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Perfiles latinoamericanos

versión impresa ISSN 0188-7653

Perf. latinoam. vol.27 no.54 México jul./dic. 2019

http://dx.doi.org/10.18504/pl2754-007-2019 

Artículos

Política internacional subnacional y su medición: debates y propuesta para su abordaje en el caso de los municipios de Argentina

Subnational international policy and its measurement: Debates and proposal for its approach in the case of the municipal governments of Argentina

Mariana Calvento* 

* Doctora en Ciencias Políticas por la Universidad Nacional de San Martín (Argentina). Profesora Adjunta de la Licenciatura en Relaciones Internacionales (FCH, UNICEN). Investigadora Adjunta del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET). Vicedirectora del CEIPIL,UNICEN/CIC | calventomariana@gmail.com

Resumen

El presente artículo analiza las relaciones internacionales de los actores subnacionales. En primer lugar, se concentra en los gobiernos locales y realiza un recorrido sobre los principales enfoques utilizados, estableciendo una conceptualización que se ajusta a la realidad de los gobiernos municipales de la Argentina a través de la política internacional subnacional. En segundo, propone una herramienta de medición para establecer parámetros sobre el perfil y la trayectoria del accionar externo de los gobiernos locales denominada índice de participación internacional. Así, el artículo busca contribuir en la temática aportando un enfoque desde el cual abordar la participación internacional subnacional.

Palabras clave: política internacional subnacional; paradiplomacia; gobierno locales; índice de participación internacional

Abstract

This paper analyzes the international relations of subnational actors. First, it focuses on local governments and summarizes the main concepts used for its description. From them, it makes a proposal that fits the reality of the municipal governments of Argentina through the conceptualization of subnational international politics. Second, it establishes a measurement tool to set parameters on the profile and trajectory of the external actions of local governments through the level of international participation. In short, the article represents a breakthrough in providing a comprehensive thematic approach from which to address the international participation of sub-national actors.

Keywords: subnational international politics; paradiplomacy; local governments; international participation index

Introducción1

Los cambios experimentados en las últimas décadas en el sistema internacional, derivados de complejos procesos económicos, políticos, sociales y culturales, han incentivado la activa participación de numerosos actores en la agenda global. Este artículo propone concentrarse en el caso particular de la participación internacional de los actores subnacionales,2 centrándose en los gobiernos municipales.

Estos actores despliegan modalidades novedosas de participación externa cuyo objetivo es el de forjar vínculos que les permitan acceder a contactos, recursos, experiencias y oportunidades que brinda el escenario internacional con la finalidad de que colaboren en su estrategia de desarrollo. De allí que la temática haya generado una creciente proliferación de investigaciones interesadas en dar cuenta descriptivamente de este fenómeno contemporáneo, principalmente por su carácter innovador en términos de la gestión pública local.

En ese sentido, el artículo se ha fijado como meta avanzar sobre esta instancia para profundizar en dicho estudio, mediante el abordaje de la complejidad de la participación internacional del actor subnacional, entendiendo como tal a la unidad institucional-administrativa que funciona como división formal al interior del Estado nacional, concentrándose aquí en el gobierno local o municipal3 y en la experiencia argentina, desde donde pueden encontrarse puntos de coincidencia con otros países latinoamericanos.

Para ello se realiza, en primer lugar, un breve recorrido por los avances conceptuales sobre la temática y se determina el enfoque desde el cual se propone analizar la participación internacional de los actores subnacionales. En segundo, para profundizar la descripción se expone el índice de participación que sirve de herramienta para sistematizar el perfil internacional de tales actores, y se discute la trayectoria de estos en su desempeño externo. Por último, se apuntan las reflexiones finales, así como las líneas de análisis que abre esta investigación.

Conceptos y avances en política internacional subnacional

La gestión y desarrollo de la política internacional subnacional es un fenómeno contemporáneo, resultado de procesos mundiales y nacionales producidos en las últimas tres décadas. Entre los primeros se encuentra la globalización y la conformación de una nueva economía, sociedad y cultura de alta complejidad que se compone de acontecimientos como la revolución tecnológica centrada en las tecnologías de la información, el proceso de reestructuración profunda del capitalismo caracterizado por una mayor flexibilidad en la gestión, y la interdependencia a escala global de las economías de todo el mundo (Chesnais, 1999).

Entre los cambios internos, junto con el retorno de la democracia, el más significativo es la adopción del modelo neoliberal en los noventa y la implementación de un conjunto de políticas de descentralización y de transferencia de competencias desde el gobierno nacional hacia el regional y local (Alburquerque, 2001; Oszlak, 2001). En oposición, en la primera década de los dos mil se observa el agotamiento del modelo neoliberal, lo que ha hecho que el Estado resignifique los procesos de descentralización promoviendo y articulando en forma activa el desarrollo económico y social local.

Dichos procesos han promovido que los espacios subnacionales incrementen su papel de centro de decisión y esfera pública (Madoery, 2008), compitan por atraer y retener en sus territorios el mayor volumen de recursos o inversiones (Cotorruelo, 2001), e implementen alternativas para participar del nuevo escenario mundial, diseñando políticas innovadoras de desarrollo local con el objetivo de alcanzar una efectiva inserción nacional e internacional.

El tema se ha discutido desde el campo de las relaciones internacionales hace ya más de cuatro décadas, tomando como punto de inflexión el enfoque de la interdependencia compleja que, a mediados de la década de los setenta, cuestiona el carácter central y unitario del Estado nacional en el plano global, sustentado por la corriente realista (Morgenthau, 1986; Waltz, 1988).

Desde la interdependencia compleja se considera que las relaciones internacionales ya no son patrimonio exclusivo de los Estados centrales sino que surgen nuevos actores, gubernamentales y no gubernamentales, que conforman una nueva y compleja trama de relaciones transnacionales e intergubernamentales (Keohane & Nye, 1989). En ese sentido, Nye sostiene que los procesos de transformación experimentados en el escenario mundial en los planos económico, político, social y científico-tecnológico “elevaron la importancia de los asuntos transnacionales y facultaron a diferentes actores para tener un papel más amplio en la política mundial” (Nye, 2003, p. 2).

En este marco, los actores subnacionales han configurado alternativas de participación en el escenario mundial y, pese a no ser considerados como sujetos del derecho internacional, intervienen de hecho en actividades de cooperación internacional y comercio exterior de modo formal e informal (Vigevani, 2004). Para visibilizar el accionar internacional de estos actores se han construido diferentes conceptualizaciones,4 tales como nueva diplomacia regional (Keating, 2001), protodiplomacia (Paquin, 2004. Citado por Meirelles, 2008), política externa federativa (Rodrigues, 2004. Citado por Gallo & Fernandes, 2006) y paradiplomacia, entre otros.

Se destaca la relevancia del término paradiplomacia, como una abreviación de “diplomacia paralela” (Salomón, 2007), que se ha transformado en el concepto de mayor utilización en el campo, así como las obras de Duchacek (1986) y de Michelmann & Soldatos (1990), consideradas pioneras en la temática al darse en ellas un uso sistemático del concepto. Parafraseando a Fronzaglia (2005), la paradiplomacia comprende las actividades emprendidas por las unidades subnacionales -de manera aislada o en conjunto- conforme a su grado de autonomía y que pueden ser complementarias, paralelas o conflictivas con la diplomacia del gobierno nacional.

De las investigaciones sobre la paradiplomacia pueden extraerse señalamientos claves. Por un lado, el concepto ha sido utilizado indistintamente para un grupo heterogéneo de actores y de realidades contextuales igualmente disímiles, y que desde sus orígenes considera que el accionar internacional subnacional puede darse sin intervención e incluso en contraposición a la política nacional (Duchacek, 1986; Michelmann & Soldatos, 1990; Keating, 2001; Gallo & Fernandes, 2006; Salomón, 2007; Schiavon, 2010).

De esta manera, prevalece una mirada orientada sobre el proceso de internacionalización subnacional, y aunque se reconoce el avance en la temática se considera que se encuentra desajustado de la realidad socioeconómica y política como la de Argentina, donde particularmente el marco constitucional habilita la participación internacional subnacional, pero subordinada a las prioridades y objetivos del Estado nacional (art. 124 de la Constitución Nacional). En ese marco, la definición de los contenidos y accionar de la política exterior nacional es la atribución del Estado, mientras que la facultad de los actores subnacionales es la de fijar lineamientos internacionales para satisfacer las necesidades locales, de acuerdo con la estrategia nacional.

Así, la Constitución le difiere al poder constituyente de cada una de las provincias la facultad de asegurarle la autonomía a sus municipios, otorgándoles capacidad de actuación y gestión política internacional (Costamagna & Foglia, 2011). Estos procesos que datan de la década de los noventa, permitieron el avance en la actualización y adaptación de la teoría de las relaciones internacionales abocada al accionar contemporáneo de los actores subnacionales con base en la pionera conceptualización de las estrategias de gestión internacional de Colacrai & Zubelzú (1998, 2004) para el caso de las provincias argentinas, la cual marcó un punto de diferenciación con las concepciones paradiplomáticas prevalecientes.5

Por otro lado, la mayor parte de las investigaciones sobre el desempeño internacional de las entidades subnacionales se han concentrado en las experiencias del continente europeo, así como en Australia y América del Norte, considerados todos como casos precursores. De este modo, las indagaciones de referentes claves en el área como Duchacek (1986) y Michelmann & Panayotis (1990), se localizan en Canadá, Estados Unidos, Francia y Bélgica, entre otros. Mientras que de los estudios empíricos sobre la temática elaborados en América Latina se distinguen los orientados al análisis de los procesos de vinculación regional (como Mercociudades) o fronteriza (Chasquetti, 2003; Batista, Jakobsen & Evangelista, 2008; Armstrong, 2009; Rhi-Sausi & Oddone, 2010; Silva & Morán, 2010) y los abocados a experiencias dentro de un solo país como, por ejemplo, Brasil (Fronzaglia, 2005; Salomón, 2007; Marx, 2008; Vigevani & Prado, 2010), y México (Luna & Ballesteros, 2005; Schiavon, 2010), los cuales en general se concentran en el accionar de los gobiernos de las ciudades capitales, de las provincias/estados e incluso de gobiernos regionales.

En el caso argentino adquieren primacía las investigaciones acerca del nivel provincial (Colacrai & Zubelzú, 1998; Colacrai & Zubelzú, 2004; Dalla Via, 2004; Tussie, 2004; De Marsilio, 2006; Carbajales & Gasol, 2008; Iglesias, Iglesias & Zubelzú, 2008; Castro & Saslavsky, 2009) por sobre las que ponen su eje en los gobiernos de ciudades o municipales (González, 2003; CIPPEC, 2012). Dichos trabajos constatan la existencia de estrategias de participación internacional en la generalidad de los gobiernos provinciales de Argentina, en los gobiernos de las grandes metrópolis como Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y en capitales de provincias como la ciudad de Córdoba. En menor medida, se han detectado trabajos que analizan ambos actores (De Marsilio, 2006; Vicchi, 2006), provincias y ciudades, o que se enfocan en casos individuales (Natalizio, 2007; Messing, 2008; Pérez, 2011), provincias o municipios. El total de investigaciones marca la limitada producción acerca de las ciudades para el caso argentino, de allí la contribución que se busca realizar.

Retomando estos condicionantes y avances en el campo, sumado a los resultados de investigaciones teóricas y empíricas previas (Calvento, 2008, 2011, 2012; Calvento & Di Meglio, 2014; Calvento, Herrero & Lorenzo, 2014; Calvento, 2015, entre otros), en este artículo se sostiene que el accionar internacional de estos actores se encuentra materializado a través del concepto de política internacional subnacional,6 entendida como la decisión política y la herramienta pública de los gobiernos locales que se ocupan de impulsar la inserción internacional mediante una estrategia y objetivos tendientes a aprovechar, articuladamente, las oportunidades del contexto exterior con las necesidades de la ciudad, en el marco de la política exterior nacional.

A priori debe comprenderse que esta política carece de sentido si se la aplica como un fin en sí mismo debido a que su utilidad deviene de estructurarse como una política transversal de la gestión pública local. Los programas y proyectos que genera colaboran en áreas tan variadas como la salud pública, la protección del medio ambiente, el desarrollo local, la promoción cultural, así como en la modernización administrativa local, entre tantos otros. Asimismo, adquieren relevancia cuando “permiten aprender y traer simultáneamente lo mejor del mundo a nuestro territorio, así como llevar lo mejor de nuestra ciudad al mundo” (Mancera, 2014, p. 10).

Entender la política internacional subnacional como una política pública supone la existencia de una decisión y voluntad política del gobierno local de desempeñarse como un actor global (Rodríguez & Zapata Garesché, 2014). Actualmente, este accionar adquiere relevancia ya que ha experimentado un claro incremento en la cantidad de actores involucrados, además de que se ha complejizado por el amplio abanico de actividades que esos actores llevan a cabo: hermanamientos de ciudades, acuerdos bilaterales, redes internacionales de ciudades, proyectos de cooperación técnica/financiera directa/indirecta, visitas de las autoridades locales al exterior y recepción de autoridades extranjeras y otros actores internacionales, realización de intercambios culturales, deportivos, turísticos y de buenas prácticas en la gestión pública, participación y organización de ferias y congresos internacionales, misiones comerciales, participación e implementación de estrategias de marketing territorial, entre otros (Duchacek, 1986; Romero, 2004; Ponce, 2011). Este accionar puede estar encuadrado en diferentes objetivos, tales como el económico, que incluye lo comercial y financiero; de infraestructura, asociado a la vinculación física; cultural, educativo y social, que se relaciona a los vínculos con colectividades extranjeras, la coordinación de programas educativos, y otros como los ambientales, sanitarios, o de cooperación judicial (De Marsilio, 2006).

Frente a la variedad de conceptos y multiplicidad de estrategias, como se señaló precedentemente, en este trabajo el accionar internacional de los gobiernos municipales se conceptualiza bajo la noción de política internacional subnacional y se definen dos dimensiones con el fin de operacionalizar y sistematizar dicha política pública: de relacionamiento institucional internacional y de posicionamiento internacional. Las mismas contienen las numerosas experiencias reseñadas por diferentes autores (Borja & Castells, 1997; Romero, 2004; Zubelzú & Iglesias, 2005; Vigevani, 2006; Natalizio, 2007; Salomón, 2007; Batista, Jakobsen & Evangelista, 2008; Ramos, 2008) y contemplan a las estrategias de presencia directa e indirecta, principalmente de carácter formal, que realizan los actores subnacionales en el ámbito regional y global.

De esta manera, se sistematizan las herramientas en dos grandes dimensiones que permiten distinguir, por un lado, las vinculaciones institucionales donde se engloban las relaciones bilaterales y multilaterales, y por otro, las de posicionamiento en las que se abarcan las estrategias de carácter unilateral; entendiendo que la implementación en conjunto es necesaria para lograr una inserción internacional diversificada e integral (Calvento, 2012). Ambas dimensiones materializan la complejidad e integralidad de la política internacional subnacional, procediendo para ello a desarrollar las diferentes herramientas que contienen cada una de estas dimensiones y subdimensiones.

Estrategias de relacionamiento institucional internacional

Esta dimensión agrupa los vínculos formales que se establecen con otros actores subnacionales e instituciones internacionales a fin de construir relaciones con la finalidad de generar, principalmente, vías de cooperación política y técnica en el ámbito regional y global, lo que se concreta a través de dos subdimensiones: relaciones bilaterales y las multilaterales.

Las relaciones bilaterales abarcan las estrategias que se realizan entre dos partes por medio de acuerdos entre ciudades o regiones y entre ciudades e instituciones internacionales, los cuales “representan instrumentos concretos, tangibles y factibles de cooperación, asentados en una base común de voluntades e intereses a corto, mediano y largo plazo” (Batista, Jakobsen & Evangelista, 2008, p. 59), e involucran a dos gobiernos locales/regionales. La estrategia más utilizada dentro de este tipo de relaciones es la de los hermanamientos de ciudades, aunque también pueden registrarse otros tipos de acuerdos bilaterales como actas, acuerdos y convenios de cooperación internacional bilateral.

El hermanamiento de ciudades se considera como la práctica más tradicional y reconocida en el accionar internacional de los actores subnacionales, la cual surge en Europa poco después de la Segunda Guerra Mundial. El objetivo de esta estrategia es la construcción de relaciones entre pueblos o ciudades de distintas zonas geográficas y políticas y se produce por algún motivo de similitud o cercanía en objetivos, características de la ciudad, de la población o de las actividades económicas, políticas o socioculturales comunes, o “por ser ciudades que acogieron inmigrantes de otras, ciudades portuarias o ciudades con el mismo nombre” (Batista, Jakobsen & Evangelista, 2008, p. 58).

A su vez, como se señaló, los vínculos bilaterales incluyen actas, acuerdos y convenios de cooperación internacional con otros actores subnacionales y, en muchos casos, además la participación de organismos internacionales y de agencias de cooperación internacional. En ese sentido, se destaca el rol de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), la Agencia Japonesa de Cooperación Internacional (JICA) y la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), entre otras agencias que instauran acuerdos con los gobiernos locales.7 Las temáticas abarcan diferentes aristas asociadas al fortalecimiento institucional de los gobiernos subnacionales como la formación de recursos humanos, la modernización institucional, la mejora de infraestructura pública, la innovación de los sectores productivos a través del fomento a las pymes, el impulso de la protección del medio ambiente y la promoción de la cultura. La modalidad de los acuerdos permite que los gobiernos subnacionales logren el acceso a la asistencia técnica, la asistencia financiera, el intercambio y capacitación de agentes públicos, entre otras modalidades.

En cuanto a las relaciones multilaterales, estas surgen principalmente en la década de los ochenta, e incrementan su número y presencia en los noventa, destacándose en este periodo la creación de la Red de Eurociudades y de las Mercociudades. Una característica transversal de estas redes es que se fundan a partir de relaciones horizontales, ya que se realizan entre instituciones similares sin jerarquía, y cuentan con un mayor margen de flexibilidad y dinamismo que las estrategias de carácter bilateral (Zapata, 2007). Según Jordi Borja y Manuel Castells, las redes de ciudades permiten tanto su inserción en un sistema de relaciones superior -con lo que se consolidan mecanismos para la política de promoción y de imagen de la ciudad-, como el acceso a grandes volúmenes de información, lo que sirve de estímulo “para el desarrollo interno de la calidad de vida y de la competitividad” (Borja & Castells, 1997, p. 322).

En las relaciones multilaterales se distinguen las regionales de las globales, tanto por sus integrantes como por los objetivos que se proponen. En general, las redes regionales están constituidas por unidades subnacionales de una misma región y su objetivo es impactar en los procesos que se dan en ella; mientras que las globales poseen integrantes de diferentes regiones del mundo y sus objetivos tienen ese alcance. De esta manera, dentro de las regionales se encuentran, por ejemplo, la Red de Mercociudades, el Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur (FCCR), y la Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones de Gobiernos Locales (FLACMA); en tanto que en las globales se inscriben la organización Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU), la Asociación Internacional de Ciudades Educadoras (AICE) y la Red de Cooperación Internacional Descentralizada URBAL, entre otras.

Dentro de las regionales, Mercociudades es la principal red de municipios del Cono Sur. Aunque se generó durante la integración del Mercado Común del Sur (Mercosur) en la década de los noventa, no depende de él y tiene como objetivos “favorecer la participación de los municipios en el proceso de integración regional, promover la creación de un ámbito institucional para las ciudades en el seno del Mercosur y desarrollar el intercambio y la cooperación horizontal entre las municipalidades de la región” (www.mercociudades.org). En suma, su meta es “la creación de un espacio institucional efectivo para la participación de los gobiernos locales en las decisiones del bloque” (Vigevani & Prado, 2010, p. 193).

Red Mercociudades abarca a 303 ciudades que concentran más del 60% del PBI del bloque regional en el que, se calcula, habitan más de 114 millones de personas. Su entramado institucional incluye la Asamblea General de Socios, el Consejo de Intendentes, Alcaldes y Prefectos de Mercociudades, la Comisión Directiva, una Secretaría Ejecutiva y las Unidades Temáticas. Actualmente, se encuentran en funcionamiento quince Unidades Temáticas,8 orientadas a la formulación de políticas municipales a ser sugeridas en el ámbito del Mercosur, que difunden, analizan y sistematizan información sobre las temáticas específicas de su competencia.

Sintéticamente, la Red de Mercociudades es el espacio regional de mayor participación en las estrategias de relacionamiento institucional internacional, de tipo multilateral, que ha permitido fortalecer el rol internacional de los gobiernos municipales. Su constitución, construcción y sostenibilidad en el tiempo ha permitido robustecer su carácter de asociación política, así como evolucionar en “una red horizontal de ciudades con un claro sentido de cooperación e intercambio entre sus socios a partir del trabajo de sus Unidades Temáticas” (Chasquetti, 2006, p. 14).

En el año 2000, se creó la Reunión Especializada de Municipios e Intendencias (REMI), por propuesta de la Cancillería Argentina, formalizada por medio de la Resolución 90/00 del Grupo Mercado Común (Brasília, 7/12/2000) y de la Decisión 59/00 del Consejo del Mercado Común (Florianópolis, 14/12/2000). En 2004, en Belo Horizonte, el Consejo Mercado Común, mediante la decisión N° 41/04, sustituyó a la REMI por el Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur (FCCR). Ambas instituciones son consideradas, desde la Red de Mercociudades, como un logro de su acción y la respuesta a sus reclamos de visibilidad y participación en el bloque regional (Godoy, 2006; Granato & Oddone, 2007). No obstante, en contraste con dicha Red, los miembros del FCCR son nombrados por los gobiernos nacionales de cada Estado parte; mientras que en Mercociudades cada ciudad de los Estados parte puede postularse sin limitantes (Artículo Nº 6 del Estatuto de la Red).

Dentro de las redes globales, destaca la organización Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU) que se conformó en 2004 cuando se fusionan dos asociaciones de ciudades (IULA y FMCU) en otra sin ánimo de lucro con personalidad jurídica, plena capacidad de obrar y con la misión de “Ser la voz unida y representación mundial de los gobiernos locales autónomos y democráticos, promoviendo sus valores, objetivos e intereses, a través de la cooperación entre los gobiernos locales, y ante la vasta comunidad internacional” (CGLU, 2004, art. 2).

En su tiempo de existencia, dicha asociación de gobiernos locales logró convertirse en la mayor organización internacional de ciudades, cuyos miembros representan a más de la mitad de la población mundial, hasta ser considerada como la “ONU [Organización de Naciones Unidas] de las ciudades” (Batista, Jakobsen & Evangelista, 2008, p. 68). En esta organización, los miembros pueden ser los gobiernos locales y asociaciones de ciudades u organizaciones internacionales, los que se postulan ante el Buró Ejecutivo. A diferencia del resto de las organizaciones, debido a su alcance mundial, su conformación institucional es de mayor amplitud. Así, se organiza mediante secciones regionales y una metropolitana, como instancias de su descentralización.

En el caso de Argentina, que participa de la sección regional de América Latina, es limitada la cantidad de municipios afiliados y miembros, a diferencia de otras redes regionales como Mercociudades o globales como la Red de Cooperación Internacional generada por el Programa URBAL. Este último, aprobado por la Comisión Europea en 1995, se define como un programa de cooperación horizontal entre las comunidades de la Unión Europea y las de Latinoamérica a través de la creación de redes.

URBAL se organiza con base en trece redes temáticas que coordinan a más de 2500 colectividades locales, asociaciones, organizaciones no gubernamentales (ONG, sindicatos, universidades y empresas), y funcionan en torno a proyectos específicos cuya cantidad varía, y superando el financiamiento de varios millones de euros se han implementado más de 180 proyectos.

De esta manera, cada red se subdivide en proyectos comunes y acordes a las realidades que viven las comunidades locales, los cuales reciben financiamiento diferenciado en duración y monto. Los proyectos tipo “A” persiguen el fin de intercambiar experiencias exitosas de gestión y buenas prácticas para generar materiales de difusión, mientras que los tipo “B” tienen un mayor aporte económico por un periodo más prolongado de tiempo lo que permite la adquisición de equipamiento e infraestructura. Entre los resultados del Programa URBAL, se ha señalado la participación efectiva de gobiernos locales latinoamericanos y europeos en proyectos comunes, la adquisición de nuevas capacidades de gestión y de equipamientos y el incremento de “la participación de las colectividades locales -y, en particular, la participación de las más pequeñas- en el ámbito internacional” (Godoy, 2006, p. 18).

Herramientas de posicionamiento internacional

En cuanto a las herramientas de posicionamiento internacional, son aquellas de carácter unilateral creadas por los gobiernos municipales para promocionar y posicionar en el exterior a los actores subnacionales. Para el análisis de este tipo de estrategia debe tenerse en cuenta que esas herramientas implican un mayor compromiso y sustentabilidad por parte de los gobiernos municipales ya que, a diferencia de las políticas de relacionamiento institucional, dependen exclusivamente de la decisión y trabajo unilateral de este actor (Calvento, 2012).

Dichas herramientas demuestran la tendencia creciente del involucramiento de los gobiernos municipales en el desarrollo productivo e integral local orientado hacia afuera (Leva & Reynolds, 2011), e incluyen, por un lado, la generación de herramientas locales de competitividad que impulsan específicamente el comercio exterior, como las rondas de negocios y misiones comerciales, y, por otro, políticas de posicionamiento estratégico y marketing de ciudades que promueven una imagen territorial, como las visitas de las autoridades locales al exterior y recepción de autoridades extranjeras, la participación en congresos internacionales, las políticas de Marca-Ciudad, entre otras.

Las herramientas orientadas al comercio exterior son a las que recurre el gobierno local con el fin de contribuir en la generación de condiciones favorables para los actores territoriales interesados en incursionar en el comercio internacional, logrando que sea un proceso articulado, equilibrado y sustentable para el territorio (Dabat, 2003). Estas políticas están orientadas al fomento de las exportaciones y las importaciones de las pequeñas y medianas empresas (pymes).

Las funciones que realizan los gobiernos municipales a través de sus políticas de comercio exterior son variadas e incluyen las siguientes actividades (Dabat, 2003; Leva, 2004):

  • Asesoramiento: esto es, brindan información sobre el comercio internacional, asesorando a los interesados sobre proveedores externos, perfiles de mercado y oportunidades de negocios, y capacitando en herramientas del comercio exterior como la logística del transporte, entre otras.

  • Intermediación: lo cual implica la estructuración de redes de contactos internacionales a través de comunicaciones telefónicas, por fax, correo electrónico, envíos de material, viajes internacionales de negocios, con el propósito de vincular a los productores con instituciones que financien o gestionen operaciones de comercio exterior.

  • Ejecución: que incluye las actividades que incentivan la competitividad sistémica del territorio y la comercialización directa o indirecta de la oferta exportable.

Estas herramientas cumplen el objetivo de facilitar al sector empresarial las herramientas e insumos necesarios para su desempeño a nivel exterior y, asimismo, absorber costos que en general las pymes no logran afrontar, con el fin último de estimular la generación de empleo y favorecer el desarrollo local.

Otra estrategia a la que los gobiernos municipales recurren, en términos de herramientas de posicionamiento internacional, es el marketing de ciudades, el cual “permite identificar y promocionar las ventajas comparativas de cada localidad” (Fernández, 2004, p. 66), y adopta como objetivo la formación de una imagen pública de aceptación en referencia a la ciudad o región y los atractivos que contenga.

Entendida de esta manera, una Marca-Ciudad debe comunicar efectivamente la esencia y la identidad de esa ciudad, y transformarse en “un activo altamente estratégico para potenciar los valores culturales, los negocios turísticos y comerciales [de la misma]” (Agüero, Brea & Mirabal, 2006, p. 1). En ese sentido, se ha señalado que “la cuestión de la Identidad y la Imagen Territorial, se ha convertido en un aspecto fundamental de la estrategia competitiva de las organizaciones territoriales, comenzando desde las locales, a los fines de la planificación y gestión estratégica del desarrollo competitivo del territorio” (Cotorruelo, 2001, p. 123). De esta manera, sirve para identificar las características de la ciudad y diferenciarla de otras, para incentivar el interés por visitarlo, atraer inversiones, difundir la cultura y la identidad, y generar un sentido de pertenencia entre los ciudadanos.

Más allá de estas consideraciones, es necesario resaltar algunos aspectos que son imprescindibles para concretar la generación exitosa de una Marca territorial (CEIPIL/UNCPBA, 2005; Ochoteco, 2007; Calvento, 2008). En primer lugar, es necesario promover siempre la participación de los residentes, ya que la creación de toda Marca debe darse a partir de lo que percibe el ciudadano y de cómo lo interpreta con base en su sentido de pertenencia. Al ser involucrados en el proceso, se genera la buena voluntad para promocionar y mejorar la ciudad, logrando, consecuentemente, una notable mejoría en la calidad de la oferta de servicios. En segundo, es necesario crear una enriquecedora sinergia entre los empresarios y los representantes del gobierno local, fundamental para estimular la competitividad turística y productiva. Por último, una Marca debe ser considerada una política pública y el Estado debe ser el que supervise la construcción de una imagen integral que esté respaldada con calidad. Será el responsable final de dar un enfoque planificado, sostenido, coherente, diferenciador e integrador de todas las actividades y participantes que definen a las ciudades.

De las diferentes experiencias de Marcas Territoriales, se puede mencionar como característica común que la dimensión turística prevalece y se constituye como la principal carta de presentación mediante campañas que buscan un posicionamiento como destinos diferenciados. A partir de la actividad turística los países y ciudades pretenden originar externalidades fomentando las inversiones y su comercio exterior.

En suma, los actores subnacionales despliegan un conjunto diversificado de estrategias que agrupadas en las dimensiones de relacionamiento institucional y de posicionamiento de la política internacional subnacional permiten visibilizar la complejidad de su accionar.

De esta forma se materializa un claro perfil internacional en ascenso de los actores subnacionales al producirse gradualmente un incremento de su participación en ambas dimensiones. Por ello, en las herramientas de relacionamiento institucional internacional se destaca, dentro de las bilaterales, el rol protagónico que adquieren los Hermanamientos de Ciudades, donde se contabilizan más de trescientos acuerdos en Argentina. Asimismo, la participación internacional de los actores subnacionales ha logrado extenderse en términos de relaciones multilaterales regionales, ya que en la actualidad más de cien ciudades argentinas participan en la Red Mercociudades, la más relevante y de alcance regional.

En cuanto a la dimensión de las estrategias de posicionamiento internacional, se destaca la expansión que han adquirido en los últimos años las políticas locales de comercio exterior, por impulso propio o externo, mientras que la utilización de las herramientas de marketing territorial contempla en la actualidad un crecimiento relativo.

Por tanto, la participación de los actores subnacionales muestra una diversidad interesante de estrategias y herramientas que permiten abarcar diferentes temáticas, desde lo económico a lo cultural, reforzando el carácter integral que puede adquirir la política internacional subnacional; asimismo, da cuenta del interés e involucramiento que los actores subnacionales van desarrollando en el plano internacional en la búsqueda de espacios de cooperación, intercambio y posicionamiento.

El índice de participación internacional para los gobiernos locales

Una vez delineado el enfoque desde el cual se propone describir el accionar internacional de los actores subnacionales, se presenta ahora un índice que permite dar cuenta de las variaciones en la participación internacional de aquellos, generando una tipología que refleje su diversidad de perfiles y marque su mayor o menor intervención internacional, configurando categorías diferenciales entre sí.

Para ello se abordan en principio distintas propuestas para medir el desempeño internacional de los actores subnacionales, distinguiendo las que se enfocan en aspectos descriptivos de las que incorporan herramientas explicativas para abordar los diversos grados de compromiso internacional. En ese propósito, la variedad de actividades internacionales que ejecutan los actores subnacionales ha llevado a contemplar dimensiones y tipologías que permiten reflejar su complejidad, las cuales pueden dividirse entre las que dan lugar a categorías descriptivas de las que significan variables explicativas.

Una clasificación simple de tipo descriptiva es la de Fronzaglia (2005) sobre Brasil, en la que distingue las variadas formas de actuación de los actores subnacionales: la cooperación internacional, las misiones en el extranjero, la participación en eventos internacionales, las visitas oficiales recibidas, la participación en redes de ciudades, y la difusión de experiencias exitosas. A este tipo de clasificaciones se suma la de García (1996) que releva cuatro categorías que se han utilizado para describir el comportamiento de las actividades exteriores: según el nivel de implicación en el sistema internacional, el nivel de institucionalización, la relación con la actividad exterior del Estado nacional, y el criterio geopolítico.

Otra tipología que describe, pero incluyendo dimensiones explicativas, es la de Schiavon (2010) para el caso mexicano y que el autor utiliza para distinguir cuatro niveles de relaciones externas: bajo, medio, alto y muy alto, a partir de tres rubros: estructura gubernamental, actividad económica, y actividad política. Luego contrapone estos niveles de participación con diversas variables explicativas: nivel de ingreso, gobierno yuxtapuesto, situación geográfica fronteriza y visibilidad coyuntural en el exterior. Y, desde la misma perspectiva, Zubelzú (2008) analiza las causas de las diferencias en la participación internacional de las provincias argentinas, aunque tomando como eje de la investigación la estructura gubernamental que ellas delinean para implementar las políticas de gestión internacional y conformando una tipología por diseño institucional donde distingue provincias: con áreas de actividad externa ligada a lo productivo-comercial; que exceden lo productivo-comercial; con agencias específicas de promoción de exportaciones, y que no cuentan con ningún área institucional; se trata de un estudio que concluye con el corolario de que la tendencia en estos actores “parece señalar que a mayor desarrollo relativo provincial y mayor experiencia y densidad en la gestión externa, corresponde una estructura institucional más compleja, profesionalizada y con propensión a la descentralización” (Zubelzú, 2008, p. 13).

En un trabajo reciente sobre grandes metrópolis (México, Singapur y Bilbao), Lara (2014) plantea una tipología que complejiza el análisis descriptivo y explicativo con la que identifica los mecanismos y las acciones concretas que las ciudades impulsan para proyectarse internacionalmente, esto es: las actividades paradiplomáticas, la pertenencia a asociaciones y redes de ciudades, la cooperación internacional descentralizada, la mercadotecnia de ciudades, las redes globales de ciudades y las ciudades modelo. Luego identifica las distintas percepciones de las ciudades en el medio internacional: a) proyección exterior, que muestra endoimagen o cómo se ve la ciudad frente a los demás actores internacionales; b) presencia internacional, que aborda cómo quisiera verse la ciudad frente a los demás actores internacionales, y c) reconocimiento internacional, que es la exoimagen o cómo ven a la ciudad otros actores internacionales. Las categorías de estas percepciones van de “baja” a “muy alta” e incorpora el nivel de proyección de las ciudades: exterior, internacional y global. Por último, en la dimensión causal-explicativa sostiene que los niveles de proyección dependerán de su nivel de complejidad en el uso del tiempo y recursos (humanos, económicos y políticos) y de la relación y compromiso entre los stakeholders (gobierno local, sector privado y sociedad civil).

Del análisis general de las propuestas planteadas se desprende la importancia de la generación de índices y sus consecuentes tipologías para describir perfiles y grados de involucramiento internacional que desarrollan los actores subnacionales. Sin embargo, esas tipologías fueron principalmente elaboradas con base en la descripción de la participación internacional de entidades subnacionales de gran tamaño: provincias, entidades federativas o estados. Por eso incluyen en sus dimensiones elementos de base -como la existencia de una estructura gubernamental a cargo de la gestión internacional- que pueden generalizarse a las provincias o estados federales, pero no a las ciudades. Por tanto, resulta necesario pensar en tipologías que se acerquen con mayor precisión a las realidades de los actores subnacionales en estudio, es decir, a los gobiernos municipales o locales. Sumado a ello, un aspecto poco explorado en este tipo de herramientas descriptivas es el análisis de la trayectoria en el desempeño internacional que permita estudiar y comparar entre actores, además de evaluar la actuación individual a través de diferentes periodos históricos.

Con ese fin se retoma la noción de política internacional subnacional y sus dimensiones de relacionamiento institucional internacional y de posicionamiento internacional, las cuales contemplan al total de estrategias que existen en el ámbito regional y global y materializan la complejidad e integralidad de la política internacional subnacional contextualizada en los gobiernos locales de Argentina.

Por lo tanto, se reconocen diferentes elementos, dimensiones, subdimensiones e indicadores, que permiten la constitución de un índice general que considera la totalidad de los indicadores (Lazarsfeld, 1973), tal como se representa en el Esquema 1, donde los gobiernos municipales se toman como la unidad de registro.

Fuente: Elaboración propia.

Esquema 1 Conceptos, dimensiones e indicadores para el índice de participación internacional 

A través del análisis factorial (Cortés & Rubalcava, 1991), por otra parte, se genera el denominado índice de participación internacional. Por medio de esta técnica estadística se distinguen los factores que lo componen y se entiende que su consecución, basada en estudios previos (Calvento, 2010, 2012, 2015), es progresiva:

  • En el primer factor se agrupan los indicadores dentro de la subdimensión bilateral de las estrategias de relacionamiento institucional internacional.

  • En el segundo factor se retoman los indicadores de la subdimensión multilateral.

  • En el tercer factor se agrupan los indicadores que operacionalizan la subdimensión de políticas locales de comercio exterior.

  • En el cuarto factor se incluyen las herramientas de marketing de ciudades incorporando, en estos últimos dos factores, la dimensión de posicionamiento internacional.

En principio se normalizan estos indicadores, cuyo valor se considera mediante la existencia o no de este tipo de estrategias en los gobiernos municipales en estudio. Se trata de un índice no ponderado, es decir, se establece que cada factor tiene un mismo peso sobre el índice final por considerar que los cuatro son relevantes, ya que su objetivo es constatar la existencia de estas estrategias y no su intensidad o valorizar de manera diferente a las dimensiones, por entender que todas son necesarias para una inserción internacional efectiva y diversificada. De esta manera, el índice cumple su función al ser “un número estadístico que intenta resumir la información proporcionada por uno o más indicadores de un concepto” (Díez, 1967, p. 195. Citado por Rodríguez, 2000, p. 149).

De este modo, los valores son de 1 para el primer factor (A), 1 para el segundo (B), 1 para el tercer factor (C) y 1 para el cuarto (D), aclarando que la sola constatación de uno de los indicadores permite acceder a tal valor. Los indicadores que no cuenten con registros en los casos analizados tienen valor 0 (cero).

A + B + C + D4 : 1

Por tanto, el índice de participación internacional de un gobierno municipal da un valor entre 0 y 1 que se divide por cuartiles, donde:

  • Los valores del primer cuartil indican baja participación internacional.

  • Los valores del segundo cuartil señalan una participación internacional intermedia.

  • Los valores del tercer cuartil marcan alta participación internacional.

  • Los valores del cuarto cuartil significan participación internacional muy alta.

A través de las dimensiones y sus subdimensiones con sus indicadores se construye el índice de forma que los parámetros de mayor o menor participación se asocian a la existencia o no de estrategias de gestión internacional, además de que visibilizan la diversificación de la participación internacional de los gobiernos municipales.

Este índice muestra comparativamente las variaciones de los gobiernos municipales y lleva a una tipología que refleja categorías incrementales (Calvento, 2012):

  • Gobierno municipal de internacionalización baja: en esta categoría puede o no registrarse la existencia de estrategias de una sola subdimensión, valor 0-0.25. Los gobiernos ocasionalmente acceden a la utilización de estas herramientas de política internacional subnacional -sean de relacionamiento institucional o de posicionamiento internacional-, sin determinar un rumbo o una guía a este accionar. En estos casos, se registran experiencias intermitentes y en general afines a las políticas de relacionamiento institucional internacional.

  • Gobierno municipal de internacionalización intermedia: su principal rasgo es que las políticas de estos actores se concentran en un tipo, valor 0.5: herramientas de relacionamiento institucional o políticas de posicionamiento, y son las primeras las que por lo común se encuentran en la mayoría de los procesos. Así, esta tipología presenta un perfil internacional sectorizado.

  • Gobierno municipal de internacionalización alta: en este caso se observan tanto estrategias de relacionamiento como de posicionamiento internacional, pero sin contemplar todas las subdimensiones, valor 0.75. Estos gobiernos municipales alcanzan un nivel de participación internacional importante, implementando herramientas relativas al relacionamiento institucional y al posicionamiento internacional. Como en la anterior categoría, las primeras son las que más se prefieren, registrándose en general experiencias bilaterales y multilaterales a nivel regional y global. La distinción entre los casos de muy alta y alta internacionalización consiste en que los primeros poseen experiencias en todas las dimensiones y subdimensiones contempladas, mientras que los segundos muestran un déficit en algunas subdimensiones.

  • Gobierno municipal de internacionalización muy alta: se observan estrategias tanto de relacionamiento como de posicionamiento internacional, incluyendo todas sus subdimensiones, valor 1 (uno). Los gobiernos municipales en este universo son actores subnacionales que han logrado integrar una amplia gama de estrategias de relacionamiento institucional internacional y de posicionamiento internacional. El perfil internacional de esta tipología es integral, e incorporan en su accionar externo el uso de todas las herramientas de la política internacional subnacional.

A modo de ejemplo y con el fin de aplicar el índice y dar cuenta de la variación en la participación internacional, esta investigación recurre a los gobiernos municipales del interior de la provincia de Buenos Aires, Argentina, con excepción del denominado conglomerado bonaerense.9

Pueden mencionarse algunas características que muestran su relevancia. Hay datos que demuestran cierta tendencia de los gobiernos municipales que componen la provincia a la participación a nivel internacional, mientras que para el resto de las provincias se constata que ello es limitado para las ciudades intermedias, en general, restringiéndose a las ciudades capitales exceptuando los municipios de Santa Fe y, en menor medida, los de Córdoba y Mendoza (Calvento, 2012). Por otro lado, si bien la región se distingue por un alto grado de heterogeneidad institucional, económica y demográfica, se diferencia claramente del conglomerado bonaerense.10 De allí que el interés de esta investigación sea sobre el interior de la provincia de Buenos Aires, que en 2010 representaba el 20% del total de la población provincial, con 3 421 780 habitantes (INDEC, 2010). Además, de los 135 municipios que componen la provincia, 91 corresponden al interior y abarcan 300 168 km² de la superficie que son el 98% del total provincial. Es por esto que la investigación se concentra en siete estudios de caso:11 Bahía Blanca, Tandil, Junín, Pergamino, Azul, La Costa y Coronel Rosales; seleccionados todos mediante un análisis exploratorio, tomando la distribución geográfica de los municipios.

Una vez aplicado el índice a los gobiernos municipales seleccionados, se puede verificar la variación en la intervención internacional de los actores subnacionales, constatando lo siguiente:

  • Gobiernos municipales de participación internacional baja: Coronel Rosales y La Costa;

  • Gobiernos municipales de participación internacional intermedia: Azul.

  • Gobiernos municipales de participación internacional alta: Junín y Pergamino.

  • Gobiernos municipales de participación internacional muy alta: Tandil y Bahía Blanca.

Cuadro 1 Aplicación del índice de participación internacional de los casos seleccionados 

Municipios Relacionamiento institucional internacional Posicionamiento internacional Índice de participación internacional
Bilateral Multilateral Comercio exterior Marca-Ciudad
Bahía Blanca 1 = Muy Alto
Tandil 1 = Muy Alto
Junín No 0.75 = Alto
Pergamino No 0.75 = Alto
Azul No No 0.5 = Intermedio
La Costa No No No 0.25 = Bajo
Coronel Rosales No No No 0.25 = Bajo

Fuente: Elaboración propia con base en datos de los sitios oficiales de Dirección de Asuntos Federales (2006), Mercociudades, FCCR, FLACMA, CGLU, Red InterLOCAL, AICE, Observatorio de Cooperación Descentralizada Unión Europea-América Latina (2011), Centro de documentación URB-AL (2010), y entrevistas realizadas en 2011, en las municipalidades de Bahía Blanca, Tandil, Junín, Pergamino, Costa, de Azul y Coronel Rosales.

De esta manera, el aporte metodológico de este artículo consiste en la generación de este índice de participación internacional con el que se demarca comparativamente las variaciones en la participación internacional en el nivel subnacional, lo que conduce a la construcción de una tipología que refleja los agrupamientos en torno a la internacionalización.

Esta contribución se vincula a la escasez de estudios que generan parámetros de comparación en el grado de participación de los actores subnacionales por fuera de los tradicionales. Las propuestas hasta ahora elaboradas se utilizan, principalmente, para la descripción de la participación internacional de entidades subnacionales de gran tamaño, como provincias, entidades federativas o estados, por lo que desde su origen estas tipologías buscan reflejar realidades distintas a las aquí analizadas.

La aplicación del índice mencionado visibiliza la variabilidad en la participación internacional y su diversificación, resumiendo los datos recabados sobre las estrategias y trayectorias de internacionalización emprendidas por los gobiernos municipales, lo que produce cuatro categorías de participación internacional: baja, intermedia, alta y muy alta. Estas llevan a definir el perfil internacional de los gobiernos municipales de tamaño intermedio reconociendo la diversidad y variación en la actuación externa de esos actores.

Con base en tales conclusiones, es posible decir que los gobiernos municipales de internacionalización muy alta generan una participación internacional integral, ponen en juego una amplia gama de estrategias de gestión internacional, incluyendo el uso pleno tanto de políticas de relacionamiento institucional internacional como de posicionamiento internacional. Por su parte, los gobiernos municipales de internacionalización alta conforman un perfil internacional parcialmente integral, en el que abarcan políticas de relacionamiento institucional y posicionamiento internacional, aunque no alcanzan a desarrollar todavía alguna de sus subdimensiones.

El gobierno municipal de internacionalización intermedia, en cambio, se distingue por su perfil de gestión internacional sectorizado en la utilización de una dimensión de la política internacional subnacional. Y, finalmente, en la participación internacional baja, los gobiernos municipales instauran un perfil esporádico y ocasional, sin tener un objetivo específico en su accionar.

Así, la definición y la determinación de estas categorías de internacionalización, a través de la generación del índice, permite constatar la variación y diversificación en la participación internacional de estos actores subnacionales, y analizar su trayectoria al implementarlo en diferentes periodos de análisis. Asimismo, el uso de este índice en gobiernos locales no limita su aplicación para el caso argentino, para lo cual deberían realizarse adaptaciones incorporando, por ejemplo, otras estrategias de relacionamiento multilateral. Por ende, sería factible su utilización en otros estudios lo que ampliaría el alcance de esta herramienta y el conocimiento empírico sobre la temática.

Reflexiones finales

Los procesos analizados en esta investigación realzan la importancia de lo local como centro de conexión con el escenario internacional. Esta revalorización no debe entenderse como el debilitamiento del Estado nacional sino como la reformulación de la relación entre las distintas escalas de organización política. En este marco, el ámbito local amplía sus funciones queriendo adaptarse a los requerimientos de la sociedad contemporánea empezando por generar, no sin dificultades, estrategias de inserción internacional.

Justamente lo que buscó esta investigación es ampliar las teorías y los estudios relativos a la participación internacional de los gobiernos subnacionales, pero enfatizando en los municipios y superando los paradigmas tradicionales en las relaciones internacionales, extendiendo el espectro de temáticas propias del área y reconociendo la incorporación de otros actores inherentes a la actividad internacional.

Asimismo, este trabajo ha dado paso a una contrastación teórica con los estudios acerca del tema. Los conceptos utilizados en las relaciones internacionales para dar cuenta de los procesos de participación internacional han sido útiles para una primera aproximación a la problemática, entre estos el de mayor uso: la paradiplomacia. Este concepto fue concentrado en las acciones que estaban emprendiendo tanto las entidades subnacionales gubernamentales, como una amplia gama de instituciones y actores socioeconómicos y políticos con diferentes motivaciones, pero con un rasgo particular: las actividades que realizaban en paralelo e incluso en conflicto con el gobierno nacional, llegando a plantearse la opción de la secesión en casos de entidades gubernamentales.

De esta manera, se avanzó sobre la conceptualización de la participación internacional, proponiendo la noción de política internacional subnacional para describir la política pública de los gobiernos locales a fin de intervenir en las actuales relaciones internacionales. En ese sentido, normativa e institucionalmente, se alienta desde el Estado nacional y provincial argentino la participación internacional de estos actores, no sin limitantes, ya que este accionar no debe desconocer los condicionantes y parámetros de la Constitución nacional.

Con base en esta conceptualización se han problematizado y sistematizado las estrategias de los gobiernos locales distinguiéndolas en dos dimensiones: las de relacionamiento institucional internacional y las de posicionamiento internacional. Ambas sintetizan instrumentos unilaterales, bilaterales y multilaterales de política internacional que ponen de relieve la rica trama de relaciones que llegan a conformar los gobiernos municipales.

Con ello, el aporte metodológico de esta investigación es la generación del índice de participación internacional, el cual sirve para demarcar comparativamente las variaciones en la participación internacional, y lleva a la construcción de una tipología de los agrupamientos en torno a la internacionalización. En realidad, las propuestas hasta ahora elaboradas se utilizan, sobre todo, para describir entidades subnacionales de gran tamaño, ya sean provincias, entidades federativas o estados, por lo que desde su origen estas tipologías reflejan realidades diferentes a las de los casos analizados.

Para la constitución del índice propuesto se han retomado las dos grandes dimensiones de la política internacional subnacional, dándoles un mismo peso por considerar que son necesarias para una inserción internacional efectiva y diversificada. Por ello es que su aplicación clarifica la variabilidad en la participación internacional y su diversificación mediante cuatro categorías de participación internacional: baja, intermedia, alta y muy alta.

La definición, establecimiento e implementación de estas categorías de internacionalización, a través del índice de participación internacional, permite analizar la continuidad o variación en el accionar internacional de los actores subnacionales, lo que lleva a indagar sobre las posibles causas que llevan a este proceso, buscando ampliar este marco conceptual desde el plano descriptivo provisto por el índice hacia uno analítico.

Así que para indagar en cómo se lleva adelante la generación e implementación de la política internacional subnacional y explicar su variación y/o continuidad (trayectoria), se propone retomar la noción de gestión de la política internacional subnacional (Calvento, 2015), la cual remite a los mecanismos y capacidades con los que se gestiona y concretiza dicha política, incluyendo el aprovechamiento de los recursos territoriales, la articulación de los actores locales y el liderazgo de los gobiernos subnacionales.

El estudio de la gestión internacional se centra en el actor principal de la investigación que es el gobierno municipal y en sus características, entre las que se encuentran sus capacidades,12 lo que lleva a tratar de entender cómo “produce” su política internacional por medio de las dimensiones contextual, relacional, y organizacional del gobierno subnacional.

En primer lugar, debe considerarse la dimensión contextual que aborda el escenario general y particular en el que se dan estas políticas englobando tanto las características económicas, sociales, políticas generales que enmarcan a los gobiernos locales, como las especificidades del sector municipal, lo que allana el camino para acercarse a las condiciones y situaciones en las que desempeñan sus actividades. Los recursos de un territorio determinan el contexto económico, social y político en el que las organizaciones llevan adelante sus actividades y el entorno facilita o limita el alcance de la política internacional subnacional. Por ello, la gestión de la política internacional no solo depende de la disponibilidad de recursos humanos, naturales, económicos, financieros o tecnológicos, sino también de sus instituciones, actores y la vinculación de estos articulados por el gobierno local.

En segundo lugar, la dimensión relacional incluye el considerar la interacción que emprende el gobierno municipal para la gestión internacional, en la cual incorpora la vinculación y coordinación con otros actores de diferentes intereses y recursos de poder en la instauración de estas políticas y estrategias. El tipo de vinculación que se forja entre los actores del territorio es tan importante para la implementación de la política internacional subnacional, como la articulación y vinculación con actores e instituciones del plano provincial y nacional.

En tercer lugar, se encuentra la dimensión organizacional-administrativa centralizada en el actor clave en la implementación de estas políticas: el gobierno municipal. Esta institución política administrativa-territorial se estructura como una entidad organizada con recursos humanos, de información y planificación, de infraestructura y financieros, estilos de administración y liderazgo que permiten llevar adelante estas políticas públicas. Así, en esta dimensión se abarca la organización interna del gobierno municipal en relación a la política internacional subnacional (organigrama, oficinas destinadas a las temáticas en cuestión), los recursos humanos (reclutamiento, capacitación), presupuestarios y de infraestructura asignados al área.

En suma, este enfoque multidimensional conformado por la política internacional subnacional y su gestión por medio de las capacidades contextual, relacional y organizacional del gobierno municipal facilita profundizar el estudio de las características que impulsan y llevan a la variación de la participación internacional de los gobiernos municipales, a la que se llega a través del índice, y cómo influyen en el desarrollo de la gestión de la política internacional subnacional.

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1 El presente trabajo se inscribe en una línea de investigación acreditada —abocada al análisis de la participación internacional de los gobiernos locales— por el pict-2013-0448 (ANPCyT-Res. Nº 214/14) y el plan de investigación aprobado por el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas en la carrera de investigador (CIC) que la autora reviste (CONICET- Res. Nº 1040/2014). Estas actividades se realizan en el Centro de Estudios Interdisciplinarios en Problemáticas Internacionales y Locales (CEIPIL, UNICEN/CIC).

2El uso del vocablo subnacional no es unánime ya que en otros estudios se considera que “si bien el término ‘entidades subnacionales’ es utilizado por gran parte de la literatura (particularmente latinoamericana) preferimos la expresión ‘entidades subestatales’” para respetar la distinción entre estado y nación” (Romero, 2004, p. 48). Sin embargo, según Zubelzú (2008), el término subnacional es el más difundido y empleado en las investigaciones, aunque señala que “tanto el ‘actor subnacional’ como el ‘actor subestatal’ derivan de un mismo concepto integral: el ‘Estado-Nación’ [por lo cual] su uso resulta equivalente e indistinto” (Zubelzú, 2008, p. 36).

3Municipio o gobierno municipal refieren a un concepto jurídico que designa una instancia o tipo de gobierno local, comprendido dentro del espacio provincial. Una municipalidad es la institución que se encarga de la administración local en un pueblo o en una ciudad. (Portal Gobierno Local del Ministerio del Interior de la Nación Argentina). En este texto se utilizarán como sinónimos gobierno local y gobierno municipal.

4Para un análisis exhaustivo de estas definiciones y sus limitaciones, véase Calvento et al. (2014).

5Para profundizar en la discusión sobre la paradiplomacia y su inaplicabilidad al caso argentino, véase Zubelzú (2008).

6Referenciado por primera vez en Maira (2010).

7Otros ejemplos son la Agencia Francesa de Cooperación Internacional (AFD), la Agencia Canadiense de Cooperación Internacional (CIDA), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

8La Unidades Temáticas son: Ambiente y Desarrollo Sostenible; Autonomía, Gestión y Financiamiento Municipal; Ciencia, Tecnología y Capacitación; Cooperación Internacional; Cultura; Desarrollo Económico Local; Desarrollo Social; Desarrollo Urbano; Educación; Género y Municipio; Juventud; Planificación Estratégica; Seguridad Ciudadana; Integración Fronteriza y Turismo.

9Área integrada por 44 partidos que rodean a la Ciudad de Buenos Aires, 24 correspondientes al Gran Buenos Aires (conurbano) y veinte partidos aledaños a los anteriores (INDEB, 2007).

10Un área importante por sí misma, ya que se constituye en un desequilibrante centro de crecimiento “donde confluyen formaciones polares expresadas en diversos complejos urbano-industriales e impulsadas por ejes de comunicación y/o desarrollo fluvial, vial, ferroviario y aeronaval. Ella ocupa menos del 1% del territorio provincial y contiene alrededor de los dos tercios de los habitantes y una proporción algo menor del producto bruto de la provincia de Buenos Aires” (IDEB, 2007, p. 7).

11Se focaliza en el interior de la provincia de Buenos Aires mediante la metodología de estudio de caso por motivos prácticos y por la accesibilidad de las fuentes, cuestiones de costo y de viabilidad de la propuesta, así como para mantener el realismo de las mediciones (Kish, 1995). Se elige tal metodología por la necesidad de analizar en profundidad las estrategias de los municipios de tamaño intermedio, en particular, y así obtener una percepción más completa del objeto de estudio, considerándolo como una entidad holística (Yin, 1994). Sin duda, el estudio de caso permite un examen detallado, completo e intensivo de una situación/sujeto/evento (Colás, 1994) en su propio contexto y desde una perspectiva integral.

12Es decir, las capacidades estatales, término que puede encontrarse en Hilderbrand & Grindle (1994) y Evans (1995), entre otros.

Recibido: 23 de Septiembre de 2016; Aprobado: 23 de Julio de 2018

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