Sobre ñoquis, o acerca de la artificialidad del empleo público

En la Argentina de la segunda mitad del siglo XX fueron situaciones de notable deterioro de las cuentas públicas (déficit fiscal) las que precedieron a propuestas de reestructuración estatal. Aunque análisis académicos posteriores concluyeran que las políticas de restructuración estatal y de “drástica” reducción del sector público arrojaban finalmente un saldo ambiguo, o incluso opuesto a lo esperado,¹³ esa experiencia dejó emparentada en el sentido común la transformación del Estado a medidas de racionalización o de reducción del gasto público. Por otra parte, en el frente externo, las propuestas de reestructuración del Estado constituyeron gestos de “austeridad” de los gobiernos frente a los acreedores externos y organismos financieros internacionales, aun cuando en ocasiones la profundidad de la crisis hacía inaplicables los planes modernizadores que eran anunciados, como en 2001. Desde el giro neoliberal de las sociedades capitalistas occidentales a finales de la década de 1970, la noción de “austeridad” se convirtió en una idea política poderosa (^{Harjuniemi, 2018, p. 3}). En países en desarrollo como la Argentina esta idea se traducía en medidas concretas de recorte del gasto público o metas de déficit fiscal convenidas con organismos internacionales como el FMI. Aunque en la gestión Cambiemos el nuevo proyecto modernizador aparece ligado a la “herencia fiscal” recibida del gobierno anterior, no acudió a actores y condicionalidades externas para legitimarse. Como parte de la atribución de responsabilidades que supone la construcción de cualquier problema público (^{Gusfield, 2014}), el nuevo gobierno consideraba que el gasto público era elevado debido a doce años de populismo, irresponsabilidad y corrupción. Durante aquellos años, el crecimiento del número de empleados públicos, la corrupción generalizada y los subsidios a la energía y el transporte eran los principales factores de incremento del gasto público desde la mirada oficial.

Aunque existió inicialmente la presunción de que el proyecto modernizador de Cambiemos era un mero programa fiscalista de reducción estatal, el tiempo demostraría que se trataba de algo más que eso. Esa sospecha se puso de manifiesto cuando, durante su primer año de gestión, el referente máximo de la cartera modernizadora, Andrés Ibarra, fue presentado públicamente por la prensa como el “ministro de la tijera”, el “gran auditor” o el “ministro que ajusta a los ministros”. En la narrativa que empezaba a construir Cambiemos en sus primeros meses de gobierno, la atribuida irracionalidad del gasto estatal quedó condensada en la figura del empleado ñoqui.¹⁴ Más allá de lo simbólico, esta idea abrió una primera etapa de la gestión que consistió en revisar los contratos de los empleados con el Estado (Decreto 254/2015). En este contexto, Cambiemos articuló un discurso que contribuyó a erosionar la figura ya socialmente desprestigiada del empleado público. Apelando a “lo que todo el mundo sabe”, a lo que es considerado parte del sentido común, se procuró instalar en la sociedad una sospecha generalizada relativa al ingreso de los empleados a la administración pública a raíz del amiguismo o del partidismo político.¹⁵ Se daba por sobreentendido que el kirchnerismo había convertido la administración pública en refugio político y en una máquina para el enriquecimiento personal, y que “nunca antes” el empleo público había tenido un crecimiento tan descontrolado. La tarea que encaraba el gobierno nacional, a través del Ministerio de Modernización, de revisar y evaluar la legalidad de los concursos en proceso y de los contratos de toda la administración pública, se planteaba entonces como obvia y necesaria, y no como producto de una decisión política (^{La Nación, 2016, 25 de enero}).

En la narrativa de Cambiemos modernizar el Estado significaba entonces pasar de un Estado “superpoblado” a otro conformado por una “dotación óptima” de empleados públicos. La idea de que el empleo público estaba sobredimensionado es controvertida en un punto y en otro paradojal. Resulta difícil establecer una dimensión adecuada y precisa de la dotación de empleados necesaria sin especificar al mismo tiempo a qué fines debería orientarse la acción estatal o para qué tareas es valorado (y dimensionado) ese plantel. Resulta paradójico, además, establecer taxativamente una superpoblación de empleados cuando no existía una magnitud de referencia ―un dato consolidado oficial que tomara en cuenta los tres niveles de gobierno―, porque tampoco había un organismo estatal encargado de construir y publicar información fidedigna sobre el empleo público, razón por lo cual investigadores y especialistas tenían que recurrir a fuentes y estimaciones indirectas (^{Diéguez & Gasparin, 2016}).

Pese a la laguna de información, el reordenamiento del Estado impulsado por el gobierno de Macri, como parte de su modernización, partió del supuesto de su “sobredimensionamiento”. Las intervenciones públicas de funcionarios continuamente apelaron a la imagen del “sobrepeso” del sector público, la que explicaban como consecuencia de la creación “artificial” de empleo público como estrategia del gobierno anterior para “esconder” la desocupación. En la apertura de sesiones ordinarias del Congreso de 2016, el presidente se refirió a que el gobierno que lo precedió había mentido “camuflando el desempleo con empleo público” (^{La Nación, 2016b, 1 de marzo}). Algunos medios de prensa se hacían eco de esta idea, al sostener en sus líneas editoriales que, para construir una Argentina moderna, entre otras cosas, “se debería dejar de alimentar militantes y ñoquis” (^{La Nación, 2016, 6 de junio}). En el lenguaje corriente, la palabra ñoqui ya cargaba con un sentido despectivo que se trasladaba también a la figura del militante político, cuando uno y otro eran asimilados como equivalentes en el discurso. En esta misma línea que emparentaba militancia política y empleo ñoqui se manifestó el ministro de Hacienda, Alfonso Prat-Gay, cuando sostuvo que “No vamos a dejar la grasa militante, vamos a contratar gente idónea y eliminar ñoquis” (^{La Nación, 2016, 13 de enero}). La metáfora de un cuerpo al que le sobra grasa y que debe pasar a ser esbelto y ágil para definir al Estado y al empleo público puede considerarse heredera de aquella visión del mundo empresarial que, en los años noventa, apuntaba al objetivo de transformar las empresas en esbeltas, según la definición de ^{Boltanski & Chiapello (2007)}. Desgrasarse, tanto en las empresas como en la concepción que presentó el ministro, era equivalente a quitarse de encima el peso burocrático que enlentece y resta calidad a la producción. En este sentido, como en otros que veremos, Cambiemos identificó al Estado, sus problemáticas y posibles soluciones, con aquellas propias del mundo de los negocios y las empresas privadas. Como ha sido señalado, la estrategia de legitimación de los miles de despidos de trabajadores de distintas dependencias estatales se valió del recurso retórico de tomar “la parte por el todo”, haciendo referencia a casos puntuales de personal de dudosa idoneidad o sin haber concursado el cargo que ejercían (^{Jaimes, 2016}). En contraposición de la figura del ñoqui, el gobierno proponía reforzar la carrera en la función pública, reinstalar los concursos y la meritocracia. Por tanto, el diagnóstico de un Estado superpoblado de ñoquis era a la vez una prescripción: la necesidad de introducir el mérito individual como criterio.

Más allá del impacto efectivo en el gasto público que tuvieron esas medidas ―evaluado como nulo, en el mejor de los casos―,¹⁶ es importante destacar la tensión entre el señalamiento de los funcionarios sobre el tamaño exagerado de la planta de empleados públicos y el ensanchamiento del organigrama del nuevo Ministerio, que, siguiendo una línea general de aumento del tamaño de la administración pública nacional durante esta gestión, absorbió dependencias y creó en su interior direcciones, secretarías y oficinas. Es decir, mientras desde el propio Ministerio se intentó establecer discursivamente que el tamaño de la planta de empleados públicos era un problema, su responsable agrandó ostensiblemente la cantidad de dependencias y funcionarios, siguiendo una tendencia general. Esta decisión condujo a otra paradoja: la creación de una nueva dirección dedicada, justamente, al planeamiento de la dotación estatal considerada óptima.¹⁷ Los criterios para decidir el número óptimo de empleados nunca transcendieron públicamente, aunque los documentos mencionan que tras el análisis de cada repartición centralizada y descentralizada del Poder Ejecutivo nacional se sugeriría la “adecuación de sus dotaciones a las óptimas”, a través de jubilaciones, movilidad trasversal entre áreas y programas de retiros voluntarios, lo que los gremios denunciaron como un intento de flexibilización laboral que era presentada públicamente como “movilidad consentida por el trabajador”.¹⁸

La diferencia entre un área del Estado que crecía sostenidamente con otra a la que se acusaba de su hipertrofia parecía radicar en quiénes ocupaban uno y otro espacio. Mientras que las gerencias ocupadas por cargos políticos se multiplicaban sin que eso supusiera una revisión crítica, los cargos de menor jerarquía eran sometidos a juicio. Es decir, el mérito que se daba por sentado en algunos agentes ―los de la cúspide de la pirámide―, se analizaba y evaluaba en otros bajo la hipótesis de que en los sectores rasos del empleo público era necesario ordenar y adecuar, es decir, reducir, el número de empleados. Un ejemplo más de la meritocracia asimétrica propuesta por Cambiemos sobre la que echó luz ^{Canelo (2019)}.

Modernizar, o cómo romper las cadenas de la rigidez burocrática

Para desmarcarse del rótulo neoliberal y tomar distancia de las reformas estatales de los años noventa, el ministro de Modernización subrayaba que el objetivo del gobierno no era achicar el Estado, “sino que éste pueda prestar mejores servicios” (^{La Nación, 2016, 16 de mayo}). Mientras el Estado era reducido a su rol de proveedor de servicios, el discurso oficial ―en la voz del ministro― destacaba que “A la gente hay que darle un Estado moderno que le sirva” (^{Página 12, 2016, 12 de enero}). En esa simplificación de las diversas funciones que ejerce el Estado, el paradigma modernizador establecía, al mismo tiempo, una jerarquía: por un lado, privilegiaba el rol estatal como prestador de servicios por sobre sus otras funciones de regulación, prevención, fiscalización o control, en tanto garante de derechos y del cumplimiento de las leyes; por el otro, fomentaba una relación fundamentalmente utilitaria de la ciudadanía con el Estado ―basada en la utilidad o no de lo que el Estado está en condiciones de ofrecerle―. La ciudadanía quedaba identificada en su rol de usuaria/cliente y su vínculo con las agencias estatales imbuido de la lógica mercantil de responsabilización individual.

Según Ibarra, la dimensión del desafío modernizador se cifraba en que “Recibimos un Estado arcaico, con herramientas del siglo XIX, con algunas soluciones para el siglo XX y para satisfacer demandas y necesidades del siglo XXI. Hay una brecha que el ciudadano lo ve y lo sufre” (^{Clarín, 2017, 8 de abril}). Aunque el ciudadano era colocado en el centro ―en términos de una demanda a satisfacer― se lo priorizaba desde una racionalidad que mercantilizaba al Estado (como un mero proveedor de servicios), que daba primacía a los intereses individuales por sobre las articulaciones colectivas, y que descansaba en una concepción apolítica de la sociedad. En este plano, la modernización consistía en convertir un aparato administrativo vetusto y rígido en una estructura eficiente y ágil, marco en el que cobraba sentido la generación de un plan para “desburocratizar” al propio Estado. Aquella forma de administración racional gestada para los desafíos que imprimía la administración de masas a principios del siglo XX, habría perdido su racionalidad en la actualidad, debido en buena medida a las características atribuidas a esa estructura, o a su forma idealizada: rigidez, verticalidad, una organización jerárquica compuesta por “una maraña burocrática”, según palabras del presidente Macri del 29 de enero de 2018.¹⁹ La tarea modernizadora era planteada en los términos de una casi refundación: “el objetivo del gobierno es crear y refundar un Estado que funcione”, decía Ibarra a los medios (^{La Nación, 2016, 5 de febrero}). Se procuraba una reconfiguración profunda de las instancias estatales: su propósito, su composición, sus prácticas, etcétera, basada en la concepción de que el Estado debía funcionar con la lógica “eficiente” de una empresa privada.

Como nos recuerda ^{Gupta (2015)}, la construcción simbólica del Estado siempre se realiza en un contexto y por actores socialmente situados, es decir, desde una posición en la estructura social. En este sentido, el espíritu gerencial del grupo social que accedió a la conducción del Estado con Cambiemos prestó nociones y esquemas interpretativos a su modo de entender al Estado (^{Canelo & Castellani, 2016}; ^{García Delgado & Gardin, 2017}; ^{García Delgado et al., 2018}; ^{Vommaro, 2017}). La razón por la cual la administración pública debía ser reestructurada se relacionaba con los efectos negativos que este grupo suponía había tenido la burocracia estatal en la economía argentina, entre ellos su baja competitividad. Se trataba en realidad de un conjunto de problemas que, en la esfera pública, fueron sintetizados por la prensa en la noción de los “costos ocultos” de la burocracia (^{La Nación, 2016, 15 de marzo}). Reparar o hacer frente a estos problemas era la tarea asignada por el presidente al ministro de Modernización. En esa lectura, subyace una concepción negativa del Estado visto como escollo para el desarrollo económico nacional, o como una carga que el país venía arrastrando. Tal vez aquí anida el componente más antiestatal y liberal de la cosmovisión de Cambiemos. El Estado aparecía como un actor cuya conducta había desincentivado la producción, que interfería negativamente en el ciclo de la inversión privada o en la productividad de este sector, como supo señalar Triaca, el ministro de Trabajo²⁰ (La Nación, 2017, 22 de enero). La desburocratización -la contracara de la implementación de tecnología en los procesos de la administración pública- era valorada como el principal medio para facilitar el comercio exterior o remover obstáculos a la importación de productos extranjeros. La reforma de la administración pública era parte de la tarea que se impuso Cambiamos de conducir el país a un modelo más afín a una sociedad de mercado (^{Vommaro, 2017, p. 309}); estaba vinculada de manera directa al propósito del gobierno de generar un clima de negocios amigable a los mercados, atraer a un capitalismo inversor y optimizar ―desde la propia conducción del Estado― las relaciones público-privadas (^{Vommaro, 2017, p. 265}). Para Cambiemos, la modernización estatal constituía un instrumento para mejorar la competitividad de la economía y un incentivo para las inversiones externas. Modernizar significaba convertir al Estado de un lastre a una ayuda o un complemento del sector privado.

La presentación del Plan de Simplificación (Decreto PEN 891/2017) en noviembre de 2017 puso de manifiesto la contraposición narrativa entre dos modelos: el añejo, oscuro y burocrático, versus el propuesto por Cambiemos: simple, transparente y ágil. El ministro de Producción, Francisco Cabrera,²¹ fue preciso al momento de definir el objetivo del Plan: “La intención es que esos fondos dejen de destinarse a la burocracia y se conviertan en recursos [disponibles para el sector privado]” (La Nación, 2017, 2 de noviembre). Se asumía casi de manera lineal que la economía argentina ganaría en productividad gracias a los trámites a distancia, el ahorro de costos, traslados y, lo más importante, la reducción del tiempo y esfuerzo de los agentes privados. En este sentido, la ciudadanía a la que se dirigía la agenda modernizadora resultaba clara: el sector de negocios; emprendedores y pequeños productores, importadores y exportadores que, a partir de ese momento, se vincularían con el Estado de una manera “ágil”, lo que significaba, entre otras cuestiones, una reducción del tiempo que le demandaba a esos agentes económicos entablar relaciones con él. La desburocratización suponía la promesa de una relación amena y dinámica con el Estado; por ejemplo, al momento de iniciar el trámite para crear una sociedad por acciones simplificada (SAS) (Ley 27.349/2017), una de las medidas que más destacó la gestión Cambiemos. Así se interpelaba al ciudadano individual: “Si tenés un emprendimiento, creá una sociedad de manera fácil, rápida y económica […] podés hacerlo sin ayuda, desde tu computadora, y no tenés que presentar ninguna documentación adicional.”²² La rapidez del trámite era rescatada como esencial. Y esto tenía sentido cuando el tiempo tenía un valor, incluso monetario, para el sector al que iba dirigido, pero también para los funcionarios políticos (antaño empresarios). El Estado se planteaba como la institución que, antes que entorpecer, alentaba la inversión privada, facilitaba su desarrollo y establecía un trato más igualitario con ese sector de la ciudadanía al que concebía motor del cambio que el gobierno evaluaba como indispensable. Como sostuvo el presidente Macri en ocasión del lanzamiento de la normativa de la SAS, su propósito era “facilitar, remover todos esos obstáculos absurdos que han sido creados a partir de una sociedad que siempre desconfió, que siempre se atrincheró en la especulación, en vez de dar rienda suelta a la creación” (La Nación, 2017, 29 de septiembre). El nuevo modelo de Estado confiaba en la ciudadanía, adoptaba la presunción de buena fe de quien iniciaba un trámite de este tipo con el Estado, lo que se reflejaba tanto en los artículos del decreto que establecía la validez de las declaraciones juradas como documentación suficiente para los trámites frente al Estado, como en la narrativa construida alrededor de las medidas tomadas como incentivo a la producción. El ministro Cabrera sostuvo que la política de Ventanilla Única de Comercio Exterior (VUCE) buscaba convertirse para las pequeñas y medianas empresas (pymes) en “un antes y un después, ya que durante muchos años el Estado les complicó la vida” (La Nación, 2017, 13 de julio). La simplificación, presentaban las autoridades, no implicaba pérdida de las facultades de control, porque, como sostuvo Ibarra, “con sistemas electrónicos el control es mucho mejor” (La Nación, 2017, 29 de septiembre). Se trataba de hacer del Estado un espacio amigable para el capitalismo inversor y ponerlo al servicio de los actores que, de acuerdo con esta narrativa, podrían empujar la construcción de una economía de mercado moderna. En este sentido, voceros del Ministerio de Producción lo dejaban en claro frente a la prensa: “Las empresas son nuestros clientes. Si queremos que lleguen inversiones, un costo muy grande que tienen es la burocracia” (^{La Nación, 2017, 9 de agosto}).

Desde el discurso de Cambiemos, evolucionar hacia una administración sin papeles constituía el camino para potenciar “la agilidad y la interoperabilidad del Estado” (^{Clarín, 2017, 1 de noviembre}).²³ La expresión “un Estado ágil” no es un vocabulario nuevo que Cambiemos haya traído a la discusión pública, de hecho, la noción venía madurando en la esfera pública a través de la prensa desde hacía más de una década (La Nación, 2003, 4 de marzo, 16 abril). Tampoco resultaba novedosa la idea de eficiencia que Cambiemos sumaba a la noción de agilidad en su fórmula modernizadora.²⁴ La eficiencia supone la aplicación de una racionalidad técnica como criterio en la toma de decisiones respecto de hacia dónde orientar los recursos del Estado y su modo de implementación. Desde hace décadas, cómo alcanzar esa eficiencia viene siendo objeto de interés de académicos y especialistas, e incluso eso explica el desarrollo de formas expertas de medir la eficiencia estatal y compararla internacionalmente.²⁵ Sin embargo, con el propósito de convertir ese valor técnico (la eficiencia) en un interés de todos, antes que apelar a un conjunto sistemático o coherente de ideas, el discurso de Cambiemos apeló a imágenes de la experiencia cotidiana mucho más arraigadas en el sentido común. Acudiendo a un imaginario bastante extendido en la sociedad argentina, colas permanentes y largas esperas en las oficinas públicas fueron presentadas como el indicador más claro y fehaciente del cuadro de ineficiencia estatal prevaleciente. Según los dichos del presidente Macri, la modernización estatal posibilitaría “terminar con los trámites eternos, el maltrato y las largas colas, recuperando tiempo, calidad de vida y respeto desde el Estado al ciudadano” (^{Página 12, 2016, 22 de febrero}). Una vez más, el ciudadano aparecía como el cliente de los servicios estatales, cuyas únicas necesidades eran sacar turnos, hacer trámites, pagar impuestos, etcétera. El énfasis estaba puesto en la satisfacción de las necesidades de ciudadanos asimilados a consumidores de un mercado, y no concebidos en tanto portadores de derechos. El ciudadano también emergía en su rol como usuario de servicios en línea, en clave del modelo de ciudadanía digital, sobre la confianza de que las nuevas tecnologías le permitirían mejorar la gestión privada de la vida cotidiana, en su continua búsqueda de bienestar individual. De acuerdo con las propias formulaciones de los altos funcionarios de Cambiemos, el ciudadano pensado -y al que apuntaba su gestión- era un individuo que exigía “información relevante”, “en tiempo real”, de forma de “poder anticipar [sus] decisiones” (Guillermo Dietrich, subsecretario de Tránsito y Transporte de CABA, citado en ^{Clarín, 2011, 28 de diciembre}). Se asemejaba bastante al agente racional (abstracto) del mercado (también abstracto) postulado por la teoría económica ortodoxa o neoclásica, pero trasladado a los múltiples planos de la vida urbana ordinaria. Por entonces ministro de Modernización de CABA, Ibarra consideraba al gobierno “como una plataforma de información y servicios que le mejoren la vida al ciudadano” (^{Clarín, 2014, 28 de noviembre}). Su rol, en tanto propulsor de la modernización estatal, era el de convertir al Estado en un gestor de la cotidianeidad, un removedor de los obstáculos que asiduamente se presentan en el discurrir de la vida cotidiana (^{Canelo, 2019, p. 38}).

Además de sinónimo de modernidad, la actualización tecnológica aparecía en el discurso de altos funcionarios de Cambiemos como el modo de acortar distancias entre la administración pública y el ciudadano individual, creando puentes entre ellos. La promoción de las nuevas tecnologías de la comunicación en el Estado tuvo uno de sus impulsos iniciales hacia el cambio de siglo, cuando se las valoró como un instrumento para facilitar el contacto del gobierno con “la gente”, en el marco de una profunda crisis de representación política que se arrastraba desde mediados de la década de 1990, pero que se agudizó con la crisis económica y social de 2001.²⁶ A fines de ese año, en un contexto profundamente crítico, incluso de crisis de la propia autoridad estatal, la tecnología era promovida como una forma de recomponer los nexos “perdidos” entre el Estado y los ciudadanos. La misma línea sostenía, una década más tarde, el representante del PRO, actual jefe de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Horacio Rodríguez Larreta, respecto a la necesidad de “acercar el gobierno a la gente, con herramientas más modernas, más tecnológicas y más amigables” (^{Clarín, 2011, 28 de diciembre}).

Abundan ejemplos relativos al cómo el discurso modernizador de Cambiemos puso énfasis en la tecnología, que era idealizada como una llave cuasi mágica, capaz de resolver múltiples cuestiones relativas a la administración pública. Como observaron otros analistas, en la visión de Cambiemos la cuestión estatal quedaba prácticamente restringida a problemas de orden tecnológico relacionados con la administración del Estado, en el que no cabían interrogantes ni discusión sobre sus fines y prioridades políticas (^{García Delgado, 2017, p. 94}). “La reducción de la modernización a una cuestión técnica supone Estados sin historia, alejados de su pasado y de su identidad” (^{Bernazza, 2016, p. 29}). Desde nuestro punto de vista, la valorización de las herramientas tecnológicas en la justificación pública del proyecto de modernización estatal es sumamente importante porque contribuyó a mostrar, ante la ciudadanía, el proceso de reforma estatal como si este fuera ideológicamente neutro.

Aunque ya existía normativa sobre ello, el gobierno de Cambiemos implementó una política activa de acceso a la información pública acompañada de metas en términos de gobierno abierto. En una entrevista para La Nación, Ibarra sostenía que “La meta es estar entre los diez países más transparentes” (^{La Nación, 2016, 18 de octubre}). La consecución de esos objetivos pasó a formar parte del compromiso que el presidente Macri adoptó con la Alianza para el Gobierno Abierto (OGP) a la que visualizaba como un trampolín para el ingreso del país a la OCDE²⁷ (La Nación, 2016). La Argentina participaba del ranking global de “Datos Abiertos” que elabora la fundación Open Knowledge International.²⁸ Los rankings tienen una gran eficacia simbólica en el plano de la construcción de problemas públicos y la definición de agendas de gobierno; son instrumentos que sirven para normativizar la discusión pública (^{Morresi & Vommaro, 2011}). La asociación del proyecto modernizador con el lenguaje de los rankings internacionales fue, si se quiere, un elemento novedoso y, por tanto, singular de la propuesta modernizadora de Cambiemos. Nos recuerda también que la construcción discursiva del Estado se da en la intersección de culturas públicas nacionales y circuitos o redes trasnacionales de experticia.

Para entender la fuerza simbólica y la utilidad del ranking es importante distinguir las audiencias a las que se dirigía el discurso de la modernización estatal. Su mensaje tenía múltiples destinatarios, tanto internos como externos. Mientras invitaba a algunos actores a la conversación, excluía a otros. Por un lado, cuando echaba mano al lenguaje de los rankings y del gobierno abierto, el discurso de la modernización se orientaba a la comunidad internacional con el objeto de captar recursos financieros. En este plano, la propia creación del Ministerio de Modernización encontraba uno de sus fundamentos en la premisa del gobierno de “volver a integrar” a la Argentina al mundo. Asimismo, el perfil de funcionarios que convocó Cambiemos al gobierno se caracterizaba por su estrecha conexión con grupos de élite globales (^{Vommaro, 2017}). Las metas de modernización estatal anunciadas por el gobierno, más allá de que lograran concretarse o no, operaban ante ese auditorio externo como un recurso en la búsqueda de generar confianza y apoyos. Como señaló André Orlean (2006) acerca de los actores principales del capitalismo financiero, su lógica residía fundamentalmente en afectar la opinión, antes que en realizar cambios concretos en la realidad material.

La potencia del discurso modernizador: su asociación con la agenda de la transparencia

En paralelo a la simplificación y la agilidad, analizadas en el apartado anterior, otro atributo de la tecnología destacado discursivamente por Cambiemos fue su supuesta capacidad de limitar la discrecionalidad al interior del Estado. Según Ibarra, la “Modernización significa evolucionar hacia el uso de nuevas tecnologías de una manera sostenida en el tiempo, para lograr más actividad y transparencia en la gestión” (La Nación, 2011, 4 de diciembre). En este sentido, el discurso de Cambiemos operó articulando dos temas de la agenda pública que, aunque nacieron separados, ahora parecen solaparse: la cuestión del Estado y de la corrupción como problemas públicos.²⁹

Durante la campaña política de 2015, Cambiemos supo movilizar la indignación social por la corrupción en el ámbito de la administración pública. Una vez en el gobierno, Macri planteó que llegaba: “a saldar una enorme deuda de años que tiene el Estado con los argentinos: la deuda de la transparencia” (^{La Nación, 2016, 8 de abril}). Es decir, desde la gestión capitalizó el problema de la corrupción como recurso de justificación de la transformación política que procuraba hacer al interior del Estado. Consideramos que la legitimación de la gesta modernizadora cobra mucha más fuerza a partir de su alianza con un discurso de tipo moral.

En marzo de 2016, en ocasión del lanzamiento de un portal de datos públicos, Ibarra planteó la necesidad y la importancia de salir de un “Estado oscuro”, imagen forjada sobre la idea de que el gobierno anterior no publicaba ningún tipo de información (^{La Nación, 2016, 9 de marzo}). “Éramos un ‘Estado oscuro’ que ocultaba su información o la manipulaba”, sostenía meses más tarde (^{La Nación, 2016, 18 de octubre}). Construía así la contraimagen de aquello que dejaba de ser el Estado a partir de la nueva gestión de gobierno al plantear el objetivo de lograr un Estado transparente, orientado a mejorar la vida a la gente antes que la posición o riqueza personal de algún funcionario, desplazando un poco más la cuestión al terreno moral. En estos términos, Ibarra delineaba el propósito del gobierno: “hemos venido para hacer una transformación, no puede ser que el Estado sea la caja boba al servicio de la política mal entendida” (^{La Nación, 2016, 3 de febrero}). Según esta visión, la estructura estatal a transformar era aquella que actuaba como “un aguantadero de la política” (^{Clarín, 2016, 22 de febrero}) y se encontraba “al servicio de la militancia política” (^{Página 12, 2016, 23 de febrero}). De este modo, se abonaba a la imagen de un Estado “(hiper)politizado”. Además, apelando nuevamente al recurso de la generalización, la sospecha del delito o de la conducta reñida con la legalidad se extendían a todos los espacios de la administración pública nacional. Como otros ya han señalado, los dichos de los funcionarios de Cambiemos generaban una identificación entre agrupación política y foco de corrupción, como si la práctica política fuera en sí misma una actividad deleznable (^{Jaimes, 2016}). Así, de modo semejante a la protesta social de la década de 1990, el vocabulario de la modernización estatal también se vio organizado en función de una crítica moral de la práctica política (^{Pereyra, 2014}).

Entre el prototipo de acciones que harían al Estado más transparente estaba también la puesta en marcha de sitios web para la publicación de los datos de la gestión de las distintas dependencias estatales. Las herramientas del “gobierno abierto” que fueron presentadas por Ibarra en la ciudad de Buenos Aires como “un salto de calidad institucional” (La Nación, 2013, 18 de septiembre), pasaron a ser una “filosofía de gestión” del Estado nacional bajo el signo de Cambiemos, también en términos usados por Ibarra (^{La Nación, 2016, 5 de enero}). En la narrativa de Cambiemos, lograr mayor transparencia en la acción estatal aparecía como una consecuencia necesaria y automática de implementar herramientas de acceso de los ciudadanos a la información, digitalizar documentos o utilizar expedientes electrónicos, aunque el concepto de gobierno abierto no se reduce a la publicación de información, sino involucra también el fomento de la participación activa de los diversos miembros de sociedad en las decisiones públicas. Una participación que Cambiemos no alentó si no era en el registro del ciudadano individualizado, dando la espalda a sus formas de representación colectiva.

Así, en el discurso de Cambiemos, la modernización era presentada como un sinónimo de transparencia. Según altos funcionarios, expresaba la respuesta ética a la opacidad adjudicada al Estado durante los gobiernos kirchneristas. La tecnología aparecía allí como una herramienta capaz de neutralizar por sí misma la corrupción en la administración pública. Era convertida así en una especie de vacuna ética aplicada a la acción estatal.