Restauración del puente político UE-Cuba (2008-2009)

La primera etapa se enmarca entre los años 2008 y 2009, por ser la fecha en la que ambas partes reconocen de manera oficial el comienzo de los encuentros ministeriales de primer nivel. Esta etapa se caracterizó por tener un periodo de optimismo moderado entre las partes y a nivel mundial, lo cual fue producido por los cambios realizados en el contexto internacional y por los cambios dentro de la UE. De hecho, las dos primeras etapas son la antesala del NMP, porque se realizaron los cambios esenciales que permitieron el acercamiento entre las partes en igualdad de condiciones con el objetivo de eliminar la PC y construir un diálogo político que respondiera a sus intereses.

En la primera etapa, los pasos dados fueron dirigidos a restablecer el diálogo político y la cooperación entre la UE y Cuba, así como a restaurar la relación de confianza y respeto mutuo que pudieran permitir la construcción de un NMP institucional-jurídico entre ambos socios. Este proceso quedó marcado en 2008 por la puesta en marcha de las rondas de negociación a nivel ministerial para el restablecimiento del diálogo político y de la cooperación entre las partes, con el objetivo central de iniciar la negociación de un ADPC entre la UE y Cuba. Por esta razón, en la primera etapa se enmarca el cambio institucional y el inicio de la negociación del modelo político al que ambas partes querían llegar y que abrió las puertas a las siguientes etapas.

En este punto se hace necesario preguntar: ¿cómo se ha construido un NMP de relación UE-Cuba? Básicamente, porque la UE y Cuba han restablecido el diálogo político y la cooperación, previa suspensión, de manera indefinida, de la PC.

Por esta razón, el NMP se pudo construir debido a que la UE reconoció lo poco acertada de la PC en su relación con Cuba, dado que se trataba de una decisión de marcada injerencia en sus asuntos internos, que respondía a un momento político enmarcado en la Guerra Fría, y que tal vez había incidido en el bienestar de la sociedad cubana.

Este criterio también fue recogido en las entrevistas realizadas a los funcionarios del SEAE. De hecho, los nueve especialistas consideraron que la “PC fue un error, ya que respondía a los intereses de los Estados miembros del Eje Atlántico, y estos respondían a los intereses de Estados Unidos. Por esta razón, los Estados miembros no aplicaron la PC y esta se volvió un instrumento poco efectivo, aunque destruyó el puente entre las instituciones europeas y el gobierno y la sociedad cubanos”.

Así, ^{Ugalde (2010, p. 181)} sostiene que el problema de la Posición Común no solo es su discutible método político-diplomático -orientar la postura de la UE hacia la contraparte de forma unilateral-, sino también su fondo y contenido: pretender cambiar el sistema político, económico y social de un país, en definitiva, la adopción por Cuba de una economía de mercado. Y todo ello poniendo el acento en la cuestión de los derechos humanos, factor que no es decisivo en las relaciones de la UE con otros Estados.

Este marco argumental sienta las bases para entender desde la teoría institucional el cambio de postura que ha tenido la UE en su relación con Cuba, y cómo el gobierno cubano ha cambiado su relación con las instituciones de la UE. Esto explica por qué, durante el tiempo que estuvo vigente la PC, floreció la cooperación bilateral y el comercio entre los Estados miembros y el gobierno cubano.

En principio, se generó este escenario porque la PC no era de obligado cumplimiento e implementación para los Estados miembros y porque no respondía a los intereses de la UE y a los de una gran parte de sus integrantes.

Fue de este modo que la primera etapa marcó un paso de inflexión en la relación de la UE con Cuba, por ser la primera vez que ambas partes llegaron a la mesa de negociaciones alejados de la Guerra Fría, en un ambiente de respeto mutuo, libre de injerencia y de condicionalidades previas. Este giro en la relación UE-Cuba hizo que primara un diálogo político constructivo que respondiera a los intereses de las partes.

En este espacio se realizaron reuniones ministeriales UE-Cuba, que terminaron con la solicitud para el inicio de la negociación de un ADPC entre las partes. En este marco, los gobiernos de Cuba y España restablecieron el diálogo político sobre los derechos humanos, cristalizando con la liberación progresiva de los disidentes detenidos en Cuba, incluyendo los 75 detenidos en 2003. Igualmente, el Comisario de Desarrollo de la UE visitó la Isla de manera oficial, en lo que fue el inicio de la reconstrucción del diálogo político y de la cooperación entre la UE y Cuba. Por su parte, el gobierno cubano firmó en 2008 el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. No se debe descartar que la ratificación de ambos convenios forme parte de los diálogos políticos sobre los derechos humanos que vienen realizando la UE y Cuba en el marco ADPC.

En este contexto, la construcción del NMP en su primera y segunda etapas estuvo marcado por el incremento de la cooperación bilateral UE-Cuba en los sectores más importantes para el gobierno y la sociedad cubana: “Entre 2007 y 2013 la cooperación bilateral se centró en los sectores de agricultura sostenible y seguridad alimentaria, fuentes renovables de energía y cambio climático, y modernización de la economía” (^{Garay & Toirac, 2019, p. 16}).

Por esta razón, la restauración de la cooperación entre ambos socios contribuyó a reforzar el diálogo político entre la UE y la sociedad cubana, principal destinataria de la AOD procedente de la UE. Además, ha sido uno de los ejes centrales en la restauración de la relación UE-Cuba, ya que ha contribuido a fortalecer la confianza mutua entre las partes durante toda la negociación y aplicación del Acuerdo.

Por otra parte, la reparación del puente político y la configuración del nuevo modelo político UE-Cuba y de la UE-ALC, también se vieron reforzadas gracias a la entrada en vigor el Tratado de Lisboa en 2009, y con las nuevas funciones del AR recogidas en el artículo 18 del Tratado de la Unión Europea (TUE). La entrada en vigor de este tratado contribuyó a que la Diplomacia Común Europea (DCE) evolucionara a favor de los intereses de la UE y sus ciudadanos. Incluso las nuevas funciones que comenzó a aplicar el AR en la política exterior han permitido construir una política exterior común en su relación con ALC, y especialmente con Cuba.

Para ^{Aldecoa (2011, pp. 19-41)}, la novedad fundamental de la figura del nuevo Alto Representante Vicepresidente de la Comisión Europea es que desempeña tres funciones completamente diferentes, que hasta entonces eran ejercidas por tres personas distintas. Las nuevas funciones del AR han permitido comunitarizar la política exterior de la UE y establecer una política coherente y coordinada con ALC y con el gobierno cubano. De hecho, dieron un impulso y mayor claridad a las negociaciones que realizaron la UE y Cuba en esta etapa, momento en el que se enmarca la configuración del NMP UE-Cuba.

Configuración de las negociaciones del Acuerdo UE-Cuba (2010-2013)

La puesta en marcha en 2011 del SEAE como brazo ejecutor del AR fue el elemento que marcó la configuración de las negociaciones del Acuerdo UE-Cuba. Por otra parte, la entrada en funcionamiento del SEAE y de las nuevas funciones del AR trajo como consecuencia la intensificación de las reuniones ministeriales entre la UE y Cuba. De esta forma, la propuesta realizada por la Comisión al Consejo solicitando el mandato para iniciar el diálogo político para las negociaciones de un ADPC certificaba que la UE estaba cambiando su posicionamiento con el gobierno y la sociedad cubana. También demostraba el impacto positivo que tuvieron los cambios implementados por el gobierno cubano en la escena internacional para garantizar la supervivencia del sistema socialista en el nuevo contexto internacional.

En este escenario, la concesión del mandato tenía una elevada carga de responsabilidad simbólica para la UE. En primer lugar, por estar en juego el trabajo de tres años de la AR, Catherine Ashton, y del SEAE. Mientras que, en segundo lugar, se pusieron en juego los valores y principios que caracterizan su política exterior (arts. 3, 5 y 21 del TUE), junto con el liderazgo de la UE en ALC y en la escena internacional. Por esta razón, la construcción del puente político y la configuración de la negociación previas del ADPC forman parte de los antecedentes que han permitido construir un NMP entre las partes. En este proceso, el SEAE fue el encargado de preparar técnicamente al gobierno cubano para comenzar las negociaciones del ADPC con la Unión y hacer que se pudiera avanzar rápidamente en la negociación del Acuerdo, al tener identificadas y prenegociadas las diferentes temáticas

En declaración del especialista del SEAE, entrevistado 2 de la UE (2017), señala que “los cubanos estaban preparados para negociar el Acuerdo antes de iniciar las negociaciones con el gobierno cubano en 2014. Esto se debe a que desde 2010 había comenzado la discusión interna en la UE para iniciar un nuevo camino con Cuba […] a partir de este momento nosotros comenzamos a hablar con los cubanos informalmente sobre la cláusula de los derechos humanos, y la cláusula de suspensión”.

Este proceso es una muestra de la coherencia y de la comunitarización de la política exterior de la UE en su relación con Cuba, así como de la importancia que tiene el Acuerdo para ambas partes. También es una muestra de la profesionalidad de ambos equipos por entender que ambas partes debían tener claros los conceptos, el alcance y la complejidad técnica del lenguaje utilizado en la redacción del Acuerdo, para avanzar en los intereses comunes de la UE y Cuba.

Negociación y firma del Acuerdo UE-Cuba: se hace camino al andar (2014-2016)

Las propuestas y las recomendaciones presentadas en 2013 por la AR Catherine Ashton y por la Comisión Europea proponiendo el inicio de la negociación de un Acuerdo de Cooperación con el gobierno cubano pusieron fin a la configuración de las negociaciones del Acuerdo. Mientras que el mandato conferido el 10 de febrero de 2014 por el Consejo de la UE marca el inicio de la tercera etapa y del NMP de relación UE-Cuba. En el mandato, el Consejo suspende la PC durante el tiempo que durase la negociación del Acuerdo. También se autoriza a la Comisión y a la AR a comenzar la negociación del ADPC con Cuba, con la supervisión desde Bruselas de la AR Catherine Ashton, y como jefe de la delegación, Christian Leffler, director para las Américas del SEAE. Mientras que, el gobierno cubano designó como jefe de la delegación cubana al viceministro de Relaciones Exteriores, Abelardo Moreno (Minrex, 2015, p. 203).

La primera ronda de negociación del ADPC UE-Cuba, celebrada en abril de 2014 en La Habana, alcanzó un enorme simbolismo e importancia política a nivel regional e internacional. Por una parte, el gobierno cubano lograba consolidar el sistema socialista cubano a noventa millas de los Estados Unidos, sin perder su soberanía y sin renunciar a sus principios y a sus valores políticos y sociales; mientras que la UE, el principal socio comercial y militar de Estados Unidos, consolidaba su relación política, comercial y de cooperación en el territorio más anhelado en la política interna de este último país. Con este paso, la UE reconoce la nula eficacia de la PC en su relación con Cuba y comienza a alejarse de la política norteamericana de confrontación y de aislamiento que mantenía contra Cuba.

El inicio de las rondas de negociación UE-Cuba fue el inicio del NMP de relación UE-Cuba, rompiendo el molde de la Guerra Fría, al establecer una relación en igualdad de derechos, sin condicionalidad y con el respeto mutuo de las partes. Al mismo tiempo, la UE reconoció el derecho del gobierno y la sociedad cubanos a tomar sus decisiones sobre su futuro de manera independiente.

En este escenario podríamos preguntarnos: ¿por qué se construye el NMP de relación UE-Cuba? En primer lugar, porque la aplicación de la PC no había sido efectiva, ni consiguió los objetivos planteados. En la práctica no fue implementada por todos los Estados miembros y no respondía a los intereses políticos y comerciales de la UE y de una parte de los Estados que la integran. Este contexto exigía un cambio radical en la relación de la UE con el gobierno cubano que permitiera crear un nuevo marco de relaciones en la esfera política y en la cooperación, y que respondiera a los intereses comunes de las partes.

En segundo lugar, era necesario unificar todas las políticas de cooperación y comerciales que tenían los Estados miembros con Cuba, y reconstruir los puentes institucionales y el diálogo político que venía realizando la UE con el gobierno de Cuba en 1995.

En tercer lugar, la UE tenía que respaldar los intereses comerciales que tiene Cuba con la Unión, y con los Estados miembros del bloque europeísta. En ambos casos, se apostaba por derogar la PC para firmar un ADPC con Cuba. En cuarto, era necesario que la UE diera este paso para alcanzar una mayor autonomía política frente a la política exterior que Estados Unidos mantiene contra Cuba y hacia ALC.

Estos factores han transferido un alto valor político al inicio de las negociaciones del Acuerdo en La Habana en la escena internacional, y provocaron que ambos socios tengan una mayor visibilidad a nivel regional y en el Eje Atlántico. Algo que también incide en la responsabilidad que asumieron las partes con el inicio de las negociaciones, aunque en la escena internacional existía un sector que las consideraba como una mano de pintura a favor del gobierno de Castro o que simplemente no se iba a llegar a ningún puerto y mucho menos que se iba a aplicar.

De acuerdo con el especialista del SEAE, entrevistado 3 de la UE (2018), “las partes acordaron, en la primera ronda de negociaciones, delimitar los temas bilaterales y de interés mutuo, como son la migración, el medio ambiente, el efecto extraterritorial del bloqueo norteamericano y los derechos humanos. Para alcanzar este objetivo, se convino negociar el Acuerdo en diferentes parcelas de intereses compartidos para ambos”.

Esta estrategia permitió que ambas partes alcanzaran sus intereses, reconociendo que el Acuerdo podría generar nuevas oportunidades para la cooperación bilateral técnica y financiera, así como diálogos de políticas en muchos sectores. Asimismo, las partes acordaron impulsar, a través del ADPC, la cooperación económica y los intercambios Cuba-UE, a través del derecho internacional y los parámetros de la Organización Mundial del Comercio.

Para alcanzar este fin, en la segunda ronda de negociación, celebrada en Bruselas, se aprobó una estructura de negociación formada por los puntos más afines que existían entre las partes, y también los menos afines, ya que permitían avanzar rápidamente en los primeros para pasar luego a los más espinosos en la relación (Declaración del especialista del SEAE, entrevistado 3 de la UE, 2018). Por esta razón, la estructura descansó en tres puntos fundamentales: diálogo político, cooperación y diálogo sobre políticas sectoriales, y comercio y cooperación comercial. Todo ello, junto con la decisión de realizar los encuentros de manera rotativa, haciendo de La Habana y Bruselas las capitales del NMP para que se realizaran las rondas de negociación, la iniciación, la firma del ADPC UE-Cuba y su aplicación provisional.

En opinión del especialista del SEAE, entrevistado 2 de la UE (2017), en todo el proceso de negociación, la UE ratificó su intención de acompañar al gobierno y la sociedad cubanos en el proceso actual de cambio y modernización, mediante la proporción de un marco fortalecido de diálogo político y cooperación. La defensa y la promoción de los derechos humanos y libertades fundamentales siguen siendo centrales para la relación.

Por otra parte, en la II Cumbre Unión Europea-Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (UE-CELAC), los jefes de Estado de la región alentaron a la UE a que saliera del contexto de confrontación norteamericano contra Cuba para que comenzara el proceso de negociación, firma y aplicación del ADPC (^{Declaración de Bruselas UE-CELAC, 2015, p. 16}).

En consideración de ^{Martínez & Pérez (2015, p. 83)}, los resultados de la I Cumbre EU-CELAC reafirmaron el cambio en el contexto latinoamericano. Para negociar con la región, los europeos ya no podían obviar a Cuba, porque sus vecinos la apoyaban y presionaban para que no se la excluyera o, al menos, para que se respetaran sus decisiones.

En este escenario, en junio de 2015, la ciudad de Bruselas acaparó todas las miradas de América Latina y de la sociedad internacional; primero porque celebró la II Cumbre UE-CELAC, en la que los Estados miembros respaldaron en la denominada ^{Declaración de Bruselas (2015)} “el inicio y el avance de las negociaciones sobre un acuerdo histórico de diálogo político y cooperación con Cuba”. El segundo acontecimiento en importancia para ALC fue la celebración, los días 15 y 16 de junio, de la cuarta ronda de negociación del Acuerdo, en la que las partes confirmaron su interés en seguir avanzando rápidamente. Al mismo tiempo, se celebró el primer Encuentro de Diálogo sobre los Derechos Humanos UE-Cuba, del 24 al 25 de junio en Bruselas (^{Granma, 2015}; ^{EFE, 2015}). Este hecho marcó un antes y un después en la relación de ambos socios, por ser una muestra del cambio institucional al dejar de ser los derechos humanos un tema de conflicto entre la UE y Cuba, y sin que ello significara que dejaran de pertenecer a la política interna del gobierno cubano.

En este contexto, y con el anuncio de la visita del presidente estadounidense, Barack Obama, a Cuba el 21 de marzo de 2016, se pudieron acelerar las negociaciones del Acuerdo. Tras siete encuentros, se inició en La Habana el Primer ADPC UE-Cuba el 11 de marzo de 2016, diez días antes de la vista de Obama. Con este paso, la UE confirmaba su voluntad de dar un giro de ciento ochenta grados a la relación con Cuba, independientemente de cómo evolucionara la relación entre los dos vecinos.

¿Para qué se construye el NMP en la relación UE-Cuba? La Unión Europea y el gobierno cubano han construido un nuevo modelo político en su relación, con el objetivo de configurar un espacio político-institucional de entendimiento y de cooperación, donde se utiliza como principal herramienta el diálogo político en la esfera de la cooperación, los derechos humanos y el comercio, en un ambiente de igualdad de condiciones, de no injerencia en los asuntos internos de las partes, y de respeto mutuo, ambiente que permite crear un espacio de confianza mutua.

De hecho, el NMP permite a la UE acompañar al gobierno y a la sociedad cubanos en el proceso de transformación de su modelo económico-social para favorecer el bienestar de la sociedad cubana, sin ningún tipo de injerencia en los asuntos internos del gobierno y de la sociedad cubanos. La economía del país necesita cambiar desde la fase actual del mercado local hasta una economía mixta socialista más avanzada que requiere empresarios privados mejor educados y más innovadores y sofisticados (^{Font & Jancsics, 2016, p. 160}). Por esta razón, el NMP brinda las herramientas necesarias al gobierno cubano para lograr la supervivencia y adaptación del sistema socialista cubano al siglo XXI, garantizando la redistribución de los recursos en la sociedad de forma equitativa para satisfacer el bienestar social.

En opinión de ^{Grabendorff (2015, pp. 169-170)}, las reformas emprendidas en Cuba han conducido a la decisión del 10 de febrero de 2014, por parte de la UE, de realizar un nuevo esfuerzo para encontrar un acuerdo con Cuba aceptable para las dos partes, que facilite la inversión y el comercio e institucionalice el diálogo político.

Sin embargo, no faltan analistas que expresan sus dudas sobre la viabilidad de ese modelo. Así, en consideración de ^{Ortiz (2016, p. 369}), el proceso no será fácil ya que estará plagado de dificultades e incluso de cierta desconfianza. En este escenario, las metas antes señaladas forman parte de los objetivos, de los principios y de las aspiraciones que han firmado ambos socios en el ADPC, previa negociación entre las partes, dando un giro de ciento ochenta grados en la relación de la Unión Europea con el gobierno y sociedad cubanos. A través del NMP las partes mostraron su voluntad política e institucional de seguir reforzando sus relaciones bilaterales y multilaterales para crear un espacio de confianza mutua, colocando en el centro de la relación el bienestar de la sociedad cubana y utilizando el diálogo político como el vehículo para reforzar su relación.

Por esta razón, la derogación, el 6 de diciembre de 2016, de la PC que mantenía suspendida la UE en el proceso de negociación con Cuba constituye la cristalización del NMP UE-Cuba y marca la diferencia de la política exterior de la Unión con Cuba alejada de la política exterior de Estados Unidos. Por esta causa, la firma del ADPC UE-Cuba, el 12 de diciembre de 2016, es la principal expresión del NMP y del cambio institucional-jurídico entre la UE-Cuba, fruto del trabajo conjunto realizando por la AR Federica Mogherini, el SEAE y la diplomacia cubana.

Con la firma del primer Acuerdo Mixto de Diálogo Político y de Cooperación UE-Cuba, se creó el primer marco político-institucional y jurídico, de mutuo acuerdo entre las partes, en igualdad de condiciones, y con el diálogo político como principal herramienta, que es lo que llamamos el “nuevo modelo político de relación UE-Cuba” (Berg-Rodríguez, 2019, p. 586). Este NMP permite desarrollar las nuevas relaciones UE-Cuba unificando, a través del Acuerdo, la dispersión de acuerdos que existía en materia de cooperación y comercio entre los Estados miembros, la UE y el gobierno cubano. Al mismo tiempo, ha permitido construir una única voz en materia de política exterior y comercio, siendo el SEAE y la AR quienes establecen el diálogo político con el gobierno cubano.

En opinión de ^{Ayuso, Gratius & Pellón (2017, p. 1)}, a partir de ahora ambos comparten una relación dialogante que busca construir puentes, incrementar la presencia mutua y facilitar los intercambios sin requisitos previos. Por su parte, ^{Ortiz (2016, p. 371)} considera que el objetivo de la UE es claro: no perder su posición de primer socio comercial en el caso de que se levante el embargo, a pesar de que el comercio entre los dos vecinos -Cuba y Estados Unidos- será más ágil y menos costoso que entre Bruselas y La Habana.

Por esta razón, el Acuerdo UE-Cuba es una herramienta esencial para que ambos socios logren fomentar los objetivos de la política exterior, llevando al centro de su relación el trabajar en favor del bienestar de las sociedades cubana y europea. Aunque, si se realiza un cambio en la política exterior de la UE hacia Cuba, el NMP-ADPC se puede convertir en un mecanismo de presión política para que el gobierno cubano realice cambios más profundos en la esfera de los derechos humanos y en su modelo económico.

Ratificación y aplicación provisional del Acuerdo UE-Cuba (2017-2022)

El inicio de la cuarta etapa nos lleva a analizar con especial incertidumbre los desafíos que tienen por delante la ratificación y aplicación provisional del ADPC UE-Cuba por parte de todos los Estados miembros, ya que es un Acuerdo Mixto. En este tipo de Acuerdo, la UE y los Estados miembros comparten competencias en su relación con Cuba. Por esta razón se están aplicando de manera provisional 83 de los 89 artículos que dan vida a la estructura del ADPC UE-Cuba.

Esta característica hace que la ratificación del Acuerdo dependa de los tiempos y procesos internos de los Estados miembros, con especial atención a la posición política de cada uno. En este escenario, el ADPC se está aplicando de manera provisional, aunque se espera que entre 2021 y 2022 sea ratificado por los Estados miembros y aprobado posteriormente por el Parlamento Europeo (PE). De hecho, hasta el “1 de junio del 2020, faltan dos Estados miembros (Lituania y Suecia) por ratificar el ADPC” (^{Consejo de la Unión Europea, 2016}), mientras que los últimos han sido Italia y Holanda, por lo que no parece que vaya a haber algún problema en alcanzar la ratificación.

Sin embargo, el auge de los nacionalismos en algunos Estados miembros de la UE, junto con la crisis migratoria y del COVID-19 en la UE, puede demorar la ratificación del Acuerdo, aunque puede ser un catalizador para estimular su entrada en vigor.

En este contexto, el principal desafío que tiene por delante la aplicación provisional del Acuerdo y su ratificación, para ambas partes, es la existencia del bloqueo económico que mantiene el gobierno norteamericano contra Cuba y que reforzó en abril de 2019 el actual presidente, Donald Trump. La activación de los Títulos III y IV de la Ley Helms-Burton remarcan el carácter extraterritorial de las sanciones, ya que pueden afectar a las instituciones y empresas de la UE, y al normal desarrollo del ADPC UE-Cuba.

Ante este escenario, “se hace necesaria la implementación de contramedidas para frenar el efecto extraterritorial del bloqueo en el comercio exterior de Cuba y, al mismo tiempo, facilitar que la aplicación del ADPC UE-Cuba se convierta en un factor importante en la modernización del modelo económico-social que están realizando el Gobierno y la sociedad cubana, acompañados por las instituciones europeas” (Berg-Rodríguez, 2019, p. 929).

Para contrarrestar esta situación, el 29 de noviembre de 2019 se realizó en La Habana el segundo Diálogo Político sobre Medidas Coercitivas Unilaterales UE-Cuba con el objetivo de abordar “el endurecimiento del bloqueo económico, comercial y financiero impuesto a Cuba por los Estados Unidos” (^{SEAE, 2019}). En este escenario, algunos Estados miembros de la UE pueden obstaculizar la ratificación del Acuerdo UE-Cuba, con el objetivo de proteger sus intereses político-comerciales con Estados Unidos, tal y como ocurrió con la derogada PC de 1996.

El Acuerdo UE-Cuba de 2016 y su paso por el Parlamento Europeo

La cuarta etapa ha tenido como principal desafío alcanzar la implementación provisional del Acuerdo, que se vio frenada seis meses por el Parlamento Europeo. Debido a esto, el ADPC UE-Cuba tuvo que esperar hasta junio de 2017 para que el PE diera su visto bueno a su firma y aplicación provisional. El resultado positivo obtenido en el Parlamento confiere un 70% de posibilidades de que el ADPC sea ratificado después de que todos los Estados miembros lo hagan en sus respectivos parlamentos.

Es importante señalar que la resolución no legislativa aprobada por el Parlamento Europeo solo confiere el visto bueno al comienzo de la aplicación provisional del Acuerdo y autoriza al Consejo de la UE a firmarlo. Hay que destacar que los cinco Diálogos Políticos sobre Derechos Humanos UE-Cuba, realizados entre 2015 y 2019, pueden seguir contribuyendo a unir voluntades dentro del PE para dar el visto bueno para el comienzo de la aplicación provisional en 2017 y que posteriormente apruebe la ratificación del ADPC. Por esta razón, este trámite se ha convertido en un compromiso moral para que el PE realice la aprobación del ADPC siempre que no suceda una violación de las cláusulas que pueden provocar la suspensión y finalización del Acuerdo, como son la violación de los derechos humanos y el desarme y no proliferación de armas nucleares, recogidas en el artículo 1, apartado 5 y artículo 7.

Por otra parte, el visto bueno a la aplicación del Acuerdo hecho por el PE sentó las bases para que el aviso de su aplicación provisional reforzara el diálogo político y la cooperación internacional entre la UE y Cuba. Debido a esto, la selección del 1 de noviembre de 2017 para realizar ese anuncio lo impregnó de un alto impacto y una doble carga simbólica a nivel regional e internacional, por ser el día en el que la UE y sus Estados miembros votaron nuevamente en Naciones Unidas contra el bloqueo estadounidense contra Cuba.

Mientras que la puesta en marcha del ADPC se planificó para el mes de mayo de 2018, un mes después de celebradas las elecciones cubanas y después de que la AR Mogherini recibiera el apoyo del gobierno cubano para implementar el Acuerdo con la UE, tras su tercera visita a la Isla, a inicios de 2018.

A pesar de este escenario, existe la posibilidad de que no se logre la ratificación de todos los Estados miembros. En este supuesto, se mantendría la aplicación provisional del Acuerdo en los apartados que son de competencia exclusiva de la UE y que son el 90% del ADPC, por tiempo indeterminado. Mientras que, si se alcanza la ratificación de todos los Estados miembros, se comenzaría a desarrollar el Acuerdo con Cuba, en la etapa titulada «La Entrada en Vigor y la Implementación del ADPC entre los Estados miembros y Cuba».

Esta nueva etapa sería el marco de las relaciones entre los Estados miembros y el gobierno cubano, y su inicio se puede estimular con la llegada del nuevo presidente al gobierno de Cuba, distinto de Fidel y Raúl Castro y encargado de continuar realizando cambios en el modelo económico-social de Cuba, a favor de garantizar la supervivencia del sistema socialista cubano en el siglo XXI y el bienestar de la sociedad cubana. Por esta razón, la puesta en marcha del Acuerdo UE-Cuba se ha convertido en una herramienta que permite a ambos socios ganar mayor peso político, visibilidad y credibilidad en la esfera internacional, al ser una muestra más del distanciamiento de la política exterior de la UE con respecto a la de Estados Unidos, y un respaldo a la sociedad y al gobierno cubano en la escena internacional.

La puesta en marcha del nuevo modelo político UE-Cuba en 2018

La aplicación provisional del Acuerdo es la mejor expresión de la restauración del diálogo político y de las relaciones políticas entre ambas partes, pues subsana los puntos divergentes que existían entre la UE y los Estados miembros en su relación con Cuba. De hecho, el ADPC tiene una mayor relevancia porque estimuló la celebración de cinco diálogos políticos entre la UE y Cuba sobre los derechos humanos, lo que fue resultado de la cohesión y coordinación realizada por la AR, el gobierno cubano y el SEAE en torno a la nueva política exterior que vienen construyendo ambos en su relación.

Las partes quieren reforzar y estimular una mayor cooperación bilateral UE-Cuba y triangular UE-Cuba-ALC. En el primer caso, “la Unión Europea ha financiado con unos EUR 300 millones más de doscientos proyectos de cooperación en la isla caribeña” (^{Garay & Toirac, 2019, p. 16}). El financiamiento de la UE a Cuba ha pasado de ser una cooperación condicionada entre 1988 y 2007, por los intereses de Estados Unidos hacia Cuba, para poner en marcha, a partir de 2008 y hasta junio de 2020, una cooperación bilateral UE-Cuba que responda a los intereses de la UE con la sociedad y el gobierno cubanos.

Los nuevos elementos se encuentran en la declaración del nuevo AR, Josep Borrell, en el marco de la COVID-19:

En Cuba, la Unión Europea está adaptando estratégicamente al nuevo contexto los proyectos de cooperación que se implementan en el país, en especial los relativos a la seguridad alimentaria, en diálogo con el gobierno y las instituciones relevantes. […] agradecemos a Cuba por responder de manera inmediata a la solicitud de médicos y enfermeros realizada por Italia y otros países del mundo. (Declaración del AR, Josep ^{Borrell, 2020}).

Estos elementos, convierten a Cuba en un importante pivote para desarrollar la cooperación triangular, dadas sus capacidades científico-técnicas; su influencia en la política internacional, y su elevado valor moral para la región del Caribe y América Latina. Por esta causa, Cuba puede ser un socio esencial para promover iniciativas a nivel multilateral, como se ha visto en el proceso de paz de Colombia y en los diferentes proyectos de cooperación Sur-Sur implementados en los países de la región.

Los elementos y resultados antes mencionados han minimizado el riesgo de que las reuniones del Consejo Conjunto se convirtieran en meras cumbres formales para analizar los temas de la agenda de turno, dado que se ha establecido un plan de trabajo que deberá ser supervisado por el CC y que deberá poner en marcha el Comité Conjunto. Para garantizar su cumplimiento en 2019 se desarrolló en Cuba la segunda reunión del CC, y la primera del Comité Conjunto, garantizando con su funcionamiento que el Acuerdo responda a los intereses de las partes.

Finalmente, con la puesta en marcha de manera provisional del ADPC UE-Cuba, se formalizan todos los diálogos que venían realizando las partes antes de la firma del Acuerdo, con el objetivo de que comiencen a tener un mayor impacto en la sociedad cubana y en la europea.