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Perfiles latinoamericanos

versão impressa ISSN 0188-7653

Perf. latinoam. vol.27 no.54 México Jul./Dez. 2019

http://dx.doi.org/10.18504/pl2754-003-2019 

Artículos

Militancia y Estado: concepciones y prácticas en organizaciones afines al gobierno en Brasil (2003-2016) y Argentina (2003-2015)

Activism and State: Conceptions and practices in government-supporting organizations in Brazil (2003-2016) and Argentina (2003-2015)

Dolores Rocca Rivarola* 

* Doctora en Ciencias Sociales por la Universidad de Buenos Aires (UBA). Investigadora del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), en el Instituto de Investigaciones Gino Germani. Integrante del Grupo de Estudios de Políticas y Juventudes (GEPOJU) | doloresrocca@gmail.com

Resumen

A partir de entrevistas semiestructuradas realizadas entre 2005 y 2015 en Argentina y Brasil a miembros activos de distintas organizaciones oficialistas, este artículo se interroga sobre el desarrollo de la militancia política en el marco de una presencia institucional en el Estado (a través, por ejemplo, de cargos o de manejo de programas y recursos). El foco propuesto no está colocado en la impronta de esa presencia militante sobre las características de las políticas públicas, sino en la incidencia de esa presencia institucional sobre las concepciones y prácticas militantes. Con ello se analizará una diversidad de fenómenos, sentidos y articulaciones cotidianas que se ponen en juego a partir de la intersección entre militancia y Estado.

Palabras clave: militancia; burocracias; Partido de los Trabajadores (PT); kirchnerismo; organizaciones; Brasil; Argentina

Abstract

Based on semi-structured interviews held between 2005 and 2015 in Argentina and Brazil with members of different government-supporting organizations, this paper analyzes political activism carried out in the context of an institutional immersion of these organizations in the State (through, for example, posts, policies and resource management). We will not focus on the influence of this activist presence in public policies, but on the impact of that institutional presence over activist conceptions and practices. We will, thus, analyze different phenomena, definitions and everyday articulations that are set by the intersection between activism and State.

Keywords: activism; bureaucracies; Partido de los Trabajadores (PT); kirchnerismo; organizations; Brazil; Argentina

Introducción

El estudio de la militancia en organizaciones con inserción institucional en el Estado es con frecuencia una suerte de terreno pantanoso. Ello, dada la circulación de un debate público y mediático sobre política y burocracia -que se radicalizó durante los gobiernos del Partido de los Trabajadores (PT) en Brasil y los kirchneristas en Argentina- en el que la presencia al interior de la administración pública de empleados con un compromiso político activo suele ser estigmatizada. La empleada o el empleado estatal que es a la vez un militante político aparece concebido así como una distorsión respecto de la supuesta racionalidad imparcial y apartidismo del tipo ideal burocrático, o como la reproducción de lógicas clientelistas de distribución de cargos públicos.

El propósito de este trabajo no es establecer un juicio de valor acerca de la militancia en el marco de la presencia institucional de una determinada organización política en el Estado. No se la glorificará en sí misma, como si implicara necesariamente la garantía de un mayor compromiso con lo público (o con su transformación) por parte de los o las militantes que el de cualquier otro trabajador o trabajadora no activista. Tampoco se la denostará ni se sugerirá que el Estado debería prescindir de empleados con un compromiso militante. En cambio, a través de la sistematización y análisis de materiales recolectados y producidos durante el trabajo de campo en Argentina y Brasil (entrevistas, documentos, material periodístico, registros de observación participante, etc.), este artículo se propone, desde una perspectiva cualitativa, identificar concepciones y prácticas presentes en los propios actores. Concepciones y prácticas sobre todo relacionadas con las implicancias concretas y cotidianas para el activismo político oficialista de la inserción laboral de sus miembros en el Estado. Se reflexiona, a su vez, sobre distintas formas de articulación, superposición y vinculación de las tareas de gestión pública con las de carácter político-organizativo. Y de esa manera, se elabora una comparación de las características asumidas por la militancia oficialista en ambos países desde 2003 en directa relación con la inserción en el Estado. Todo ello bajo la noción de que la militancia oficialista y el Estado a menudo constituyen una amalgama más que dos ámbitos de actuación disociados o pasibles de ser diseccionados.

Los gobiernos kirchneristas (2003-2015) y las administraciones del PT (2003-2016, hasta la destitución de Dilma Rousseff) constituyen escenarios especialmente ricos para analizar esta cuestión. Por un lado, por la considerable visibilidad que adquirieron las masas militantes que sustentaron activamente esos gobiernos. Y por otro, por la similitud en las acusaciones vertidas, desde la oposición, de aparelhamento (ocupación partidaria) del Estado o masivo ingreso de activistas al mismo.

Aun reconociendo la existencia de matices en los objetivos, intereses y prácticas de los distintos grupos, espacios, partidos y organizaciones al interior de las bases de sustentación de los gobiernos kirchneristas y petistas, este trabajo no constituye un estudio por organizaciones, sino que, más bien, los argumentos procurarán estructurarse de cara a una reflexión acerca de la militancia oficialista en sí misma en cada país, y las características que esta asumía en el marco de la presencia institucional en el Estado.

De todos modos, para el caso brasilero, el foco está colocado sobre todo -aunque no solamente- en la militancia del PT, debido a la gravitación del partido y la presencia de sus activistas en otras organizaciones afines a los gobiernos de Luiz Inácio Lula da Silva y Dilma Rousseff. Para Argentina, en cambio, los argumentos refieren tanto al Partido Justicialista (PJ) como a una diversidad de organizaciones preexistentes o bien surgidas a lo largo del propio ciclo kirchnerista. A diferencia del caso brasilero, el grueso de esas organizaciones oficialistas en Argentina -agrupaciones, corrientes, movimientos, etcétera- mantuvieron relaciones con el gobierno no mediadas por el PJ. Es decir que este no pudo constituirse como un articulador privilegiado de la base de apoyo del gobierno, como sí lo hizo el PT en Brasil (Rocca Rivarola, 2011). Pero además aquellas organizaciones argentinas fueron oscilando en su peso institucional, protagonismo, dimensiones e interacción con las redes partidarias justicialistas. Ello amerita observar la militancia kirchnerista como un conglomerado heterogéneo sin un núcleo estable semejante a lo que el PT representó en los gobiernos de Lula y Dilma.

Discusiones sobre la militancia y el Estado

Antes de recorrer algunos ejes de la literatura sobre la militancia en el marco de la inserción estatal, cabría precisar qué se entenderá en este trabajo por la figura de militante. Es menester aclarar que esta conceptualización no constituye un marco analítico previo o inicial de la investigación, sino que se trata de un término emergente del trabajo de campo y del análisis posterior de los testimonios y demás fuentes, desde la perspectiva de la teoría fundamentada (Glaser, 1992).

Los círculos concéntricos de los partidos de Duverger (1957) exhibían uno más externo de “simpatizantes” con cierta inclinación hacia el partido, al que defendían y hasta a veces apoyaban financieramente y, en algunos casos, con participación en las organizaciones subsidiarias del mismo. Luego, un segundo círculo menor de “afiliados”, es decir, los miembros formales del partido. Y, finalmente, el círculo nuclear y más limitado de “militantes”, a los que el autor definía como los afiliados activos e involucrados en las actividades partidarias.

Al introducirnos en los casos que estudia este trabajo, sin embargo, esa imagen del militante no alcanza para incorporar algunas mutaciones acontecidas en Argentina. En el caso del kirchnerismo, por ejemplo, una porción muy significativa del activismo de las organizaciones relevadas no se ha afiliado formalmente a un partido político como resultado de su compromiso y adhesión, con lo cual tal vez sea de mayor utilidad la definición de Quirós, la cual señala como militante a quien “integra y participa, de forma orgánica y activa, en una organización política, partidaria o de otro tipo” (Quirós, 2014, p. 251). Es decir, la militancia política considerada como cierta organicidad en el comportamiento más allá de la inscripción formal en la organización de pertenencia o en un partido.

En el caso brasilero, numerosos militantes afiliados al PT habían dejado de involucrarse en la vida interna del partido (en sus reuniones formales, funcionamiento de órganos de dirección, etc.), y desarrollaban su activismo por fuera del mismo, en otras organizaciones populares y sin una línea orgánica desde el PT que orientara su participación en esos espacios. Nuevamente la noción de militancia se alejaba de algunas conceptualizaciones tradicionales.

Asimismo, la noción de militante que recorre esta investigación se asienta en gran medida en los sentidos asignados por los propios actores. Por ello, tanto militantes de base, como dirigentes nacionales o locales de organizaciones, e incluso legisladoras y legisladores de distintos niveles (nacional, provincial o estadual, municipal) se autodefinían primero en tanto militantes de un espacio u organización. Como resultado, se entiende aquí a la militancia en un sentido amplio (no como restringida a las bases). Entre los trabajos que se ocupan de la militancia en el marco de un vínculo con el Estado1 en Argentina y en Brasil, cabría resaltar tres ejes temáticos recorridos por la literatura.

Un primer eje es la discusión académica acerca de la composición de la administración pública, específicamente, la proporción entre cargos ocupados por las y los denominados “funcionarios de carrera” y las designaciones políticas.

Para el caso de Brasil, distintos estudios han criticado los diagnósticos de una supuesta prevalencia de designaciones guiadas por lógicas clientelares o político-partidarias en desmedro de la eficiencia y eficacia que serían necesarias en la administración pública, y los llamados a una designación de funcionarios públicos (en portugués, dirigentes públicos2) y empleados (en portugués, funcionários) absolutamente determinada por criterios técnicos (Pacheco, 2002, 2008; Loureiro, Abrúcio & Rosa, 1998; Lameirão, 2009; y otros). Estos trabajos críticos rechazan lo que consideran una visión maniquea de algunos organismos internacionales y autores extranjeros de un perfil técnico “bueno” y un perfil político “malo” al momento de ocupar cargos públicos. Y sostienen que desde la década de 1990 en adelante, la fuerza de trabajo federal brasilera ha tenido más bien una composición híbrida, en especial al interior de los “Cargos de Direção e Assessoramento Superior” (DAS), que, al ser “cargos de confianza”, son de designación libre (livre nomeação) y no siguen el procedimiento que rige gran parte del acceso a la burocracia federal en Brasil, el concurso público. Ese hibridismo combinaría distintos criterios, políticos, técnicos y de confianza personal, que, a su vez, varían en su proporción relativa según el nivel de los cargos.3 No obstante, se ha señalado un aumento, durante el primer gobierno de Lula, del número de cargos de libre designación (cargos de confiança), en los niveles DAS 4, 5 y 6 (Pacheco, 2008; Lameirão, 2009; Corrêa, 2010), y también del número total de servidoras y servidores activos4 del Poder Ejecutivo a partir de 2003 (Oliveira, 2007). Paralelamente, Lula reglamentó la presencia relativa de esa figuras (“servidoras y servidores públicos”, es decir, funcionariado de carrera en la administración pública), estableciendo porcentajes mínimos reservados a este perfil en los niveles inferiores (75%, en los DAS 1, 2 y 3; y 50% en los DAS 4) (Pacheco, 2008; Costa & Lamarca, 2013), intentando con ello rebatir la acusación de una ocupación político-partidaria del Estado (aparelhamento do Estado).5

Para el caso argentino, analizando la composición del empleo público dentro de las estructuras de gobierno, distintos trabajos recientes se han interrogado sobre los vínculos entre burocracia,6 expertos y política electoral. El uso del Estado argentino y de sus recursos como fuente de financiamiento de aparatos partidarios y de sus actividades y, específicamente, la distribución de puestos estatales como retribución a partidarios propios han motivado estudios recientes (Szwarcberg, 2011; Moscovich, 2016; Oliveros, 2016).

Esta discusión surge en el marco de un desarrollo abundante de trabajos, en particular desde la ciencia política, sobre el denominado patronazgo político. Gran parte de tales estudios ha analizado el vínculo político -en varios casos, desde el enfoque de la elección racional- identificando (así como calificando y clasificando), particularmente como un rasgo de los países subdesarrollados y de los sectores populares, relaciones de intercambio de recursos materiales (públicos) y simbólicos entre actores asimétricos como herramienta para explicar algunas lógicas de empleo público y el propio comportamiento electoral ciudadano.

En ese marco, varios estudios se han volcado a analizar procesos de reforma de la planta estatal de empleo. Grindle (2012) examina distintos esfuerzos de reforma (en diez países, entre ellos Argentina y Brasil) para configurar burocracias más “profesionalizadas” y menos marcadas por lógicas de designaciones discrecionales basadas en criterios personales o políticos más que meritocráticos. No obstante, esta autora subraya la capacidad histórica de algunos países para generar capacidades de gobierno y eficiencia incluso dentro de esas lógicas y la diversa utilidad que estas han presentado para distintos propósitos, como la generación de estructuras de lealtad o bien su carácter flexible (potencialidad a la vez que riesgo). Asimismo, Grindle se interroga sobre los desafíos y repercusiones problemáticas de algunas reformas emprendidas.7 Chudnovsky & Iacoviello (2016) también se dedican a examinar las reformas del servicio civil implementadas en distintos países latinoamericanos (entre ellos, Argentina), prestando especial atención a los contextos políticos (por ejemplo, la estabilidad de los gabinetes). Y antes, Oszlak (2009) analizó y enumeró las limitaciones que marcaron los intentos de “profesionalización de los sistemas de servicio civil” en América Latina.8 Otros estudios sobre patronazgo, además de los ya mencionados para el caso argentino, han puesto el foco en lógicas “clientelares” de distribución de cargos públicos (Ottman, 2006, para Brasil; Scherlis, 2013, para Argentina; entre otros).9

La perspectiva en la que se inserta el presente artículo, sin embargo, no se orienta a identificar la existencia de lógicas clientelares de distribución de cargos públicos a militantes y políticamente afines, o a medir su magnitud. En cambio, asumiendo que, en ambos casos, la presencia de militantes dentro del Estado es una característica que ha trascendido a los distintos gobiernos y gestiones, se apunta a comprender un fenómeno específico, y atendiendo a la propia mirada, concepciones y experiencias de los actores involucrados: qué características presenta la militancia política en el marco de una presencia en el Estado. Ello, a través de dos dimensiones aún más delimitadas: i) cómo experimentan y narran esos actores la profesionalización estatalizada de la militancia, y ii) las modalidades de articulación cotidiana entre el desempeño de la función pública y las tareas político-organizativas propias del activismo.

Un segundo eje temático que la literatura ha abordado en torno a la militancia y el Estado engloba las reflexiones sobre el aporte que la impronta militante podría tener sobre la gestión y políticas públicas. Para los gobiernos del PT en Brasil, algunos trabajos han planteado la influencia y rol de distintos movimientos sociales (feministas, ambientalistas, o de lucha por la tierra o la vivienda) en el impulso e implementación de políticas públicas de ampliación de derechos sociales y de instancias de diálogo y participación ciudadana (Dagnino, Olvera & Panfichi, 2006; Abers & Von Bülow, 2011; Levy, 2012). Para Argentina, algunas investigaciones cualitativas que observan, durante el kirchnerismo, la inserción de organizaciones militantes en espacios específicos de la administración estatal (Perelmiter, 2012; Vázquez, 2015), se han interrogado sobre el sentido que esos actores le imprimen al perfil de las políticas públicas y el modo en que su presencia resignifica las prácticas estatales. Perelmiter (2012) reflexiona sobre la tensión entre, por un lado, la representación sectorial que muchas y muchos militantes entrevistados afirman ejercer en el Estado (apuntando, por ejemplo, a transformarlo) y, por otro, la investidura estatal, que acaba transformándolos, lo que habla de “hacerle entender a los compañeros” en el territorio las lógicas necesarias y el lenguaje de la administración pública. Por medio de un mapeo de distintas políticas públicas del periodo kirchnerista, Vázquez (2015) muestra, por su parte, cómo en algunas de ellas, orientadas a la participación y a la juventud, se producía una relectura en clave militante. Así, distintas políticas públicas participativas “oficializan consignas, valores, y símbolos propios del universo militante” (Vázquez, 2015, p. 50).

Una tercera discusión que es de particular interés involucra conceptualizaciones acerca de los vínculos entre organizaciones militantes y el Estado. Silva & Oliveira (2011) esbozan una crítica a las interpretaciones que se valen de las nociones de cooptación, instrumentalización y colonización de los movimientos sociales por parte del Estado. Estos autores se proponen tomar distancia de la dicotomía autonomía-heteronomía para abordar esos movimientos, y recuperan distintas propuestas conceptuales para analizar las relaciones entre estos, el Estado y los partidos políticos. Entre otras, destacan la noción de “intersección Estado-movimientos” de Banaszak (2005), en la que los actores se mueven en ambos ámbitos. Para pensar los vínculos entre movimientos y partido, por otro lado, refieren a la imagen de “interpenetración” de Hanagan (1998), en la que las fronteras entre partido y movimiento se muestran relativamente diluidas, compartiéndose militantes, marcos interpretativos, orientaciones, ideología y estructuras organizativas.

Una expresión de esa interpenetración es la que Mische (2008) denomina “militancia múltiple”, muy común al interior del activismo de izquierda en Brasil. Para Mische, las y los militantes con participación activa en distintas organizaciones crean conexiones y superposiciones entre esas esferas de acción, desdibujando así sus líneas divisorias. En un trabajo previo (Rocca Rivarola, 2015) argumenté, en un sentido similar, que el grueso de la militancia oficialista en Brasil entre 2003 y 2016 se aglutinaba en el PT, habiendo muchos casos de militantes activas/os de otras organizaciones al interior del oficialismo, como por ejemplo la Central Única de Trabajadores (CUT), la Marcha Mundial de Mujeres (MMM), el Movimiento sin Tierra (MST), movimientos de vivienda o culturales, etc., que eran, a su vez, afiliadas/os y activistas del PT e integrantes de alguna de sus corrientes partidarias internas.10 Es decir, no había entre esas organizaciones y el PT meras interacciones o colaboración, sino una inserción cotidiana de militantes o afiliados petistas en los movimientos aliados,11 lo cual ofrecía a estos movimientos, según algunos trabajos (Silva & Oliveira, 2011; Levy, 2012), nuevas posibilidades de acceso al Estado.

Esa configuración no se replicaba en el caso argentino. Allí, el grueso de los estudios que han analizado la inserción estatal de organizaciones sociales y políticas durante el kirchnerismo ha señalado vínculos directos de esas organizaciones con el gobierno. Vínculos en los que el PJ, partido de proveniencia tanto de Néstor Kirchner como de Cristina Fernández de Kirchner, no tenía ningún papel como articulador, facilitador o mediador (Pereyra, Pérez & Schuster, 2008; Rocca Rivarola, 2009; Pérez & Natalucci, 2012; Lozano, 2016), distinguiéndose así del rol del PT dentro del oficialismo desde 2003.

Finalmente, Silva & Oliveira (2011) utilizan dos conceptos particularmente sugerentes para pensar las modalidades de relación entre distintas organizaciones militantes y el Estado. Por un lado, el de las y los “militantes-gestores”, de forma similar a interpretaciones argentinas como la de Vázquez (2014), noción que permite dar cuenta de la capacidad de ese activismo de ocupar espacios en organizaciones de la sociedad civil y en el Estado, representando la interpenetración antes descrita. Y, por otro, la idea de “apropiación institucional”, que Silva & Oliveira toman de Tarrow (2001). Esta última imagen habilita la posibilidad de pensar, de modo más completo, un aspecto de la relación organizaciones militantes-Estado que aparece subestimado en algunos estudios argentinos que ponen el foco casi exclusivamente en lo que la presencia institucional de esas organizaciones aportaría al Estado en potencial transformador (en cargos, programas, diseño de políticas públicas y proyectos, etc.). Es decir, la conceptualización de Tarrow permite reflexionar sobre cuál es el impacto que la inserción institucional, en especial en un área de políticas sociales, puede tener sobre la capacidad de crecimiento y reproducción de la organización de pertenencia, cuyos miembros ahora cuentan con un vínculo laboral, un salario e incrementada presencia en el territorio (Rocca Rivarola, 2011; Da Silva, 2012).12 En otros términos, la militancia concebida desde dentro del Estado contribuye a la ampliación y fortalecimiento de la organización de pertenencia. De esa forma, la intersección, y hasta amalgama, entre ambas instancias y actores configura un tipo muy particular de militancia, en la que las y los activistas devienen, como lo definía una entrevistada, en “portavoces” del Estado en su vínculo con la sociedad y con el electorado, en la cara visible de las políticas sociales del gobierno13 (Camila, dirigente del MUP y funcionaria en el área de Desarrollo Social de la provincia de Buenos Aires, 13 de noviembre de 2013), lo cual potencia su propio desarrollo.14

Perspectiva metodológica y trabajo de campo

El enfoque cualitativo que guió esta investigación constituye un modo de abordaje del estudio del mundo social que procura analizar y comprender el comportamiento de las personas y grupos intentando penetrar los marcos de significado con los que esos sujetos están operando (Bryman, 2000, p. 46). Se busca así recuperar la perspectiva de los participantes, que siempre interpretan sus propias acciones otorgándoles un sentido (Vasilachis, 1992), desde el enfoque del denominado “paradigma interpretativo” (Denzin & Lincoln, 2005). En términos de resultados, el paradigma interpretativo asume la imposibilidad de generalizar y predecir y no se aboca a verificar o falsear teorías, sino a comprender los hechos y el sentido de la acción social en contextos específicos (Bryman, 2000; Meo & Navarro, 2009).

El trabajo de campo se realizó en la ciudad de Buenos Aires y en algunos distritos del “conurbano bonaerense” (área metropolitana por fuera de los límites de la ciudad), con foco en el municipio de La Matanza. Y en Brasil, en las ciudades de San Pablo y Río de Janeiro.15

En Brasil, sobre todo, se entrevistó a militantes del PT, y, dado que se trata de un partido de tendencias internas, se procuró el acceso a varias de ellas, como Democracia Socialista (DS), Construyendo un Nuevo Brasil (CNB), Mensaje al Partido, El Trabajo, Izquierda Marxista, PT de Luchas y Masas (PTLM), PT Nuevo Rumbo, Articulación de Izquierda, así como a petistas no pertenecientes orgánicamente a ninguna tendencia. También el Partido Comunista de Brasil (PCdoB), el Partido Democrático Laborista (PDT), y organizaciones como la Marcha Mundial de Mujeres (MMM), la Central Única de Trabajadores (CUT), Consulta Popular y el Movimiento de Trabajadores Rurales Sin Tierra (MST).

En Argentina, se entrevistó a integrantes del PJ, La Cámpora, Kolina, Movimiento Evita, Movimiento de Unidad Popular (MUP), Peronismo 26 de Julio, Corriente Nacional de la Militancia, Nuevo Encuentro, Frente Transversal Nacional y Popular, Barrios de Pie/Libres del Sur, Confederación General del Trabajo (CGT), Central de Trabajadores de Argentina (CTA), Federación Tierra, Vivienda y Hábitat (FTV), Peronismo Militante, Carta Abierta, y Partido Comunista Congreso Extraordinario (PCCE).16

A la hora de definir a las y los potenciales entrevistados, se optó por lo que Patton (2002) denomina un muestreo intencional, es decir, conformar una muestra con casos ricos en información a partir de los cuales puede realizarse un estudio que busca la profundización y no la generalización. En este tipo de muestras, la representatividad no aparece asociada a la lógica cuantitativa sino más bien a lo representativo del caso, la riqueza de este en relación con el objetivo de investigación. Asimismo, se siguió lo que el autor denomina el “muestreo de bola de nieve o en cadena” (Patton, 2002), en el cual cada actor entrevistado era, frente a la pregunta “con quién más debería hablar”, una fuente de nuevos contactos que constituían potenciales casos ricos en información.

El material empírico de la investigación se nutre entonces de una base de 55 entrevistas en Argentina y Brasil (realizadas entre 2013 y 2015) para la presente investigación posdoctoral sobre militancia oficialista17 (de las cuales este trabajo solo ha utilizado 19), a las que se le suman otras 74 hechas para una investigación previa -para la tesis doctoral- acerca de las definiciones de pertenencia y dinámicas intraoficialistas durante los gobiernos de Kirchner y Lula (de las cuales este trabajo ha usado quince). El cuerpo de testimonios utilizados suma en total 34 entrevistas.

No se abordó a las entrevistas buscando que proveyeran datos objetivos del pasado o del presente, sino interpretaciones subjetivas, basadas en la propia perspectiva de los actores. Siguiendo a Sautu (1999), los procesos de interpretación que las y los entrevistados hacían de sus propias experiencias estaban mediados por creencias, actitudes y valores, por lo cual su relato no era una mera descripción de eventos sino una selección y evaluación de los mismos.

Por último, la utilización de nombres ficticios para las y los entrevistados respondió a la decisión de priorizar su relato por sobre su identidad real, aunque esta en algunos casos fuera un dato en sí mismo, y de evitar cualquier tipo de perjuicio que pudiera deparar para ellas y ellos la publicación de sus respuestas.

Militancia y Estado: análisis de prácticas y concepciones desde la experiencia de los actores

¿Qué características asumía, para los propios actores, la militancia política durante los gobiernos kirchneristas y petistas cuando la organización de pertenencia tenía una presencia institucional en el Estado? La diversidad de fenómenos, sentidos y articulaciones cotidianas que se ponían en juego a partir de la interacción militancia-Estado es, en cierto modo, inasible en su totalidad. Sin embargo, una parte de ese interrogante puede ser respondido mediante dos ejes de argumentación, los cuales organizan este apartado: a) la profesionalización de la militancia oficialista, y b) las modalidades de combinación cotidiana entre compromiso militante e inserción estatal o desempeño de la función pública.

Profesionalización de la militancia

Siguiendo a Ribeiro (2010), la profesionalización de la militancia puede ser definida como la dedicación completa, o casi completa, del tiempo del militante a la política, obteniendo de ahí su sustento o ingreso. Es decir, que aquí se pensará la profesionalización de la militancia en tanto fenómeno de asalarización de la actividad militante, devenida una fuente de ingreso para el activismo y, en este caso, a través del Estado.18

De modo más general, la profesionalización política se remonta a la sustitución, a fines del siglo XIX, de la “política de notables” por la “política de masas” (Hobsbawm, 1998). En términos de Offerlé, la “historia larga” de la profesionalización política es la de la “aparición, a menudo concomitante de la estabilización del sufragio ‘universal’ (primero masculino), de una categoría de agentes especializados y profesionalizados en la conquista y el ejercicio de un tipo particular de poder, el poder político” (Offerlé, 2011, p. 85). Como se observa, sería un error identificar a la más específica profesionalización de la militancia como una novedad reciente.19

Sin embargo, la considerable extensión del fenómeno de profesionalización estatal de la militancia oficialista parece ser también parte de una transformación del vínculo militante en las últimas décadas. Esa transformación, ya analizada en un trabajo previo (Rocca Rivarola, 2015), se vincula con procesos de desidentificación partidaria del electorado; de incrementada fragmentación, personalización e informalidad de los vínculos políticos de los votantes con sus representantes, pero también al interior del propio activismo organizado. Allí, la mediación colectiva u orgánica (de un partido u otro tipo de organización) parece haber perdido peso ante la centralidad de la dependencia de una inserción laboral (temporal) en el Estado, o de la mediación de un candidato particular o legislador. Los modos de pertenencia se perfilan, por tanto, como más parciales, múltiples y superpuestos, por lo que es posible hablar de un electorado volátil y de bases organizativas fluctuantes.

La profesionalización de la militancia entendida como aquí se plantea ha sido abordada por algunos trabajos brasileros. Ribeiro (2010) distingue diferentes formas de profesionalización al interior del PT desde su formación: a) “profesionalizados por el partido” (dirigentes con remuneración ocupando algún cargo dentro del órgano partidario), b) “profesionalizados en movimientos sociales o sindicales” (ocupando algún cargo en esas organizaciones afines, de las cuales deriva su salario), c) “profesionalizados por la tendencia” (se refiere a las tendencias internas del PT), d)mandatários” (ocupando un cargo público electivo, parlamentario o ejecutivo, y recibiendo de allí su salario), y e) “cuadros ocupantes de un cargo de confianza” (designados por algún funcionario o ministro en un cargo o puesto del ejecutivo nacional, provincial/estadual o local por el cual no medió un concurso público; o bien, designados como asesores de un miembro del Poder Legislativo). Para dicho autor, aunque la remuneración de dirigentes ha sido una práctica común en la historia petista, desde la década de los noventa, asistimos a una transformación del perfil petista hacia una “profesionalización estatizada”, es decir, apoyada casi exclusivamente en recursos estatales (Ribeiro, 2010).20 Secco (2011) advierte un fenómeno similar, pero sitúa un antecedente institucional del mismo con anterioridad, en el II Encuentro Nacional del partido (1982), en el que se comprometía a las y los parlamentarios a ceder algunas asesorías de su mandato a tareas partidarias y a pagar un porcentaje de su presupuesto como contribución al partido (Secco, 2011, p. 75), aunque entonces la cantidad de parlamentarias y parlamentarios petistas era aún baja. Levy (2012), por su parte, señala la profesionalización estatalizada de varios liderazgos de movimientos sociales, como el MST o la Unión de Movimientos de Vivienda de San Pablo (UMM-SP), a partir de la llegada del PT a gobiernos municipales y luego al gobierno federal.

El fenómeno de profesionalización o de ingreso a cargos estatales por parte de militantes oficialistas ha sido referido también en trabajos argentinos (Cura, 2014; Lozano, 2016, entre otros). Pero no con un foco específico colocado en la profesionalización misma, como en el caso brasilero, sino más bien en la relación de afinidad de esas organizaciones con el gobierno.

El análisis de las entrevistas muestra que, entre la militancia brasilera, en especial la del PT, el fenómeno de profesionalización y sus posibles repercusiones aparecían de modo espontáneo, explícito y recurrente en los testimonios. La connotación negativa, e incluso con una manifiesta preocupación, que revestía a esas referencias en Brasil estaba, por otro lado, mayormente ausente en los testimonios argentinos, con contadas excepciones, como veremos más adelante.

En Brasil, la profesionalización aparecía señalada entre la militancia como una mutación sufrida en las últimas décadas por el PT (y también por otras organizaciones oficialistas). Y se postulaban en sus narrativas efectos perniciosos del hecho de que cada vez más militantes dependieran del Estado, como en esta cita:

Fabiano: Hoy todo el mundo quiere estar profesionalizado. Y eso es una distorsión. Si estas personas se sustentan a través de la militancia, acaban prevaleciendo lógicas de reproducción de esa sustentación, y por tanto, de mantenimiento del espacio de poder, por encima de las cuestiones de compromiso político […] hoy ocupar un cargo es como una condecoración. Todos tienen expectativa de recibirlo. Las personas pasan a tener una carrera política (Fabiano, militante del PT de Río de Janeiro, asesor de un legislador, 14 de agosto de 2013).

Algo similar emergía en los relatos de integrantes de organizaciones aliadas como el PCdoB, el PDT y la CUT, sugiriéndose que la profesionalización incidía sobre su composición o membresía (dadas las expectativas mencionadas en el testimonio anterior), sobre el comportamiento de las y los militantes, su presencia en el territorio y sobre el alcance y accionar de las propias organizaciones por fuera del Estado. Así lo explicaban militantes del PCdoB, de la CUT, y del propio PT:

Felipe: Muchos partidos y organizaciones se institucionalizaron. Ahora tienen más militancia paga. Y adentro termina habiendo personas del tráfico [de drogas], barra bravas... (Felipe, dirigente profesionalizado del PCdoB en Río de Janeiro, 23 de agosto de 2013).

André: Antes los dirigentes del PT movilizaban a los movimientos sociales. Hoy nuestros principales cuadros están en un mandato, con un concejal, etc., o dentro del Estado. La militancia está allí. (André, afiliado al PT en San Pablo y asesor de un legislador, 18 de diciembre de 2013).

Jonás: Todo el mundo lo considera un trabajo. Las personas militan de manera permanente, todo el tiempo ocupadas por aquello que hacen. Tiene menos el carácter de militancia y mucho más el carácter de trabajo. Los dirigentes sindicales, los dirigentes del PT tienen mucho esa idea del trabajo dentro del partido o de la Central [CUT]. (Jonás, dirigente profesionalizado de la CUT en Río de Janeiro, 16 de junio de 2009).

Vítor: Otro [efecto negativo] que se va a empezar a ver en el PT, como ya lo veo hoy, es de una clientela, parlamentarios, grupos políticos, liderazgos regionales que establecen una relación de patrón-empleado con sus, entre comillas, “militantes”. Un mandato de concejal en San Pablo dispone de un dinero mensual para contratación de personas […] eso establece un vínculo que no es más un vínculo de un líder político con sus bases orgánicas. Es un vínculo de un líder que controla los empleos que atraen a una parte de su base militante (Vítor, dirigente profesionalizado por el partido, PT de San Pablo, 19 de septiembre de 2008).

La última reflexión, la de Vítor, remite a la transformación más general del vínculo militante señalada anteriormente en este trabajo: la proliferación en el PT de militantes con remuneración a través de cargos de asesoramiento a figuras electas, y respondiendo directamente a estas, acababa orientando la actividad militante cotidiana de esos actores según los propósitos e intereses individuales de sus mandatarias y mandatarios electos. Ello se perfilaba como la expresión de un debilitamiento de la intermediación militante en los vínculos orgánicos del partido con la ciudadanía. El elemento de aprensión respecto de la profesionalización prevalecía entonces en los diagnósticos en Brasil, incluso entre entrevistadas y entrevistados que estaban profesionalizados. Desde la noción de una metamorfosis de la militancia a partir de su inserción en el Estado (su idiosincrasia, su ámbito de activismo, etc.) hasta la imagen de vínculos políticos marcados por la expectativa de distribución del empleo público, la profesionalización era referenciada como parte de un diagnóstico autocrítico, o bien crítico hacia la dirección del partido.21

Entre los testimonios argentinos, en cambio, eran muy escasos quienes mencionaban la profesionalización como algo inquietante o problemático. No se negaba el fenómeno, pero se le refería de modo más implícito y hasta más naturalizado que en Brasil. En varios casos, se tomaba la profesionalización u ocupación de cargos en el Estado como elemento inherente a su propia trayectoria militante, o a gran parte de la misma, e incluso resaltando cuan problemáticos eran los intervalos o periodos en los cuales ese vínculo asalariado al Estado se había visto interrumpido.

Las narrativas de Héctor (militante de Kolina en la zona norte del conurbano bonaerense, profesionalizado a través de un convenio universitario con el Estado nacional, 14 de noviembre de 2013) y Ruth (militante de La Cámpora y legisladora provincial en Buenos Aires, 9 de noviembre de 2015), por ejemplo, ilustraban el trance del cese de la remuneración ante la eventualidad de la ruptura política de su propia organización o espacio con el gobierno en el cual habían sido funcionario y funcionaria, respectivamente, y cómo habían debido renunciar a sus cargos a la espera durante meses de nuevos cargos en otras dependencias estatales.

Incluso la caracterización de Ruth sobre su propia organización era sugestiva en ese sentido de profesionalización. La Cámpora se había construido, según ella, gradualmente desde “quienes estábamos ya en los organismos”. La definición parecía apuntar a desmentir la interpretación, común en la prensa opositora, de que La Cámpora se habría convertido de modo fugaz en una organización con un vasto y repentino acceso a cargos públicos. Pero a la vez, la imagen descrita dejaba implícito el origen ya profesionalizado (desde el Estado) del primer núcleo organizativo de la agrupación.

En unos pocos casos argentinos se percibía cierta crítica a la profesionalización estatalizada de la militancia: se trataba sobre todo de integrantes de organizaciones con trayectorias preexistentes al ciclo político kirchnerista (2003-2015). Organizaciones que, al igual que el PT, la CUT y el MST (aunque con distintas identidades, tradiciones y metodologías) habían venido desenvolviéndose en el pasado al margen del Estado:

Santino: Estar actuando tanto adentro del Estado nos debilitó. […] Los compañeros se convierten en empleados… Son militantes subordinados al nombramiento, a la continuidad en el trabajo en el Estado. (Santino, agrupación local vinculada a intendente de zona sudeste del conurbano, y proveniente de una militancia previa en el PCCE y en organizaciones territoriales. Funcionario municipal, 13 de noviembre de 2013).

De todas maneras y en general, cuando aparecía la crítica a la profesionalización, se trataba por lo común de una referencia a lo acontecido con otras organizaciones y no con la propia, como cuando Jesús (dirigente de la FTV en el oeste del conurbano bonaerense y legislador, 23 de junio de 2008) criticaba al Movimiento Evita por desarrollar una construcción demasiado “mimetizada” con el Estado y exponerse así a una fragilidad organizativa ante la eventualidad de una salida del mismo.

En relación con este punto, cabe un matiz. Si bien la profesionalización o asalarización militante no era vista en la mayoría de los testimonios argentinos como un fenómeno preocupante, el cómo a menudo se formulaban las críticas mutuas entre distintas organizaciones oficialistas sí problematizaba, en alguna medida, la militancia estatalizada. Aunque el grueso de las organizaciones en cuestión tenía algún grado de implantación en dependencias del Estado, un lugar muy común de descalificación de otros actores colectivos dentro del conjunto oficialista kirchnerista era tildarlos de desenvolver una militancia demasiado “estatal”, oponiéndola a una militancia propia supuestamente más anclada en el territorio. Aunque esa crítica tuvo en los últimos años como foco más recurrente La Cámpora, ya durante el gobierno de Néstor Kirchner brotaba entre militantes de redes locales del PJ al referirse a las organizaciones sociales kirchneristas de entre 2003 y 2008 tildando a sus dirigentes de “piqueteros” que “bajaban” como funcionarios desde el Ministerio de Desarrollo Social a los municipios y pretendían desarrollarse en el territorio mientras que “nosotros recorremos los barrios todos los días” (Gonzalo, 27 de septiembre de 2007, y otros militantes del PJ de La Matanza). Y también la esgrimían, como en la cita de Jesús de la FTV, dirigentes y militantes de algunas organizaciones sociales para referirse a otras organizaciones. Más allá de si se trataba o no de diagnósticos precisos, es significativo que las críticas mutuas al interior de la militancia oficialista se formularan en esos términos, expresando así una cierta incomodidad en torno a la articulación cotidiana entre la militancia y el Estado.

En los pocos casos argentinos en los que la referencia a la profesionalización de la militancia propia emergía revestida de cierta aprensión, se configuraba una noción en común entre ambos casos nacionales: el riesgo de que el Estado acabara transformando a los militantes que ingresaban en él como funcionarios -y que, en algunos casos, adquirían una nueva cuota de poder político-, burocratizándolos, transformando su idiosincrasia, su modo de vida22 y su comportamiento en torno al resto de la organización, etcétera.

Como ejemplo de este elemento común en Argentina y Brasil, en la reflexión de Breno (militante de la CUT de Río de Janeiro y de CNB, tendencia mayoritaria del PT, 3 de septiembre de 2013), el recuerdo sobre la figura típica del militante de los años de formación del PT, que no cobraba un salario por militar, sino que incluso contribuía al financiamiento del partido, y que desarrollaba su militancia en su tiempo libre, era contrapuesto por él con la descripción de un fenómeno actual de militantes “institucionalizados” o “burocratizados” que “se convirtieron en ejecutivos” y que se encontraban disociados de sus bases. En Argentina, por su parte, Lorenzo (dirigente nacional de la FTV, 12 de marzo de 2008) destacaba el crecimiento “cualitativo y cuantitativo” de su propia organización durante el kirchnerismo, pero identificaba “nuevos problemas” derivados del creciente acceso a cargos dentro de los poderes ejecutivo y legislativo, todo lo cual acababa complejizando las relaciones al interior de la organización: “Es un compañero que no tenía nada y ahora tiene un espacio de poder político”. Sus palabras parecían expresar uno de los dilemas producto de la inserción estatal ya referido por otros trabajos. Si, como ha argumentado Perelmiter (2012), la narrativa de las y los militantes de organizaciones sociales que accedían a ocupar cargos en el Estado durante el primer gobierno kirchnerista les exigía continuidad, es decir, que no devinieran otra cosa de lo que eran dentro de la organización, es entendible que la transformación individual que mencionaba Lorenzo se convirtiera en una preocupación para la organización. En cambio, esa preocupación era marginal o nula en los testimonios de organizaciones como La Cámpora, Kolina u otras, surgidas después de 2009 o nacidas al interior de dependencias estatales, en un contexto de profesionalización ya más extendida.

En este último punto parece radicar una clave más para la comparación entre ambos países. No en cuanto a la extensión o alcance del fenómeno de profesionalización de la militancia, dado que no se cuenta con información cuantitativa que permita medirlo en cada país y poder cotejar su alcance; pero sí en torno a la interpretación que de él hacían los propios actores, reflejando orígenes y trayectorias disímiles de sus organizaciones de pertenencia, así como distintas valoraciones de los ámbitos y modalidades de militancia.

Modalidades de articulación de la inserción laboral en el Estado y el activismo

Un segundo eje, complementario del primero y de utilidad para analizar la militancia en el marco de una inserción estatal, es cómo se articulaban cotidianamente en los propios militantes su compromiso y tareas político-organizativas con el desempeño de las funciones de gestión.

Vázquez (2014) ya se ha referido a esas articulaciones a través del concepto de gestión militante, con el que alude a la forma en que los actores definen la relación entre la función pública y el compromiso militante (Vázquez, 2014). Esta autora identifica distintas tareas militantes desarrolladas en el contexto de la gestión, como formar a otros empleados “para ser militantes” o difundir las acciones del gobierno en sus respectivas áreas “de modo militante” (Vázquez, 2014, p. 80). La autora señala, aun así, una multiplicidad de situaciones y combinaciones posibles entre militancia y gestión.

Esa diversidad de modalidades de articulación entre tareas militantes y desempeño de la función pública también fue hallada en los testimonios de esta investigación, lo que hace patente el carácter reduccionista de cualquier interpretación unitaria o totalizante sobre la presencia de militantes trabajando en organismos públicos. Algunas y algunos manifestaban que, al insertarse laboralmente en el Estado, habían tenido que dejar de abocarse a tareas organizativas o partidarias;23 en otros casos se definían los cargos públicos como espacios de construcción de su propia organización o corriente interna; en otras entrevistas se atribuía el desarrollo de gran parte de sus tareas militantes en territorio a los fines de semana para poder cumplir sus tareas de gestión el resto del tiempo. Y finalmente, en otros casos, sin reconocer una amalgama entre su organización de pertenencia y el Estado, se describían las tareas laborales municipales en directa relación con su inserción político-partidaria en los barrios. Y la lista de posibilidades continúa.

Veamos algunos de estos ejemplos en las narrativas militantes de ambos países:

Simone: Mi trabajo y mi militancia en este caso están juntas. [...] Hoy si me preguntaras, “ah, ¿vos dónde estás militando?” Estoy en el movimiento de mujeres dentro del gobierno. ¿Haciendo qué? Coordinando un programa y trabajando el Plan Nacional de Política para las Mujeres de la presidencia. No estoy en la Marcha [Marcha Mundial de Mujeres], no estoy en la calle, no estoy nada. Solo acá, trabajando dentro de la empresa [empresa pública]. […] En la Secretaría de Políticas para las Mujeres, en general, hay personas que tienen una carrera profesional. Son técnicas en ese sentido, pero la mayoría tiene también militancia. Tuvieron una militancia muy activa, de calle, de movimientos sociales, de partido, y después tuvieron que meterse más en el trabajo del gobierno. Esa militancia, entonces, cambió de foco, porque pasa dentro de ese trabajo desarrollado a través del gobierno. (Entrevistas con Simone, militante del PT y funcionaria en una empresa pública, Río de Janeiro, 23 de agosto de 2013 y 11 de noviembre de 2013).

Radamés: El mandato [trabajar como asesor para un legislador] no es muy diferente de la militancia que uno hace. Lo que acaba sucediendo es que normalmente vos sos un militante que desarrolla un trabajo pero que no está remunerado. Cuando vas para un mandato, tenés obligaciones además de las que vos tenías como voluntario, pero estás remunerado. Mucho trabajo en la calle, muchas reuniones. Entonces no hay mucha diferencia. Como sos un militante activo, independiente de si estás profesionalizado, si sos empleado o no, estás haciendo reuniones, visitas, encuentros. El fin de semana no existe para nosotros. […] Solo que en la Cámara vos tenés un objetivo más concreto, tenés que reelegir al [conseguir la reelección del] candidato. Entonces trabajás con el público destinatario. (Entrevista con Júnior y Radamés, dirigentes del PT en dos regiones de la ciudad de San Pablo, 16 de enero de 2014).

Federico: Quizás por mi forma de ser algo obsesiva, y porque soy consciente del lugar que estoy ocupando, y que soy un empleado público y que la gente me está pagando el sueldo trataba de ser consciente de esto y hacer el laburo técnico profesional que correspondía a la tarea. Por supuesto, uno no se saca la ideología. (Federico, militante del Movimiento Evita en la ciudad de Buenos Aires y funcionario del gobierno nacional, 22 de noviembre de 2013).

Javier: Yo trabajo, principalmente con las instituciones: los centros de jubilados, con las sociedades de fomento, con las cooperadoras de las escuelas, con los dirigentes barriales naturales. […] Trato de ser el nexo, entre el municipio y esas instituciones, que son las que conocen bien el problema. Y bueno, si hay que poner una luz, la ponemos, si hay que conseguir un subsidio, lo conseguimos. […] Entonces, esas instituciones hoy en día dicen “antes para hacer un trámite en el municipio teníamos que hacer colas, no sabíamos dónde acudir, ahora te llamábamos por teléfono a vos, y vos nos solucionás los problemas”. […] Y no es nuestra voluntad… hacer penetración partidaria dentro de la institución, inclusive, es mi opinión de que no vale la pena. Porque de hecho, en el momento en que trabajamos así directamente y solucionamos problemas, apoyan. Ni lo piensan. (Segunda entrevista con Javier, militante de una agrupación del PJ de La Matanza y funcionario municipal, 7 de marzo de 2008).

Si en el caso de Simone, del PT, la gestión implicaba que el compromiso se volcaba enteramente al desempeño de la función pública (dejando de lado otros ámbitos y actividades previas de militancia), para Radamés, del mismo partido, se trataba de una continuidad con las tareas organizativas militantes que se hacía antes voluntariamente, solo que ahora de modo asalariado y con un objetivo político-institucional: garantizar la reelección del legislador para el que se trabajaba. En Argentina, en la concepción de Federico, las tareas “técnicas” de gestión no eran ni debían ser sustituibles por otras al ser militante, aunque sí estaban permeadas por “la ideología”. En el testimonio de Javier, la amalgama se naturalizaba: era la gestión municipal la que permitía llegar al futuro electorado y generar mediaciones personalizadas (“solución de problemas”) que luego se traducían en apoyo político. En este punto, los hallazgos no habilitan un contraste significativo entre ambos casos nacionales. Los cuatro ejemplos citados daban cuenta, por el contrario, de cierta transversalidad en ambos países en los sentidos y prácticas relativos a la articulación entre la militancia y el desempeño de la función pública. Cabrá, en trabajos posteriores, continuar desglosando esa coexistencia de múltiples concepciones y prácticas en procura de poder establecer perfiles más nítidos.

Epílogo y comentarios finales

La derrota electoral del kirchnerismo en 2015 y la destitución de Dilma Rousseff en 2016 inauguraron coyunturas que pusieron de relieve la complejidad de la discusión sobre la militancia y el Estado, y también ciertos usos reduccionistas de la misma.

En Argentina, recién asumido, entre diciembre de 2015 y abril de 2016, el nuevo gobierno de Mauricio Macri dispuso despidos masivos en numerosas áreas del Estado nacional. El Ministerio de Modernización, organismo de reciente creación que coordinó el proceso, confirmó más tarde la baja de 10 921 empleados. El proceso tuvo correlatos en provincias y municipios, inclusive en algunos gobernados por el kirchnerismo.

Inicialmente, las cesantías fueron revestidas, en las declaraciones de figuras del gobierno nacional, de argumentos de reorganización eficiente del Estado y de depuración de los denominados “ñoquis”, imagen que alude a personas con un cargo y un salario pero que no asisten efectivamente a trabajar. Pronto, este argumento -debilitado ante la proliferación de testimonios de despedidas y despedidos que detallaban las tareas y funciones cumplidas, así como su antigüedad- se superpuso con otro que presentaba el proceso como orientado a despejar el Estado de militantes kirchneristas (a quienes el entonces ministro de Economía denominó “la grasa militante”),24 o incluso a librarlo de contrataciones que habrían sido guiadas por criterios no meritocráticos. Pero lo cierto es que la modalidad de ingreso a la administración pública por concurso público (por mérito y antecedentes) ha sido minoritaria históricamente en Argentina, y han predominado las designaciones mediante contactos personales, con lo cual, bajo aquella lógica del nuevo gobierno, la mayoría de las burocracias existentes allí, con perfil militante o no, estaban en condiciones de ser afectadas por la oleada de despidos. Y la discusión, cabe aclarar, no refería a los funcionarios de mayor jerarquía del gobierno, quienes tradicionalmente ante un cambio de gobierno suelen poner a disposición su renuncia, sino a la planta administrativa o técnica.

La abrumadora masividad de los despidos -con metodologías que han sido cuestionadas, como la confección de listas y prohibición, sin previo aviso, de entrada a las sedes de trabajo y con presencia policial- y la diversa composición de las y los trabajadores dados de baja -en su adscripción político-ideológica, su antigüedad en el cargo, su formación técnica, etc.- ponía en duda la retórica oficial de depuración, sugiriendo más bien un proceso de achicamiento del Estado que involucró incluso cierres de áreas y programas.25

Las condiciones de precariedad laboral bajo las cuales el anterior gobierno de Cristina Fernández de Kirchner había empleado a esas burocracias acabaron, por otro lado, facilitando los despidos: contratos a corto plazo, efectivizaciones de empleados con larga antigüedad recién impulsadas en las semanas previas al cambio de gobierno, trabajadores bajo el régimen de monotributo,26 etcétera.

Ahora bien, ¿qué sucedía específicamente con quienes sí se habían desempeñado en el Estado definiendo su función en tanto militantes políticos oficialistas del gobierno anterior? Tal como han mostrado distintos estudios sobre el denominado “patrimonialismo” en el empleo público (por ejemplo, Persello, 2001), la presencia de militantes políticos en cargos estatales no fue una novedad del kirchnerismo. Pero ese espacio político reivindicó manifiestamente el carácter militante en la función pública y ello se reflejaba en las concepciones de los propios activistas sobre sus prácticas, como ha sido examinado aquí y también por otros estudios ya mencionados.

Con el cambio de gobierno, aquella forma de concebir la militancia desde la inserción estatal dejaba desplegado un problema potencial. Si la frontera entre militancia y gestión se había diluido en el periodo previo, dificultando la delimitación de dónde terminaban las tareas laborales y dónde empezaban las de militancia cotidiana, entonces ¿cómo concebir la posibilidad de permanencia en el Estado de esas y esos militantes-gestores (Silva & Oliveira, 2011; Vázquez, 2014) una vez finalizado o desplazado el proyecto político específico hacia el cual se orientaba su desempeño en la función pública? Y a todo ello se le sumaba un contexto de progresivo rechazo a la militancia kirchnerista desde las bases electorales del nuevo oficialismo y en una porción de la opinión pública.

En Brasil, por su parte, el rechazo de ciertos sectores de la sociedad a la militancia del PT -estigmatización que tenía raíces históricas ya desde los ochenta- fue ampliándose e incluso radicalizándose desde la reelección de Rousseff en 2014, y con los escándalos de corrupción vinculados a Petrobras. La acusación sobre el PT de haber volcado a sus militantes, desde 2003, a ocupar o aparelhar el Estado recorría el discurso opositor y de cierta prensa gráfica.

Luego de la suspensión de Dilma Rousseff en el marco del polémico proceso de impeachment,27 el entonces presidente interino, Michel Temer, anunció en agosto de 2016 la extinción de más de diez mil cargos DAS (“cargos de confianza”, de libre designación, es decir, sin concurso, en su mayoría jerárquicos). Pero, dado que los mismos podían ser sustituidos desde el gobierno, según se aclaró luego, por las denominadas “Funciones Comisionadas por el Poder Ejecutivo” (FCPE), “gratificaciones” adicionadas al salario de algún servidor efectivo, es decir, de un funcionario ya activo en otro cargo, luego de un proceso de selección interna, no necesariamente significaban una efectiva reducción masiva de cargos.28 Las designaciones de aliados del nuevo gobierno en cargos de jefatura, antes incluso de que concluyera el proceso de impeachment, suscitaron la recriminación de que la nueva administración parecía estar usufructuando y potenciando el método de aparelhamento del Estado que antes había criticado. Y esta vez en un contexto de reestructuración de ministerios -eliminando, por ejemplo, el Ministerio de Mujeres, Igualdad Racial y Derechos Humanos- y de una agenda de recortes sustantivos en materia de educación y salud, así como de planes de reformas ortodoxas en materia laboral.

En síntesis, incluso en un marco de severo ajuste fiscal, y aunque en Brasil se replicaron algunas caracterizaciones en torno a la militancia y el Estado en el debate público y en la retórica oficial, no pareció haber allí un proceso semejante al argentino de despidos masivos a personal no jerárquico implementados en el Estado nacional en Argentina, si bien sí se afectó a “cargos de confianza”. Cabría suponer, al menos por el momento, que un elemento clave para que ese proceso argentino no fuera replicado en Brasil puede haber sido el mayor peso de contrataciones de servidores por concurso (modalidad más estable), y no tanto la composición político-ideológica (o incluso militante) de esas burocracias. Aun así, como vimos con el análisis de Grindle (2012), esa particularidad del caso brasilero no garantiza necesariamente mejores capacidades de gobierno y desempeño del sector público.

Este trabajo se ha propuesto identificar algunas características asumidas por la militancia oficialista y con inserción estatal durante los gobiernos kirchneristas y petistas, sobre la base de entender que ambos contextos nacionales compartían ciertos elementos comunes: gobiernos autodefinidos como progresistas, con un discurso a favor de la ampliación del Estado, con apelaciones a la movilización política de sus bases y en escenarios político-electorales caracterizados por la volatilidad electoral y la fluctuación de las identidades políticas -aunque desde legados organizativos y partidarios diferentes en el origen de ambos gobiernos.

Entre los hallazgos, la forma en que se concebía y se problematizaba o no la cuestión de la profesionalización de la militancia en ambos países da cuenta de historias organizativas diferenciadas, sobre todo de trayectorias de acción al margen del Estado o de orígenes, tradiciones y prácticas ya gestadas desde su interior.

Por su parte, la diversidad de modalidades relevadas de articulación cotidiana entre las tareas militantes y el desempeño de la función pública no parecen arrojar una delimitación o contraste tangible entre la militancia oficialista en Brasil y en Argentina.

Al analizar la articulación entre militancia y función pública, este trabajo procuró tomar distancia de visiones que estigmatizan la adscripción político-militante de las burocracias estatales, y que tildan esa relación de parasitaria, como lo evocan los términos “grasa militante” y “aparelhamento do Estado”. Pero también se aparta de interpretaciones que optan por pensar a la militancia desarrollada desde el Estado como una garantía de un incrementado compromiso con lo público y la transformación social. De hecho, el crecimiento en dimensiones, inserción territorial, capacidad militante y visibilidad pública, da cuenta también de impactos sustantivos sobre las organizaciones militantes que cuentan con inserción estatal.

La relación entre militancia y Estado es, desde hace tiempo, foco de discusiones académicas y políticas, cuyas posiciones en pugna acaban en ocasiones en el enaltecimiento o en la estigmatización. Sería auspicioso intentar, en cambio, una comprensión profunda de las características de esa articulación y su incidencia en las prácticas y concepciones militantes.

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1 La propuesta de este trabajo no es un análisis del carácter, esencia o funcionamiento del Estado, por lo tanto, se ha evitado presentar una conceptualización (o relevamiento de aportes bibliográficos) sobre su naturaleza o definición. En los testimonios de las y los protagonistas y documentos de las organizaciones, el Estado aparece concebido de variadas formas (como un espacio a disputar, como un cúmulo de reglas y prácticas que involucran riesgos para las organizaciones que se insertan en él, como un mecanismo de transformación social, etc.), con lo cual, tampoco se proveerá una definición como hallazgo o resultado. Desde esa diversidad de imágenes que el Estado evoca para los actores, el propósito es más bien dar cuenta de las modalidades y particularidades del compromiso político cuando este se desarrolla en afinidad con un gobierno y en el marco de una inserción institucional en sus estructuras.

2 Pacheco (2002) y Lameirão (2009) coinciden en caracterizar a las y los ocupantes de cargos DAS 5 y 6 como dirigentes responsables directamente ante el gobierno por la formulación, implementación y resultados de las políticas públicas.

3Al interior de los das se distingue entre los diferentes niveles jerárquicos. Así, los DAS 5 y 6 son los cargos de mayor responsabilidad política debajo de los ministros. Para una caracterización de cómo fue cambiando la reglamentación sobre la provisión de los cargos DAS desde los años setenta hasta el segundo gobierno de Lula, véase Lameirão (2009).

4El servicio público en Brasil involucra tres tipos de contratación: empleadas/os públicos bajo un régimen similar al del empleo privado, cargos comisionados sin mediar un concurso público, y “servidoras/es efectivas/os”, quienes tienen derecho a estabilidad después de los tres años de antigüedad.

5Cotejando ambos contextos nacionales, cabría aclarar que la mencionada reglamentación vigente en Brasil acerca de la composición de la burocracia, y la considerable proporción de una planta (servidoras/es) reclutada a través de concursos públicos no tiene, ni ha tenido en décadas previas, un correlato semejante en el caso argentino. Informes recientes de organizaciones no gubernamentales como el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC) han mostrado el carácter incompleto de la información estadística sobre la composición, ingreso y estabilidad de las burocracias estatales en Argentina. De igual forma, sobre la base de los datos públicos con los que sí se cuenta, es abrumadora tanto la proporción de ingresos no determinados por concursos como la modalidad de contrataciones transitorias, es decir, sujetas a renovaciones periódicas. Al respecto, puede consultarse http://www.cippec.org/documents/10179/51825/162+DPP+GP+El+rompecabezas+del+empleo+p%C3%BAblico+en+Argentina+%C2%BFQui%C3%A9nes+hacen+funcionar+la+maquinaria+del+Estado,%20Dieguez,%20Gaspar%C3%ADn,%20abril+2016.pdf/f1b6cbcd-f6d9-4c38-8201-ce3342012b17

6En este trabajo, el término burocracia no será utilizado de modo restrictivo o normativo (para denominar solo a las y los funcionarios profesionales o servidores de carrera) sino en un sentido amplio, como las personas que integran, en la práctica, el empleo público en el Estado. En sentido similar, Acuña & Chudnovsky (2017, p. 17) han delimitado distintos conceptos relacionados con el funcionamiento del Estado, asociando la burocracia al servicio civil y este último al conjunto de reglas, procesos y prácticas que regulan el acceso y la gestión del empleo público y de quienes lo integran.

7En el caso de Brasil, visto comúnmente como portador de un servicio civil profesional afianzado, Grindle muestra algunos problemas, rigideces y complejidades en el desempeño del sector público que matizan esa mirada. Y en relación con Argentina, la autora señala directamente la no consolidación de un servicio civil profesional.

8Para el caso mexicano, los aportes de Pardo (2005, por ejemplo) han provisto de diagnósticos sobre el estado y los intentos de reforma del servicio civil mexicano.

9Por otra parte, en una reflexión sobre el propio campo académico internacional, Vommaro & Combes (2016) han revisado críticamente los estudios acerca del clientelismo en la distribución de puestos públicos y en las campañas electorales y han propuesto algunas herramientas alternativas para abordar el fenómeno de los vínculos políticos personalizados en los que intervienen relaciones de reciprocidad e intercambio. La autora y el autor relevan los primeros estudios sobre el clientelismo desde la antropología en los años cuarenta, que mostraban un interés por cómo las relaciones personales modelaban las relaciones políticas en sociedades occidentales modernas. Luego se refieren a la atención que la ciencia política dedicó, desde los años setenta especialmente, a las relaciones de “clientela” en sociedades subdesarrolladas. Y finalmente se refieren a la renovación del interés por el concepto de clientelismo de la mano de la definición de reformas estructurales del Estado por parte de organismos multilaterales de crédito. Acuña & Chudnovsky (2016) también mencionan estos enfoques agrupándolos en la escuela de la nueva gestión pública que se articuló con proyectos de reforma de reducción del papel del Estado.

10Ello se observa en el caso específico que estudian Silva & Oliveira (2011), el Movimiento Economía Solidaria: once de los quince entrevistados de su muestra, o venían previamente del PT, o se afiliaron al PT luego de su inserción en el Estado de la mano del movimiento. De igual modo, Levy (2012) releva tres movimientos sociales que tienen alguna participación directa o indirecta en las campañas electorales del PT o en su vida organizativa.

11Esa inserción y actuación de militantes petistas en otros movimientos no se da ni se ha dado como “correa de transmisión”, es decir, con la pretensión de tener un papel dirigente y marcar la orientación partidaria dentro del movimiento. Gurgel (1989) muestra que las y los afiliados al PT que actuaban en movimientos no recibían una orientación clara del partido sobre cómo actuar dentro de estos. Así, tenían una postura tímida y acababan diluyéndose en el movimiento.

12Para el Frente Transversal Nacional y Popular, el “Programa Argentina Trabaja”, en el que la organización intervino, favoreció su crecimiento cualitativo como organización política, permitiéndole ampliar su desarrollo territorial y facilitando la incorporación de nueva militancia (Da Silva, 2012, pp. 98-100).

13También Vommaro & Combes (2016) sostienen, para los casos latinoamericanos, que “como lo han mostrado en las últimas décadas una serie de etnografías de alta calidad sobre la política popular, el Estado suele presentarse en los barrios populares a través de las organizaciones políticas y sociales, que funcionan como las ‘ventanillas’ a las que se acercan los ciudadanos pobres […] para realizar trámites y averiguaciones vinculados con su educación o la de sus hijos, con servicios de salud o vivienda, con ayudas alimentarias, planes de vivienda y mejoras de infraestructura para el barrio” (Vommaro & Combes, 2016, p. 23).

14Esas intersecciones no deberían ser analizadas como atributos exclusivos de los espacios políticos que aquí se abordan. Para una descripción de esas interacciones entre militancia y gestión en el caso del macrismo, tanto a nivel local como nacional, véanse Vommaro, Morresi & Bellotti (2015) y Rocca Rivarola & Bonazzi (2017).

15La localización del trabajo de campo fue seleccionada por: a) las dimensiones de los cuatro distritos en términos electorales; b) el peso político-histórico del peronismo y del PT en el conurbano bonaerense (sobre todo en La Matanza) y en la ciudad de San Pablo, respectivamente, y c) la posibilidad de contraste con la ciudad de Buenos Aires y Río de Janeiro, localidades tradicionalmente más adversas electoral y organizativamente para ambos partidos, pero que, sin embargo, exhibieron un crecimiento de la popularidad presidencial de Lula y Kirchner durante sus mandatos.

16Un recorrido de las trayectorias de todas las organizaciones mencionadas excede los propósitos y dimensiones de este artículo. En algunos trabajos previos he analizado específicamente al PJ (Rocca Rivarola, 2011), La Cámpora (Rocca Rivarola, 2016) y las denominadas “organizaciones sociales” kirchneristas, como la FTV, Barrios de Pie, el Frente Transversal Nacional y Popular y el Movimiento Evita (Rocca Rivarola, 2009).

17Entre 2013 y 2014, el trabajo de campo en Brasil se llevó a cabo debido a dos estadías de investigación acreditadas de dos meses cada una. La primera, en agosto y septiembre de 2013, en el Instituto de Filosofia e Ciências Sociais da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IFCS-UFRJ). La segunda, en diciembre de 2013 y enero de 2014, en la Fundação Getúlio Vargas (FGV), San Pablo.

18No se concibe aquí la profesionalización en términos de formación superior o tipo de carrera universitaria de la que provienen las “elites políticas”, es decir, quienes ocupan cargos electivos o jerárquicos en la administración pública (Mellado, 2010).

19Para Argentina, de hecho, Persello (2001) muestra ya para el periodo de los gobiernos radicales (1916-1930) las acusaciones que circulaban en la prensa y la oposición sobre el ingreso masivo de partidarios del gobierno a las agencias estatales y considera que, ya en la época “el profesional de la política es evaluado peyorativamente” (Persello, 2011, p. 134). Y Oliveira (2007) señala, para el Estado brasilero posindependencia, la prevalencia —y continuidad, aun con la institucionalización de la carrera administrativa a partir de la década de 1930— de mecanismos “patrimonialistas” en la selección de la burocracia federal.

20Tomando como muestra a los delegados de distintos encuentros y congresos nacionales del partido entre 1990 y 2006, Ribeiro muestra: a) un aumento en los denominados mandatários (ocupantes de cargos electivos), b) un crecimiento en la proporción de las y los delegados profesionalizados en cargos de confianza en el Poder Legislativo o Ejecutivo (de 11 a 24%), c) una disminución drástica de las y los delegados petistas que estaban remunerados por un movimiento social o sindical (de 28 a 2%), y d) una invariabilidad (7%) de la proporción de las y los remunerados por el propio partido (Ribeiro, 2010).

21El análisis de distintos mecanismos y dimensiones que se pusieron en juego en la manifestación de referencias nostálgicas en relación con el pasado del PT se ha plasmado en Rocca Rivarola (2017).

22Esa imagen coexiste en la práctica con una composición más diversa al interior de los militantes profesionalizados. Por ejemplo, en Brasil: entre la muestra de entrevistas había ocho presidentes de los Directorios Zonales (DZ) del PT. De esos ocho, cinco estaban profesionalizados por el partido o por el Estado. Dos de los profesionalizados en el Estado (ambos hombres) portaban perfiles casi opuestos: uno, Rivaldo, llegaba a la entrevista vestido con un traje elegante y accesorios costosos, con chofer propio (contratado por la municipalidad) y estaba vinculado en el PT con una de las familias políticas más poderosas territorialmente de San Pablo. El otro, Emerson, me recibía en su localidad, lejana al centro de la ciudad, caracterizándola como “la periferia de la periferia”, dados sus niveles de pobreza y abandono estatal. De perfil más popular, vestido con ropa sencilla y con un auto viejo, dedicaría gran parte de la entrevista a enumerar demandas y necesidades insatisfechas de su región.

23En varias organizaciones brasileras, la aceptación de un cargo público conllevaba necesariamente la renuncia al cargo que detentaban hasta entonces al interior de su organización, como dirigentes de esta. Así, en el PT un dirigente estadual del partido podía ocupar un cargo público a nivel nacional o municipal, pero no estadual (es decir, en el mismo nivel de su cargo partidario). Y viceversa. En Argentina, en cambio, por lo menos en las organizaciones militantes relevadas no se halló ninguna limitación para la simultaneidad de cargos organizativos y públicos.

24Las declaraciones son del 13 de enero de 2016 (Prat Gay habló de “grasa militante”, 2016).

25En diciembre de 2017, en el escenario posterior a las elecciones legislativas, se producía una nueva tanda de despidos en varias dependencias estatales (con directivas previas de cantidad de bajas deseadas desde el Ministerio de Modernización), con dos argumentos: 1) la necesidad de reducir la planta estatal, y 2) un supuesto “ausentismo” como criterio para definir a quiénes se expulsaría. Asimismo, el gobierno nacional, a través de la firma de un “Pacto fiscal” con las gobernaciones, las instaba a reducir también la planta administrativa en los estados provinciales.

26El régimen de monotributo en una relación laboral implica que el trabajador emite, al cobrar su salario, una factura a nombre del empleador o empleadora, en carácter de prestación de servicios o “locación de obra”. De ese modo, en la práctica es una relación laboral como si se tratase de un emprendimiento individual independiente, lo que establece una relación comercial temporal con el Estado o empresa.

27Cabe caracterizar el impeachment contra Dilma Rousseff de un golpe, dado que se trató de una maniobra que apeló a un mecanismo institucional legal, pero distorsionándolo para juzgar medidas presidenciales polémicas (las pedaladas fiscales) como si fueran un “crimen de responsabilidad”. Medidas que habían sido tomadas también por gobiernos federales anteriores y por gobiernos estaduales contemporáneos al mandato de Dilma, y avaladas por el Tribunal de Cuentas de la Unión (TCU) hasta que casualmente en 2015 este cambió su posición al respecto. En otros términos, ese juicio político se basó en un supuesto crimen —que no lo había sido hasta entonces— para satisfacer una voluntad política.

28En octubre, el diario O Globo señalaba que Temer no había cumplido su promesa de reducir los cargos de confianza sino que, entre los DAS y las FCPE, los puestos y gratificaciones sumaban 1393 más que en marzo, antes de la suspensión de Dilma (Número de cargos de confiança, 2016). Por su parte, en abril de 2017, en Argentina, el diario La Nación recogía los relevamientos de dos fundaciones de tinte liberal, Libertad y Progreso y FIEL, que mostraban que el gobierno de Macri, a la par de haber despedido a más de diez mil empleados públicos, había creado cinco nuevos ministerios y múltiples Secretarías de Estado y Direcciones Nacionales, generando nuevos cargos jerárquicos (de altos salarios y con designaciones a criterio del Ejecutivo), con lo cual había acabado incrementando un 25% la estructura del Estado (Prat Gay habló de “grasa militante”, 2016).

Recebido: 12 de Julho de 2016; Aceito: 23 de Julho de 2018

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