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1. Introducción
La pobreza es por sí un fenómeno complejo, que se refleja en distintas expresiones y que tiene diversas causas; la diversidad de conceptos así lo demuestra. Desde una perspectiva monetaria, la pobreza por ingresos se refiere a la insuficiencia de recursos económicos para alcanzar mínimos de vida deseables en una sociedad, con la finalidad de identificar la capacidad de las personas para satisfacer un conjunto de necesidades básicas alimenticias y no alimenticias a precios de mercado (Simmel, 1965 citado en Spicker et al., 2009; Ringen, 1988 en Spicker et al., 2009; OIT, 1995).
Una crítica importante a la pobreza por ingresos se refiere a que es una medida coyuntural susceptible de fluctuaciones en el tiempo, en función de la situación laboral de la población y de sus niveles salariales, condiciones a su vez influenciadas por el entorno macroeconómico. A diferencia de la pobreza por ingresos, la perspectiva de las necesidades básicas no se interesa en conocer si los individuos poseen el suficiente ingreso para satisfacer sus carencias básicas, definidas como tales para un grupo social específico y en un tiempo determinado; sino más bien, conocer si estas necesidades en realidad han sido cubiertas (Vic George, 1988 en Spicker et al., 2009; Max Neef, 1993; Fresneda, 2007).
Desde la perspectiva de capacidades, la pobreza trasciende la insuficiencia de recursos y la insatisfacción de necesidades básicas. Así también, se asocia con la privación de capacidades, entendidas éstas como libertades efectivas que permiten a las personas lograr ser o hacer lo que valoran (Sen, 1984, 1999). Es frente a esta postura que surge el debate en torno a la consideración individualista del bienestar, al señalar que los individuos valoran el estilo de vida que optan llevar y dejan de lado la influencia de la colectividad (Nelson, 2004 en Dubois, 2008). También a la necesidad de introducir las nociones de democracia, respeto y amistad como aspectos olvidados en la propuesta de Sen (Gasper y van Staveren, 2003, p. 141). Así como a la importancia de una conceptualización más objetiva respecto a la identificación de una serie de capacidades aplicables para todas las personas que permita el diseño de políticas públicas para alcanzar una sociedad justa (Nusbaum, 2011).
Desde una perspectiva multidimensional, la pobreza refleja privaciones simultáneas en varias aristas del bienestar con base en un enfoque de derechos, de este modo, su utilidad radica en la identificación de las respuestas de política pública para combatir las causas que la originan (Deleeck et al., 1992; Santos, 2013; Bourguignon y Chakravarty, 2003; Alkire y Foster, 2007).
Razón por la que ha sido acogida en los últimos años por su flexibilidad a nivel operativo y por su utilidad para el diseño y monitoreo de política pública.
En términos sociológicos, la pobreza puede relacionarse con la exclusión. Es así que para la Unión Europea "se considerarán pobres aquellas personas, familias y grupos de personas cuyos recursos (materiales, culturales y sociales) son a tal punto limitados que quedan excluidos del estilo de vida mínimamente aceptable para el Estado Miembro en el que habitan" (EEC, 1985 en Spicker et al., 2009, p. 299). Por su parte, Spicker et al. (2009, p. 299) consideran que: "la exclusión social afecta a individuos, personas y áreas geográficas; puede ser vista no sólo en términos de niveles de ingreso, sino también vinculada a cuestiones como salud, educación, acceso a servicios, vivienda y deuda". Mientras que Subirats et al. (2005, p. 13) señalan: "la exclusión es susceptible de ser abordada desde los valores, desde la acción colectiva, desde la práctica institucional y desde las políticas públicas".
Desde la visión de políticas públicas, Martínez y Sánchez (2012) proponen la noción de doble incorporación, contrapuesta a la de exclusión, y que abarca tanto la incorporación al mercado como la incorporación social. Para los autores, "la incorporación al mercado se refiere a la participación de las personas en el nexo del efectivo, que a su vez requiere la creación de un número suficiente de empleos públicos y privados bien remunerados" (Martínez y Sánchez, 2012, p. 1). En tanto que, "la incorporación social se refiere a las personas que aseguran su bienestar de forma independiente del nexo del efectivo, es decir, de manera no mercantilizada" (Martínez y Sánchez, 2012, p. 1).
Es a partir de ello que los autores Angulo y Gómez aportan con la noción y medición de la doble inclusión refiriendose al: "acceso de los hogares a empleos formales no precarios junto con la ausencia de privación multidimensional" (2014, p. 14). La importancia del vínculo entre social y productivo lo aborda la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), considerando que son dos condiciones simultáneas para alcanzar el desarrollo sostenible.
Con estos antecedentes, el presente trabajo se inscribe en el análisis de la pobreza desde las perspectivas monetaria y multidimensional, con el propósito de cuantificar y exponer la evolución de las trayectorias de inclusión social y productiva en Ecuador. En la sección 2, se indagará el desempeño de las dos principales medidas nacionales de pobreza: la pobreza por ingresos y la pobreza multidimencional. Después, en la sección 3, se definirá la metodología para la medición de la doble inclusión en Ecuador. Se finaliza en la sección 4 con resultados y conclusiones a la luz de esta investigación.
2. Pobreza por ingresos y pobreza multidimensional en Ecuador
Ecuador definió a la pobreza como: "la situación de vulneración o no ejercicio pleno de los derechos establecidos en la Constitución, los cuales constituyen un fin, pero además un medio en sí mismo para la generación de capacidades y la ampliación de oportunidades" (Mideros, 2012 en Senplades, 2014, p. 14). Conforme a la Estrategia Nacional para la Igualdad y la Erradicación de la Pobreza: "el trabajo y el ingreso digno, así como la satisfacción de las necesidades básicas, son elementos fundamentales para alcanzar el Buen Vivir1 junto a la eliminación de toda forma de segregación y explotación social" (SENPLADES, 2014, p. 14).
Uno de los objetivos globales de los Objetivos de Desarrollo Sostenible al 2030 (ONU, 2016) es el fin de la pobreza; así como de las prioridades nacionales al establecer en el Plan Nacional de Desarrollo 2017-2021 las siguientes metas: "erradicar la incidencia de la pobreza extrema por ingresos, reduciéndola del 8.7% al 3.5%" y "reducir la tasa de pobreza multidimensional desde el 35.1 al 26%" (SENPLADES, 2017, p. 50).
Tan importante como tener una definición de pobreza y su cuantificación, es analizar su evolución temporal y espacial, así como también los factores explicativos que podrían albergar opciones de política pública para solucionarla (Feres y Mancero, 2001). En este sentido, a continuación se expone el desempeño de la pobreza por ingresos y la pobreza multidimensional en el Ecuador en el periodo 2009-2017. En ambos casos, la fuente de información utilizada es la Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo y Subempleo (ENEMDU) levantada por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC), correspondientes a la ronda de diciembre de cada año (INEC, 2018). Se eligió 2009 como punto de partida, ya que desde ese año es posible calcular la pobreza multidimensional debido a la disponibilidad de información para su medición.
Pobreza por ingresos
La estimación de la pobreza por ingresos se basa en la metodología de los indicadores FGT (Foster et al., 1984) que permite calcular la incidencia, brecha y severidad de la pobreza, al igual que la pobreza extrema por ingresos. La medida más utilizada corresponde a la incidencia que expresa el porcentaje de personas en situación de pobreza y pobreza extrema respecto al total de la población. Su estimación se basa en la construcción del agregado mensual de ingresos del hogar, a partir de las remuneraciones, remesas, transferencias monetarias e ingresos de capital. El agregado de ingresos es dividido para el número de miembros del hogar, obteniendo el ingreso per cápita. Los hogares, y sus miembros, cuyo ingreso per cápita es inferior al valor de la línea de pobreza y pobreza extrema,2 son considerados como pobres y pobres extremos, respectivamente.
Entre 2009 y 2014, la incidencia de pobreza y pobreza extrema por ingresos presentó una importante reducción al pasar de 36 a 22.5%, y de 15.4 a 7.7%, respectivamente (véase Gráfica 1). Los choques externos acaecidos entre 2015 y 2016 cambiaron las condiciones económicas en Ecuador, ya que en estos dos años se registró una baja en el precio del petróleo, mientras que la apreciación del dólar restó competitividad a las exportaciones no petroleras, lo que ocasionó una contracción de la economía. Lo anterior se evidencia al analizar la tasa de crecimiento del PIB, que alcanzó 3.8% en 2014, 0.1% en 2015 y -1.6% en 2016 (BCE, 2017).
Fuente: elaboración propia con base en la Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo y Subempleo (INEC, 2018).
Gráfica 1 Incidencia de pobreza y pobreza extrema por ingresos (en porcentaje)
Como consecuencia del ciclo económico bajo, los indicadores laborales sufrieron un retroceso y la tendencia a la baja de la pobreza monetaria se desaceleró. Para 2017, el crecimiento del PIB alcanzó 3% (BCE, 2017), y con ello se observó una mejoría en cuanto a reducción de pobreza, ubicándose ésta en 21.5% y la pobreza extrema en 7.9%.
Aplicando la metodología de descomposición crecimiento-redistribución de la pobreza por ingresos (Gasparini et al., 2013), la reducción de la pobreza registrada entre 2009 y 2017 se explica en 65.4% (9.5 puntos porcentuales) como resultado del crecimiento económico y en 34.6% (5 puntos porcentuales) por la redistribución; mientras que la reducción de la pobreza extrema se debe en 67.7% (5 puntos porcentuales) al crecimiento y en 32.3% (2.4 puntos porcentuales) a las políticas redistributivas (véase Cuadro 1).
Cuadro 1 Descomposición crecimiento-redistribución de la incidencia de pobreza y pobreza extrema por ingresos (en porcentaje)
| Pobreza | Pobreza extrema | |
| 2009 | 36.0 | 15.4 |
| 2017 | 21.4 | 7.9 |
| Diferencia | -14.5 | -7.5 |
| Crecimiento | -9.5 | -5.1 |
| Redistribución | -5.0 | -2.4 |
Fuente: elaboración propia con base en la Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo y Subempleo (INEC, 2018).
Pese a la importante reducción de los indicadores por ingresos, a nivel de área geográfica las trayectorias muestran una importante brecha, mostrando diferencias persistentes que deben ser consideradas para la aplicación efectiva de política pública. De esta manera, a 2017 la pobreza en el área rural se ubicaba en 39.3% frente al 13.2% en el área urbana; mientras que la pobreza extrema del área rural (17.9%) fue de más de cuatro veces que la del área urbana (3.3%). La reducción de la pobreza por ingresos se acompaña de la reducción de la desigualdad. Entre 2009 y 2017, el coeficiente de Gini disminuyó de 0.504 a 0.459 puntos. A 2017, el coeficiente de Gini del área urbana fue de 0.435 y el del área rural de 0.463.
Con base en la aplicación de la propuesta metodología del Banco Mundial (2013) para la estimación de los estratos sociales pobre, vulnerable, medio y alto,3 se observa que junto a la disminución de la pobreza entre 2009 y 2017 existió un importante incremento del estrato medio que pasó de 23 a 34.8% (véase Anexo 1). Es de llamar la atención la importante proporción de la población que se ubica en el estrato de vulnerabilidad y que alcanzó 42.2% en 2017 respecto a 39.7% en 2009, población que dadas sus características se encuentra en un sitial con alto riesgo de caer en pobreza. Según al área geográfica, en 2017 en el área urbana 42.7% de la población se encontraba en el estrato vulnerable y 42.2% en el estrato medio; mientras que en el área rural la vulnerabilidad ascendió a 41.2% y el estrato medio a 19.1%.
El comportamiento de la pobreza monetaria está influenciado principalmente por las remuneraciones que perciben los miembros del hogar, y que dependen sobre todo del nivel educativo y la categoría de ocupación. Al respecto, a pesar de que en 2017 el desempleo a nivel nacional alcanzó 4.6%, una de las tasas más bajas de la región; el empleo adecuado4 se redujo en 7 puntos porcentuales desde su pico más alto en 2014 (49.3 a 42.3% en 2017). Lo que significa que más de la mitad de la PEA (53%) se encuentra en empleo inadecuado,5 evidenciando así un deterioro de los indicadores laborales (véase Gráfica 2).
Fuente: elaboración propia con base en la Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo y Subempleo (INEC, 2018).
Gráfica 2 Empleo adecuado e inadecuado (%)
Como consecuencia del ciclo económico bajo que atravesó la economía ecuatoriana, la proporción de la población en empleo inadecuado se incrementó notablemente. Según el área en 2017, por ejemplo, en la urbana el desempleo se registró en 5.8%, el empleo adecuado en 50.4% y el empleo inadecuado en 43.6%. Mientras que en el área rural, el desempleo alcanzó 2.1%, el empleo adecuado 25.1%, y el empleo inadecuado 72.8%, lo que evidencia la precariedad del empleo en el área rural.
Por su parte, el porcentaje de la PEA afiliada o cubierta por la seguridad social se incrementó de 29.9% en 2009 a 44.3% en 2014, y sufrió un decremento ubicándose en 40.8% en 2017. Mientras que en 2017, la PEA afiliada a la seguridad social fue de 44% en el área urbana frente al 34.1% en el área rural.
La OIT (1999) propone el concepto de trabajo decente, el mismo que plantea el deber ser en cuanto a la garantía de derechos de los trabajadores, manifestando que esta noción "es sinónimo de trabajo productivo, en el cual se protegen los derechos, lo cual engendra ingresos adecuados con una protección social apropiada". Esta conceptualización señala también que "el trabajo decente es el punto de convergencia de cuatro objetivos estratégicos: la promoción de los derechos fundamentales en el trabajo; el empleo; la protección social y el diálogo social".
Con base en la información disponible, como una aproximación del trabajo decente en Ecuador, se identificó a la PEA con empleo adecuado que está afiliada a la seguridad social contributiva. Mediante el empleo adecuado se identifica a la población con ingresos laborales iguales o superiores al salario básico unificado. Y a través de la afiliación a la seguridad social se identifica a la población con cobertura ante potenciales riesgos laborales, pensión jubilar y acceso a los servicios de salud en el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS).
La afiliación a la seguridad social supone la recepción de los beneficios de ley conforme a la normativa ecuatoriana.6 De acuerdo a ello, en 2009 la población con empleo decente ascendió a 20.5% a nivel nacional, y alcanzó 8.5% a nivel rural, así como 26.4% a nivel urbano. Mientras que para 2017 la población con empleo decente era de 30% a nivel nacional, a nivel rural era de 16.1% y a nivel urbano de 35.9%. Estas cifras son alarmantes al exponer que menos de la mitad de la PEA registra en empleo adecuado y apenas uno de cada tres trabajadores empleo decente, evidenciando de esta forma la precariedad del empleo.
Pobreza multidimensional
El concepto de Buen Vivir establecido en la Constitución de la República del Ecuador sienta las bases para la comprensión de las nociones de justicia social y desarrollo, garantizando que el Estado tendrá un rol fundamental en la protección de derechos, los mismos que abarcan diferentes dimensiones del bienestar. Es a partir de 2016 que Ecuador adoptó a la pobreza multi dimensional como una medida oficial de pobreza (INEC, 2016) en función de los aportes de Alkire y Foster (2007, 2011). El procedimiento consistió en seleccionar las dimensiones e indicadores de pobreza, y ponderarlos. En este caso, los derechos del Buen Vivir constituyen las cuatro dimensiones que agruparán los indicadores que componen la pobreza multidimensional oficial: 1) educación, 2) trabajo y seguridad social, 3) salud, agua y alimentación, y 4) hábitat, vivienda y ambiente sano (Constitución de la República del Ecuador, 2008, art. 12-34).
En el Cuadro 2 se presentan los 12 indicadores que conforman la pobreza multidimensional oficial agrupados en las cuatro dimensiones arriba señaladas. Conforme a la metodología adoptada en la dimensión de salud, agua y alimentación, la pobreza extrema por ingresos constituye un proxy de la capacidad del hogar para cubrir las necesidades alimenticias mínimas de sus miembros, mientras que en relación con la temática de salud no se cuenta con información. En palabras del INEC, dadas las características de la fuente de información "una de las ventajas de trabajar con la ENEMDU es que permite reconstruir el índice desde 2009; una de las limitaciones de la fuente es que carece de indicadores que reflejen los derechos a la salud (acceso a servicios de salud) y de ciertos grupos vulnerables (niños, discapacitados, adultos mayores)" (INEC, 2016, p. 5).
Cuadro 2 Dimensiones e indicadores para el cálculo de la pobreza multidimensional oficial
| Dimensión | indicador | Población |
| Educación | Inasistencia a educación básica y bachillerato (8.3%) | 5 a 17 años |
| No acceso a educación superior por razones económicas (8.3%) | 18 a 29 años | |
| Logro educativo incompleto (menos de 10 años de escolaridad) (8.3%) | 18 a 64 años | |
| Trabajo y | No contribución al sistema de pensiones (8.3%) | 15 años y más |
| seguridad social | Empleo infantil y adolescente (8.3%) | 5 a 17 años |
| Desempleo o empleo inadecuado (8.3%) | 18 años y más | |
| Salud, agua | Sin servicio de agua por red pública (12.5%) | Toda población |
| y alimentación | Pobreza extrema por ingresos (12.5%) | Toda población |
| Hàbitat, vivienda | Hacinamiento (6.3%) | Toda población |
| y ambiente sano | Déficit habitacional (viviendas con materiales inaceptables o en mal estado) (6.3%) | Toda población |
| Sin servicio de saneamiento de excretas (6.3%) | Toda población | |
| Sin servicio de recolección de basura (6.3%) | Toda población |
Fuente: INEC (2016, p. 11).
Como todos los derechos tienen igual importancia, se asignó igual peso a cada dimensión y, dentro de cada dimensión, igual peso a sus indicadores, los que valoran la privación del derecho. Se aplicó la consideración de que si una persona está privada en un indicador todos los miembros del hogar están privados. Después se fijó el umbral de pobreza multidimensional o la proporción de privaciones que un hogar y sus miembros deben evidenciar para ser identificados como pobres. De acuerdo a lo anterior, en Ecuador un hogar se considera en pobreza multidimensional si tiene más de la tercera parte de carencias ponderas (33.3%).
La pobreza multidimensional nacional pasó de 51.5% en 2009 a 35% en 2015 y se ubicó en 34.6% en 2017. Mientras que entre 2009 y 2015 a nivel urbano pasó de 34.9 a 21.5% y a nivel rural de 83.8 a 61.4%. Para 2017, la pobreza multidimensional urbana alcanzó 21.3% y la rural 63.3% (véase Gráfica 3). La reducción de la pobreza multidimensional entre 2009 y 2017 se debe por lo general a la ampliación del acceso a los servicios básicos de agua y saneamiento, así como al incremento de la asistencia a la educación básica y bachillerato. No obstante, su estabilidad entre 2015 y 2017 se explica por qué esta métrica incorpora indicadores que han sido afectados por el ciclo económico bajo: pobreza extrema por ingresos, desempleo o empleo inadecuado, no contribución al sistema de pensiones y empleo infantil y adolescente (véase Anexo 2).
Fuente: elaboración propia con base en la Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo y Subempleo (INEC, 2018).
Gráfica 3 Tasa de pobreza multidimensional oficial (%)
Desde la perspectiva de la inversión social, la reducción de la tasa de la pobreza multidimensional en el periodo analizado refleja el incremento del gasto social como porcentaje del PIB al pasar de 7.8 a 10.2%, lo que en términos per cápita se traduce en un crecimiento de la inversión social por habitante de US$330 a US$626. A nivel de ámbito sectorial, las mayores variaciones del gasto social per cápita se registran en salud al incrementarse de US$63 a US$199 y en educación al pasar de US$191 a US$296. Por su parte, la inversión per cápita en bienestar social, desarrollo urbano y vivienda, y trabajo se mantuvo alrededor de US$60, US$12 y US$3, respectivamente (SICES, 2017).
Piso de protección social en Ecuador
Es conocido que la desigualdad y la exclusión afecta a las sociedades con implicaciones negativas a nivel social y económico en el corto, mediano y largo plazo. Por lo que es relevante discutir sobre las alternativas que tienen los Estados para implementar políticas orientadas a reducir las desigualdades y cerrar brechas sociales. Dentro de estas alternativas se encuentran los pisos de protección social, entendidos como un conjunto de prestaciones básicas para garantizar un ingreso mínimo para combatir la pobreza y la vulnerabilidad, contemplando tanto la seguridad social contributiva y no contributiva, así como también el acceso a los servicios sociales y la regulación del empleo (Cecchini y Martínez, 2011; OIT, 2012).
La Constitución de la República del Ecuador define al Sistema Nacional de Inclusión y Equidad Social como el "conjunto articulado de sistemas, instituciones, políticas, normas, programas y servicios que aseguran el ejercicio, garantía y exigibilidad de los derechos reconocidos en la Constitución y el cumplimiento de los objetivos del régimen de desarrollo" (art. 340). Ante ello, se cuenta con la política de inclusión económica y movilidad social que está compuesta por dos elementos "aseguramiento universal y no contributivo frente a un conjunto de riesgos, entre ellos la caída en pobreza; y, segundo, la garantía de acceso a un conjunto básico de satisfactores de necesidades y capacidades para la autonomía"(MIES, 2018).
Dentro de la modalidad no contributiva, existen cuatro programas focalizados a través del Registro Social, el mismo que es un catastro socioeconómico de los hogares y sus miembros, que permite a los programas sociales identificar sus poblaciones objetivo (SICES, 2017). El Bono de Desarrollo Humano transfiere US$50 mensuales a hogares en situación de pobreza extrema, condicionado al cumplimiento de obligaciones en salud y educación. La Pensión Asistencia a Adultos Mayores entrega US$50 mensuales a personas mayores de 65 años de edad en situación de pobreza. La Pensión Asistencial a Personas con Discapacidad otorga US$50 mensuales a personas con más del 40% de discapacidad en situación de pobreza. Y el Bono Joaquín Gallegos Lara entrega US$240 mensuales a los cuidadores de personas con más del 80% de discapacidad en situación de pobreza.
A nivel contributivo el marco constitucional precisa el derecho a la seguridad social como derecho de todas las personas e incluye a las que realizan trabajo no remunerado en los hogares, de autosustento y desempleadas (Constitución de la República del Ecuador, 2008, art. 34). El IESS administra cuatro seguros: salud individual y familiar; general de riesgos del trabajo; invalidez, vejez y muerte; y campesino (Ley de Seguridad Social, 2001). Conforme lo estable la Constitución, los servicios estatales de salud y educación son universales y gratuitos (Constitución de la República del Ecuador, 2008, art. 345 y 362). En este sentido, dentro de los mecanismos de carácter universal se encuentran los servicios de educación inicial, educación general básica y bachillerato y el sistema nacional de salud pública.
El esquema de la política de inclusión económica y movilidad social nacional presenta coincidencias con varios programas implementados en la región, que son testimonio de la introducción del piso de protección social, tales como los programas de transferencias monetarias condicionadas (Red Unidos en Colombia y Chile Solidario, entre otros); programas de ingreso mínimo en la vejez y discapacidad (Pensión para Adultos Mayores en México, Programa Especial de Transferencia Económica a los Adultos Mayores en Panamá, entre otros); programas para trabajadores desempleados y de bajos ingresos (seguros de desempleo en varios países, Seguro de Capacitación y Empleo en Argentina, entre otros) (CELAC, 2018). En este sentido, a nivel regional se cuenta con experiencias que apuntalan a reducir la pobreza y asistir a la niñez, a adultos mayores y a personas con discapacidad a través de la seguridad social contributiva y no contributiva. Por lo que el mayor desafío de los países es afianzar la coordinación a nivel de políticas públicas, instituciones e intervenciones para lograr una provisión de servicios oportuna, eficiente y sostenible, minimizando el impacto de ciclos económicos.
3. Medición de la düble inclusión
Propuesta metodológica
En función de la propuesta conceptual de la doble incorporación de Martínez y Sánchez (2012) y siguiendo la propuesta operativa de Angulo y Gómez (2014) para la medición de la inclusión social y productiva en Colombia, a continuación se presenta la metodología para su operacionalización en el caso de Ecuador.
Inclusión social
El indicador de inclusión social constituye el recíproco de la adaptación de la tasa de pobreza multidimensional oficial en Ecuador (INEC, 2016). La modificación en el cálculo de la pobreza multidimensional consiste en mantener las dimensiones de: Educación; Agua y alimentación; y Hábitat, vivienda y ambiente sano (véase Cuadro 3). Y extraer los indicadores asociados a la generación de ingresos, ya que pertenecen al ámbito de inclusión productiva: pobreza extrema por ingresos, desempleo o empleo inadecuado, no contribución al sistema de pensiones y empleo infantil y adolescente.
Cuadro 3 Dimensiones e indicadores para el cálculo de la pobreza multidimensional adaptada
| Dimensión | Indicador | Población |
| Educación | Inasistencia a educación básica y bachillerato (11.1%) | 5 a 17 años |
| No acceso a educación superior por razones económicas (11.1%) | 18 a 29 años | |
| Logro educativo incompleto (11.1%) | 18 a 64 años | |
| Agua y alimentación | Sin servicio de agua por red pública (11.1%) | Toda población |
| Hàbitat, vivienda y | Sin servicio de saneamiento de excretas (11.1%) | Toda población |
| ambiente sano | ||
| Sin servicio de recolección de basura (11.1%) | Toda población | |
| Hacinamiento (11.1%) | Toda población | |
| Déficit habitacional (11.1%) | Toda población |
Fuente: elaboración propia con base en la Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo y Subempleo (INEC, 2018).
A diferencia de la pobreza multidimensional oficial, en la tasa de pobreza multidimensional adaptada se asignó igual ponderación a cada indicador otorgando la misma importancia a cada uno. Se aplicó también la consideración de que todos los derechos tienen igual jerarquía en razón de que en este caso no se trabaja con todas las dimensiones del Buen Vivir y al hecho de que en la dimensión de Agua y alimentación se cuenta con un solo indicador, por lo que su ponderación representaría tres y cuatro veces la de los indicadores de Educación y Hábitat, vivienda y ambiente sano, respectivamente. Se conservó el método de agregación, es decir, si una persona está privada en un indicador todos los miembros del hogar están privados del mismo. Y se mantuvo el umbral de pobreza en la tercera parte de carencias ponderadas (véase Cuadro 3). Por tanto, quien no se encuentre en pobreza multidimensional estará por lo consiguiente en inclusión social.
Inclusión productiva
Este indicador constituye una adaptación del planteamiento metodológico de Angulo y Gómez (2014). De acuerdo a ello, se establece que un hogar está en inclusión productiva cuando cumple al mismo tiempo las siguientes tres condiciones: 1) no es pobre por ingresos, 2) al menos uno de sus miembros está en el sistema laboral con un empleo decente, y 3) no existe trabajo infantil en el hogar. Para efectos de esta investigación se considera que una persona tiene un empleo decente cuando forma parte de la categoría de empleo adecuado y está afiliado o cubierto por la seguridad social. A diferencia de la propuesta de Angulo y Gómez (2014), se incluyó como una condición de inclusión productiva la no existencia de empleo infantil o adolescente dentro del hogar. Esta consideración se basa en el hecho de que niños y adolescentes se incorporan al mercado laboral para suplir la carencia de recursos dentro del hogar. Al respecto Vásconez et al. (2015, p. 4) mencionan que "ha sido ampliamente comprobado que el trabajo infantil tiene repercusiones negativas en el desarrollo de las personas, y perpetúa las situaciones de pobreza de los hogares que se ven obligados a acudir a la mano de obra infantil por la escasez de recursos".
Para los hogares en donde no existen personas menores de 65 años pertenecientes a la Población en Edad de Trabajar (PET),7 se sustituye la segunda condición, empleo decente, sólo por la afiliación o cobertura de la seguridad social de al menos una de las personas mayores a 65 años de edad. Lo anterior considerando que para el caso de los adultos mayores la pertenencia al sistema laboral no constituye una condición indispensable para este grupo de edad; tal como lo es su afiliación o cotización a la seguridad social, lo que está asociado directamente con la pensión jubilar que garantiza un ingreso mínimo de subsistencia. En tanto, se considerará a un hogar en inclusión productiva débil cuando no está en situación de pobreza por ingresos, independiente a que sus miembros tengan un empleo decente y del empleo infantil y adolescente.
Al combinar la medida de inclusión social e inclusión productiva se obtienen cuatro categorías de análisis: 1) hogares en doble inclusión; 2) hogares en inclusión social no productiva; 3) hogares en inclusión productiva no social, y 4) hogares en doble exclusión.
Análisis de resultados
A continuación se presentan las estimaciones de la tipología de inclusión social y productiva en Ecuador para el periodo 2009-2017 (mayores detalles sobre las estimaciones a nivel nacional y por área, véanse anexos 3 y 4).
Inclusión social
A partir de la aplicación metodológica descrita anteriormente, en 2017 el 67.2% de la población nacional estuvo en inclusión social respecto al 50.2% registrado en 2009 (véase Gráfica 4). En el mismo periodo, en el área urbana la población que está en inclusión social alcanzó 79.7% frente a 66.7%; mientras que en el área rural alcanzó 40.4% respecto al 17.4%. Lo que evidencia el importante avance en cuanto al acceso a servicios públicos, reflejando mejoría en las condiciones estructurales de la población.
Fuente: elaboración propia con base en la Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo y Subempleo (INEC, 2018).
Gráfica 4 Tipología de doble inclusión nacional (%)
Inclusión productiva
A nivel nacional el porcentaje de personas en inclusión productiva pasó de 27.7% en 2009 a 42.1% en 2017; mientras que en el área urbana de 36.2 a 50.2% y en el área rural de 10.9 a 24.7% en el mismo periodo. Relajando los criterios de empleo decente y no existencia de empleo infantil y adolescente en el hogar, en 2017 el porcentaje de la población en inclusión productiva débil nacional se ubicó en 78.7%, mientras que en el área urbana y en el área rural alcanzó 86.9 y 60.9%, respectivamente. Lo que demuestra que a pesar de los avances en reducción de pobreza por ingresos, la formalidad laboral constituye uno de los principales desafíos del país para alcanzar la inclusión productiva. Por lo que es fundamental alcanzar un empleo que garantice condiciones mínimas en cuanto al ingreso laboral y tiempo de trabajo, junto con el acceso a la seguridad social.
Ahora bien, con la finalidad de conocer la situación de los hogares ecuatorianos frente a la inclusión social y a la inclusión productiva, a continuación se presentan los resultados de la aplicación del análisis bidimensional.
1) Hogares en doble inclusión. Cerca de la tercera parte de la población se encuentra en doble inclusión, al pasar de 21.5% en 2009 a 35.3% en 2017. En el mismo periodo, la doble inclusión en el área urbana pasó de 30.1 a 44.2%; mientras que en el área rural de 4.6 a 16.2%. La doble inclusión en el área urbana representa más del doble frente al área rural, evidenciando la brecha territorial en cuanto al progreso social y productivo de forma simultánea. Respecto al nivel nacional, el porcentaje de personas en doble inclusión débil ascendió a 59.5% en 2017 frente al 41.4% de 2009 (véase Anexo 4). De esta manera, la doble inclusión registró 24.2 puntos porcentuales por debajo de la doble inclusión débil. En 2017, la doble inclusión débil en el área urbana alcanzó el 72.4% y en el área rural el 31.8%.
2) Hogares en inclusión social no productiva. En 2017, el porcentaje de personas en inclusión social no productiva a nivel nacional se registró en 31.8%, en el área urbana alcanzó 35.4% y en el área rural 24.2%. Bajo el lente de inclusión productiva débil, la inclusión social no productiva a nivel nacional se ubicó en 7.7%, mientras que en el área urbana alcanzó 7.3% y en el área rural 8.6%.
3) Hogares en inclusión productiva no social. El porcentaje de personas en inclusión productiva, pero no social, a 2017 se registró en 6.8% a nivel nacional, 5.9% en el área urbana y 8.5% en el área rural. Considerando únicamente el criterio de no pobreza por ingresos, la inclusión social no productiva a nivel nacional se ubicó en 19.2%, en el área urbana en 14.5% y en el área rural en 29.2%.
4) Hogares en doble exclusión. A nivel nacional, existe una importante reducción de la población en situación de doble exclusión al pasar de 43.7 a 26% entre 2009 y 2017. En el mismo periodo, la población en exclusión en el área urbana se redujo de 27.2 a 14.4%; mientras que en el área rural disminuyó de 76.3 a 51.1%. Al considerar únicamente el criterio de no pobreza por ingresos como parte de la inclusión productiva, a nivel nacional la exclusión alcanzó el 13.6% en 2017 frente a 26.6% en 2009; mientras que en el área urbana pasó de 14.4% a 5.8%; mientras que en el área rural disminuyó de 50.7 a 30.4%.
Los resultados obtenidos guardan similitudes con la estimación de las trayectorias de inclusión social e inclusión productiva en Colombia entre 2008 y 2012, las mismas que reflejan disparidades entre el progreso social y el económico (Angulo y Gómez, 2014). En dicho estudio se encontró que gran parte de la población colombiana se ubicaba en la categoría de inclusión social no productiva, lo que puso en evidencia el acento de la política social en el aumento de coberturas de servicios sociales y los desafíos en cuanto a la creación de empleos formales. Asimismo, las estimaciones de inclusión social y productiva en América Latina y el Caribe a cargo de CEPAL (2017), reflejan que a 2015 menos de tres de cada diez hogares en la región se encuentran en una situación de niveles mínimos de doble inclusión, presentado como principal desafío la formalización del empleo. Estos hallazgos refuerzan la importancia de que los Estados promuevan condiciones favorables para la creación de empleos de calidad para asegurar ingresos suficientes en la población, lo que sumado a la provisión de servicios sociales, asegurará la superación sostenida de la pobreza.
4. Conclusiones
La cuantificación de la doble inclusión en Ecuador permite evaluar ámbitos como el social y el productivo como parte de los requisitos para alcanzar el bienestar de la población desde una mirada bidimensional. Se observa que existe una asimetría entre el progreso social y el progreso productivo. El comportamiento favorable en cuanto al acceso a la Educación y a servicios básicos relacionados con Agua y alimentación; y Hábitat, vivienda y ambiente sano; no refleja el mismo comportamiento al analizar la evolución del empleo ade cuado y peor aún del decente.
A pesar de la mejora en cuanto a reducción de pobreza por ingresos, es importante remarcar la influencia del ciclo económico en su evolución posi tiva, dado que tras la baja de los precios del petróleo y apreciación del dólar en 2015 y 2016, los indicadores de pobreza monetaria y empleo no mantu vieron una tendencia satisfactoria. Debido a ello, es fundamental contar con un sistema de protección social que permita contrarrestar el efecto de choques macroeconómicos adversos, sobre todo en la población pobre y vulnerable.
Avanzar hacia la doble inclusión en Ecuador implica sostener los niveles de inversión social lo que conlleva revisar la política fiscal. Así como también, generar empleos decentes, que a más de respetar la jornada laboral y el ingreso mínimo establecidos, garanticen el acceso a la seguridad social contributiva y beneficios de ley. Uno de los desafíos es la focalización adecuada y eficiente de los programas de inclusión económica y social para lograr una óptima identi ficación de los beneficiarios.
Para la efectiva implementación de estas intervenciones es esencial la consideración de las cinco temáticas de la igualdad respaldadas en la Constitución: pueblos y nacionalidades, ciclo de vida, género, discapacidades y movilidad humana (Constitución de la República del Ecuador, 2008, art. 11).
Desde el punto de vista de la demanda laboral, la reactivación del empleo requiere del fomento al emprendimiento y la inversión privada de calidad acorde a las actividades priorizadas en el país y a la vocación productiva territorial. Inversión que para cumplir con el Plan Nacional de Desarrollo debe cumplir con las siguientes características: 1) generar empleo, en particular en la población en pobreza y vulnerabilidad; 2) generar una producción ambientalmente limpia; 3) que sea una inversión duradera, estable y sostenible en el tiempo (SENPLADES, 2017).
Desde el punto de vista de la oferta laboral es fundamental implementar políticas públicas de conocimiento y talento humano, con acciones vinculadas al fortalecimiento y a la ampliación de la educación superior en institutos técnicos y tecnológicos, así como también la implementación de procesos de capacitación y certificación de competencias laborales. Asimismo, es importante ampliar el acceso a crédito para emprendimientos bajo procesos de acompañamiento y seguimiento a las actividades económicas desarrolladas.
A la par, se debe fomentar tanto desde el Estado como desde la sociedad civil, la generación de sinergias entre la protección social y la política económica puesto que la incorporación de los beneficiarios, sobre todo de programas asistenciales, al mercado laboral o la concepción de emprendimientos y microempresas es fundamental para la movilidad laboral y la reestructuración socioeconómica de las sociedades.
En suma, el estudio de la doble inclusión es un llamado a repensar la pobreza y las políticas públicas a la luz de nuevos marcos conceptuales, ya que brinda la oportunidad de realizar una evaluación de la política pública para identificar los logros en la reducción de la pobreza, por dos vías: la generación de ingresos a través de un empleo de calidad y el acceso a bienes y servicios públicos. Asimismo, permite el diseño de política pública mediante una institucionalidad más participativa orientada a erradicar la pobreza con acciones complementarias.
