1. Introducción

Uno de los Objetivos del Milenio (ODM) se instauró sobre el compromiso de aumentar la cobertura mundial de agua potable de 77% en 1990 a 88.5% en 2015. La realización de este ambicioso objetivo requirió de una necesaria y en ocasiones extensa actividad estatal. La ejecución de distintas políticas ha sido el medio por el cual los estados han honrado este compromiso. Tal como lo señalan ^{Gupta et al. (2002}), las políticas de gasto público determinan la medida en que los países alcanzaron los ODM. Era necesario expandir el espacio fiscal para la inversión en los ODM (^{Vos et al., 2010}); así como incrementar la inversión pública a fin de expandir la provisión de agua y el saneamiento en las áreas rurales (^{Watkins, 2006}). Para el caso latinoamericano, surge la pregunta respecto a si el aumento de cobertura en agua y saneamiento presentado en las últimas décadas, se explica y en qué medida por la intervención estatal.

Formulaciones teóricas como las de ^{Mehta et al. (2005}) y ^{Ginneken et al. (2011}), encuentran que el financiamiento público ha sido fundamental para costear aumentos de cobertura en países en desarrollo. Para Mehta et al. (2005), la financiación pública posibilita desarrollar o rehabilitar la infraestructura, dotar de fondos suficientes para su operatividad y mantenimiento, y costear actividades como la creación de capacidades comunitarias, formular políticas o supervisar el sector. Ginneken et al. (2011) resaltan la larga vida de las infraestructuras, y la necesidad de que su mantenimiento tenga los fondos suficientes. Por otro lado, la redistribución y las fallas del mercado requieren de la intervención pública, donde las necesidades de inversión son considerables.

En esta línea, es posible entrever que los sectores públicos latinoamericanos desempeñaron una función central para aumentar el acceso al agua y al saneamiento, sobre todo el de las poblaciones rurales. Era difícil esperar que recursos privados originaran un aumento en la cobertura. Los proyectos de agua y saneamiento requieren una alta inversión inicial, largos periodos y bajas tasas de retorno. Con estos requerimientos, era poco probable que los déficits de financiación fuesen cubiertos por el sector privado en América Latina. Y en todo caso, su posible participación debía estar siempre complementada por una fuerte presencia del sector público para garantizar su eficiencia (^{Zhang et al., 2005}; ^{Estache et al., 2005}; ^{Thoenen, 2007}). Agua y saneamiento son sectores con altos costos perdidos e información imperfecta, que suele inducir a una menor inversión o a un nivel de consumo no deseable (^{Ginneken et al., 2011}). Si bien existen otras fuentes de financiación (tarifas cobradas a los usuarios, participación del sector privado o de la comunidad) se reconoce la necesidad de dar una prioridad sostenida a estos sectores en los presupuestos públicos.

Sin duda, un mayor y más eficiente financiamiento público es crucial para costear el logro de superiores tasas de cobertura en agua y saneamiento en la mayoría de los países en desarrollo (^{Mehta et al., 2005}). Afirmar que el sector privado ha participado en la extensión de cobertura para las poblaciones rurales, tiene poco fundamento tanto en la literatura teórica como en el registro histórico (^{Castro, 2007}). En esta línea, ^{Lockwood (2002)} ya destacaba la inexistencia de proyectos de abastecimiento de agua y de saneamiento rural en América Latina, cuyo financiamiento fuese cubierto en exclusiva por los usuarios, y exhortaba a encontrar enfoques que garantizaran una financiación pública sostenible.

Autores como ^{Lockwood (2002)}, ^{Schouten y Moriarty (2003)}, o recientemente ^{Hutchings et al. (2015}), resaltan que los proyectos de agua rural, a pesar de estar bien planificados y ser gestionados por las propias comunidades, requieren de un apoyo continuo y externo (financiero, asesoramiento técnico, asesoramiento gerencial, etcétera) para mantener la calidad y los resultados de cobertura en el tiempo, soporte que por lo general debe provenir de instancias públicas.

El desarrollo y mantenimiento de infraestructura pública es primordial (^{Sorenson et al., 2011}). Se argumenta que es necesaria por la existencia de importantes economías de escala, que permiten una disminución sustancial en los costes medios de producción. Por otro lado, los altos costos fijos y los requerimientos de inversión deben ser asumidos por un monopolio natural (la red física de agua y saneamiento no puede ser duplicada), que en caso de ser privado y no regulado, cobraría precios desorbitados en la maximización de sus beneficios, en contra de la equidad y la eficiencia. Por el contrario, una provisión pública asumiría como principal objetivo la universalización en el acceso, y en últimas, la maximización del bienestar social (^{Swaroop, 1994}; ^{Ginneken et al., 2011}).

Sin embargo, en la mayoría de los países en desarrollo, una gran parte de los recursos destinados a abastecer de agua y dar saneamiento proviene, principalmente, de los usuarios, lo que representa una pesada carga para las poblaciones rurales. Las altas tarifas de conexión y el difícil acceso físico a la red restringen la expansión del agua corriente y el saneamiento a los hogares ubicados en la periferia. En este escenario, un aumento en el porcentaje de población con agua y saneamiento sólo es posible con una mayor intervención del sector público (^{Wolf, 2009}).

En esta línea, ^{Ginneken et al. (2011}) reiteran que ningún país ha logrado aumentar el acceso al agua potable ni al saneamiento básico sin un incremento sustancial en el gasto público. Presentan como ejemplos los casos de Senegal, Burkina Faso, Níger, Benin y Mali, con mejoras destacables en los niveles de suministro de agua, sobre la base de programas de inversión pública de gran tamaño. También advierte que el impacto positivo del gasto público puede aceptarse, pero con ciertas precauciones, pues se requieren instituciones fuertes que aseguren el uso eficiente de los recursos. Aspectos como la gobernabilidad o una menor corrupción son determinantes significativos de una mayor eficiencia pública en la provisión de agua y al saneamiento (^{Estache y Kouassi, 2002}; ^{Hunter et al., 2009}).

Los mismos ^{Ginneken et al. (2011}) aceptan no encontrar una relación entre los niveles de gasto y de acceso al agua o al saneamiento. Sin embargo, atribuyen tal circunstancia a la baja calidad de los datos o a un periodo de revisión demasiado corto. Sin duda, evidencian los habituales problemas metodológicos cuando se indaga por los efectos sociales del gasto público (muestras pequeñas o heterogéneas), además de contradecir la idea de que existe una diferencia significativa en la composición del gasto público y en la forma en que éste influye, dependiendo de si los países son de renta alta o baja (^{Bose et al., 2007}).

Intentando superar estos desafíos metodológicos, varios estudios empíricos identifican algunas variables que permiten explicar las diferencias entre países respecto al porcentaje de población rural con acceso al agua y al saneamiento. El ^{Banco Mundial (1992)} y ^{Shafik (1994}) establecen una relación positiva y significativa con el PIB per cápita. Mientras que ^{Narayan (1995}) y ^{Prokopy (2005}) concluyen que la participación de los beneficiarios rurales es un indicador positivo. Años después, ^{Hutchings et al. (2015}) modularán dicha conclusión al especificar que la participación debe darse en comunidades con una destacada iniciativa colectiva, un liderazgo fuerte y un marco institucional transparente.

^{Anand (2006}) encuentra determinante el PIB per cápita, además de la tasa de crecimiento y el gasto público social, destaca sobre todo la variable legado, en donde los países con bajas tasas de cobertura aparecen anclados a las mismas. ^{Estache et al. (2006}) encuentran evidencia positiva respecto al PIB per cápita, la privatización, la baja corrupción y el peso del sector agrícola. ^{Mwendera (2006}), para el caso de Suazilandia, destaca la necesidad de cerrar la brecha entre el financiamiento real y el requerido, por medio del aumento en la financiación gubernamental de largo plazo.

^{Wolf (2009}) encuentra importantes diferencias dependiendo de si se está analizando la población rural o urbana. Así, la densidad de población y la descentralización tiene un efecto positivo más determinante para la población rural que para la urbana. En realidad, la identificación de las profundas diferencias entre la provisión urbana y rural no es nueva y en cierto sentido aparece hasta obvia. ^{Donaldson (1972}) ya resaltaba cómo los programas de agua rural presentan desafíos de una naturaleza completamente diferentes de aquéllos ejecutados en áreas urbanas. Es imposible trasladar las técnicas utilizadas en el suministro urbano a poblaciones pequeñas y dispersas con limitados recursos financieros. Participación comunitaria, financiamiento, asistencia técnica, escala de los proyectos, entre otras dimensiones, diferencian la provisión de agua y del saneamiento a las poblaciones rurales frente a las urbanas, por lo tanto, los determinantes de sus niveles de cobertura también se antojan distintos.

^{Anillo et al. (2014}) destacan el papel de la gobernanza, en especial para las áreas rurales. Estas variables se muestran incluso más importantes que la cantidad de recursos hídricos o las infraestructuras públicas. En esta misma línea, ^{Luh y Bartram (2016}) conjeturan que el progreso observado en las tasas de cobertura rural está relacionado con las modificaciones en las políticas gubernamentales y la capacidad de las instituciones para ejecutar tales políticas de forma eficaz y sostenible en el tiempo.

En Latinoamérica, para el caso boliviano, ^{Sara et al. (1996}) destacan la necesidad de un conjunto coherente de reglas con los incentivos adecuados para garantizar las preferencias de los beneficiarios. ^{Soares et al. (2002}) encuentran que el acceso de la población rural a los servicios de agua potable es mucho más restringido que el de la población urbana, para grupos con ingresos similares. ^{Pacheco (2013}) y ^{LaFleur (2014}) identifican como determinantes positivos de cobertura el consumo per cápita, la presencia de infraestructuras públicas, una jefatura de hogar femenina o si ésta tiene un grado académico superior. Como factores negativos encuentra el vivir en una “vivienda no digna” o en zonas rurales. ^{Gómez (2016)} señala que la probabilidad de acceder al agua potable es mayor para la población urbana de ingreso alto, especialmente la que se ubica en el centro del país, frente a la zonas rurales y periféricas. Hechos como inundaciones o deslizamientos, o pertenecer a determinada raza o etnia, también reducen la probabilidad de acceso al agua potable.

Es en este marco e intentando superar en lo posible las limitaciones señaladas, que se pretende comprobar empíricamente y para el caso latinoamericano, la efectiva relación positiva entre un mayor porcentaje de población rural con acceso al agua potable y al saneamiento básico, así como un aumento en el gasto público social. Es relevante este ejercicio sobre el periodo seleccionado (1994-2014), ya que presenta algunas circunstancias que lo hacen más productivo a la hora de validar la hipótesis.

Entre 1990 y 2015, América Latina debió reducir en al menos 50%, el número de personas que no tenían acceso a agua potable ni al saneamiento (^{Banco Interamericano de Desarrollo, 2003}). Dicho objetivo fue cumplido e incluso superado gracias a los avances que se dieron frente a las poblaciones rurales (^{OMS-UNICEF, 2015}). Tal como se puede apreciar en la Gráfica 1, es posible afirmar que en el periodo en estudio se produjo un evidente avance en el porcentaje de población con acceso al agua potable. En especial para las poblaciones rurales que aumentaron su cobertura en más de 21%, pasando de 62 a 83%. Si se toma en cuenta que en los países en estudio, sus poblaciones rurales en total suman algo menos de 113 millones de personas para 2014, significa que en el periodo en estudio 24 millones de personas lograron tener acceso al agua. En un análisis por países, destacan los casos de Paraguay y Chile con aumentos de 58 y 37%, respectivamente.

Nota: DE-Desviación Estándar.

Fuente: elaboración propia.

Gráfica 1 Población con acceso a una fuente mejorada de agua potable (% de población urbana y rural) media simple y desviación estándar (América Latina-15 países), 1994-2014. 

Este incremento resalta frente a los discretos avances en cobertura de las poblaciones urbanas, con un aumento de apenas 4% de media en el periodo en estudio, con países que incluso disminuyen en sus tasas de cobertura. También es cierto que al inicio del periodo en estudio, las áreas urbanas ya contaban con tasas importantes de cobertura (93% de media). Se identificó cierta relación inversa entre la cobertura en agua potable y su desviación estándar. Esta tendencia se modifica respecto a las poblaciones rurales en los últimos años de estudio, que en lugar de converger en sus niveles de cobertura en agua, amplían sus diferencias.

Como se aprecia en la Gráfica 2 y frente al saneamiento básico, se manifiestan valores inferiores de cobertura si se comparan con los del agua potable. Sin embargo, el avance en el periodo es similar. De nuevo, el avance en el sector rural es el más destacable, con un aumento de 25%, pasando de 43 a 68%, lo que significa que 28 millones de personas, habitantes de los sectores rurales, lograron en el periodo de estudio acceso al saneamiento. Por países destacan los avances de Paraguay, con un aumento del 18% o Nicaragua y Honduras, con avances de casi 14% de cobertura en sus poblaciones rurales para el periodo en estudio.

Fuente: elaboración propia.

Gráfica 2 Población con acceso a una fuente mejorada de saneamiento (% de población urbana y rural) media simple y desviación estándar (América Latina-15 países), 1994-2014 

En lo que corresponde al saneamiento, los países son más heterogéneos y sus diferencias no disminuyen en la población rural a pesar del avance que en promedio tienen sus coberturas, lo que podría ser evidencia de cierto efecto legado (países con bajas tasas de cobertura en saneamiento aparecen anclados a las mismas). Como señala ^{Pearce-Oroz (2011)}, a pesar del esfuerzo por elevar el perfil del saneamiento en las políticas gubernamentales, el subsector de saneamiento rural continúa siendo una de las áreas de mayor inequidad en América Latina en términos de soluciones mejoradas.

Autores como ^{Vos et al. (2010)} indican que si bien el logro de estos avances era posible para la mayoría de los países de la región, no se hubiera concretado sin el aumento del gasto público social, aumento que en realidad se dio (^{Lora y Chaparro, 2007}). A lo largo de la década de los noventa del siglo pasado, la recuperación del gasto social fue una política deliberada y compartida a fin de satisfacer los derechos sociales y reducir la pobreza (^{CEPAL-UNICEF, 2002}).

Como se aprecia en la Gráfica 3, en general el “Estado latinoamericano” es sustancialmente más grande de lo que era a inicios de 1994. A pesar que la disminución del Estado se constituyó en un punto fundamental del programa neoliberal, lo cierto es que los indicadores usuales del tamaño del sector público parecen rebatir dicha creencia. Al tiempo que renovados sistemas políticos propendían por la disminución de la intervención estatal, consagraban una amplia gama de derechos sociales que demandaban un incremento del gasto corriente, sobre todo del gasto social. De este modo, se evidencia que los gobiernos generales han aumentado su gasto en promedio 7% de la mano del incremento del gasto corriente, principalmente del gasto social, en un esfuerzo por satisfacer las necesidades sociales postergadas o los nuevos derechos sociales reconocidos (^{Wiesner, 2002}; ^{Moncayo, 2006}; ^{Clements et al., 2007}).

Fuente: elaboración propia.

Gráfica 3 Gasto público social como porcentaje del PIB (media simple y desviación estándar). América Latina (15 países), 1994-2014 

La región en su conjunto (15 países) aumentó la prioridad del gasto público social, desde un 7.93% del PIB para 1994, a un 13.81% del PIB para 2014. Por países, destacan Venezuela, El Salvador y Honduras, con aumentos por encima de 9 puntos del PIB en el periodo en estudio. Se espera comprobar por tanto, que esta mayor participación social del sector público está relacionada positivamente con un mayor porcentaje de la población rural con acceso al agua y al saneamiento.

Se adopta el enfoque que determina la magnitud de la participación pública a partir del gasto público social, ampliando el enfoque que podría limitarse al gasto público en vivienda, o al gasto público dedicado al sector del agua potable y al saneamiento urbano o rural. Para ^{Wolf (2009}); ^{Ginneken et al. (2011}); o ^{Manghee y Van den Berg (2012}), el examen sobre el gasto público destinado exclusivamente a dichos sectores enfrenta serias limitaciones. Definición, clasificación y cobertura, pueden variar de país a país y hacer imposible la comparación internacional. Las responsabilidades del sector están muy divididas, y sus actores realizan roles superpuestos. Los datos suelen ser incompletos o contradictorios, agravado por el hecho de que agua y saneamiento no es un apartado autónomo en las finanzas públicas, lo que facilitaría su comparación internacional.

Respecto a los servicios de agua y saneamiento rurales, ambos no cuentan por lo general con una política particular, sino que son tratados dentro del grupo de “problemas rurales” (^{Pearce-Oroz, 2011}). Por otra parte, son variadas las partidas de gasto distintas a las que podrían considerarse estrictamente de vivienda, agua o saneamiento, que aportan directa o indirectamente a la consecución de mejores tasas de cobertura. Por ejemplo, el gasto público destinado a la protección del medio ambiente, sin ser estrictamente un gasto en vivienda, aporta al logro de mejores tasas de cobertura en agua y saneamiento (^{UDAPE, 2010}). Incluso la gestión pública internacional puede ser determinante (^{Barnaby, 2009}).

Por tanto, se plantea un trabajo que intenta determinar la relación entre el gasto público social y la tasa de cobertura en agua potable y saneamiento, en una ventana temporal de 20 años (1994-2014), para 15 países de América Latina (Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú y Venezuela), distinguiendo entre población rural y urbana, y utilizando un análisis regresivo a partir de modelos generales de efectos fijos o aleatorios. Es importante descartar que la relación a establecer sea realmente una relación espuria, confirmando la presencia de raíces unitarias en las series, así como su cointegración, es decir, que entre ellas exista una relación de largo plazo.

2. Método

3. Resultados y discusión

4. Conclusiones

Si bien existen diversos determinantes, se reconoce la importancia del gasto público para cumplir los objetivos de cobertura en este sector. No se puede dar por sentada la existencia de una relación causal definitiva. Son necesarias instituciones fuertes que aseguren el uso eficiente de los recursos.

En este marco, se comprobó empíricamente la relación entre el volumen de gasto público social y el porcentaje de población con acceso al agua potable y al saneamiento para 15 países de América Latina en una ventana temporal de 20 años (1994-2014). Para tal el efecto, realizó un análisis regresivo sobre cuatro modelos que vinculan el porcentaje de población con acceso a fuentes mejoradas de agua y saneamiento (considerado de manera discriminada en población urbana y rural) con el gasto público social y otras variables de control. También se confirmó la presencia de raíces unitarias en las series, así como su cointegración, es decir, la existencia de una relación superconsistente de largo plazo.

De los resultados obtenidos destaca inicialmente las diferencias entre los cuatro modelos. Son importantes los contrastes dependiendo del bien (agua o saneamiento) y la ubicación de la población (urbana o rural). Se da de este modo también soporte a la literatura que aconseja un análisis discriminado. A pesar de tratarse de los mismos bienes, su provisión aparece como procesos abiertamente disímiles si se trata de surtir a poblaciones urbanas frente a poblaciones rurales.

A pesar de las diferencias entre poblaciones, la variable de gasto público social aparece relacionada de forma positiva, significativa y superconsistente en todos los modelos. Es importante la evidencia que indica que el tamaño social del Estado es un factor que explica las diferencias y los avances en cobertura. El aumento del gasto público social ha posibilitado que los países latinoamericanos hayan alcanzado las metas de cobertura, principalmente frente a las poblaciones rurales. Sin acceso a las infraestructuras de abastecimiento o saneamiento, estas poblaciones suelen asumir altos costos al utilizar mecanismos intensivos en mano de obra. Por lo tanto, la obtención de agua y el saneamiento implica un gasto mayor de recursos (monetarios, tiempo, energía), especialmente para quienes no cuentan con una fuente de agua cercana y no han desarrollado mecanismos de cooperación para la gestión del recurso. Con niveles de renta constantes y la presencia de tarifas a fin de garantizar la continuidad del servicio y el uso eficiente de los recursos, los aumentos de cobertura sólo eran posibles con una mayor intervención social del sector público.

Resalta el hecho de que la cobertura de agua y el saneamiento de las poblaciones rurales han aumentado significativamente en el periodo en estudio, explicando en mucho el aumento general de cobertura de la población total. La cobertura se ve favorecida en los países que cuentan con sectores agrícolas de mayor peso. Una economía agrícola más amplia, parece incidir en una mejor gestión de los recursos y de la expansión de la infraestructura hídrica. Puede explicar también mejores rentas en los sectores rurales, una mayor preocupación por la protección y gestión eficiente de las fuentes de agua, y que se hayan constituido sectores rurales más organizados con instituciones más fuertes.