacional, correspondiendo 5.1% al estado de Jalisco. Los estados tropicales, cuentan con menores extensiones de bosques templados, que son los preferidos para el aprovechamiento forestal en México, lo que explica su menor volumen de producción maderable. Por ello, el incrementar las áreas bajo manejo forestal sostenible en los estados de la IRE y áreas potenciales identificadas por la Conafor a escala nacional puede generar beneficios tanto en términos climáticos, como económicos y sociales. Por otra parte, el manejo forestal para productos no maderables y los proyectos relacionados con el incremento de los almacenes de carbono, aumentan el valor de los bosques secundarios en pie (e.g., plantación de especies forestales comerciales), lo que también puede repercutir en una menor degradación forestal y deforestación a escala local.

Los proyectos de forestación/reforestación, también pueden contribuir a disminuir las emisiones del sector Uscusys, ya que las absorciones debidas a la conversión de tierras en tierras forestales son contabilizadas en este sector (^{Inecc-Semarnat, 2015}). En la Tabla 11 se muestran las absorciones de carbono calculadas en los proyectos forestales de carbono de tipo A/R implementados en México.

Según las estimaciones de las Tablas 10 y 11, el implementar actividades de manejo forestal sostenible podría aportar 1.2 MtCO₂e al año, el incremento de los almacenes de carbono forestal entre 0.1 MtCO₂e - 0.4 MtCO₂e al año y las plantaciones forestales entre 0.4 MtCO₂e y 1.2 MtCO₂e al año, considerando en cada caso una superficie de 100 000 ha. Para obtener mejores estimaciones sería necesario consultar fuentes adicionales de información, destacándose el estudio realizado por ^{Casiano, Paz, Rojo, Covaleda y Aryal (2018)}, en este mismo número, sobre el incremento de carbono en ecosistemas forestales de México con un enfoque de cronosecuencias.

Las diferentes formas en que ha sido incluido el sector forestal en los esquemas de mercado desarrollados a escala internacional y las razones que llevaron a los países a adoptar una aproximación u otra, constituyen una importante fuente de lecciones aprendidas de las que pueden aprovecharse los países que actualmente están comenzando a desarrollar sus propios esquemas y muestran que es posible ir adaptando y cambiando los enfoques en función de nuevas necesidades u oportunidades. Estos mecanismos de mercado pueden, de hecho, considerarse como instrumentos de política ambiental (^{Voss, 2007}), que han sido impulsados a escala global principalmente desde la entrada en vigor del PK.

Desde 2005, los países con metas de reducción de emisiones implementaron mecanismos financieros basados en el mercado, al entenderse que éste era un método costo-efectivo para que las entidades reguladas alcanzaran sus metas de mitigación. Diversos países y la Unión Europea implementaron experiencias que evolucionaron con el tiempo, con el fin de adaptarse a su realidad y necesidades. En este sentido, se generaron situaciones contrastantes, como el hecho de que la Unión Europea no admite proyectos forestales en el EU-ETS, mientras que el primer sector que reguló Nueva Zelanda en su esquema de comercio de emisiones fue el sector forestal y, en otros mercados como el de California, los créditos de compensación forestales son los más utilizados. Australia, por su parte, es un buen ejemplo de adaptación de sus mecanismos financieros a las necesidades nacionales, pasando de un esquema de mercado a otro en el que, a través de un fondo, el gobierno es el único comprador de los bonos. En ese país los proyectos forestales y relacionados con el uso de la tierra también han jugado un papel primordial como fuente de créditos de compensación.

En el caso de México, la forma en que será incluido el sector forestal en el esquema de mercado todavía no está clara, aunque, dados los acuerdos firmados con los estados y provincias participantes en el WCI es posible que México se incline por utilizar el esquema adoptado en California de aceptar cierta cantidad de créditos de compensación como mecanismo de flexibilidad para que las empresas puedan cumplir con sus límites de emisiones.

En este sentido, el Protocolo Forestal para México del CAR constituye un avance a tener en cuenta ya que se centra en el manejo forestal sostenible, el cual se incluye como estrategia clave para cumplir con las contribuciones determinadas a escala nacional y alcanzar los hitos de la Enaredd+. Además, al haber sido desarrollado en colaboración con entidades de California, tiene buenas posibilidades de ser aprobado como protocolo de compensación, en una eventual liga entre México y la WCI.

Otra línea de acción en la relación México-California, ha sido el debate sobre la inclusión de créditos REDD+ procedentes de esquemas jurisdiccionales, particularmente del estado de Chiapas. Sin embargo, para implementar esquemas de este tipo hay que tener en cuenta que el gobierno federal de México podría imponer restricciones a los gobiernos subnacionales para acceder a beneficios de reducción de emisiones de forma independiente, ya que no podrían ser tomados en cuenta en la contabilidad nacional. En relación a esto, una particularidad de los pagos basados en resultados para REDD+ es que los compradores no han reclamado las reducciones de emisiones adquiridas para su propia contabilidad (^{Hamrick y Gallant, 2017b)}, lo cual, en caso de cambiar en el futuro podría poner en riesgo el cumplimiento de las metas nacionales de los países generadores de créditos REDD+.

Actualmente, el único esquema de compensación de emisiones activo en México es el asociado al IEPS, que con las reglas actuales sólo permite la utilización de proyectos MDL, lo cual, en este momento, limita enormemente la participación del sector forestal, debido a que, los únicos proyectos relacionados con este sector bajo el MDL son los proyectos A/R y actualmente México no tiene registrado ningún proyecto de este tipo. El considerar únicamente certificados avalados por el MDL, además de limitar los tipos de proyectos forestales a participar, crea pocos incentivos para los implementadores de proyectos por los bajos precios de los RCEs en los últimos años (precio medio en 2016: USD 1.6/tCO₂e; ^{Hamrick y Gallant, 2017a)} y la incertidumbre sobre el futuro del mecanismo, en el marco del Acuerdo de París.

Con una visión más amplia, un esquema de compensación asociado al sistema de comercio de emisiones de México podría aceptar créditos de proyectos de manejo forestal e incremento de los almacenes de carbono, así como créditos REDD+, en consonancia con las metas de mitigación nacionales. Una opción es considerar un esquema que admita créditos de programas jurisdiccionales, a escala de entidad federativa, que incluya proyectos anidados, en línea con lo propuesto por el ^{VCS (2018)}, de tal forma que se eviten dobles contabilidades. Dentro de este esquema, la admisión de créditos procedentes de NAMAs acreditadas que se desarrollen en el sector forestal podría valorarse, permitiendo así la incorporación al esquema de mercado de iniciativas en desarrollo.

En este contexto, los esfuerzos de la IRE podrían expandirse a todo el territorio de los estados en los que opera, en los que, en conjunto, todavía quedan casi 11 000 000 ha de bosque fuera de las áreas de intervención. Por otra parte, además de los estados de la IRE, otras entidades se han mostrado muy activas para implementar programas REDD+ estatales, tales como Chihuahua, Oaxaca, Tabasco o el Estado de México.

Por último, conviene tener en cuenta que los mecanismos basados en pagos por resultados que se implementen, deberán considerar esquemas de distribución de beneficios que sean transparentes, equitativos y sencillos. Las ventajas y desventajas de las distintas opciones han sido discutidas en ^{Skutsch et al. (2014)} y la importancia de considerar esquemas que no excluyan a grupos vulnerables ha sido tratada en ^{Skutsch, Balderas y Carrillo (2017)}.