El sistema de LCT: constitución y principales lineamientos de operación

Se explica que la nueva legislación emitida en 2002 creó el Consejo General de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico, que pretende llenar un vacío porque es el centro coordinador de todo los apoyos que el gobierno federal debe otorgar en materia de investigación científica y tecnológica; a su vez el CONACYT es el brazo ejecutor de las políticas respectivas y actúa como centro del sistema para la innovación. En seguida viene el PECYT, que incorpora los lineamientos de política en referencia a la actuación de los agentes, el fomento a capacidades regionales y la canalización de los recursos de fomento; por ende, trata de vincular las capacidades científicas y tecnológicas del país como el elevamiento de competitividad de las empresas. El Foro intenta dotar de voz a los representantes de la comunidad científica y del sector productivo, con la misión de retroalimentar la ejecución del programa.

Como se advierte en esta breve descripción se está ante un importante avance en términos de centralización, comando, coordinación y ejecución de actividades para elevar los recursos en ciencia y la tecnología y ligarlos a las actividades productivas. En lo específico la creación del Foro parece ser una respuesta a una de las fallas más comunes en el terreno de las políticas de fomento que es la ausencia de instancias evaluadoras de resultados.

Respecto al presupuesto hubo también un avance: a partir de 2002 se creó el ramo 38 para registrar y administrar los fondos concedidos al CONACYT y a otras entidades participantes, entre ellas los centros públicos de investigación (CPI). Empero, no hay autonomía presupuestaria porque la elaboración, integración y consolidación de los gastos está a cargo de un comité intersecretarial, en el que prevalece la autoridad de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).²

Para el cumplimiento de las metas establecidas en la LCT, se creó un conjunto de instrumentos nuevos: I) 17 fondos sectoriales que buscan promover y consolidar capacidades en la LCT; II) 30 fondos mixtos para el apoyo a la investigación científica y el desarrollo tecnológico en estados y municipios, y III) el avance como fondo específico para la innovación entre empresas con precondiciones para orientarse a la innovación.

Esos instrumentos se añaden a dos que existían desde la década de los noventa o antes: el Sistema Nacional de Investigadores y el Programa de Becas de Posgrado,³ que fueron ampliados como parte de la iniciativa que desembocó en la formulación del PECYT. Desde el punto de vista del funcionamiento, los autores del documento, al reconocer el enorme avance en términos de organización, estrategia y operación, identifican dos grandes fallas que han limitado los alcances de los programas: a), el soporte financiero es débil por lo que no se han podido alcanzar las metas de gasto en ciencia y tecnología respecto del producto interno bruto (PIB) (sólo se ha alcanzado 0.79% del PIB contra la meta de 1.5); b) en la estructura conjunta que integra a todos las instancias y agentes se superponen dos lógicas organizativas, una vertical, constituida por lo que se puede llamar agentes burocrático-administrativos, y otra horizontal, donde están representados los agentes protagonistas, sean del sector científico, tecnológico o productivo.

Los autores resaltan que esta duplicidad ha estado en la base de deficiencias en la articulación de los instrumentos de fomento. Primero, el número de fondos es elevado, lo que dispersa los esfuerzos, incrementa los gastos operativos y pone en contradicción unos objetivos con otros (por ejemplo, las becas respecto a los fondos para estímulo de investigadores). En relación con las fallas en la inducción del comportamiento de las empresas, los investigadores identifican los siguientes: a) los instrumentos favorecen a los agentes que ya tienen alguna capacidad de investigación y desarrollo, es decir, a las grandes empresas extranjeras, dejándose de lado el fomento a la creación de compañías nacionales nuevas, b) no se introducen instrumentos para apoyar la transferencia de tecnología extranjera o difusión de la existente en el país. En conjunto, cada fondo opera sin coordinación con los restantes, o sea, pese a que la preocupación expresada en las iniciativas y programas es la de integrar y coordinar, en la ejecución práctica se observan fallas sustanciales.

Para evaluar desde un marco más amplio los resultados de esta ambiciosa estructura organizativa y su programa, los autores adoptan, en el capítulo 2, el ángulo proporcionado por el concepto de sistema nacional de innovación (Nelson, Freeman y otros); en el centro del mismo colocan al CONACYT. Arroja ciertas dudas hablar a priori de un sistema nacional de innovación en un país como México, por lo que probablemente hubiera sido preferible evaluar los programas bajo la óptica de los modelos tripartitas, universidad-gobierno-industria (triple hélice, etcétera). Pero de lo que no hay duda es que se requiere de un aparato analítico que posibilite evaluar la relación de conjunto que establecen los agentes vinculados con las actividades tecnológicas, objetivo primordial de la LCT. Al reconocer modestos avances en términos de coordinación, los autores resaltan las desconexiones más importantes del sistema emergente.

Los agentes estudiados son los siguientes: a) los investigadores involucrados en investigación y desarrollo en sentido amplio, b) las empresas, c) los centros públicos de investigación y d) las instituciones de educación superior (IES). El número de investigadores se duplicó entre 1993 y 2003, pero es insuficiente, señalan en el documento. Otros problemas son su envejecimiento y la inadecuada distribución que no favorece las actividades experimentales vinculadas con la producción. Las empresas son el segmento más débil del sistema, pues su inclinación a la innovación es precaria. Al respecto, el problema principal es doble, ya que los incentivos fiscales no han logrado inducir un comportamiento innovador y sus receptores son, de manera abrumadora, firmas extranjeras. Ello remite a lo que es probablemente la falla arquitectónica más grande de toda la organización: no existe propiamente en el PECYT una concepción de núcleo empresarial endógeno.

Los autores señalan que los CPI están constituidos por los centros CONACYT y aquellos adscritos a las secretarías de Estado. El segundo grupo constituye la parte más antigua del sistema, e incorpora a entidades consagradas en sus respectivas funciones como el Instituto Mexicano del Petróleo o el Instituto de Investigaciones Eléctricas, que tienen un récord respetable de patentes, pero parecen funcionar aisladamente sin vinculación con las necesidades más amplias del aparato productivo. Los centros CONACYT sobrellevan las limitaciones de toda la organización: su cobertura territorial es limitada y los recursos humanos de alto nivel son reducidos.

En cuanto a los resultados de la función formativa de las ies, se comprueba que México está atrapado en un círculo vicioso. el sistema de educación superior ha generado un exceso relativo de especialistas en casi todas las disciplinas, incluidas las que son fundamentales para el nuevo patrón industrial: biomédicas, ingeniería aeronáutica, bioquímica, química biológica, ingeniería química y química industrial, ingeniería computacional y sistemas, ingeniería eléctrica y electrónica. Hay más especialistas de los que requiere el aparato productivo porque la industria parece no requerirlos, lo que confirma la débil inclinación a la innovación.⁴ Lo anterior determina que la mayor parte de los especialistas regresen al sistema educativo superior, como investigadores en ciencia básica y al propio aparato gubernamental. al convertirse en reductos de personal es natural que tiendan a imprimirle su propia lógica e intereses a las organizaciones y dificulten la interacción que requiere el sistema de innovación.