1. Introducción

La mayoría de los lectores estarán familiarizados con el nombre de Raúl Pre-bisch y su papel fundamental en la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y la Comisión de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD, por sus siglas en inglés). Pero es probable también que no todos conozcan que, antes de su ingreso a la CEPAL, desempeñó un papel importante en el diseño y en la ejecución de la política económica en Argentina. A la vez, aunque el pensamiento estructuralista latinoamericano es bastante conocido, hay ciertos temas que merecen reconsideración, ya sea porque han aportado al pensamiento económico, o porque ayudan a una mejor comprensión de cuestiones que son hoy importantes para las economías latinoamericanas, o por ambas cosas a la vez.

Esta es la historia que se abordará al describir el pensamiento de Prebisch y el de la escuela estructuralista en América Latina. Este es un tema vasto, y aquí se hará referencia sólo a algunas de las ideas que desarrollaron los estructuralistas, y que se han elegido porque a menudo se hace uso de ellas para traba jos de investigación. A continuación se presentarán dos tipos de antecedentes adicionales. En primer lugar se abordarán algunos episodios importantes que en su momento ocurrieron en la región y que se relacionan con el tema. En segundo lugar, en el curso de la presentación del pensamiento económico lati noamericano se expondrán algunos planteamientos de Keynes, que ejercieron influencia en los autores latinoamericanos que se verán en el texto. Se espera que estos antecedentes permitan situar mejor, tanto en el terreno de la historia económica como en el de las ideas, el tema que ocupa este trabajo.

2. Un poco de historia

Antes de la crisis de los años treinta, todas las economías latinoamericanas tenían fuertes vínculos con la economía mundial como suministradores de materias primas y alimentos. En consecuencia, la crisis de 1930 causó un severo declive en los precios y en el volumen de las exportaciones, así como en la caída de éstas, por la vía del multiplicador, que amplificó su impacto directo sobre la demanda interna. Toda vez que los impuestos a la exportación representaban la mayor parte de los ingresos públicos, la reacción ortodoxa ante su caída fue reducir el gasto gubernamental, lo cual provocó una nueva ronda de contracción de la demanda.

Sin embargo, algunas veces la postura política de los gobiernos se desvió de este patrón. El primer episodio al respecto tuvo lugar en Brasil. Celso Furtado, uno de los grandes economistas latinoamericanos, analizó con maestría ese episodio y probablemente lo mejor que puedo hacer es seguir de cerca su descripción de los hechos (^{Furtado, 1962}).

Cuando la crisis golpeó Brasil, la nación sudamericana era uno de los grandes productores de café a escala mundial. Había incrementado significativamente su capacidad productiva cafetalera gracias a enormes inversiones realizadas en el periodo precedente. Al momento que se presentó la crisis, el exceso de oferta hizo que los precios del café bajaran a un tercio de su nivel previo.

Brasil había tenido importantes experiencias previas de intervención gubernamental para proteger los precios del café cuando enfrentaba choques externos adversos, conocidas como "valorización de la producción". En esencia, el procedimiento consistía en gasto gubernamental financiado con crédito externo para adquirir la producción excedente, lo que estabilizaba los precios, debido a la reducción de la oferta en los mercados mundiales.

Así, cuando se dio la crisis mundial de 1930, Brasil tuvo que encarar la ineludible disminución de su capacidad importadora, entonces cercana al 50%, junto con la necesidad de financiar enormes stocks de café que no encontraron mercado exterior. Lo anterior implicó un gran esfuerzo por parte de su gobierno. Habría que considerarse tan sólo que en algunos años el valor de la producción de café que fue comprado alcanzó alrededor del 10% del Producto Interno Bruto (PIB) y que el crédito externo para ello no estaba disponible. Las autoridades tuvieron que destruir una gran parte de ese total para evitar los costos de almacenamiento del producto.

Las compras gubernamentales del excedente de café implicaron una enorme expansión del gasto gubernamental financiado con préstamos (es decir, gasto deficitario), lo cual preservó los ingresos monetarios de los terratenientes y los campesinos, a pesar de la caída en el valor de las exportaciones. Por lo tanto, se conservaban la demanda interna y agregada, así como el empleo. Brasil tenía una pequeña base industrial, pero no obstante ésta fue capaz de respaldar la demanda adicional por producto interno con una oferta incrementada. Como lo expone Furtado, "el valor del producto destruido [café] fue mucho menor que el valor del ingreso creado. Estábamos, en verdad, construyendo las famosas pirámides que años después preconizara Keynes" (^{Furtado, 1962, p. 98}).

Gracias a la expansión del gasto gubernamental, la caída del PIB de Brasil, desde 1929 hasta el final de la crisis, no fue tan grande como pudo haber sido, aunque de todas maneras fue de alrededor de 25%. Para 1933, el PIB empezó a crecer.

La defensa del ingreso interno durante la crisis, ya mencionada, ocasionó un déficit en la balanza de pagos, lo que provocó una depreciación de la moneda. Esto último, llevó a un importante cambio en los precios relativos a favor de las manufacturas. Al respecto, ^{Furtado (1962)} plantea que al defenderse el ingreso monetario interno, cuando la capacidad para importar había disminuido, la política de favorecer el sector cafetalero vino a ser, a la larga, una política de industrialización. Con la rápida depreciación de la moneda, los precios internos de las importaciones se incrementaron, y mejoró la competitividad de los productores de sustitutos de importaciones. La rentabilidad del sector cafetalero, y del sector exportador en general, venía declinando debido a que el soporte gubernamental sólo los compensaba de forma parcial por lo adverso de las ganancias por exportación. La producción manufacturera para el mercado interno se convirtió, entonces, en el negocio más rentable de la economía brasileña; en consecuencia, los recursos financieros y las habilidades empresariales se transfirieron desde el sector exportador tradicional, sobre todo de producción y comercialización de café, a las nuevas industrias manufactureras. Bajo ese contexto, los empresarios industriales pasaron a convertirse en un importante grupo de presión que en el futuro apoyaría las políticas de expansión del mercado interno.

El segundo episodio a destacar se llevó a cabo en Argentina, y tuvo características similares al de la escena brasileña previamente descrita. Cuando la crisis mundial la golpeó, la primera reacción de las autoridades económicas fue adoptar políticas ortodoxas.¹ Dado que la crisis duró más de lo esperado, y estas políticas no arrojaron buenos resultados, a finales de 1933 el gobierno nombró nuevas autoridades económicas que lanzaron el Plan de Acción Economica Nacional. Raúl Prebisch jugó un importante papel en trazar todo el plan. En sus palabras:

El Plan de Acción Económica Nacional fue keynesiano, de expansión económica controlando el sector externo con una política de tipo de cambio selectivo [...] y con dos mercados cambiarios: el controlado y el libre. En el primero controlábamos todo. Las importaciones estaban sujetas a autorización previa selectiva; las exportaciones estaban sujetas a precios fijos para el intercambio. Subsidiamos aquellas exportaciones que no podíamos vender a precios internacionales; esto es, un subsidio interno. Y los servicios financieros así como las exportaciones no tradicionales permanecieron en el mercado libre (^{Magariños, 1991, p. 94}).

Una característica clave del plan fue su propuesta para establecer una institución gubernamental (Junta Reguladora de Granos), encargada de la compra de todos los cereales a un precio mayor que el internacional. Las tareas de la junta fueron: 1) fijar precios mínimos a los cuales el Estado compraría todo el cereal ofertado; dichos precios estimularon a los granjeros para plantar y cosechar; 2) controlar la oferta de las exportaciones argentinas de cereal al mercado mundial, para evitar una caída en el precio en tiempos de sobreproducción (^{González y Pollock, 1991}).

La acción contribuyó a la importante recuperación económica que tuvo lugar en Argentina entre 1933 y 1937. El PIB creció 5% anual, lo cual era una tasa casi tan alta como la alcanzada en el periodo de mayor crecimiento entre 1920 y 1925 de 5.7%. Un mayor uso de la capacidad productiva permitió un proceso de crecimiento. Aun así, en 1937, el PIB per cápita permanecía rezagado respecto al nivel que había alcanzado en 1929.

La experiencia ganada con la crisis mundial dejó una profunda huella en todas las economías latinoamericanas. Las autoridades y la opinión pública en general pudieron ver que era posible encarar una recesión externa inducida con medidas de política económica expansionista. Las políticas monetaria y fiscal, en particular, fueron especialmente importantes para defender la producción y la demanda. Las economías que confrontaron la crisis con políticas no ortodoxas alcanzaron resultados positivos. A pesar de su pequeño tamaño y su bajo grado de desarrollo, la industria nacional respondió con un mayor uso de su capacidad y oferta ante la mayor demanda.

Pero las autoridades económicas también encontraron que el manejo de la demanda sin control del sector externo resultaba imposible. Así pues, tuvieron que reconocer la utilidad de instrumentos rechazados por la teoría ortodoxa tales como el control de tipo de cambio o los aranceles.² Las instituciones e instrumentos usados para confrontar la crisis permanecieron como parte del arsenal que los países latinoamericanos usarían en el futuro.

Se tiene un tercer episodio al que a continuación se hará referencia y que tiene que ver más con ideas que con diseño de políticas. Es de nuevo sobre Argentina y de nuevo Prebisch fue un personaje central.

Después de 1937 ocurrió una nueva recesión económica, y cuando estalló la Segunda Guerra Mundial surgieron nuevos problemas, en especial en el sector financiero y en el externo. Los mercados europeos redujeron drásticamente sus importaciones de Argentina, teniendo que desviar parte de su demanda por importaciones a Estados Unidos.

Bajo esta nueva configuración, el Banco Central y el Ministerio de Finanzas articularon un plan de recuperación económica nacional (Programa de Reactivación de la Economía Nacional), el cual propusieron al Parlamento argentino en noviembre de 1940.³

El plan reconocía el papel central del Estado en la creación de condiciones favorables para el sector privado, en el entendido que este último debería ser el agente económico dinámico. El plan argüía que a través de la intervención estatal y, en especial, a través de la política monetaria, podría estimularse a la economía. En consecuencia, inyectaría una cantidad adecuada de poder de compra y de demanda hacia ciertos sectores, sobre todo afectados por la crisis, los cuales al momento parecían susceptibles de responder a una mayor demanda con mayor producción. El plan contempló también un esquema para garantizar que la expansión económica no traería problemas insuperables en la balanza de pagos. Así se esperaba alcanzar la recuperación económica de la siguiente manera:

Primero, el Estado adquiriría todas las cosechas de trigo y de maíz a un precio superior al del mercado mundial. Con ello, apuntaban a respaldar a los productores y a evitar una drástica caída de los precios internacionales debido a un exceso de oferta.

Segundo, el plan proponía un ambicioso esquema de vivienda y construcción, basado en la idea de que "cuando la construcción va bien, todo lo demás irá bien". Los autores de la propuesta resaltaron varias características importantes de la industria de la construcción. Por un lado, la existencia de una amplia demanda insatisfecha. Además, sugirieron que la expansión de la demanda podría rápidamente movilizar la capacidad productiva ociosa. Finalmente, subrayaron el bajo coeficiente de importaciones de esta industria y sus importantes conexiones con el resto de la economía a través de su compra de insumos.

Tercero, el plan apuntaba a estimular la sustitución de importaciones de bienes manufacturados, y proponía medidas de soporte financiero para alcan zar esta meta. El punto de partida era la noción de que "precisamente los periodos de mayor desarrollo industrial en Argentina habían sido las crisis mundiales y la primera guerra europea. En otras palabras cuando el país se vio forzado a industrializarse para ofrecer aquello que no podía importar, la indus trialización se aceleró" (^{Prebisch, 1991-1993, vol. IV, p. 158}). Nótese que aquí se puede encontrar una temprana racionalización de la industrialización por sustitución de importaciones, perspectiva que la CEPAL desarrollaría más tarde.

En cuanto a la política de gasto público, los autores del plan tomaron como punto de partida la siguiente opinión:

En la depresión económica previa [...] la violenta contracción del gasto [...] ha empeorado el problema. Creó nuevos desempleados y golpeó negativamente a la industria, a la construcción y a la actividad económica. De acuerdo al gobierno, [...] [el énfasis ahora] [...] no apunta al incremento de los gastos de administración, sino respecto al incremento del gasto en el campo de la economía privada, sin tener que preocuparse momentáneamente del problema financiero. En la medida en que la economía se recupere, el gobierno tendrá mayores ingresos y mayores oportunidades de recuperar nuevos ingresos por concepto de impuestos. Por tanto, resolveremos fácilmente el problema financiero (^{Prebisch, 1991-1993, vol. IV, pp.157-158}).

Para financiar todo el esquema, el plan propuso que el Banco Central organizara un sistema financiero de emergencia de mediano y largo plazo para la actividad económica interna; debiendo recibir recursos e instrumentos necesarios para llevar a cabo estas actividades. Al mismo tiempo, el plan argumentó acerca de la necesidad de crear un mercado de capitales de largo plazo, el cual era casi inexistente en Argentina.

Pero todavía más importante fue que el plan consideró que el sistema financiero de emergencia del Banco Central debería tener como tarea esencial convertir los depósitos de corto plazo en créditos comerciales a 15 años para la industria, y a 25 años para la construcción. También previó un procedimiento específico para incrementar la liquidez de la economía, el cual en esencia equivaldría a una disminución del coeficiente de reservas obligatorio de los bancos comerciales; mismos que deberían transferir fondos al sistema financiero de emergencia ya mencionado. Así, los bancos, las sociedades financieras y otras instituciones privadas prestarían el dinero con recursos provistos por el Banco Central aunque fueran préstamos de carácter privado; el riesgo de los préstamos sería muy reducido, ya que todos los compromisos en los cuales incurriera el organismo de supervisión y aprobación serían considerados compromisos del gobierno (^{Llach, 1984}).

Por último, aunque no por ello menos importante, el plan reconocía que Argentina debería permanecer como una economía abierta. La idea era que el país debiera hacer el mejor uso de sus ventajas comparativas naturales, pero también construir nuevas ventajas comparativas. Las medidas para alcanzar este objetivo serían las siguientes:

Como se puede apreciar, la postura general del plan tenía características keynesianas claras. En particular, incluía también medidas monetarias y finan cieras en lugar de restringirse a la política fiscal.

No obstante, había una característica en el plan que era nueva y que se alejaba de la perspectiva de las políticas keynesianas usuales. Aun cuando no pretendió cerrar el país al comercio internacional ni a los flujos de capital, propuso un estricto control del sector externo. Para asegurar que la inyección de poder de compra y demanda no pusiera excesivamente tensión sobre la balanza de pagos, así como también controlar drásticamente el circuito mo netario en sus conexiones externas que sería alcanzado a través de controles a la importación, y de tipos de cambio diferenciados para las diferentes formas de pagos externos. Esta idea representó, en palabras de Prebisch "una clara evolución de la idea de cómo hacer funcionar el control cambiario. En su con cepción primitiva, el control cambiario era un mero instrumento restrictivo para alcanzar el equilibrio en la balanza de pagos; ahora lo veíamos como un instrumento para el fortalecimiento de los movimientos de la economía interna" (1991-1993, vol. IV, p. 159).

Sin embargo, Argentina nunca ejecutó el plan, pues el Parlamento se negó a aprobarlo. No obstante, permanece como la más destacable propuesta polí tica de orientación keynesiana en Latinoamérica.

Los episodios descritos forzaron a las autoridades, así como a los intelectuales latinoamericanos, a emprender una reflexión autónoma acerca de las políticas económicas. Las crisis recurrentes habían golpeado a todos los países de la región, pero no habían sido tan profundas ni tan prolongadas como la de los años treinta. En parte debido a ello, los latinoamericanos no habían tenido una cabal reflexión acerca de las peculiaridades de sus economías y sociedades, y sobre políticas económicas y estrategias para enfrentar los choques externos. Fue entonces que las experiencias antes señaladas estimularon un nuevo pensamiento económico en la región.

3. Prebisch y Keynes

Como ya se mencionó, Prebisch desempeñaba un importante cargo económico en su país cuando llegó la crisis de los años treinta y, en un primer momento, contribuyó a llevar a cabo una política restrictiva para hacerle frente. Fue sólo más tarde, y en parte bajo la influencia de Keynes, que cambió su enfoque acerca de la política económica.⁴

Dicha influencia se dio a través de una serie de artículos que Keynes escribió para The Times en 1933, mismos que más tarde publicó como The Means to Prosperity (^{Keynes, 1939}, en ^{Moggridge y Johnson, 1971-1982, vol. 9}). En esos artículos Keynes postula que los gobiernos deberían estimular o llevar a cabo gasto a gran escala financiado con préstamos (déficit). Advirtió también que ello requería de coordinación internacional entre los principales países capitalistas. El autor expuso sus ideas para actuar sobre la opinión pública, pero en especial para influenciar a los participantes de la Conferencia Monetaria Mundial organizada por la entonces Liga de las Naciones.

La Liga de las Naciones había invitado a Prebisch a Ginebra, para que tomara parte en el trabajo preparatorio para dicha conferencia. Algunos años más tarde Prebisch recordaría:

Me vi motivado por esos cinco o seis artículos escritos (por Keynes) dos años antes de su gran libro [...] Keynes dio un giro desde la ortodoxia hacia un nuevo camino herético [...] Creo, después de todo este tiempo, que esos artículos fueron muy superiores a la teorización que desarrolló más tarde, en su gran libro [...] Me conquistó debido a que [...] me sentía culpable de haber propuesto y llevado a cabo en Argentina, en 1931 y la mitad de 1932, una política económica muy ortodoxa, cuando era subsecretario de Finanzas. Era una política contraccionista, de acuerdo con la entonces dominante teoría ortodoxa, mediante la cual la crisis sólo podía ser superada con una serie de medidas de austeridad [...] Pero después, reflexionando sobre esta experiencia y viendo que la depresión mundial continuaba [...] comencé a tener algunas dudas acerca de la teoría ortodoxa. Y empecé a pensar en una política expansionista. Esta es la razón por la cual me sentí muy atraído por los artículos de Keynes, los cuales me convirtieron a la política expansionista (^{Magariños, 1991, p.100}).

Prebisch también evocaría su decepción debido a que la Conferencia Monetaria Mundial no tomó en cuenta las ideas de Keynes. Neville Chamberlain, canciller del Tesoro británico en aquel entonces, dio un discurso sin referencia alguna a las propuestas de Keynes o a las políticas expansionistas. La delegación de Estados Unidos también permaneció dentro del confín del pensamiento ortodoxo.

Gobiernos y economistas latinoamericanos siguieron de cerca las discusiones y propuestas que tuvieron lugar varios años más tarde que el episodio antes mencionado, y que estuvieron finalmente contenidas en los acuerdos de Bretton Woods.⁵ Prebisch meditó mucho sobre esas discusiones. Consideró que las reglas ahí acordadas podían ayudar a la búsqueda de políticas de pleno empleo en todo el mundo. No obstante, observó que dichas reglas, y la arquitectura general del FMI, no consideraban las necesidades de los países en desarrollo (^{Prebisch, 1991-1993, vol. II, capítulo 107}).⁶ Además de ello, llamó la atención sobre el bajo coeficiente de importaciones de las economías centrales, destacadando la norteamericana, lo cual debilitaba la transmisión de impulsos internos e internacionales hacia el resto del mundo.

Por todo lo anterior, Prebisch consideró de suma importancia la autonomía de los países individuales para tomar medidas de política defensivas internas e internacionales si la economía mundial se encontraba estancada, o si se enfrentaba a un desplome mundial. Esto último explica por qué, hasta casi el final de su vida, defendió el llamado "Pacto Roca-Runciman", firmado en 1933 entre Argentina y Gran Bretaña (^{Magariños, 1991, pp. 85-87}). El pacto era un acuerdo comercial bilateral, firmado en plena crisis mundial, donde cada país daba preferencias al otro, sin extender estas concesiones a terceros países.

Keynes hubiera seguramente criticado tal acuerdo, como una típica expresión de lo que solía llamar economía "schajtiana",⁷ a la cual se oponía rotundamente. Sin embargo, Prebisch consideraba que bajo una recesión mundial, los países tenían que tomar cualquier medida económica defensiva que consideraran necesaria, incluso si fueran en contra de las reglas del multilateralismo. Creía también que Argentina, el país más débil, había ganado con el pacto, pues pese a que debió otorgar importantes concesiones a Reino Unido, podía defender, no obstante, una cierta proporción del mercado británico para sus exportaciones. Y estas últimas no hubiera sido vendidas, y quizá ni siquiera producidas, sin la existencia del pacto.

Es bueno recordar por último el libro que el autor escribió para introducir al público latinoamericano a la Teoría General (^{Prebisch, 1951a}). Es un muy buen libro, que aún hoy vale mucho la pena leer. Sin embargo en él, Prebisch no contrasta su propia concepción con la de Keynes. Porque si bien tuvo muchas coincidencias con el autor de la Teoría General, también difería de él en muchos aspectos importantes. Dice al respecto: "[...] no soy un adepto del liberalismo neoclásico, ni del keynesianismo, ni de la doctrina marxista. Hay en todos ellos valiosos elementos. Pero considero que esas teorías están lejos de la realidad del capitalismo contemporáneo. No me refiero solamente a la realidad de la periferia latinoamericana, sino a los mismos centros capitalistas" (^{Prebisch, 1986, p. 149}).

4. Prebisch, la CEPAL y el pensamiento económico estructuralista latinoamericano

Prebisch había demostrado sus habilidades para organizar y liderar un grupo de investigación mientras estaba en el Banco Central argentino, donde reunió un sobresaliente equipo de economistas. Cuando llegó a la CEPAL, en calidad de secretario ejecutivo, repitió la experiencia con la ventaja de tener a su disposición más recursos materiales, así como un grupo de trabajo y un campo de interés continentales. En la CEPAL reunió el equipo de investigación económica más excepcional que ha existido en Latinoamérica, y que tendría una enorme importancia en el pensamiento económico y en el diseño de políticas en la CEPAL, así como en los países latinoamericanos.

Hay que mencionar también que cuando la CEPAL comenzó su vida, economistas de otras latitudes, muchos de ellos inspirados por la obra de Keynes, habían generado ya una importante reflexión sobre la industrialización en las economías atrasadas de Europa y en los ex, o aún, países coloniales (por ejemplo, ^{Rosenstein-Rodan, 1943}; ^{Mandelbaum, 1947}). De la misma manera, el pensamiento económico de los países periféricos comenzó a captar una mayor audiencia en el resto del mundo; mientras la independencia de las otrora colonias vino a ocupar un lugar central en el debate sobre las perspectivas para los países en desarrollo. Todas estas ideas inspiraron a los economistas de América Latina y de la CEPAL.

En la CEPAL se llevó a cabo una rica retroalimentación de ideas y perspectivas, donde el análisis económico y la teoría se entremezclaron con la historia económica y social y la sociología. Seguramente este fue el primer grupo de economistas latinoamericanos capaces de desarrollar un nuevo paradigma en la materia, mejor conocido como estructuralismo latinoamericano. A continuación se abordarán dos temas estudiados por Prebisch y los estructuralistas. Por un lado, la teoría del crecimiento económico; por otro lado, las limitaciones de las medidas tradicionales de ajuste de los desequilibrios externos.

5. Consideraciones finales

Por fortuna, Prebisch y sus colaboradores compartieron una gran obsesión. Querían sobre todo entender a sus sociedades para ser capaces de transfor marlas. Tenían también la convicción de que economías y sociedades tienen importantes peculiaridades, mismas que determinan las regularidades econó micas que las teorías deberían tratar de identificar. Gracias a todos ellos, en Latinoamérica se tuvieron "años de alta teoría".

Más aún, muchas de sus enseñanzas siguen aún vigentes y deberían ser retomadas tanto para visualizar los grandes problemas que aquejan a la región latinoamericana como para diseñar políticas que promuevan el crecimiento y el desarrollo de manera sostenida.