1. Introducción

Los precios de combustibles fósiles merecen particular atención por su influencia sobre los niveles de bienestar de una economía. Esto ocurre porque impactan indirectamente la actividad económica -a través del consumo de energía y de los transportes- y de la cuenta del sector público, que influye en la deuda del país y en su credibilidad ante los inversores. Existe una influencia directa e indirecta también en el medio ambiente que daña la salud de la población. Directamente, este impacto surge a través del costo de la energía, de su demanda, así como del incentivo a la inversión en energías renovables directamente. Indirectamente, hay un impacto en el crecimiento económico y una relación positiva entre crecimiento y consumo de combustibles (^{Pereira y Pereira 2014}). De esta forma, las políticas económicas deben asegurar una oferta suficiente de energía para garantizar el buen funcionamiento de los mercados, evitando su uso excesivo para no causar daños a la salud y al medio ambiente (^{OECD, 2015}).

Varios países del mundo practican políticas de subsidio al precio de la energía, incentivando el consumo de los derivados de petróleo, gas natural y electricidad. Las estimaciones de la Agencia Internacional de la Energía (^{AIE, 2016}) indican que en 2014 se otorgaron 493 mil millones de dólares en subsidio para combustibles fósiles en todo el mundo.

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) define la subvención como cualquier medida que mantiene los precios menores que los niveles de mercado para los consumidores o para los productores, o reduce los costos para los consumidores o los productores (^{OECD, 2015, p. 114}). Por lo tanto, la subvención se representa por cualquier diferencia de precios entre el precio pagado por el consumidor final y el precio de referencia internacional, descontados los costes de transporte y distribución. El subsidio después de impuestos busca contabilizar también los costos sociales generados por las externalidades negativas del consumo de energía, como la contaminación, el cambio climático y la congestión (^{Barany y Grigonytė, 2015}, p. 4).

Debido a las externalidades negativas, el precio ideal de los combustibles ocurriría por encima del nivel de equilibrio de mercado, reduciendo la demanda de energía. De acuerdo con ^{Coady et al. (2015}), el precio para el consumidor debe estar compuesto del costo (o costo de oportunidad) del productor de energía, de un impuesto de Pigou, para reflejar los costos de las externalidades negativas, y de un impuesto sobre el consumo.

Diversos países del mundo practican una política opuesta, manteniendo los precios artificialmente menores a los precios de equilibrio, para intentar así, estimular el crecimiento económico o bien beneficiar a la población que tiene ingresos más bajos, buscando con ello que la energía tenga un peso menor en la cesta de consumo.

Sin embargo, muchos estudios cuestionan la posibilidad de alcanzar esos objetivos a través de subsidios a la energía, señalando que sus efectos pueden ser contrarios. ^{Clements et al. (2013}) afirman que esta política puede impedir el crecimiento porque puede aumentar la deuda pública, desalentar las inversiones en energía más eficiente y limpia, sustituir otras inversiones que podrían incentivar el crecimiento, estimular el contrabando y disminuir la competitividad del sector privado.

El estudio también apunta a que los subsidios son regresivos, afirmando que, en promedio, 20% de la población con más ingreso captura 43% de los subsidios, mientras que el 20% del más pobre tan sólo 7%. En el promedio mundial, la gasolina es el ítem que presenta mayor regresividad y el queroseno presenta progresividad.

^{Ellis (2010)} enlista los principales impactos económicos, ambientales y sociales de los subsidios a combustibles fósiles. Entre los impactos económicos citados están el aumento del consumo de energía y, consecuentemente, el desincentivo de la utilización de energías más eficientes, la posibilidad de la reducción de ingresos cambiarios, el aumento de la dependencia de la importación, el incentivo al uso intensivo de energía en la producción en detrimento del trabajo, y la posibilidad de reducir las ganancias de los productores, generando escasez del producto subsidiado. Los impactos ambientales consisten en la emisión no sólo de gas carbónico, sino de otros gases como el dióxido de azufre y el óxido de nitrógeno, que pueden causar daños a la salud humana (por ejemplo, gripe, neumonía y asma), a las estructuras y a la agricultura. Algunos impactos sociales derivan de los anteriores, ya que estas desventajas son más perjudiciales para la población de menores ingresos.

Por lo tanto, la política de subsidios a los combustibles puede causar problemas fiscales, ambientales y de salud, reducir la innovación en el sector y en el crecimiento económico además de, probablemente, beneficiar más a la población de altos ingresos que a la de bajos ingresos.

De esta forma se reconoce que las reformas para acabar con la política de los subsidios son necesarias. Dichas reformas deben estar bien planificadas, pues el aumento en los precios de la energía genera algunas desventajas a corto plazo. En primer lugar, habría un impacto inflacionario directo, ya que la energía tiene una significativa representatividad en la cesta de los consumidores, e indirecto, ya que la energía es un insumo de la mayoría de los bienes. Existe también una posibilidad de la disminución de la competitividad internacional del país porque no ocurrirá una reforma simultánea en todos los otros países, causando un mayor costo de producción relativo para aquellos que aumenten sus precios. La población de clase más baja sufriría más el impacto del fin de esta política dado que, a pesar de la regresividad, la remoción del subsidio tiene un gran impacto en su presupuesto. ^{Clements et al. (2013}) afirman que un aumento de US$0.25 en el litro de combustible puede aumentar en 5.5% el nivel de precios de las familias más pobres.

En el caso de Brasil, entre 2011 y 2014, el precio internacional del petróleo se ubicó a un nivel por encima de lo practicado internamente y Petrobras continuó vendiendo a un precio establecido por el gobierno para impedir el transpaso del aumento al mercado doméstico. La estatal, por lo tanto, proporcionaba subsidio a los combustibles derivados del petróleo cuando los importaba y los revendía a un precio menor en el mercado interno, en claro perjuicio a la empresa, mismo que fue agravado también porque la empresa no dejó de realizar inversiones previstas en el Plan de Negocios 2012-2016.

De acuerdo con estimaciones del Centro Brasileño de Infraestructura (^{CBIE, 2014}), el precio de la gasolina brasileña llegó a ser 33% más barato que el del Golfo de México (precio de referencia internacional); mientras que el diésel alcanzó un desfase de 29%.

Las pérdidas fiscales para el sector público no se derivan sólo por la venta de combustible a un precio más bajo que el de coste. La recaudación del Impuesto de la Renta (IR) y de la Contribución Social sobre el Lucro Líquido (CSLL), que inciden sobre el beneficio de Petrobras, también disminuyen. Además, la recaudación de los impuestos incidentes sobre el precio de realización de los combustibles se vuelve menor. El gobierno extinguió la Contribución de Intervención en el Dominio Económico (CIDE) sobre los combustibles en el periodo de junio de 2012 a febrero de 2015, reduciendo aún más la recaudación.

El mantener de los precios de combustibles bajos de manera artificial, genera distorsiones en diversos mercados de la economía. Por ejemplo, de forma directa, el precio bajo de la gasolina hace que los consumidores demanden menos alcohol, desestimulando su producción. Los productores de caña de azúcar, entonces, sustituyen la producción de alcohol por azúcar, haciendo que el precio de este bien disminuya para su exportación (^{ANTT, 2014}). ^{Di Bella et al. (2015}) calculan que, entre 2011 y 2013, los subsidios costaron 1.2% del PIB de Brasil.

Además de esta Introducción, el trabajo consta de otras cinco secciones. En la sección 2 se presenta una breve revisión de la literatura sobre los efectos económicos de los precios de los combustibles. En la sección 3 se describe el modelo económico y en la sección 4 se realiza su calibración para los datos de la economía brasileña. En la sección 5 se analizan los resultados obtenidos con el retiro del subsidio en Brasil acompañada de diversas políticas tributarias y, finalmente, en la sección 6 se presentan las concluisiones finales.

2. Subsidios a combustibles fósiles

El estudio de los subsidios a combustibles fósiles ha recibido en los últimos años bastante atención en la literatura sobre el tema. Instituciones como la OCDE, el FMI, el Organismo Internacional de la Energía (IEA) y el Banco Mundial miden el valor de esta política y evalúan sus impactos sociales y económicos. Los trabajos apuntan a que la eliminación de esos subsidios reduce el déficit presupuestario del gobierno, causa una distribución de recursos más eficiente y aumenta el potencial de crecimiento económico (^{Barany y Grigonytė, 2015}, p. 1).

^{Parry y Small (2005}) calculan a través de un modelo estático para economía cerrada el impuesto second-best de la gasolina para Reino Unido y para Estados Unidos de América. El estudio considera que el impuesto debe reflejar la congestión, los accidentes y la contaminación del aire. El tributo debe contener también un impuesto de Ramsey tax, que refleja el equilibrio adecuado entre el impuesto sobre el consumo y el impuesto sobre el trabajo para financiar los gastos del gobierno. Los autores afirman que Reino Unido mantiene una alta tasa de impuesto pues, además de minimizar las externalidades negativas, proporciona un ingreso significativo para el gobierno, sin afectar mucho la eficiencia económica, ya que los combustibles poseen una elasticidad precio de la demanda baja.

Entre 2003 y 2005, los precios internacionales del petróleo aumentaron bastante; en África Central, Gabón utilizó una política similar a la que Brasil usó de 2011 a 2014, manteniendo los precios de los combustibles constantes. ^{Leigh (2006}) calcula que los costes de estas subvenciones en ese país fueron de 1.6 y 2% del PIB en 2005 y en 2006, respectivamente. El autor concluye que el 10% de la población más rica se benefició con un tercio de las subvenciones, mientras que 30% de los más pobre recibió sólo 13% de los costes de esta política.

El artículo de ^{Lin y Li (2012}) utiliza un modelo de equilibrio general para simular los impactos de la remoción de subsidios a la energía en China y comparan diferentes posibilidades de ser realizadas para suavizar el efecto del retiro de esa política. Los resultados muestran que la reducción de los subsidios produciría efectos globales a través del comercio. China, así, perdería competitividad frente a otros países que no eliminaran los subsidios. También habría efectos en el consumo de energía, que sería transferido a otros países, disminuyendo las emisiones de carbono en el país asiático, pero aumentando las emisiones en otros lugares del mundo.

^{Glomm y Jung (2012}) estudian el efecto de una reducción en los subsidios a la energía a través de un modelo de equilibrio general dinámico calibrado para Egipto. Los autores concluyen que una reducción de 15% en las subvenciones a la energía puede aumentar o disminuir el PIB del país en 3%. La dirección del efecto depende de la política utilizada por el gobierno para sustituir los subsidios. Si se producen inversiones en infraestructura, la economía del país crece. Si la política es sustituida por menores impuestos, el ingreso extra y el exceso de energía se exportan a precios mundiales, disminuyendo el PIB.

^{Anand et al. (2013}) evalúan el impacto en el presupuesto público y el bienestar de la población de una reforma para el fin de las subvenciones a la energía en la India, país que tiene un elevado gasto en subsidios, y que aumentó de 0.8% del PIB entre 2009 y 2010 a 1.9% entre 2011 y 2012. Los autores afirman que el beneficio es siete veces mayor para el 10% de las familias más ricas de la población que para el 10% más pobre. También calculan que el retiro de los subsidios tendría un impacto negativo de 4% en el presupuesto del grupo de ingreso bajo y de 5% en el del grupo de ingreso más alto. El artículo sugiere la adopción de las siguientes reformas: utilización de los precios internacionales de petróleo como referencia para los precios nacionales, remoción gradual de los subsidios y la realización de una política de transferencia de ingreso para compensar a los individuos de clase más baja.

^{Coady et al. (2017}) calculan el coste mundial de las subvenciones a los combustibles por la diferencia entre lo que debería pagarse por los costes de oferta, los costes medioambientales y el impuesto sobre el consumo y el que realmente se paga en el consumo de combustible. El volumen calculado asciende a US$4.9 billones en 2013 y se estima en US$5.3 billones en 2015, el equivalente al 6.5% del PIB mundial.

^{Dartanto (2013}) afirma que la política de subsidio reduce el presupuesto del gobierno para sectores que podrían promover el crecimiento económico. Retirar los subsidios e invertir en infraestructura y educación podría reducir la pobreza a largo plazo, pero aumentarla a corto plazo. El autor utiliza un modelo de equilibrio general computable aplicado a la economía de Indonesia para descubrir la relación de la política de subsidio con el equilibrio fiscal, el impacto de la remoción de los subsidios en la pobreza y la eficiencia de una política utilizada para proteger a las familias de bajos ingresos de la remoción de los subsidios en el país. Los resultados muestran que la reducción de 25% de los subsidios puede aumentar la pobreza en un 0.253%. Reubicando 50% del presupuesto destinado al subsidio para políticas de transferencia de ingreso, sin embargo, se puede anular ese aumento de la pobreza.

Por su parte, ^{Plante (2013}) construyó un modelo de una pequeña economía abierta y lo aplicó a economías exportadoras e importadoras de petróleo. El objetivo era descubrir cómo los subsidios afectan las variables macroeconómicas a largo plazo, cuál es el papel del método de financiación de subsidio en esos resultados y si la distinción entre economía importadora y exportadora es representativa. En el modelo de la economía importadora, el autor utilizó un impuesto lump-sum, un tributo sobre el trabajo o un impuesto sobre el consumo de bienes que no son combustibles. En la economía exportadora, la subvención consiste en la venta del combustible a un precio menor que el precio internacional. Los resultados arrojaron que el subsidio reduce el bienestar agregado de la economía. Esta pérdida de bienestar ocurre por la distorsión en los precios relativos y no por la forma en que se financia la subvención. El subsidio también puede disminuir el consumo de bienes que no son combustibles, alterar las asignaciones de trabajo entre los sectores y distorsionar los precios relativos.

Para el caso brasileño, ^{Almeida et al. (2015}) calculan que -entre 2011 y 2014- las pérdidas con las importaciones de gasolina, diésel y GLP fueron de R$21 billones y las pérdidas de ingresos resultantes de la venta de combustible por precio menor que el precio internacional, que sumaron R$98 billones. Entre 2010 y 2013, el valor de mercado de Petrobras disminuyó 43%. Los autores afirman que la política de subsidio adoptada por el gobierno perjudicó las inversiones de otras empresas en el mercado de refinamiento de petróleo nacional, que se volvió poco atractivo. Para mejorar este escenario, la política debería ser más transparente, usando por ejemplo, la creación de un fondo de estabilización para amortiguar la elevación de los precios de los combustibles, si están causando desequilibrios económicos.

^{Bistafa (2016}) utiliza un modelo de equilibrio general computable dinámico para estudiar los impactos macroeconómicos de la exploración del petróleo y la política de control de precios de la gasolina durante el periodo 2011- 2014 sobre el sector del etanol. El autor concluye que la política de control de precios de la gasolina provocó una reducción de 7% de la producción de etanol en relación al escenario sin la política.

^{Cunha (2015}), por su parte, busca analizar la influencia de los precios del diésel y de la gasolina sobre la inflación brasileña, calculando los efectos directos, que consisten en el peso de los combustibles en el índice de inflación, e indirectos, que ocurren por el aumento del costo del insumo y el aumento del precio de los fletes.

El autor utilizó una matriz insumo producto para evaluar la interdependencia entre los sectores productivos y, en consecuencia, identificar cómo los reajustes de precios de los combustibles afectan el precio final de los demás bienes. Entre 2005 y 2013, el aumento de 1% en el precio del diésel provocó un aumento entre 0.03 y 0.04% en el índice general de precios del mercado (IGP-M). En el mismo periodo, un aumento de 1% en el precio de la gasolina elevó el Índice de Precios al Consumidor Amplio (IPCA) en valores entre 0.04 y 0.06%. El autor concluye que la política de control de precios del diésel contribuyó al control de la inflación, medida por el IGP-M, en los años 2007, 2009, 2010, 2011 y 2012. El control de precios de la gasolina contribuyó para el control en el control IPCA en los mismos años, además de 2013.

Este artículo busca innovar en la literatura al introducir un modelo para calcular las alteraciones ocurridas en el consumo y en la producción de combustibles y de los demás bienes de la economía brasileña cuando se retira el subsidio del precio del combustible, compensado por una reducción tributaria. El trabajo ayuda, por tanto, a comprender los efectos negativos del control de precios promovidos en Brasil entre 2011 y 2014, así como los beneficios potenciales para la economía con la remoción de los subsidios.

3. Metodología

Se utilizó el modelo propuesto por ^{Plante (2013}), adaptado a la economía brasileña, con la inclusión de impuestos y de un sector productor de combustibles, ausentes en el modelo original. El modelo contempla tres sectores en la economía: combustibles, sector de bienes transables y sector de bienes no transables. También incluye gobierno y familias.

La economía brasileña será interpretada usando los datos de 2013 y evaluado el impacto que el retiro de los subsidios -ocurrido en 2014-, podría causar en la economía. Se calculará entonces el nuevo estado estacionario en ausencia del subsidio, recordando que cuando el gobierno utiliza el subsidio debe financiarlo con el aumento de impuestos. Además, la diferencia de los precios relativos de los bienes derivados del petróleo también modifica el estado estacionario de la economía.

4. Datos y calibración

5. Resultados

Con todos los valores calibrados, se alteró el valor del precio del combustible, eliminándose el subsidio, y reduciéndose las participaciones de los impuestos en el monto gastado con el subsidio. Se trata, pues, de un cambio neutro para la recaudación. También hay una simulación eliminando la subvención sin cambios en los impuestos.

El subsidio representó 0.48% del PIB de 2013. Este valor se calculó a través de la diferencia del precio subsidiado y del precio no subsidiado, multiplicado por la cantidad de combustible consumido. Se retiró ese valor de la recaudación de cada impuesto para calcular la nueva participación.

Se admitió que el precio de los bienes transables es fijado internacionalmente, de modo que no fueron afectados por los cambios en el subsidio y la tributación. El Cuadro 3 muestra las participaciones de los impuestos cuando se utiliza la política de subsidio y después de eliminarla.

Los Cuadros 4 y 5 muestran la modificación presentada por las variables seleccionadas cuando se retira la subvención del precio del combustible y se disminuye la alícuota de cada impuesto para compensar. Para el cálculo de la variación de la utilidad, se aplicaron los valores de la elasticidad de sustitución intertemporal y la elasticidad del salario en relación con la oferta de trabajo del artículo de ^{Plante (2013}). Los valores son τ=0.5 y μ=1. Las constantes k ₁ y k ₂ se consideraron igual a 1.

6. Conclusiones

El presente trabajado buscó evaluar los posibles impactos económicos causados por la eliminación de subsidios a combustibles utilizado en la economía brasileña entre 2011 y 2014. Para ello se adaptó el modelo macroeconómico utilizado por ^{Plante (2013}) a la economía brasileña.

Los resultados sugieren que la eliminación del subsidio sobre combustibles, compensada con una reducción en la tributación sobre consumo, capital o trabajo, disminuye el consumo de combustible y aumenta el consumo y la producción de otros bienes.

Cuando se compensa la eliminación del subsidio con la reducción del impuesto sobre combustible, el consumo y la productividad de todos los bienes aumentan, revelándose un buen escenario económico, pero el modelo no tiene en cuenta las externalidades negativas causadas por el aumento del consumo de energía combustible.

Hasta cierto punto, fue esta la estrategia utilizada por el gobierno de la presidenta Dilma Roussef en 2011, cuando la CIDE-Combustibles se redujo a cero como forma de evitar un aumento en los precios de los combustibles. El punto fue que luego no hubo más cómo reducir los impuestos federales y el gobierno adoptó explícitamente el control de precios. Este escenario se vio agravado en 2015, cuando el gobierno federal y los gobiernos de los estados promovieron el aumento de impuestos sobre la gasolina, junto con el retiro de los subsidios. Lo que el presente artículo sugiere es que un camino más adecuado habría sido lo contrario: retirar los subsidios con reducción de impuestos. Sin embargo, el agravamiento de la situación fiscal resultó ser más importante, y los impuestos se incrementaron.

El modelo tiene limitaciones en relación con la cantidad de variables que se puede analizar: como el porcentaje de combustible importado y los gastos del gobierno. También no se analizan impactos ambientales. Para trabajos futuros se recomienda analizar las variables no estudiadas, debido a las limitaciones del modelo, así como el impacto del retiro de los subsidios en las diferentes clases sociales de la sociedad brasileña. Sería interesante también adoptar un modelo que permita el análisis de la transición de la economía a un escenario sin subsidio. Se puede verificar también la contribución de las subvenciones en el aumento de las externalidades negativas causadas por los combustibles, como aumento del tránsito y de la contaminación.