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Introducción
¿Por qué los partidos de oposición en la Cámara de Diputados apoyan las iniciativas presidenciales cuando aparentemente carecen de incentivos para hacerlo? Las investigaciones sobre el Poder Legislativo en México se han concentrado en los cambios que ocurrieron gracias a los gobiernos divididos (Béjar, 2005, 2014; Casar, 1999, 2002, 2008; Casar & Marván, 2014; Lujambio, 1996, 2003; Nava, Weldon, & Yáñez, 2000; Ugalde, 2003; Valencia, 2012). Igualmente, se ha estudiado el comportamiento legislativo a nivel individual. Específicamente se ha mostrado que en México los legisladores son altamente disciplinados (Béjar, 2004, 2006; Téllez, 2018) y se ha analizado cómo afectó la ausencia de reelección legislativa inmediata en diferentes aspectos, tales como los incentivos para involucrarse en el proceso legislativo (Bárcena, 2017), las modificaciones presupuestales que beneficien a electorados particulares (Kerevel, 2015a), o al futuro de las carreras políticas de los legisladores (Kerevel, 2015b; Raymond y Bárcena, 2019). Pero poco se sabe sobre por qué los legisladores de oposición podrían cooperar con la agenda legislativa del presidente.
La literatura ha constatado que los presidentes tienen la posibilidad de utilizar una serie de características institucionales o informales para propiciar que la oposición coopere con el gobierno (Negretto, 2015; Saiegh, 2015; Solís Delgadillo & Cortez Salinas, 2019). Específicamente, se pueden formar “coaliciones de portafolio” al intercambiar puestos en el gabinete presidencial por apoyo legislativo, o bien, coaliciones legislativas, las que varían por asunto (Saiegh, 2015). Sin embargo, en México no existen las coaliciones de portafolio y la literatura ha documentado que las coaliciones legislativas tienden a ser mínimas e inestables (Negretto, 2015), por lo que cabría esperar un bajo apoyo legislativo por parte de la oposición. No obstante, la dinámica política de la Cámara de Diputados en México contradice esta expectativa. En la Tabla 1 se muestran todas las iniciativas presidenciales presentadas en la Cámara de Diputados en el periodo 2000-2018. Como se observa, las tasas de aprobación por legislatura tienden a ser altas, con excepción de la LIX legislatura (2003-2006), correspondiente a la segunda mitad del periodo del presidente Vicente Fox.
Tabla 1 Estatus de las iniciativas presidenciales por legislatura
| Iniciativas | LVIII (2000-2003) | LIX (2003-2006) | LX (2006-2009) | LXI (2009-2012) | LXII (2012-2015) | LXIII (2015-2018) |
|---|---|---|---|---|---|---|
| Presentadas | 60 | 44 | 42 | 32 | 57 | 38 |
| Aprobadas | 47 | 23 | 38 | 26 | 56 | 34 |
| Pendientes | 12 | 19 | 0 | 2 | 0 | 3 |
| Rechazadas | 1 | 2 | 4 | 4 | 1 | 1 |
| Tasa de aprobación | 78.30% | 52.30% | 90.50% | 81.25% | 98.2% | 89.47% |
Fuente: Elaboración propia con base en datos del Servicio de Información para la Estadística Parlamentaria (Infopal) (2020).
Si bien es cierto que Casar & Marván (2014) sugieren que, desde que existen gobiernos divididos en México, el número de iniciativas presidenciales disminuyó, sigue sin responderse la pregunta de por qué la oposición coopera con el gobierno. En la Tabla 2 se muestran los porcentajes de aprobación promedio por iniciativa presidencial, así como el porcentaje de curules del partido del presidente y la diferencia entre la aprobación legislativa promedio y el porcentaje de curules. La evidencia muestra que, además de que los presidentes encuentran sus iniciativas aprobadas en un porcentaje muy alto, cada iniciativa en particular recibe una votación significativa por parte de la oposición.
Tabla 2 Porcentaje de aprobación de la oposición por iniciativa presidencial
| Legislatura | Porcentaje de aprobación promedio por iniciativa | Porcentaje de curules del partido del presidente | Diferencia entre el porcentaje de curules y el porcentaje de votación promedio |
|---|---|---|---|
| LVIII (2000-2003) | 80.36 | 41.8 | 38.56 |
| LIX (2003-2006) | 67.44 | 29.6 | 37.84 |
| LX (2006-2009) | 70.98 | 41.2 | 29.78 |
| LXI (2009-2012) | 69.29 | 28.4 | 40.89 |
| LXII (2012-2015) | 78.11 | 42.4 | 35.71 |
| LXIII (2015-2018) | 75.19 | 41.4 | 33.79 |
Fuente: Elaboración propia con base en datos del Servicio de Información para la Estadística Parlamentaria (Infopal) (2020).
La diferencia entre el porcentaje de votación total en favor de una iniciativa presidencial y el porcentaje de curules del partido del presidente es lo que consideraré como cooperación de la oposición. En la Tabla 2 se analizan los porcentajes de cooperación por legislatura. Se observa que, en todos los casos, los presidentes obtuvieron un amplio apoyo de la oposición en la Cámara de Diputados. Estos niveles de cooperación tuvieron su nivel mínimo (29.78%) durante la primera mitad del sexenio de Felipe Calderón (LX legislatura) y su nivel máximo (40.89%) en la segunda mitad de este mismo presidente (LXI legislatura). En la Figura 1 se analizan los mismos datos pero agrupados por presidente y puede observarse cómo la cooperación de la oposición rondó promedios del 40% en cada sexenio. Estos datos son evidencia de la amplia colaboración de la oposición legislativa en México.
Fuente: Elaboración propia con base en datos del Servicio de Información para la Estadística Parlamentaria (Infopal) (2020).
Figura 1 Distribución de la cooperación por presidente
Para explicar este fenómeno, propongo una teoría en la que la cooperación de la oposición tiene dos determinantes: el momento en el que la iniciativa es aprobada y si se trata de una iniciativa que aumente la redistribución.1 Mi argumento es que los partidos políticos de oposición son actores que tratarán de maximizar su poder político. Para lograr este objetivo, la oposición legislativa tenderá a cooperar en mayor medida con el presidente cuando una iniciativa se presenta al inicio del sexenio, lo cual sería consistente con los hallazgos previos (Altman, 2000; Amorim Neto, 1998; Chasquetti, 2001, 2008). En un contexto como el de México, en el que la reelección inmediata de legisladores no es aplicable en el periodo de estudio, en donde no hay, asimismo, evidencia de gobiernos de coalición de portafolio, la incidencia en la agenda política puede ser la única forma de incrementar poder político al inicio del sexenio, ya que al final del mandato, las elecciones presidenciales pueden cobrar mayor importancia para la oposición (Strom, 1990).
Por otra parte, sostengo que la cooperación de la oposición disminuirá cuando una iniciativa presidencial sea redistributiva. Debido a que la oposición legislativa es un actor estratégico, buscará que el presidente no se beneficie electoralmente de la aprobación de iniciativas que tal vez fueran ampliamente aceptadas. Las iniciativas redistributivas son preferidas por el votante mediano (Meltzer & Richard, 1981), por lo que la oposición tenderá a cooperar menos con el presidente cuando presente una iniciativa redistributiva para evitar pérdidas electorales en el mediano o largo plazo.
Para someter a prueba mi argumento, codifiqué todas las iniciativas presidenciales enviadas a la Cámara de Diputados en el periodo 2000-2018 y estimé diversos modelos de Autorregresive Distributed Lag (ARDL). Los resultados comprueban que la cooperación de la oposición aumenta al comienzo de los sexenios y disminuye cuando una iniciativa presidencial es redistributiva. Esta evidencia abona al debate sobre las dinámicas de oposición legislativa en México, ya que muestra que los partidos responden a comportamientos estratégicos.
Relaciones Ejecutivo-Legislativo. Una breve revisión de la literatura
Existen diversas explicaciones de las relaciones de cooperación entre poderes. Sin embargo, ninguna responde a la pregunta de investigación debido a que México es un caso particular, es decir, sin reelección presente hasta 2021 y sin coaliciones de portafolio. En esta sección examino dos grandes corrientes de la literatura sobre las relaciones Ejecutivo-Legislativo: los estudios respecto a la estabilidad democrática y los estudios referentes a las coaliciones de gobierno.
Los estudios sobre estabilidad democrática
Esta corriente comienza cuando Linz (1994) formula su teoría sobre las ventajas de los regímenes parlamentarios sobre los presidenciales. Su argumento es que los presidenciales son más propensos a las rupturas democráticas por tener las características de legitimidad dual y rigidez (Linz, 1994, p. 32). Esta teoría desató críticas que van desde señalar las características de los sistemas de partidos hasta el hecho de que no hay evidencia que respalde la propuesta de Linz (Cheibub, 2002, 2007; Cheibub et al., 2004; Mainwaring, 1993; Shugart & Carey, 1992). Así, Shugart & Carey (1992) objetan que las características de los regímenes presidenciales que Linz (1994) observa como peligrosas en realidad serían virtudes. Sostienen que las elecciones diferenciadas de los poderes Ejecutivo y Legislativo permite una rendición de cuentas vertical y que la rigidez en los mandatos es un diseño de pesos y contrapesos que previene arbitrariedades (Shugart & Carey, 1992).
En contraste, Mainwaring (1993) propuso que el problema no era el régimen presidencial, sino la “difícil combinación” entre presidencialismo y multipartidismo. En este escenario, un quiebre en la democracia sería posible porque se da lugar a puntos muertos. Además, “la difícil combinación” genera polarización ideológica, lo cual dificulta las coaliciones de gobierno. Con todo, Cheibub (2002, 2007) ha mostrado empíricamente que la cooperación entre poderes existe y que los regímenes presidenciales no conducen necesariamente a un quiebre democrático. En este sentido, Colomer & Negretto (2005) y Negretto (2006) muestran cuáles son las condiciones de una buena gobernanza en regímenes presidenciales con gobiernos divididos. El argumento central de Negretto (2006) es que el desempeño de los presidentes minoritarios depende de su posición ideológica, de su capacidad de sostener el poder de veto y del estatus de los partidos de oposición en el gabinete presidencial en una potencial coalición de gobierno.
Estudios más recientes han superado el debate originado por Linz (1994) y han transitado de un análisis de la inestabilidad del régimen a uno sobre la inestabilidad de los presidentes (Negretto, 2015; Pérez-Liñán & Polga-Hecimovich, 2016; Saiegh, 2015; Solís Delgadillo & Cortez Salinas, 2019). Tanto Negretto (2015) como Solís Delgadillo & Cortez Salinas (2019) detectan explícitamente estos cambios en la literatura y muestran cómo la evidencia para América Latina es consistente con la ausencia generalizada de quiebres en la democracia. No obstante, ha quedado de manifiesto la debilidad de algunos presidentes.
Por ejemplo, Pérez-Liñán & Polga-Hecimovich (2016) detectaron 21 golpes de Estado y 15 remociones constitucionales de presidentes en América Latina entre 1954 y 2010. Ellos explican que factores como la presencia de golpes militares en la región, el porcentaje de asientos del presidente en la legislatura y el apoyo a la democracia tienen efectos diferenciados para determinar las dos posibles formas en las que un presidente puede terminar anticipadamente su mandato. Pero también se ha encontrado recientemente que, si bien los regímenes presidenciales no son esencialmente inestables, algunos rasgos de los presidentes propician quiebres democráticos. Pérez-Liñán et al. (2019) muestran cómo la habilidad de los presidentes para controlar otras instituciones, en particular los Poderes Legislativo y Judicial, es una de las mayores fuentes de inestabilidad para las democracias presidenciales en América Latina.
Los estudios sobre coaliciones de gobierno
Las investigaciones sobre coaliciones de gobierno surgen para el estudio de regímenes parlamentarios, porque es en estos contextos donde se forman de manera natural (Laver & Shepsle, 1996; Müller & Meyer, 2010; Strom, 1990). Se espera que se integren coaliciones en los regímenes parlamentarios porque se necesita de un voto mayoritario para lograr la investidura y formar gobierno, el cual provendrá del liderazgo de la coalición parlamentaria de gobierno y se reforzará mediante el reparto de carteras ministeriales. En contraste, los regímenes presidenciales cuentan con elecciones separadas lo cual, en primera instancia, hace innecesaria una coalición de gobierno entre dos o más partidos.
La literatura ha señalado que las coaliciones políticas tienden a ser inestables por naturaleza (Cox & McCubbins, 2007; Müller & Mayer, 2010; Riker, 1962). Los partidos que las conforman no forman un nuevo partido, sino que mantienen separada su agenda, lo cual ocasiona conflictos internos. Müller & Mayer (2010) sostienen que una solución para los conflictos internos de una coalición de gobierno es el veto mutuo.
Asimismo, se ha encontrado que las coaliciones no son propias de los regímenes parlamentarios, sino que también se observan en regímenes presidenciales (Altman, 2000; Amorim Neto, 1998; Chaisty et al., 2012; Chasquetti, 2001, 2008; Cheibub et al., 2004; Negretto, 2015; Saiegh, 2015). En regímenes presidenciales se ha estudiado el uso de instituciones formales y de elementos informales para la creación de coaliciones (Negretto, 2015; Saiegh, 2015; Solís Delgadillo & Cortez Salinas, 2019). De igual modo se ha mostrado que las coaliciones se generan por medio del intercambio de puestos en el gabinete, práctica a la que se denomina “coaliciones de portafolio” (Saiegh, 2015; Solís Delgadillo & Cortez Salinas, 2019). Pero también es posible formar coaliciones legislativas, es decir, contingentes respecto de los asuntos que se discutan (Saiegh, 2015).
En México es un tema poco estudiado, si bien contamos con los trabajos de Nacif (2004) y Díaz Cayeros (2004). El primero, siguiendo el modelo de Cameron (2000), propone utilizar la distancia ideológica entre el presidente y el Congreso como determinante de la aprobación de iniciativas. Díaz Cayeros (2004), por su parte, retoma el concepto de coalición mínima ganadora y estudia la Cámara de Diputados en el periodo 2003-2006 para analizar las coaliciones ganadoras con potencial para aprobar reformas fiscales.
En síntesis, ni los estudios sobre estabilidad democrática ni los correspondientes a las coaliciones de gobierno responden mi pregunta de investigación. Los primeros fallan porque las expectativas teóricas son de poca cooperación, quiebres o inestabilidad presidencial, lo cual no ha ocurrido en México. Los segundos proponen que se forman coaliciones mínimas y que en México la cooperación es amplia, además de señalar de manera generalizada la importancia del reparto de puestos en el gabinete presidencial, lo cual no está presente en este caso.
La cooperación de la oposición legislativa en México. Una propuesta teórica formalizada
En este apartado presento mi argumento a través de un modelo formal. Con mi teoría busco ofrecer una explicación a las circunstancias que permiten que la cooperación entre los partidos de oposición y el Ejecutivo sea más probable. En general sostengo que la oposición legislativa tenderá a apoyar una iniciativa presidencial en mayor medida cuando se cumpla cualquiera de dos condiciones: i) ser presentada al inicio del mandato presidencial o ii) que no sea redistributiva. En otras palabras, cuando una propuesta legislativa del presidente sea enviada en los primeros meses o años del sexenio, se espera que la oposición tienda a ser más cooperativa. Y cuando una iniciativa presidencial se enfoque a aumentar la redistribución, la oposición legislativa tenderá a no cooperar.
Supongamos que es posible aglutinar a todos los partidos de oposición como una misma fuerza política. Si bien esto no es necesariamente cierto en México, se puede observar que los partidos de oposición comparten elementos en común. En primer lugar, no cuentan con la fuerza política suficiente para llevar a cabo su agenda legislativa en el Congreso por sí mismos, por lo que necesitan negociar con el gobierno. En segundo, los partidos de oposición en la Cámara de Diputados pueden compartir un comportamiento estratégico. Es decir, sus decisiones estarán determinadas por el objetivo de maximizar su poder político, más que por una carga ideológica.
Si la oposición legislativa en México comparte estas dos características (fuerza política insuficiente y comportamiento estratégico), es posible considerar el escenario en el que todos los partidos de oposición necesiten negociar con el partido del presidente. Además, aunque el partido en el gobierno sea la primera fuerza política en el Congreso, como lo fue en la LX legislatura (2006-2009), o durante todo el mandato del presidente Peña, tampoco contaba con los votos necesarios para aprobar las iniciativas del presidente. Por ejemplo, Casar & Marván (2014) evidencian que, en el periodo 1997-2012, se aprobaron 69 reformas constitucionales, de las que el 83% se aprobó con una coalición entre el Partido Revoluciona Institucional (PRI), el Partido Acción Nacional (PAN) y el Partido de la Revolución Democrática (PRD) (Casar & Marván, 2014).
Supuestos iniciales
Supongamos la existencia de un presidente y un Congreso, y que ningún partido tiene la mayoría para aprobar iniciativas por sí mismo. El Ejecutivo (E) necesita la cooperación del partido o coalición de partidos de oposición con poder de veto (V) para aprobar cualquier iniciativa. En consecuencia, supondré que hay al menos un partido o coalición de partidos de oposición con poder de veto2 (V).
Este argumento tiene como dominio a una democracia multipartidista sin reparto de puestos en el gabinete presidencial y en la que el número efectivo de partidos es
Partiré de un supuesto en el que estamos ante un votante con ingreso mediano con una política favorita
El votante con ingreso mediano tiene preferencias sobre política redistributiva. Retomaré el supuesto clásico de la economía política en el que el votante con ingreso mediano siempre preferirá más redistribución a menos (Meltzer & Richard, 1981). Es decir,
Cooperación entre oposición y gobierno
El primer componente de mi argumento es el del contenido redistributivo de las iniciativas presidenciales. Para el desarrollo de esta propuesta, me sustento en el teorema del votante mediano (TVM) aplicado a la redistribución (Acemoglu & Robinson, 2005; McCarty & Pontusson, 2009; Meltzer & Richard, 1981; Milanovic, 2000; Roberts, 1977). El argumento principal es que existe un votante mediano con preferencia por la política redistributiva. Se parte del supuesto de que este votante tiene un ingreso inferior al promedio, puesto que, en cualquier distribución de ingreso, el valor mediano siempre será menor al valor promedio. Por lo tanto, el votante mediano siempre preferirá más redistribución, debido a que se beneficiaría al obtener mayores ingresos (Meltzer & Richard, 1981).
Esta idea puede adaptarse al contexto de oposición legislativa y cooperación con las iniciativas del presidente. Supongamos que el presidente envía a la Cámara de Diputados una iniciativa para incrementar la redistribución, la cual podría ser ampliamente apoyada por una mayoría de votantes, dado que se obtendrían mayores ingresos. Por esta misma razón, el presidente y su partido se beneficiarían electoralmente si la iniciativa se convirtiera en ley.
Ante una situación en la que el presidente propone aumentar la redistribución, es posible que la oposición legislativa decida no cooperar porque apoyar una iniciativa que beneficie de tal forma al presidente resultaría opuesto al objetivo de incrementar su poder político en una siguiente elección presidencial. Por lo tanto, la oposición legislativa es probable que actúe estratégicamente y trate de evitar que el presidente obtenga el crédito de aumentar la redistribución por medio de una iniciativa.
El segundo componente de mi argumento es el temporal. Sustentado en la evidencia empírica en América Latina (Altman, 2000; Amorim Neto, 1998; Chasquetti, 2001, 2008), considero que la aprobación de una iniciativa presidencial depende del momento en que sea votada con respecto a aquel en el que se encuentra el sexenio. Si los partidos de oposición desean ampliar su poder político, la única forma de hacerlo al inicio del mandato presidencial sería incidiendo en la agenda legislativa. Esto es así porque, al no haber reelección legislativa inmediata en el periodo 2000-2018, al no existir reparto de puestos en el gabinete y al faltar varios años para la siguiente elección presidencial, la cooperación con el partido del presidente representa la única alternativa para incrementar su poder político, aunque sea en términos marginales.
En contraste, al final del mandato presidencial se abre otra posibilidad para los partidos de oposición de aumentar su poder político: las elecciones presidenciales (Strom, 1990). Es posible que el comportamiento estratégico de los partidos políticos sea menos cooperativo con el presidente hacia el final del sexenio para intentar ganar mayores espacios de poder, incluida la presidencia. Es así como la cooperación al final del mandato puede ser una estrategia desfavorable para la oposición legislativa, por lo que esta optará por cambiar y cooperar menos con las iniciativas presidenciales.
Supongamos que
De igual forma, asumo que si alguna fuerza política logra implementar la política
Cuando cualquier política
El ponderador C
El ponderador
Con base en este razonamiento, supongamos que
En esta fórmula, el término
Estática comparativa
Con base en la función de utilidad propuesta, sostengo que cuando el ponderador C tiende a 0, V recibirá mayor utilidad del Statu Quo (SQ) legislativo y por eso es por lo que no cooperará con el presidente; y cuando el ponderador C tienda a 1, entonces V preferirá cooperar con E, ya que recibirá un beneficio mayor por brindar su apoyo a la propuesta de E, de modo que podemos generar las siguientes desigualdades:
Cuando C tienda a 0, entonces
Cuando C tienda a 1, entonces
De esto se deduce que si
Por lo tanto, la utilidad de
Mientras que la utilidad de
De la ecuación 2 resalta que, dado que no hay cooperación entre V y E, prevalecerá la política del Statu Quo
Para obtener las condiciones de cooperación es necesario despejar a k:
La ecuación 3 representa las condiciones por cumplir para que haya cooperación, por lo que de esta ecuación se derivan varias conclusiones. Dado que mi propuesta teórica está basada en los elementos del ponderador C, este será el punto de partida para las condiciones de cooperación. Al igual que en todo cociente, cuando el denominador aumenta, todo el cociente se hará más pequeño, por lo que la primera hipótesis de este modelo sería:
H1: Conforme más se acerque el cambio de gobierno, será menos probable que la oposición legislativa coopere con las iniciativas presidenciales.
La proporción temporal está modelada como el cociente de días restantes para el cambio de gobierno sobre el número total de días de un sexenio, por lo que, conforme ellos avancen, esa proporción disminuirá, y conforme más pequeña se haga el denominador del cociente de la ecuación 3 tendrá un valor mayor, por lo que es menos probable que esa condición se cumpla. Si esto es verdad, se tendría que observar que, mientras más cercano sea el cambio de gobierno, habrá menores tasas de aprobación de las políticas propuestas por el Ejecutivo. Entonces, la segunda hipótesis del modelo sería:
H2: Cuando el presidente envíe a la Cámara de Diputados una iniciativa que se acerque a la política favorita del votante con ingreso mediano, la oposición legislativa tenderá a no cooperar.
Esta conclusión sugiere que, al aumentar la distancia de la política propuesta por E respecto a la preferida por el votante mediano, habrá más posibilidades de que el valor de k satisfaga la desigualdad. Esta conclusión resulta contraintuitiva, pero la argumentación es la misma que en la explicación de por qué E no envía la política
Hipótesis alternativa: corrupción en la Cámara de Diputados
Podría argumentarse que la evidencia mostrada en la Tabla 1 es consistente también con una explicación que pasa por actos de corrupción en los que el Ejecutivo probablemente soborne a legisladores de oposición para aprobar su agenda legislativa. Uno de los casos quizá más emblemáticos de este tipo de sospechas es el Pacto por México en el que participaron el PRI, el PAN y el PRD. A mediados de 2020, se filtraron declaraciones del ex director de Petróleos Mexicanos (Pemex) durante el gobierno de Enrique Peña Nieto (2012-2018), Emilio Lozoya, en las que él aseguraba que se habían utilizado cantidades millonarias de dinero para que legisladores de oposición aprobaran las reformas estructurales, sobre todo la energética (Damián, 2020; Espino, 2020). Sin embargo, incluso si estos supuestos actos de corrupción fueran ciertos, mi explicación no sería descartable. En primer lugar, tendrían que ocurrir actos de corrupción para incentivar a los legisladores sistemáticamente, lo cual es poco probable, sobre todo en un periodo de 18 años. En segundo, es probable que haya presidentes más corruptos que otros, por lo que, al controlar este efecto empíricamente, habría que solventar este problema desde la modelación estadística.
Estrategia para el análisis empírico. Un análisis de series de tiempo
Variable dependiente
Para examinar mi argumento, codifiqué todas las iniciativas presidenciales enviadas a la Cámara de Diputados durante el periodo 2000-2018, las cuales obtuve por medio del Servicio de Información para la Estadística Parlamentaria (Infopal). Y utilizo una variable dependiente que da cuenta de la cooperación de la oposición legislativa en la Cámara de Diputados a la que he denominado “porcentaje de cooperación”. El cálculo de esta variable es simple. Del total del porcentaje de votación aprobatorio de una iniciativa presidencial, se resta el de votación del partido del presidente en turno. Así se obtiene una medición con la que se observa cómo cambia el apoyo de los partidos de oposición en la Cámara de Diputados.3
De las 218 iniciativas presidenciales aprobadas en el periodo de estudio, se advierte que los partidos de oposición tienden a su cooperación con las iniciativas presidenciales, pues en promedio estas cuentan con el 42.1% de apoyo de partidos diferentes al contingente legislativo del presidente. De estas iniciativas resalta el Presupuesto de Egresos aprobado el 17 de noviembre de 2004 durante la gestión de Vicente Fox, debido a que fue la única aprobada por la oposición con 64.6% de votos a favor, todos ellos de partidos de oposición. En cambio, en el punto más bajo de la cooperación de partidos de oposición, el 14 de diciembre de 2017, hacia el final del mandato de Enrique Peña Nieto, la votación para una iniciativa sobre desarrollo social solo obtuvo el 14% de apoyo de la oposición.
Esta variable se comporta como un proceso temporal estacionario (Pickup, 2014), lo que se comprueba a partir de la prueba Dickey-Fuller para raíz unitaria, en la cual es posible rechazar la hipótesis nula de que la variable dependiente tiene raíz unitaria. Por lo tanto, es posible modelar empíricamente esta variable utilizando su forma-nivel. El comportamiento del porcentaje de cooperación queda manifiesto en la Figura 2.
Fuente: Elaboración propia con base en datos del Servicio de Información para la Estadística Parlamentaria (Infopal) (2020).
Figura 2 Serie de tiempo de la cooperación de la oposición
Variables independientes principales
Utilizo dos variables independientes principales. A la primera la denomino “redistribución”. Se trata de una variable dicotómica que se sustenta en el TVM aplicado a la redistribución. Con base en este argumento, operacionalicé las iniciativas económicas del presidente para observar si aumentaban la redistribución o la disminuían. Cuando esta variable toma valor de 1, la iniciativa presidencial es redistributiva y cuando toma valor de 0, será no redistributiva. La expectativa observable de mi argumento es que la cooperación de la oposición tenderá a incrementarse cuando las iniciativas presidenciales sean no redistributivas, por lo que se espera que exista un efecto negativo.
En la Tabla 3 se muestra que, de las 127 iniciativas consideradas para este análisis, 66 se catalogan como redistributivas por incrementar los impuestos o el gasto social, y 61 no redistributivas. En la Tabla 4 se presenta la codificación de esta variable. Allí se observa cómo, por ejemplo, las iniciativas que aumentan el ISR son consideradas redistributivas.
Tabla 3 Frecuencias relativas y absolutas de las iniciativas redistributivas
| Tipo de iniciativa | Total | Porcentaje |
|---|---|---|
| Redistributiva | 66 | 51.97 |
| No redistributiva | 61 | 48.03 |
| Total | 127 | 100 |
Fuente: Elaboración propia con base en datos del Servicio de Información para la Estadística Parlamentaria (Infopal) (2020).
Tabla 4 Codificación de las iniciativas redistributivas
| Tipo de ley | Contenido | Valor de la variable |
|---|---|---|
| Ley de ingresos | Reducción de impuestos Aumento de impuestos |
0 1 |
| Presupuesto de egresos | Disminución de gasto social Aumento de gasto social |
0 1 |
| Ley del IVA | Disminución del impuesto Aumento del impuesto |
0 1 |
| Ley del ISR | Disminución del impuesto Aumento del impuesto |
0 1 |
| Ley federal de derechos | Aumento de derechos Disminución de derechos |
0 1 |
| Ley sobre tenencia vehicular | Disminución de tenencia Aumento de tenencia |
0 1 |
| Ley sobre IETU o IEPS | Disminución del impuesto Aumento del impuesto |
0 1 |
Fuente: Elaboración propia.
A la segunda variable independiente principal la denomino “porcentaje temporal”. La Figura 3 muestra su comportamiento. Esta medición es un ejemplo de tendencia interrumpida que vuelve a empezar cuando termina el mandato presidencial. La variable proviene de la estructura
Fuente: Elaboración propia con base en datos del Servicio de Información para la Estadística Parlamentaria (Infopal) (2020).
Figura 3 Serie de tiempo de la proporción temporal
Estrategia empírica de modelación
Para encontrar el modelo apropiado para los datos, seguí una serie de etapas (Philips, 2017) en las que se propone analizar si la variable dependiente es estacionaria. Para luego realizar pruebas de raíz unitaria para cada una de las variables independientes. En este caso, el modelo adecuado es el Autoregressive Distributed Lag Model (ARDL), el cual se denota de la siguiente forma:
El modelo ARDL es la mejor opción para la modelación empírica de estos datos por múltiples razones. En primer lugar, la variable dependiente es estacionaria y se asume que puede tener cierta “memoria”, por lo que es necesario añadir un término autorregresivo que le permita explicarse a sí misma en función de valores pasados. En segundo, las variables independientes de interés son estacionarias, salvo el porcentaje temporal, que por definición no lo es, por ser una tendencia interrumpida. Sin embargo, tomar una primera diferencia de este término impediría el análisis del momento en el que una iniciativa fue aprobada con respecto a aquel en el que se encuentra el sexenio en turno. En tercer lugar, los modelos estimados no mostraron correlación serial en los errores, por lo que el modelo ARDL genera inferencias confiables.
El significado de la ecuación 1 sería que la variable dependiente
La primera variable que forma parte de los vectores
La segunda variable de los vectores
El vector E está compuesto por variables de control exógenas que solo explican a la variable dependiente y afectan a las independientes principales en función de valores contemporáneos. En otras palabras, son variables sin dinámica temporal que tenga “memoria” para explicar la cooperación de la oposición. Estas variables son: el contingente legislativo del presidente, medido como el porcentaje de miembros presentes del partido en el gobierno; una serie de variables indicadoras que señalan si la iniciativa se presentó en el gobierno de Fox, Calderón o Peña; una variable dicotómica que indica si la iniciativa es constitucional y otra que indica si la misma fue aprobada en la primera legislatura del sexenio. Por último, el término
Resultados
Los modelos ARDL 1-5 de la Tabla 5 muestran los hallazgos principales. Los modelos ARDL 5-8 incorporan tres variables de control adicionales para someter a prueba la robustez4 de los resultados: dos variables dicotómicas que señalan el partido que presidía la comisión dictaminadora de cada iniciativa del Ejecutivo; en este caso, las estimaciones son de las presidencias de comisión del PAN y del PRD, por lo que la categoría de referencia es la presidencia de comisión del PRI. El tercer control indica si la iniciativa se presentó en un sexenio priista o panista y se utiliza como un proxy para medir la ideología de los partidos políticos más que de los presidentes en turno. Por último, los modelos ARDL 9 y 10 tienen una modificación en la variable dependiente y sirven también como pruebas de robustez. En la Cámara de Diputados existen partidos minoritarios que tienden a votar en favor de iniciativas del gobierno, independientemente del partido del presidente en turno, por lo que incluso es posible afirmar que forman parte del contingente legislativo del presidente, al menos de manera informal. Tal es el caso del Partido Verde Ecologista de México5 (PVEM). Por lo tanto, los modelos ARDL 9 y 10 restan del porcentaje de cooperación de cada iniciativa los votos del PVEM y estos valores se suman al contingente legislativo del presidente.
Tabla 5 Resultados de los modelos ARDL
| VARIABLES | ARDL 1 | ARDL 2 | ARDL 3 | ARDL 4 | ARDL 5 | ARDL 6 | ARDL 7 | ARDL 8 | ARDL 9VD: Cooperación - PVEM | ARDL 10VD: Cooperación - PVEM |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Cooperación ( |
0.0793 | 0.0534 | -0.0106 | -0.0279 | 0.0830 | 0.0735 | -0.00794 | -0.0236 | ||
| (0.0723) | (0.0989) | (0.0361) | (0.0476) | (0.0731) | (0.0978) | (0.0363) | (0.0461) | |||
| Cooperación - PVEM ( |
0.0192 | 0.106 | ||||||||
| (0.0779) | (0.106) | |||||||||
| Porcentaje temporal | 10.71* | 20.62** | 10.58** | 17.41** | 8.610* | 17.34** | 10.14** | 16.17** | 4.213 | 14.30* |
| (6.173) | (7.988) | (4.801) | (7.060) | (5.018) | (7.557) | (4.769) | (6.643) | (5.487) | (7.288) | |
| Redistribución | -7.820*** | -7.247*** | -6.599*** | -6.177*** | -6.222*** | |||||
| (1.903) | (1.766) | (1.908) | (1.754) | (1.741) | ||||||
|
|
-0.388* | -0.436 | -0.265 | -0.273 | -0.369 | -0.375 | -0.269 | -0.259 | -0.469** | -0.510** |
| (0.226) | (0.281) | (0.192) | (0.230) | (0.229) | (0.280) | (0.195) | (0.228) | (0.206) | (0.256) | |
|
|
-0.0818 | -0.115 | -0.0860 | -0.120 | -0.0836 | -0.0297 | -0.0884 | -0.0701 | -0.243 | -0.170 |
| (0.204) | (0.291) | (0.185) | (0.259) | (0.206) | (0.289) | (0.185) | (0.255) | (0.180) | (0.258) | |
| NEP legislativo | -3.347*** | -2.789*** | -3.092*** | -2.527*** | -3.440*** | -2.686*** | -3.158*** | -2.320*** | -3.300*** | -2.907*** |
| (0.469) | (0.672) | (0.405) | (0.603) | (0.467) | (0.670) | (0.397) | (0.600) | (0.444) | (0.621) | |
| NEP legislativo ( |
1.011** | 1.404* | 0.901* | 1.462* | 0.652 | 1.598** | ||||
| (0.492) | (0.785) | (0.489) | (0.780) | (0.490) | (0.714) | |||||
| Reforma constitucional | 4.045 | 6.496 | 3.680 | 5.854 | 4.078 | 11.81** | 4.536 | 12.14** | 5.838** | 9.434* |
| (2.532) | (5.253) | (2.362) | (5.163) | (2.997) | (5.774) | (2.814) | (5.560) | (2.610) | (5.501) | |
| Sexenio de Fox | 2.283 | 3.548 | 1.393 | 1.920 | 2.739* | 3.489* | ||||
| (1.752) | (2.216) | (1.529) | (1.998) | (1.478) | (1.921) | |||||
| Sexenio de Peña | 0.473 | -0.349 | -0.420 | -1.042 | -2.971 | -3.393 | ||||
| (1.937) | (2.423) | (1.837) | (2.359) | (1.863) | (2.366) | |||||
| Sexenio priista | -0.758 | -2.238 | -1.204 | -2.203 | ||||||
| (1.707) | (2.171) | (1.613) | (2.067) | |||||||
| % Contingente legislativo | -0.412*** | -0.419** | -0.406*** | -0.457*** | -0.391** | -0.416** | -0.395*** | -0.430** | ||
| (0.152) | (0.177) | (0.145) | (0.173) | (0.152) | (0.175) | (0.145) | (0.169) | |||
| % Contingente legislativo + PVEM | -0.389*** | -0.410** | ||||||||
| (0.133) | (0.157) | |||||||||
| Primera legislatura | -6.928** | -10.35** | -7.721*** | -9.626** | -6.044** | -8.782** | -7.499*** | -9.168** | -5.382** | -7.242** |
| (3.085) | (4.207) | (2.498) | (3.709) | (3.053) | (4.031) | (2.501) | (3.529) | (2.589) | (3.604) | |
| Presidente de Comisión PAN | -0.0108 | 0.248 | -0.495 | -0.938 | ||||||
| (1.424) | (1.881) | (1.314) | (1.759) | |||||||
| Presidente de Comisión PRD | -0.607 | -7.013** | -1.513 | -8.227*** | ||||||
| (2.089) | (3.063) | (1.941) | (2.850) | |||||||
| Constante | 61.50*** | 57.70*** | 70.29*** | 70.25*** | 63.80*** | 52.37*** | 71.51*** | 64.39*** | 65.91*** | 48.36*** |
| (8.074) | (10.77) | (5.970) | (7.591) | (7.974) | (10.78) | (5.890) | (7.624) | (8.092) | (10.73) | |
| Observaciones | 194 | 112 | 216 | 125 | 194 | 112 | 216 | 125 | 165 | 99 |
| R Cuadrada | 0.368 | 0.513 | 0.373 | 0.485 | 0.363 | 0.529 | 0.372 | 0.517 | 0.501 | 0.605 |
Notas: Errores estándar robustos entre paréntesis; *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1.
Fuente: Elaboración propia.
Como se observa en los primeros cuatro modelos de la Tabla 5, el porcentaje temporal tiene un efecto positivo y significativo. Esta evidencia es consistente con lo esperado por mi argumento. La cooperación aumenta en los primeros meses del sexenio y, conforme pasa el tiempo, tiende a disminuir. Este hallazgo sugiere que los partidos opositores no interfieren con la agenda legislativa del presidente al inicio del sexenio, y que, según se acerque una nueva elección presidencial, adoptan un comportamiento estratégico en el que dejan de votar en favor de las iniciativas presidenciales.
Asimismo, los modelos ARDL 2 y 4 muestran que las iniciativas presidenciales redistributivas tienen un efecto negativo y significativo (p<0.01) en todas las especificaciones. La evidencia es consistente con lo esperado por mi argumento. Cuando una iniciativa presidencial es redistributiva, los partidos de oposición cooperan menos. Mi explicación es que los partidos políticos de oposición adquieren un comportamiento estratégico en el que tenderán a oponerse a iniciativas redistributivas para evitar que el presidente obtenga el crédito de una reforma que es preferida por una mayoría de votantes.
Estos hallazgos son robustos al incorporar variables de control adicionales. Los modelos ARDL 5-8 muestran que el porcentaje temporal mantuvo el efecto positivo y la significancia. Lo mismo ocurre con la variable de las iniciativas redistributivas ya que los modelos ARDL 6 y 8 muestran que no hubo cambios sustanciales al incorporar los controles de presidencia de comisión y de ideología del partido en el gobierno. Por último, al realizar la modificación de la variable dependiente restando los votos del PVEM y sumándolos al contingente legislativo, se encuentran resultados mixtos. Las iniciativas redistributivas continuaron con su efecto negativo y significativo, por lo que este hallazgo es muy robusto, pero el porcentaje temporal perdió significancia en el modelo ARDL 9. Esto podría indicar que, si se restan los votos de los partidos “satélite” del porcentaje de cooperación, es posible que no aparezcan diferencias respecto a la cooperación de la oposición frente a iniciativas presentadas en cualquier momento del sexenio. Sin embargo, como el modelo ARDL 10 sí muestra que el porcentaje temporal es significativo, esto indicaría que para las iniciativas económicas sí se observa el comportamiento que propongo, a pesar de los cambios de los partidos “satélite”.
Ahora bien, se puede argumentar que las iniciativas redistributivas tienen un efecto interactivo con el porcentaje temporal. Para evaluar esta posibilidad, especifiqué el modelo MCO 3, que se presenta en la Tabla A1 del anexo 1. Un efecto interactivo no puede analizarse en términos de la significancia de los términos independientes, por lo que es necesario tomar en cuenta el efecto marginal de la interacción en su conjunto. Una manera simple de obtener el efecto deseado es a través de una gráfica de efectos marginales. La Figura 4 muestra cómo la cooperación de la oposición con una iniciativa presidencial tiende a disminuir cuando se acerca el cambio de gobierno y al mismo tiempo cómo la cooperación es menor cuando se trata de una iniciativa redistributiva. Sin embargo, el efecto de las iniciativas redistributivas en la cooperación no es el mismo durante todo el periodo presidencial. Se advierte cómo al inicio y al final de un sexenio no hay diferencias significativas en los niveles de cooperación de la oposición si se presenta una iniciativa redistributiva, ya que las dos áreas que representan los intervalos de confianza se superponen. De la misma forma, resalta que, cuando el mandato presidencial se encuentra a la mitad de su periodo, una iniciativa presidencial redistributiva sí marca una diferencia en la cooperación de la oposición, haciendo que esta se incline a disminuir significativamente.
Conclusión
Esta investigación tiene como objetivo explicar por qué la oposición legislativa en la Cámara de Diputados en México tiende a cooperar con el presidente cuando, aparentemente, carece de incentivos para hacerlo. Los partidos de oposición suelen cuestionar las acciones del presidente en el debate legislativo, pero al momento de votar una de sus propuestas, cooperan. Si bien hay variaciones entre los partidos opositores, en términos generales, los presidentes pueden acordar una agenda legislativa con partidos opositores.
Mi explicación a este fenómeno reposa en dos elementos: el momento en el que se presenta una iniciativa presidencial, y el contenido de dicha iniciativa en una dimensión redistributiva. Sostengo que los partidos de oposición tenderán a votar en favor de las iniciativas presidenciales al inicio del mandato porque la única forma en que la oposición puede aumentar su poder político es tratando de influir en la agenda legislativa. En segundo lugar, sugiero que los partidos opositores se comportan estratégicamente y no permitirán que un presidente se beneficie de la aprobación de una iniciativa que es ampliamente preferida por una mayoría que busca aumentar la redistribución.
La evidencia empírica brinda respaldo a ambas hipótesis. Mediante un análisis de series de tiempo se encontró que los partidos de oposición se inclinan a votar en favor de las iniciativas del presidente cuando se presentan al inicio de su mandato, y que si las iniciativas presidenciales se enfocan en un aumento a la redistribución, la oposición preferirá no cooperar. Estos resultados nos llevan a diversas conclusiones.
Primero, que en el periodo 2000-2018 no se observa que la oposición tienda a frenar la agenda legislativa del presidente, lo cual es consistente con la descripción de Casar & Marván (2014). Y que el comportamiento legislativo de la oposición en México sigue ciertos patrones. Debido a la ausencia de otros incentivos, la oposición tendrá que negociar su apoyo con el presidente, el cual parece estar condicionado al momento en el que se aprueba una iniciativa.
Segundo, una iniciativa redistributiva del presidente parece no mostrar diferencias en la cooperación de la oposición tanto al inicio como al final de su mandato. Pero cuando un sexenio se encuentra aproximadamente a la mitad o más avanzado, sí hay una diferencia. Si un presidente envía a la Cámara de Diputados una propuesta redistributiva en ese momento, encontrará mayores obstáculos por parte de la oposición.
La presente investigación abona al entendimiento de las dinámicas legislativas de la oposición en México, ya que muestra que la oposición legislativa sigue comportamientos estratégicos. Estos patrones no son únicos y hay, evidentemente, excepciones. No obstante, el análisis empírico permite la observación de cómo la oposición legislativa reacciona frente a nuevas dinámicas políticas y ante nuevas realidades. Las dinámicas legislativas de oposición en la primera legislatura del periodo del presidente Andrés Manuel López Obrador pueden ser materia de comparación para estudiar si la primera vez del PRI y del PAN como oposición simultánea cambia la manera en la que los partidos en la Cámara de Diputados votan las iniciativas presidenciales.
