Revisión de los estudios internacionales

Es tal la importancia y cantidad de trabajos acerca del PP en el ámbito académico internacional que es complejo seguirlos con el debido rigor; empero, siguiendo a ^{Montecinos (2014)}, los estudios internacionales se pueden ordenar agrupándolos con dos criterios: a) por etapas de acuerdo al carácter histórico de su expansión (como los antecedentes que vimos más arriba),⁴ y b) de acuerdo a su objeto de estudio mediante tres generaciones que coinciden con las fases de su expansión.

La primera generación son los estudios que se concentran en la etapa de experimentación y que se distinguen por mostrar las bondades o beneficios del PP por medio del análisis sobre todo de casos brasileños, los cuales destacan que la práctica de esa experiencia profundiza la democracia⁵ (^{Montecinos 2014}; ^{Goldfrank, 2006}; ^{Sousa, 2004}; ^{Wampler et al., 2006}, entre otros) y fortalece el ejercicio y las acciones de gobierno (^{Avritzer, 2004}; ^{Goldfrank, 2012}; ^{Sintomer, 2005}).

La segunda generación agrupa los estudios que describen la etapa de extensión dentro y fuera de Brasil, los cuales se preocupan por establecer las condiciones de los lugares que explican el éxito o fracaso de los PP; en esta línea, ^{Goldfrank (2006: p. 7)} sintetiza algunas variables propuestas por diferentes académicos, como la voluntad política, el capital social, las capacidades del personal involucrado, el tamaño del municipio, los recursos, la plataforma legal o marcos institucionales, y la descentralización política.

Finalmente, la tercera generación son los estudios interesados en explicar las relaciones entre instituciones representativas y las participativas (^{Montecinos, 2011}, ²⁰¹⁴) y se enfocan en una discusión política de la democracia sobre cómo las figuras representativas han terminado dominando a las participativas, por lo que no se habla de una complementariedad real entre ambas sino de que se han relacionado mediante la subordinación.

Las dos últimas generaciones de estudios han coincidido en señalar los claroscuros de las experiencias al precisar que no siempre promueven valores democráticos ni los resultados para el desempeño de los gobiernos son siempre positivos; asimismo, han encontrado que las razones de estos problemas se atribuyen a los factores condicionantes de la aparición y desarrollo del PP.

Sin embargo, una limitante de esta agrupación general de la literatura es la dificultad de identificar con claridad los casos particulares sujetos de estudio; de su revisión se puede constatar que en su mayoría no abordan el caso mexicano o se le analiza en conjunto con otros países de la región, aunque es común que solo se examinen las experiencias en el D. F. (^{Cabannes, 2005}; ^{Goldfrank, 2006}; ^{Sintomer, Herzberg & Allegretti, 2010}; ^{Welp, 2016}). También ha faltado más profundidad metodológica, lo que impide tanto conocer el statu quo de los PP en el país, como reconocer o explicar los problemas que los mismos enfrentan para emerger, estabilizarse y tener dinámicas de participación prometedoras. Al parecer, tampoco han recibido suficiente atención de los académicos internacionales más destacados.

Revisión de los estudios locales

El auge de las experiencias de participación ciudadana en México se entiende en un contexto de democratización y de reforma del Estado que, entre otros asuntos, buscaron dar a la sociedad apertura a procesos y espacios de poder de decisión. Los sucesos más trascendentes en este sentido han sido el desarrollo institucional de la democracia representativa, de los derechos humanos y la transparencia (^{Olvera, 2010}), así como de ciertas políticas de participación ciudadana en los gobiernos locales que, en comparación con otros países de Latinoamérica, han sido insuficientes tanto en su avance como en su entendimiento (^{Olvera, 2010}).

Las primeras experiencias formales surgen en la década de 1980 con el Sistema Nacional de Planeación y luego en los noventa con el Programa Nacional de Solidaridad, cuando se decidió incluir la ciudadanía en la planeación y gestión del desarrollo local (^{García, 2006}; ^{Olvera, 2009}). En la actualidad hay experiencias del gobierno federal como consejos consultivos, comités de padres de familia, financiamientos que se dan a la sociedad civil y comités de gestión de áreas naturales (^{Olvera, 2009: pp. 9-12}). Mientras que en los gobiernos locales se registran experiencias como los consejos vecinales, los consultivos, los de planeación, los de medio ambiente y los sociales; además de las de democracia directa; y recientemente y con menor frecuencia, las de democracia participativa como redes, consejos de responsabilidad compartida, contralorías sociales y presupuestos participativos.⁶

Es posible dividir los estudios de estas experiencias en tres etapas: en la primera se describen y señalan las virtudes democráticas de algunas prácticas exitosas, mostrando algunas debilidades y puntos críticos (^{Merino, 1994}; ^{Ziccardi & Solano, 1995}; ^{Ziccardi, 1998}); en la segunda, se agrupa y clasifica a tales experiencias para mejorar su entendimiento y precisar los niveles de participación (^{Canto, 2010}; ^{Díaz & Ortiz, 2011}; ^{Gurza & Isunza, 2010}; ^{Hevia & Isunza, 2010}; Ziccardi, 2010); y en la tercera, el objetivo es contribuir al conocimiento de las experiencias e identificar factores que inciden en los procesos de participación en contextos locales (^{Bolos, 2003}; ^{García, 2006}, ²⁰⁰⁹; ^{Olvera, 2009}; ^{Ziccardi, 2004}).

Los estudios internacionales de la segunda y tercera etapas ya mencionadas incluyen un amplio conjunto de investigaciones sobre procesos de participación ciudadana en municipios que han explorado diversos factores que inciden en el funcionamiento de los mismos; por ejemplo, se ha examinado el papel que tienen el contexto (^{Schneider, 2007}; ^{Schneider & Welp, 2011}), los recursos locales (^{Font, Della Porta & Sintomer, 2014}) y las capacidades, los marcos institucionales, y la dinámica de la participación (^{Montecinos, 2005}).

A su vez, en varios estudios nacionales el PP es señalado unánimemente como una buena práctica que fortalece la participación ciudadana en la gestión de los recursos públicos locales; en otros, no obstante, se diluye en sus análisis junto al resto de los mecanismos estudiados, volviéndolo imperceptible y atribuyéndole indiferentemente los mismos problemas; pero en ninguno de tales estudios se ofrecen los detalles del PP, más que para Cuquío, Jalisco,⁷ y tampoco profundizan en los aspectos que explican diversas experiencias de participación, tal como sí sucede en los estudios internacionales citados más arriba.

Por otra parte, hay trabajos acerca de los PP del país que conforman dos corrientes: la que muestra información general de experiencias concretas, y la que realiza análisis de estas desde una lente más crítica, debatiendo su surgimiento y diseños.

En la primera corriente se encuentra el conocimiento descriptivo de experiencias como la de Cuquío, Jalisco -que perduró de 1993 a 2002, y no fue reconocida inicialmente como PP aunque tuviera rasgos similares (^{Bazdresch, 2001}; ^{Bey, 2007}; ^{Hernández & Velasco, 2012})-; la de Tepic, Nayarit, vigente entre 1970 y 1972 (^{Hernández & Velasco, 2012}); las de San Pedro Garza García de 2003 a la fecha y Santa Catarina de 1997 a 2011, en Nuevo León (^{Rodríguez, Annett & Arango, 2013}); la de Ecatepec de Morelos, Estado de México, de 2006 a 2009 (^{Ramírez, 2011}), y la de los municipios de la Zona Metropolitana de Guadalajara a partir de 2011 (^{Briseño, 2011}; ^{Bautista, 2011}; ^{Hernández & Velasco, 2012}).

En la segunda corriente predominan los análisis de su implementación en Cuquío, Jalisco⁸ y de las experiencias del D. F. La de Cuquío consistió en la creación del Consejo Democrático Municipal (CODEMUC) con ciudadanía representativa de consejos comunitarios conformados en sus distintas localidades que, mediante procedimientos participativos complejos, gestionaron y decidieron principalmente sobre el uso de recursos municipales para obra pública. El impulso desde la comunidad campesina y su fuerte actividad en el gobierno local llevó a que los análisis se enfocaran en cómo las organizaciones comunitarias se coordinan y colaboran con dicho gobierno local, y en el rol de las organizaciones sociales, la acción colectiva, las acciones de la burocracia y la cultura política (^{Bolos, 2003}; ^{Arellano, 2006}; ^{Rodríguez & Quintana, 2003}).⁹

Las primeras experiencias de PP en el D. F. datan de 2001 y se dieron en las delegaciones¹⁰ Tlalpan, Cuauhtémoc y Miguel Hidalgo, aunque no lograron concretarse a largo plazo y carecieron de un diseño homogéneo. Posteriormente, la Asamblea Legislativa del D. F. reformó la Ley de Participación Ciudadana para institucionalizar el presupuesto participativo en 2010, activo a la fecha (^{Marquina & Alonzo, 2012}; ^{Olvera, 2009}). Los estudios de estos casos analizan las formas de organización ciudadana inscritas en el diseño institucional (^{Marquina & Alonzo, 2012}), la gestión del gobierno sobre los procesos de participación ciudadana en las experiencias de los PP para la democracia local (^{Delgado, 2006}; ^{García, 2014}) y la relación de los problemas institucionales formales (^{Tellez & García, 2016}).

Dichos trabajos sobre el PP permiten conocer las experiencias, pero no aspiran a sistematizarlas y tampoco discuten los factores que ayudarían a entender su introducción y permanencia, además, como sus enfoques analíticos son distintos dificultan profundizar en las condiciones del desarrollo y resultados de dicho mecanismo.

Metodología de la investigación

Como se mencionó, investigaciones previas han determinado múltiples factores que explican el funcionamiento de los procesos y presupuestos participativos, entre los más relevantes, la voluntad política, el capital social, las capacidades, el tamaño del municipio, los recursos, la plataforma legal o marcos institucionales, la dinámica de la participación, el contexto, y la descentralización política (^{Goldfrank, 2006: p. 7}; ^{García, 2006}; ^{Montecinos, 2005}; ^{Schneider, 2007}; ^{Schneider & Welp, 2011}; ^{Font, Della Porta & Sintomer, 2014}).

La lista es larga y compleja por lo que ahondar en cada aspecto o ampliar el debate a nuevas explicaciones rebasa el propósito de este documento; adicionalmente, el tipo de información a la que se tuvo acceso impide dar un seguimiento a detalle de cuestiones específicas. Por ello, la propuesta de este artículo es ofrecer una primera aproximación al PP de la que deriven nuevas hipótesis de trabajo. Con ese fin se ha hecho una selección de las más importantes variables en estudios comparativos para guiar el análisis. De este modo se pondrán a la vista los factores que influyen en la introducción y permanencia de los PP identificados, se trata de los siguientes:

Con relación a las fuentes de investigación, se ha echado mano esencialmente de información documental obtenida por medios de comunicación, publicaciones académicas, páginas web, portales de transparencia y otras fuentes oficiales; asimismo, para la búsqueda, recuperación y corroboración de la información se utilizó una estrategia de cuatro etapas:

De las experiencias de presupuesto participativo reconocidas se construyó una base de datos organizada según la naturaleza de estos y las variables en búsqueda. Una limitante para realizar esta investigación fue el acceso a información completa; así, conviene anticipar que gran parte de los datos que se muestran aquí corresponde a la totalidad de los casos y que cuando el acceso se presenta restringido al dato en específico ello será referenciado a pie de página.

Extensión temporal y geográfica

El avance del PP en México ha sido progresivo, especialmente de 2013 a la fecha. Y las primeras experiencias lo más parecidas a ello se dieron en 1970¹³ y en 1993,¹⁴ aunque no se las ha reconocido como tales. Este papel se ha asignado a las desarrolladas en 1997 y a las de los años dos mil en adelante. Actualmente se registran 37 PP promovidos por primera vez,¹⁵ con 33 experiencias aplicadas por gobiernos municipales o delegacionales y otras cuatro, con promedio de vida de 2.5 años, por parte de gobiernos de entidades federativas (Tabla 1).

Para precisar la duración de los PP se les ha clasificado en activos e inactivos. Los activos son quince, suman el 40% del total y tienen una vida de 1.75 años; este promedio descarta los del D. F. y el de Tlajomulco de Zúñiga, Jalisco, que, con seis años cada uno, son más longevos (Gráfica 1). Los inactivos son 22, representan el 60% del total y han tenido un promedio de vida de 2.5 años. Una estimación que descarta las experiencias de Cuquío, Jalisco (la más longeva) y la de Durango, las cuales han durado nueve y seis años, respectivamente.

Fuente: Elaboración propia.

Gráfica 1 Fechas y cantidades de la primera activación de presupuestos participativos en México a 2016 

La totalidad de las experiencias de PP se registra en gobiernos locales de catorce entidades federativas cuya población es de treinta millones de personas que equivalen al 27% del total del país (^{INEGI, 2010}); debe agregarse, que los criterios de cobertura y participación son muy heterogéneos por lo que no es posible afirmar que alcancen a toda la población. En suma, menos de la mitad de las entidades federativas de la república mexicana han tenido ese tipo de participación.

Contexto socioeconómico de las experiencias

En el Mapa 1 se observa el comportamiento de la dispersión en la aplicación de PP por parte de cuatro gobiernos de entidades federativas que representan el 13% del total de las 32 entidades federativas del país, considerando que este tiene 31 estados y el D. F.; las coberturas son dispares y se comprueba que el D. F. es el único en donde se implementa en todas sus delegaciones, mientras que en los demás estados se limita, por ejemplo, a regiones con población indígena, como en Michoacán, o a grupos selectos, como en Durango y Sonora.

Fuente: Elaboración propia.

Mapa 1 Presupuestos participativos implementados por gobiernos estatales en México hasta 2016 

La población de las entidades resaltadas en el Mapa 1 equivale al 16% del total del país. Sobresale el D. F. por ser mayormente urbano y tener aproximadamente nueve millones de habitantes (^{INEGI, 2010}), esto es, el 8% del total nacional. Según el ^{Conapo (2010)}, los grados de marginación de esa población son muy bajo para el D. F., bajo para Sonora, medio para Durango y alto para Michoacán.

En el Mapa 2 se observa cómo la extensión geográfica y numérica de las 33 experiencias en municipios y delegaciones mexicanas es discontinua. Si se recuerda que México cuenta a la fecha con 2440 municipios y 16 delegaciones, o 2456 gobiernos municipales y delegacionales (^{INAFED, 2015}), entonces solo el 1.64% de ese total han implementado el PP y solo se ha beneficiado al 13% de la población del país.

Fuente: Elaboración propia.

Mapa 2 Presupuestos participativos implementados por gobiernos municipales y delegaciones en México hasta 2016 

Para observar las características de las localidades en las que ha habido experiencia de PP se ha retomado la clasificación de Villalobos (1986. Citado en ^{Sánchez, 2008}), quien señala que los municipios son grandes y urbanos si tienen más de cien mil habitantes; serán medianos y semiurbanos, si tienen entre veinticinco y cien mil, y pequeños o rurales con menos de veinticinco mil. Así, el 73% de los PP ha sido implementado por gobiernos municipales urbanos grandes, 9% por medianos semiurbanos y 18% por pequeños rurales. En tanto que al usar los criterios del ^{Conapo (2010)}, 61% del total municipal pertenece a zonas metropolitanas. Los grados de marginación de la población de estos municipios asimismo son importantes. Con datos del ^{Conapo (2010)} se sabe que el 76% de los PP se han implementado en municipios con muy baja marginación, 15% en los de baja marginación, 6% en los de marginación media y 3% en los de alta marginación.

Condiciones institucionales

En esta sección se exploran las condiciones institucionales de las experiencias con presupuestos participativos. Para ello se revisan los contextos legales de referencia en el nivel nacional y local, el presupuesto involucrado, el arribo de nuevos gobiernos y el papel de los actores.

México es un país federado con tres órdenes de gobierno que tienen facultades distintas para reglamentar la participación ciudadana. No existe una ley nacional para este aspecto, por lo que cuando se trata de la normatividad del PP esta emana de la instancia estatal o municipal.

La Constitución del país no deja claras las responsabilidades de las entidades federativas sobre la participación ciudadana y solo lo alude para el D. F. en su artículo 122. En la mayoría de las legislaciones y estatutos locales, la participación ciudadana se inserta en términos generales y sin particularizar en el PP. Con todo, en 22 entidades hay leyes de participación ciudadana en las cuales se halló una paulatina institucionalización del PP, el cual está institucionalizado en el D. F. y en cuatro estados más,¹⁶ el ejercicio del PP sigue activo en el D. F., en Sonora lo estuvo por un año, y de los demás estados no hay registro de su operación.

En 1999, en el artículo 115 de la Constitución mexicana se estableció la obligación de los municipios de asegurar la participación ciudadana y vecinal en la gestión municipal; sin embargo, en las leyes estatales dicha obligación no es homogénea. De igual modo, no todas las experiencias municipales se han recogido en reglamentos, los pocos ejemplos son Tlajomulco de Zúñiga, Guadalajara y Cuquío, donde se ha elaborado un reglamento interno (Arzaluz, 2013: p. 190). En Lagos de Moreno, Tepic y Puebla, se han generado reglas de operación. Mientras que del resto de las entidades no se tuvo datos.

Las responsabilidades institucionales de la implementación del PP en los estados se asocian al área de Planeación, en Michoacán, de Finanzas y Administración Pública, en Durango, y al Ejecutivo, a la Asamblea Legislativa, a los gobiernos delegacionales y el Instituto Electoral local, en el D. F. En los municipios regularmente esas responsabilidades quedan a cargo de las direcciones de participación ciudadana, desarrollo social o de planeación municipal, aunque en Tonalá esto fue atendido en su momento por el gobierno estatal. En otros municipios de Jalisco las consultas se dieron en coordinación con el Instituto Electoral y el de Participación Ciudadana de Jalisco que facilitó urnas electrónicas y revisó los resultados.

La dimensión financiera de los PP puede comprenderse conociendo la coordinación fiscal entre los tres órdenes de gobierno del país. De acuerdo a ^{Sánchez & Rosas (2016)}, el sistema fiscal federal mexicano es dual y en este cada nivel de gobierno cuenta con atribuciones y obligaciones excluyentes lo que comprende que pueden imponer tasas de cobro y gastarlas; así, a decir de ^{Sánchez & Rosas (2016)}, los ingresos de los gobiernos estatales son insuficientes pues carecen de algún impuesto relevante, mientras que los municipales tienen como atribución principal cobrar el impuesto a la propiedad si bien sus ingresos dependen fundamentalmente de las participaciones y aportaciones estatal y federal. La tendencia del sistema fiscal mexicano, en suma, es centralizadora y de pocas capacidades locales.

Por la razón mencionada sobre el sistema fiscal federal mexicano, es complicada la identificación de los orígenes y montos del PP para cada gobierno, no obstante, se pueden identificar aproximaciones. En el D. F. se le destina el 3% del presupuesto anual de cada delegación dividido en partes iguales entre el número de colonias y pueblos originarios. En Michoacán se ha invertido el 0.6% del presupuesto estatal; en Durango fue creada una bolsa estatal anual con un promedio de medio millón de pesos, y en Sonora fueron 234 millones de pesos, aunque en estos dos estados no se precisa el origen de los recursos.

Para gran parte de los municipios, la partida que se destina al PP corresponde a sus ingresos por el cobro de predial y agua con aportaciones promedio de entre el 10 y el 15% de lo recaudado por sus haciendas; aunque en Ecatepec de Morelos se combinaron fondos municipales de transferencias, subsidios y recursos propios y en Tonalá el gobierno estatal puso en marcha acciones entre sus dependencias y el municipio para implementar el PP en una colonia. Un pequeño número de municipios ha ligado el PP a programas y temáticas específicas como seguridad o educación.

Los rubros que se discutieron y que luego recibieron los recursos estatales y municipales estuvieron relacionados casi en su totalidad con obras, servicios públicos, infraestructura y equipamiento para áreas gubernamentales. Un hecho notable es que los periodos para decidir la aplicación de un PP fueron anuales, pero hubo algunos en que esto se extendió a más de un año.

La aparición de las experiencias con PP con frecuencia coincide con el arribo de grupos de filiación política distinta a los de gestiones previas y su duración coincide con su permanencia. Sin afirmar que esto sea decisivo así queda manifiesto el partido político que lidera las gestiones del PP. Para el D. F. y Michoacán quedó asociado al PRD, de orientación socialdemócrata. En Durango, al PRI y en Sonora, al PAN, ambos tradicionales y conservadores. Para los municipios, el 33% del total de dichas experiencias se relacionaron con el partido Movimiento Ciudadano y un 18% al PRD, los dos de orientación socialdemócrata;¹⁷ otro 27% al PAN y 21% al PRI.

Esta investigación localizó experiencias con influencia de más actores en el origen y desarrollo del PP. Así, la institucionalización de este mecanismo en el D. F. se debió a la intervención del Poder Legislativo local por lo que su aplicación al siguiente año se dio en todas las delegaciones de la entidad. Ya se mencionó a Cuquío, donde la comunidad campesina influyó en la gestión del partido entrante, lo que a su vez, impulsó el PP, cuyo diseño fue revisado por organizaciones independientes mediante la participación ciudadana desde varias comunidades. En Tonalá fue implementado por el gobierno estatal. En Ecatepec, su diseño e implementación lo acompañó el organismo social Centro Operacional de Vivienda y Poblamiento, A. C. (Copevi), el de Tlalnepantla, por la ONU-Habitat, con capacitación y revisión del diseño. Fue posible advertir que los gobiernos federal y estatales están ausentes en su promoción o respaldo.

Dinámicas de participación

Las dinámicas de participación que operan en las experiencias de PP se reconocen analizando los elementos y dimensiones que miden los fines, alcances, intensidades y resultados de la participación (^{Arnstein, 1969}; ^{Brugué y Martí, 2011}; ^{Cabannes, 2005}; ^{Fung, 2006}; ^{Font, Della Porta & Sintomer, 2014}; ^{Gomà y Font, 2001}). Así, las dimensiones que dan respuesta a preguntas sobre el potencial, limitaciones y resultados de la participación serían para qué se participa, quiénes participan, cómo participan, hasta dónde participan, en qué asuntos participan y cuáles son las consecuencias de la participación. Para los PP en el país se analizan enseguida las dimensiones de objetivos, intensidad y alcance.

Respecto a los objetivos del PP se ha observado su orientación a la apertura, esto es, si expresan explícitamente la intención de promover y abrir espacios para la participación ciudadana en la decisión de gasto de los recursos públicos locales, así como la de fortalecer los valores democráticos como el capital y el pluralismo social, la igualdad de oportunidades o la rendición de cuentas, y qué tanto las dinámicas de participación contribuyen a su cumplimiento.

La cantidad y orientación de objetivos¹⁸ de las experiencias de PP son muy distintas y no todas se plantean con claridad. A pesar de esto es posible identificar sus similitudes. En su mayor parte se plantean la apertura e incorporación de la ciudadanía en las decisiones públicas de los recursos públicos, esto es, en las decisiones de gobierno, el empoderamiento ciudadano, la gestión y control del gasto público, la distribución equitativa de los recursos, la generación de capacidades ciudadanas, la creación de capital social y la construcción de nuevas relaciones sociales. De igual modo, integran objetivos orientados a la gestión pública municipal, como el fomento del pago de impuestos para aumentar la contribución local, el conseguir un manejo eficiente y eficaz de los recursos, el modernizar la administración pública y el afirmar la autonomía local (Tabla 2).

No obstante, a pesar de que los PP se proponen grandes objetivos democráticos, en la práctica se observa que su cumplimiento es limitado, lo que se debe a que la intensidad y el alcance de la participación están restringidos o no se relacionan directamente con sus propios objetivos, a excepción de ejemplos como el de Cuquío, Jalisco, o los del D. F. En otros, tienen más peso los objetivos de gestión pública (v. g., el aumento de la recaudación), lo que desalienta el crecimiento de la participación. Así sucede en Tlajomulco de Zúñiga y similares, como se revisa más abajo.¹⁹

Para revisar la intensidad y el alcance de la participación en la práctica se han considerado varios criterios. La intensidad se ha clasificado de muy baja a alta según favorezca una participación que incluya a la población territorial y temáticamente; busque visibilizar a los sectores tradicionalmente excluidos con acciones afirmativas o de discriminación positiva; combine bases de participación personal, asociativa y mixta, y priorice el diálogo y el debate entre los participantes. El alcance ha sido catalogado de muy bajo a alto de acuerdo al momento de la decisión y gestión de la política en el que se involucre a la sociedad; en cuanto a este punto, se espera que los PP vayan más allá del momento de la priorización y decisión vinculante de opciones para alcanzar niveles en los que las responsabilidades se deleguen a la sociedad para controlar y gestionar los proyectos, y que busquen la inclusión de la ciudadanía en la definición, diseño y evaluación de los procesos y resultados y si se destinan los recursos a una agenda amplia de asuntos locales.

En primer lugar²⁰ se presentan experiencias de muy bajo alcance e intensidad, en las que el nivel máximo de participación es la prioridad de la agenda de obras sin implicar decisiones vinculantes ni un diálogo plural, donde las consultas más bien son asambleas informativas o encuestas aplicadas a grupos sociales selectos como empresarios, líderes comunitarios e incluso delegados de gobierno. Con ciertas variaciones, en esta dinámica se encuentran Durango, la delegación Miguel Hidalgo, Mineral de la Reforma y Saltillo, es decir, un 12% del total de los PP en estudio.

Después se encuentra un grupo de intensidades bajas en el que se han creado consejos ciudadanos únicos de poca inclusión y con medios de representatividad imprecisos o simples por territorio. El alcance de estos consejos es bajo porque funcionan mediante reuniones esporádicas convocadas por el propio gobierno, y aunque su singularidad reside en que su decisión es vinculante, se enfocan en asuntos de servicios y obra pública barrial sin evidenciar innovaciones en sus procesos, aunque algunos combinan consultas básicas. Son ejemplos, Sonora, Tonalá y La Barca, un 10% del total.

Luego están las experiencias de intensidad media, pero de bajo alcance. Son los PP focalizados en temáticas o grupos poblacionales específicos, lo que les facilita la intensidad al ubicar en concreto a su población y usar técnicas de diálogo con consultas de peso más decisivo. Su problema es su alcance que se debe a su limitación temática donde los principales resultados son para obra pública e infraestructura. Son ejemplos, Michoacán y la consulta infantil en escuelas de Guadalajara, que suman entre ambos el 6% del total.

En las experiencias de intensidad muy baja con alcances medios, la decisión es vinculante pero excluyente pues solo consulta anualmente a la ciudadanía que paga impuestos municipales. Son los PP con más auge y entre estos se encuentran los de Tlajomulco de Zúñiga, los de otros municipios de Jalisco y el de Cholula. Son 13 casos que significan el 14% del total, en su mayoría, activos.

Hallamos también experiencias de intensidad intermedia que combinan comités y asambleas territoriales para dar cobertura a toda la población y repartir por igual los beneficios. Son experiencias que distinguen poco entre los sectores más desfavorecidos y presentan mecanismos deliberativos poco articulados. Su alcance es medio-bajo dado que se centran en decisiones vinculantes de obra y servicios públicos con una agenda elaborada por los comités que luego ponen a consulta entre la ciudadanía, pero rara vez llegan a niveles de cogestión y evaluación. Con variaciones, aquí se inscriben el D. F. y las delegaciones Cuauhtémoc y Tlalpan, además de Ecatepec de Morelos, Tlalnepantla, Tepic, San Pedro Garza, Puebla y Santa Catarina, en resumen, 28% del total.

Finalmente, el PP de más intensidad y alcance participativo, es el de Cuquío. La intensidad resultó alta por la combinación de comités territoriales y temáticos que asegura una inclusión amplia de la población dando prioridad a sectores desatendidos como las comunidades campesinas y otros. Asimismo, porque los consejos comunitarios se eligieron en asambleas públicas y tuvieron un carácter autónomo y representativo de sus comunidades; los cuales, reunidos formaban consejos zonales integrados al comité permanente del CODEMUC, tenían el control y vigilancia de los procesos y en sus constantes reuniones y asambleas se deliberaba para evaluar la viabilidad, priorizar y decidir las acciones centradas en servicios y obras públicas, con procesos afinados continuamente.

En la Gráfica 2 se clasifican todas estas experiencias. Se han colocado los nombres de las prácticas representativas según las dimensiones analizadas.

Fuente: Elaboración propia.

Gráfica 2 Posición de prácticas relevantes de presupuestos participativos mexicanos de acuerdo a su dinámica participativa