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Introducción1
En las discusiones recientes sobre los procesos de profundización democrática y las relaciones sociedad-Estado en América Latina, sobresale la creciente importancia de la participación de los ciudadanos en diversas instancias de decisión además del voto. Ese tipo de participación se puede definir de manera amplia como el derecho de grupos y personas a incidir en el espacio público (Hevia & Vergara-Lope, 2011: p. 10) y se expresa en una variada gama de instituciones y prácticas que buscan que los ciudadanos puedan representar sus intereses e influir en la toma de decisiones, así como monitorear y evaluar políticas y programas en elecciones (participación política o electoral) y entre elecciones (participación ciudadana). La inclusión de la participación en el interés académico es visible en una variada literatura que incluye los análisis sobre calidad e innovación democrática (Isunza & Gurza, 2010; Parés, 2009), capacidades estatales y gobernanza (Aguilar, 2011; Alonso, 2007), y construcción del espacio público (Cunill, 2012; Merino, 2010).
La relevancia del tema en la academia es en parte reflejo del giro participativo que ha caracterizado parte de los procesos de construcción democrática en América Latina. Este proceso ha sido discontinuo y accidentado, y se ha caracterizado por una disputa entre diversos proyectos políticos que usan conceptos como participación o ciudadanía pero con significados muy diversos, generándose así una serie de confluencias perversas en relación con estos conceptos (Dagnino, 2006).
El giro participativo incluyó la creación de canales institucionalizados de participación en la mayoría de las constituciones de los países de la región, así como la generación de legislación secundaria orientada normar instrumentos de democracia directa y otros dispositivos de participación (Hevia, 2010; Welp & Serduilt, 2009). Sin embargo, su implementación y uso han sido escasos, e incluso muchas de estas innovaciones han implicado en la práctica procesos de centralización del poder en los ejecutivos (Altman, 2005; Lissidini, Welp & Zovatto, 2008). De igual manera, al mismo tiempo que dos países pioneros en la inclusión de instancias participativas en sus marcos legales, como Colombia y Brasil, estaban discutiendo nuevas leyes y lineamientos buscando fortalecer los dispositivos de participación institucional (PNUD, 2015), en sus calles se debatían problemas de letigimidad política de las instituciones democráticas.
En la bibliografía que analiza el giro participativo y las innovaciones democráticas sobresale el análisis de dispositivos como los presupuestos participativos (Avritzer, 2010), el referéndum, l iniciativa popular y otros instrumentos de democracia directa (Altman, 2005; Lissidini et al., 2008), consejos gestores a nivel territorial o sectorial (Zaremberg, 2012), o consejos consultivos (Hevia, Vergara-Lope & Ávila, 2011). A esta literatura se vienen sumando con mayor frecuencia estudios más bien críticos que pretenden incorporar estos procesos participativos en dinámicas mayores, como sus vínculos con los procesos de representación e intermediación política (Gurza & Zaremberg, 2015; Selee & Peruzzotti, 2009), así como analizar los vínculos que estas experiencias tienen con otras prácticas políticas, tal como las estructuras y movimientos populares y sus ligas con prácticas clientelares (Auyero, Lapegna & Poma, 2009). Estos análisis comparten un fuerte componente de análisis empírico y el interés por examinar los procesos participativos desde una visión más amplia de relación sociedad-Estado, disminuyendo así el riesgo de establecer interpretaciones que generen expectativas desproporcionadas sobre los efectos de la participación en la democracia o las políticas redistributivas (Font, 2015).
Como veremos a continuación, este artículo busca sumarse a esta corriente ampliando la mirada hacia otras formas de relación sociedad-Estado, además de las generadas por los dispositivos de participación institucional, lo que permita valorar la capacidad de tales dispositivos para cumplir con las expectativas que generan. Para ello utilizamos el caso de la educación.
En los debates educativos, la importancia de la participación no ha estado ausente. Tal como la evidencia disponible sugiere, en los procesos de aprendizaje confluyen factores escolares y extraescolares (Backhoff et al., 2007), y en ambos la participación juega un papel relevante. Dentro de los factores escolares uno de los elementos que influye en el logro educativo es la gestión o gobernanza escolar (Gann, 1998). Diversos estudios muestran que una gestión colaborativa tiene un efecto positivo en el incremento de los aprendizajes en las escuelas tanto en los países desarrollados (Paletta, 2012) como en aquellos en vías de desarrollo (López, 2010; Rojas & Ramírez, 2007). Uno de los factores centrales en la gobernanza escolar es la participación social y el involucramiento de los padres de familia. Por ello en una buena cantidad de países el andamiaje legal de la gobernanza escolar ha sufrido importantes cambios legales (Bush & Glover, 2013; Castanheira & Costa, 2011) y es una discusión que ha generado fuertes controversias (Gleeson & Husbands, 2003).
Dentro de los factores extraescolares, la literatura sobre participación social en educación se ha enfocado en cuatro grandes temáticas: en primer lugar, los efectos del involucramiento parental en los procesos de aprendizajes (Carvalho, 2000; Epstein, 2001; Hornby & Lafaele, 2011). En segundo, la relación entre participación e incremento del logro educativo (Delgado-Gaitán, 1991; Driessen, Smit & Sleegers, 2005), incluyendo análisis para el caso mexicano (Huerta, 2010). En tercero, las relaciones entre escuela, padres y comunidad (Bauch & Goldring, 1998; Dietz, 2004), y finalmente el análisis de los dispositivos de participación en los procesos de gestión escolar, como los consejos y comités escolares (Anderson, 2005; Henderson & Mapp, 2002; Martínez, Bracho & Martínez, 2010). Estas temáticas coinciden en el peso de la participación social para fomentar los aprendizajes, mejorar la gestión, construir ciudadanía y garantizar así los derechos a la educación y a la participación, derechos fundamentales protegidos por diversos tratados internacionales, y por los cuerpos legales de cada país.
En México, las autoridades educativas han realizado esfuerzos en fechas recientes por proteger este derecho por medio de la expedición de lineamientos para los Consejos Escolares de Participación Social en las escuelas (SEP, 2010) y constituye un campo de preocupación regular de la investigación educativa. La mayoría de trabajos se han centrado en los dispositivos de participación, especialmente los Consejos de Participación Social, en diferentes dimensiones (Observatorio Ciudadano de la Educación, 2008): su descripción y andamiaje institucional (Canales, 2006; Latapí, 1997), su inserción en políticas específicas como el Programa Escuelas de Calidad (Santizo, 2006), sus capacidades para exigir cuentas (Martínez et al., 2010), el desempeño de estos Consejos en escuelas (Santizo, 2011; Zurita, 2013), así como en algunos municipios (Estrada, 2008). Muchos de estos análisis coinciden en la limitación de estos instrumentos para generar incidencia (Estrada, 2014: p. 737).
Por otro lado, existe investigación enfocada al estudio de otras dimensiones de la participación social más allá de los dispositivos institucionales. Aquí se incluye el análisis de las prácticas cotidianas en la escuela (Rockwell, 1995); proyectos pedagógicos alternativos desarrollados por la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (CNTE) en Oaxaca, Michoacán y Chiapas; experiencias de organizaciones sociales en Puebla, Querétaro, Zacatecas y el Distrito Federal, y escuelas zapatistas en Chiapas (Alaníz, 2013). De igual manera, otros ejemplos de prácticas participativas en educación se encuentra en la importante corriente de educación popular (Martin, 2010: p. 47).
Este artículo pretender aportar a estas discusiones puesto que tiene por objetivo describir las dinámicas de relación que existen entre los ciudadanos y las autoridades educativas, buscando examinar, además de la participación social vía consejos, otros modelos recurrentes de interacción en la educación pública en México. En este sentido, el argumento central es el siguiente: es posible identificar al menos tres dinámicas de relación entre ciudadanos y gobernantes en el campo educativo, los que denominamos dinámicas de participación reglamentada, particularistas y contenciosas-disruptivas. Estas relaciones se combinan de múltiples maneras en la vida cotidiana y están representadas, respectivamente, en el uso de las instancias institucionales de consulta y participación existentes en el campo educativo, en acciones de peticiones y solicitudes directas a la autoridad política, y en acciones disruptivas como protestas y manifestaciones. Esto nos permite discutir los efectos de estas relaciones para la gestión educativa en México, en particular a los retos que se encuentran en la implementación de las reformas constitucionales a la educación de 2013.
De igual manera, en las conclusiones se pretende discutir la pertinencia de analizar la participación institucional como una dinámica más, entre otras, de relación sociedad-Estado, buscando ampliar así los vínculos de la participación institucional con otros procesos políticos.
Método
Los resultados aquí presentados responden a una investigación que se llevó a cabo entre 2009 y 2012 en el estado de Veracruz, y que utilizó diversas estrategias de recolección y análisis de información, privilegiando una matriz analítica centrada en la antropología política y una estrategia mixta de investigación (Hevia, 2014). Esto porque en su interior se viene desarrollando una importante discusión sobre los procesos de formación y construcción cotidiana del Estado (Sharma & Gupta, 2006). Esta perspectiva privilegia una perspectiva relacional para caracterizar relaciones sociedad-gobierno en múltiples escalas (Hevia, 2009) y se concentra en los procesos de construcción del Estado por medio de sus prácticas cotidianas, que se pueden definir como aquellas regularidades y rutinas que permiten la reproducción de las instituciones sociales (Novelo & López, 2000) y los significados que los actores les confieren (Sharma & Gupta, 2006: pp. 11-13).
Muestra
Este estudio se realizó en el estado de Veracruz, México. La selección de esta entidad responde a su importancia demográfica, pues se trata del tercer estado más poblado de México con más de siete millones de habitantes, y el que tiene mayor número de escuelas y docentes de la república (INEGI, 2011). También se consideró su desempeño educativo, que está por debajo de la media nacional (INEE, 2012), y su condición de ser uno de los estados que no ha tenido procesos de alternancia política a nivel estatal. En ese sentido, el desarrollo político de Veracruz se caracteriza por la reproducción del corporativismo posrevolucionario y por un Estado con pocas capacidades (Olvera, Zavaleta & Andrade, 2012).
En el caso de la aproximación cualitativa, se entrevistó y se realizaron dos grupos focales a una muestra intencional de maestros que cumplieran con los criterios de estar trabajando frente a grupo en escuelas públicas de nivel básico (preescolar, primaria y secundaria) y que trabajaran en los municipios de Xalapa, Coatepec, Banderilla y San Andrés Tlalnehuayocan, los principales municipios que conforman la zona metropolitana de Xalapa.
Respecto de la aproximación cuantitativa se elaboraron dos bases de datos, una con peticiones y solicitudes dirigidas a la Coordinación de Delegaciones de la Secretaría de Educación de Veracruz (SEV) que consideró 2783 demandas ciudadanas de 175 municipios del estado recibidas entre 2005 y 2009; y otra con notas de prensa estatal relacionadas con el tema educativo provenientes de 47 medios diferentes -impresos y electrónicos- que incluyó 1326 notas de prensa, y 234 notas relativas a protestas y manifestaciones. Se creó y aplicó un cuestionario a una muestra intencionada de 127 participantes de Consejos Escolares de Participación Social (CEPS) de 16 escuelas primarias de turno matutino, ubicadas en la zona metropolitana de Xalapa, de los que el 73.2% fueron mujeres, el 26.8% hombres, el 51.4% madres/padres de familia, y el 48.6% maestras/os y/o directoras/es.
Instrumentos
Lo instrumentos de recolección de la información fueron de dos tipos: para la etapa cualitativa se desarrolló un guion de entrevista/grupo focal centrado en las experiencias de participación, protestas y peticiones de los actores entrevistados, así como sus valoraciones sobre la legitimidad y utilidad de estos mecanismos. Para conocer el desempeño de los CEPS se adaptó el “Cuestionario de desempeño de las instancias públicas de deliberación” (Hevia, Vergara-Lope & Ávila, 2009), que desarrolla las escalas de institucionalidad, representatividad, y calidad e impacto de las actividades, y consta de cuarenta reactivos.
Procedimientos
Los procedimientos analíticos para los grupos focales se centraron en el estudio estructural del discurso (Martinic, 2006), mientras que los procedimientos para el análisis de bases de datos y cuestionarios fueron la estadística descriptiva no paramétrica, utilizando sobre todo frecuencias y tablas de contingencia.
Resultados
El primer resultado de esta investigación es que las relaciones cotidianas de interacción entre gobernantes y gobernados en el campo de la educación son heterogéneas, sin embargo, pueden agruparse en tres grandes dinámicas de participación: reglamentada, particularistas, y contenciosas.
A. Dinámicas de participación reglamentada.
Una primera dinámica de relación se establece de manera legal-normativa, por medio de la Ley General de Educación (LGE) y los lineamientos normativos de la Secretaría de Educación Pública (SEP). Estas dinámicas contienen la gestión de los órganos institucionales de participación social: las Asociaciones de Padres de Familia y los Consejos Escolares de Participación Social (CEPS).
Durante décadas el principal mecanismo de participación de los padres y madres de familia en la comunidad escolar fueron las Asociaciones de Padres de Familia. Estas, que no han modificado su normatividad desde 1980, cumplen funciones específicas, limitando su accionar en especial a la cooperación económica para el mejoramiento físico de las escuelas, y en responsabilizarse de cobrar y administrar las cuotas escolares (Martiniello, 1999). Históricamente estas asociaciones han estado impedidas de realizar acciones de gestión pedagógica en las escuelas, a pesar de cumplir con funciones de representación de los padres ante las autoridades educativas (Latapí, 2004).
Con la promulgación de la LGE en 1993, a las Asociaciones de Padres de Familia se sumó la creación de los CEPS. De acuerdo con esta ley, los CEPS permiten la participación de la comunidad y de los padres de familia en la vida escolar (Estados Unidos Mexicanos, 1993; SEP, 2010). Como reseña la literatura, a pesar de su inclusión por ley desde 1993, no fue hasta 2000 cuando se emitieron algunos criterios normativos para hacerlos funcionar, con la emisión de los Acuerdos Secretariales 260 para el Consejo Nacional de Participación Social, y 280 que establece los lineamientos generales de los Consejos de Participación Social (SEP, 1999, 2000). A pesar de este impulso legal, fue gracias al Programa Escuelas de Calidad donde estos consejos se instalaron de manera más sistemática (Martínez et al., 2010: p. 161 y ss.; Santizo, 2011).
Los resultados que se presentan a continuación corresponden a una encuesta que se llevó a cabo en el primer año de implementación de estos lineamientos (2011) en una zona metropolitana de Veracruz y coinciden con otras investigaciones: los CEPS, aún bajo los lineamientos de 2010, resultan ser espacios institucionalizados pero poco útiles para resolver las múltiples necesidades de las escuelas.
De acuerdo con los lineamientos de 2010, los CEPS poseen al menos 16 funciones sustantivas establecidas, a las que se suman otras de carácter administrativo. Al preguntar a 127 participantes de estos consejos sobre el grado de cumplimiento de estas funciones en la zona metropolitana de Xalapa, el promedio de respuestas de las funciones fue de 8.48 (DE = 4.8), o sea, que según los entrevistados cumplen con la mitad de sus funciones, ya que dijeron participar más en eventos artísticos y culturales, que en informes sobre los diversos recursos disponibles y evaluaciones escolares (Tabla I).
Al preguntar sobre la valoración de los CEPS y si cumplían con sus objetivos, el 47.3% afirmó que los objetivos de los consejos se cumplían “poco” o “nada” y un 20.7% consideró que los CEPS contribuyen “mucho” a mejorar la participación social.
Estos resultados identifican problemas de diseño y desempeño de los CEPS para cumplir con sus funciones. Por un lado, se advierte la falta de autonomía (el 70% los presidentes de los consejos analizados son al mismo tiempo los directores) y escasos recursos de poder que les permitan transformarse en un espacio legítimo de reivindicación de demandas. Por otro lado, estos consejos se desarrollan en un contexto doblemente reacio a la participación, tanto desde las autoridades gubernamentales como desde los líderes sindicales que mantienen una simbiosis atípica que excluye de manera sistemática a los ciudadanos de las esferas de decisión en la educación (Latapí, 2004; Ornelas, 2008).
A estos problemas debe sumarse algunos déficit de legitimidad, no solo porque están creados “por decreto” desde arriba, sino porque duplican varias de las funciones con las Asociaciones de Padres de Familia, y algunos déficit de efectividad, puesto que, a pesar de que la normatividad permite que tengan funciones de vigilancia y monitoreo, en la práctica siguen acotándose a la participación como cooperación y mejoramiento escolar, con muy poco espacio para intervenir en otras esferas educativas.
B. Dinámicas particularistas.
Los déficit de participación vía consejos y asociaciones no significa, en todo caso, que las relaciones sociedad-Estado sean escasas en el campo de la educación. El análisis sistemático de los sistemas de atención ciudadana y de las acciones cotidianas de relación entre las autoridades y los ciudadanos permite ver la emergencia de una relación que trasciende el campo educativo, pero que se reproduce en su interior: las dinámicas particularistas.
La característica central de estas dinámicas es el predominio de factores personalistas para resolver un problema, apelando a una relación personal, más que institucional y basadas en el favor (no en el derecho). Estas dinámicas incluyen un amplio rango de sistemas de atención ciudadana, audiencias particulares, recepción de solicitudes por parte de las autoridades en sus giras de trabajo, sistemas individualizados de atención, peticiones diversas a la autoridad, etcétera, donde los ciudadanos buscan solucionar una demanda o problema específico por medio de su exposición por escrito a la autoridad para resolver de manera particular su situación, vinculándose de esta manera con el ejercicio al derecho de petición, a saber: el derecho a ser escuchado por la autoridad y el derecho a obtener una respuesta (Cienfuegos, 2004: p. 22).
Los puntos fundamentales del derecho de petición tienen que ver con la escucha y la respuesta por parte de la autoridad. Por ello los gobiernos se esfuerzan en generar un “ambiente de escucha” adecuado. Los sistemas de atención ciudadana se utilizan en giras donde la autoridad está presente, o en programas de acercamiento gubernamental, como los programas “Lunes Puertas Abiertas” o “Jornadas de Gobierno Itinerante” que se desarrollaron en Veracruz entre 2005 y 2010, bajo la administración de Fidel Herrera Beltrán.
El programa “Lunes Puertas Abiertas” buscó encarnar una forma innovadora y más cercana de gobernar, aunque tiene múltiples antecedentes reseñados en la literatura, especialmente en los “miércoles ciudadanos” que implementaron algunos gobiernos locales del pan durante las décadas de 1990 y 2000 (Poot, 2000). Este programa consistía en que los responsables de todas las dependencias estatales atendieran directamente a la población. Así, cada lunes, entre las diez y las quince horas en todas las oficinas estatales de gobierno cada una de las direcciones y áreas tenían un stand en los espacios comunes de las secretarías o dependencias, atendiendo de manera directa a los ciudadanos que se acercaban a presentar sus inquietudes. Las “Jornadas de Gobierno Itinerante”, por otro lado, consistían en concentrar la oferta de gobierno municipal en un municipio determinado para atender directamente las solicitudes y demandas de la población (Gobierno del Estado de Veracruz, 2007). En ambos casos, la presencia del responsable que está ahí para escuchar le dan sentido y legitimidad a estos mecanismos.
Por estas vías, el gobierno recibió miles de consultas cada año. Para esta investigación, se construyó una base de datos con demandas recibidas por la Coordinación de Delegaciones, la oficina encargada de la SEV de implementar ambos programas, así como atender el seguimiento de la demanda recibida en giras del gobernador y el secretario de Educación. Esta base permite caracterizar tanto el tipo de demanda como los actores sociales que utilizan esta vía para relacionarse con el gobierno. La Tabla II muestra los principales actores que presentaron peticiones ante la autoridad.
Tabla II Clasificación de actores que presentan solicitudes a la SEV
Fuente: Elaboración propia con base en Hevia (2014: p. 163).
Como puede verse, la gran mayoría de las solicitudes fueron presentadas por miembros de la comunidad escolar, principalmente por docentes (directores y maestros). Puesto que la mayoría de las solicitudes (1711, 61.5%) se recibieron por medio del programa Jornadas de Gobierno Itinerante, es plausible imaginar que los directores de las escuelas de los municipios donde se realizaron estas actividades aprovecharon la visita de las autoridades para registrar diversas solicitudes.
Respecto al contenido de las demandas, de los 2783 casos solo en 1691 se puede identificar la autoridad a la que se dirige la petición: 69.5% de las demandas (N = 1,175) estaban dirigidas al gobernador del Estado, y 14.5% (N = 246) dirigidas al secretario de educación. Esto refleja la importancia de los representantes del poder ejecutivo en los sistemas de atención ciudadana. Al analizar el objeto de las solicitudes, más de la mitad se relacionaban con infraestructura y mobiliario escolar, y enseguida se encontraban las solicitudes de trabajo y de apoyos económicos (Tabla III).
Como resulta evidente, no se pueden desligar los problemas de cobertura, equidad y calidad de la situación socioeconómica del estado. Tal como señalan Backhoff et al.:
el nivel socioeconómico de los estudiantes es la variable que de manera consistente se encuentra más asociada a diferentes indicadores de logro educativo […] resulta fundamental para el logro educativo en países en vías de desarrollo la importancia de recursos materiales y humanos, como la infraestructura escolar, el tamaño de los grupos, la experiencia y la formación docente, y la disponibilidad de material didáctico (Backhoff et al., 2007: pp. 16-17).
Según el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), el 58.5% de la población de Veracruz se encontraba en situación de pobreza en 2010 (4 466 000 personas), de las cuales, el 39.2% (2 995 000) eran consideradas pobres moderados y el 19.3% (1 473 000) en situación de pobreza extrema. Además, un 24.1% de la población (1 842 000 personas) se consideraban pobres por poseer alguna carencia social, y 1 15 000 habitantes, esto es, apenas el 13.3% de la población podían considerarse ni pobres ni vulnerables (Coneval, 2012: p. 11).
La pobreza y vulnerabilidad en la que viven la mayoría de los veracruzanos viene acompañada de altos índices de desigualdad. Según el Coneval, Veracruz es una de las cinco entidades con mayor grado de desigualdad del país medida con el índice de Gini, que en la entidad alcanzó en el año 2000 un valor de 0.5584 (sobre la media nacional que fue de 0.5458), y en 2005 un valor de 0.5136 (sobre la media nacional de 0.5006) (Coneval, 2011).
Estas carencias tienen un impacto en la infraestructura escolar y en la carencia de recursos básicos. Según el gobierno del estado, para el ciclo 2009-2010 la educación básica reportaba un rezago de infraestructura en 11 410 planteles educativos, de los cuales 7468 necesitaban de construcción de aulas, laboratorios, talleres y anexos, y en 3942 planteles se requería de habilitación (Secretaría de Educación de Veracruz, 2011: p. 34 y ss.). Es decir, el 54% del total de escuelas del estado. De igual manera, los niveles de educación media y superior presentaban un rezago en la construcción de 407 espacios educativos y 128 con necesidades de rehabilitación. Y se requería, al cierre de ese ciclo escolar, la sustitución de 811 planteles que se encontraban trabajando en aulas de madera, casas particulares y aulas temporales (Secretaría de Educación de Veracruz, 2011).
En términos analíticos, las consecuencias intencionales de la recepción de peticiones individuales para el gobierno son evidentes, puesto que adquieren legitimidad y difunden una imagen positiva, pero también hay consecuencias positivas para los ciudadanos, quienes ejercen su derecho a ser escuchados y a plantear su petición en forma directa al responsable.
Sin embargo, estos dispositivos generan consecuencias no intencionales que refuerzan y reproducen las asimetrías de poder entre ciudadanos y la autoridad, por medio del refuerzo de las dinámicas personalistas y particularistas de relación. Que el responsable esté ahí, y que por eso funcione este espacio, quiere decir que su presencia es determinante para que un trámite se pueda realizar. Esto hace que las decisiones sean percibidas como decisiones particulares del responsable en cuestión. Acceder a mobiliario escolar o conseguir trabajo terminan siendo, bajo esta lógica, decisiones voluntarias de las personas que están a cargo y no procesos estandarizados y decisiones razonadas. Y esto lo saben tanto los ciudadanos como las autoridades. Los primeros usan de mejor manera posible sus relaciones personales, para que el responsable los considere; mientras que los segundos fortalecen esa idea, o al menos no la desmienten. Esto abre toda una gama de espacios de discrecionalidad que pueden terminar en actos de negligencia, corrupción y abusos de autoridad.
Con esta dinámica de relación, en la que se privilegia al responsable y su capacidad de decisión sobre las estructuras institucionales, se desincentiva la creación de estándares de atención, cada caso se toma como “particular” y se vuelve muy difícil para la misma institución generar normas comunes de respuesta. Estos sistemas son casuísticos, y no estandarizan su respuesta. Por ejemplo, para el mobiliario escolar existía un trámite administrativo para que los directores o maestros realizaran su solicitud, y las oficinas de Oficialía Mayor, las encargadas de dar respuesta, tenían criterios establecidos para dotar de material a las escuelas, o en su defecto, para seleccionar a qué escuela se entregaría el mobiliario en caso de escasez presupuestal. Pero la existencia de peticiones, así como su relativo éxito al menos para hacerse escuchar, prevalecía sobre las rutinas administrativas. Por ello, maestros y directores comprometidos con sus escuelas refirieron utilizar diversos procedimientos para acceder a sus demandas, debilitando así el sistema estandarizado. Las excepciones terminan siendo más numerosas que la regla.
C. Dinámicas contenciosas-disruptivas.
Una tercera relación se puede denominar “dinámicas contenciosas-disruptivas” que, como su nombre lo indica, remiten a relaciones marcadas por el conflicto. Según el diccionario, “contencioso” se puede definir como conflicto, y/o como dicho de una persona “que por costumbre disputa o contradice todo lo que otras afirman” (Real Academia Española, 2011), de ahí que se use, por ejemplo, para designar tribunales de lo contencioso-administrativo. Sin embargo, en antropología política, su uso se asocia más tanto a las discusiones en torno a la “construcción cotidiana del Estado” (Roseberry, 2002), como al desarrollo de las investigaciones encabezadas por Tarrow, Tilly y MacAdam en torno a las dinámicas de contención. Según estos autores, las políticas contenciosas se pueden definir como una “ […] interacción pública, episódica y colectiva entre los hacedores de reclamos (makers of claims) y sus objetos cuando (a) al menos un gobierno es un demandante, un objeto de reclamaciones, o una parte de los reclamos y (b) las reivindicaciones, de realizarse, pueden afectar a los intereses de al menos uno de los reclamantes (McAdam, Tarrow & Tilly, 2001: p. 5).
En este sentido, las relaciones contenciosas estarán caracterizadas por las disputas y acciones directas de grupos, colectivos, organizaciones y movimientos para lograr y exigir una respuesta gubernamental. Estas relaciones incluyen diversos repertorios de acción y presión, entre los que sobresale la protesta en las vías públicas (López, López-Saavedra, Tamayo & Torres, 2010). Múltiples marchas y manifestaciones comienzan como resultado de la frustración de no haberse resuelto la demanda manifestada por medio del patrón de relaciones particularistas y se van transformando como acciones más efectivas para lograr tener la atención de la autoridad.
Bajo esta óptica, aquí se optó por analizar notas de prensa de entre enero de 2007 y diciembre de 2010 provenientes de 44 medios impresos y electrónicos del estado, incluyendo Diario de Xalapa, Imagen de Veracruz, El Dictamen y Milenio Portal, que concentraron más del 50% de las 1326 notas de prensa relacionadas con el campo educativo en el periodo analizado. De esas notas, 234 correspondieron a diversos repertorios de manifestación, abarcando inconformidades públicas, manifestaciones en la vía pública, paros laborales y toma de oficinas/planteles, hasta llegar al boqueo de vialidades y lo que denominamos “autoviolencia”, para definir a los repertorios que, para lograr el impacto deseado, atentan contra la propia seguridad de los manifestantes, tal como las huelgas de hambre o, como en el caso de la educación en Veracruz, amenazas con crucificarse por parte de un maestro como forma extrema para hacerse escuchar.
La Tabla IV muestra los repertorios de manifestación según los actores sociales que utilizan dichos mecanismos. Como podrá verse, lo más reseñado por la prensa local son las acciones de manifestación de los sindicatos, a los que siguen actores pertenecientes a la comunidad escolar: padres de familia y maestros que hablan “en representación de” escuelas específicas.
Tabla IV Repertorio de manifestación por tipo de actor en la prensa local, 2007-2010.
Fuente: Elaboración propia.
Aquí se puede ver que mientras el sindicato usa de manera más frecuente las inconformidades, las manifestaciones en la vía pública y, como es obvio, el paro laboral, los padres de familia tienen que exponerse más por medio de la toma de oficinas y planteles y por bloqueo de vialidades, lo mismo que los estudiantes, los cuales se concentran en estos repertorios. Los maestros, por su parte, usan más la autoviolencia, el bloqueo de vialidades y las tomas de oficinas. Así, en el campo educativo en Veracruz, existe una serie amplia de repertorios de manifestación que buscan hacerse escuchar ante las autoridades y que pueden comprenderse desde un punto de vista incremental: van “aumentando” el grado de la violencia, comenzando desde la manifestación pública de inconformidad y la toma pacífica de la calle frente a la escuela, hasta concluir en casos extremos de violencia autoinflingida en la plaza central de la ciudad capital.
Como parece obvio al analizar casos específicos, la necesidad de “aumentar el volumen” es clave para hacerse escuchar, y las manifestaciones y protestas implican una enorme cantidad de energía únicamente para eso: para hacerse escuchar. Esto se relaciona de manera directa con el uso de los espacios vinculados a la violencia incremental. Las tendencias analizadas plantean el uso diferenciado de al menos tres espacios que parecen centrales para expresarse en la arena pública y así manifestarse: la escuela, las calles y la plaza pública.
Así, repertorios de manifestación y la violencia incremental se funden con estos espacios: en la plaza pública conviven las manifestaciones pacíficas con los actos más extremos de autoviolencia, y es este espacio el más utilizado por maestros y comunidad escolar para amplificar su voz. De la misma manera, las calles (tanto para manifestarse como para bloquearlas como acción de protesta) permiten la convivencia de repertorios más o menos incrementales, pero su uso es más frecuente por parte de maestros y sus sindicatos, por lo general actores más organizados, acostumbrados a utilizar esta clase de manifestación en marchas y festivales (como los del 1 de mayo o incluso como los del día en que se celebra la Independencia, cuando marchan las escuelas de todo el municipio por las calles), y conocedores de los símbolos y las relaciones “sintagmáticas” de las marchas (Rodríguez, 2010). Por último, la escuela como espacio en disputa que, por medio de las tomas, los actores de la sociedad parecen quererse reapropiar. Es necesario recordar que, a lo largo de la historia reciente del país, la construcción de las escuelas corrió a cargo, tanto en aportaciones económicas como en mano de obra, de la propia comunidad (Rockwell, 1995). Por eso tomar la escuela es un recurso recurrente de los padres de familia para aumentar su voz.
Para los maestros, y en cierta medida para los sindicatos, la escuela es el espacio de trabajo, el lugar laboral, donde de hecho se enfrentan a los padres de familia en la mayoría de las ocasiones para terminar en tomas de planteles. Quizá por esto prefieren las calles para reivindicar sus demandas como acto de presión, de “mostrar músculo”, mientras están presentes en las mesas de negociación con las autoridades. Los padres de familia, al tomar los planteles, aspiran a eso: a ejercer el derecho a ser escuchados y poder negociar sus demandas con la autoridad, y como no tienen espacios predeterminados para ello, tienen que arriesgar más, ya sea su seguridad jurídica (Hevia, 2011) ya su integridad física.
Conclusiones
Las conclusiones pueden ordenarse en torno a dos discusiones, una al interior del campo de la educación y otra más general en relación con las dinámicas de participación.
En términos más específicos al interior del campo educativo, la identificación de estos patrones de relación, y su coexistencia, representan desafíos mayúsculos para la gestión escolar, en especial el uso personalista de relación y la asimetría de poder que contiene.
Como se intentó mostrar, la comunicación entre autoridades y la comunidad escolar normativamente descansa en la creación de consejos de participación social. Sin embargo, los consejos escolares son solo una más de las rutas que los actores emplean para interactuar con las autoridades educativas. Sin embargo, la escasa participación de los ciudadanos en instancias reglamentadas no significa ausencia de relación. Como mostramos, los consejos coexisten con otros patrones, donde sobresalen las “relaciones particularistas”. Estas incluyen un enorme rango de interacciones que se generan en las oficinas de atención ciudadana, audiencias particulares, recepción de solicitudes por parte de las autoridades en sus giras de trabajo, sistemas individualizados de atención, peticiones diversas a la autoridad, etcétera.
Esto permite comprender estas acciones en un contexto mayor: la atención ciudadana y la gestión se convierten en un mecanismo constante de relación que tienen las autoridades políticas con sus bases electorales y sus votantes. En estas relaciones, los políticos invierten mucho tiempo (Grindle, 2007) y promueven una forma de relación subordinada (Hevia, 2011), donde los demandantes piden ser “gobernados” (Chatterjee, 2008) y solicitan que los gobernantes se encarguen de resolver las demandas puntuales. Estas relaciones no se basan en una lógica de derechos ni de ciudadanía, sino que apelan al favor y la reciprocidad producto del trato directo, y por lo tanto, las demandas (y sus respuestas) son personalizadas, no estandarizadas. Estas relaciones permiten y premian la creación de intermediarios y de relaciones clientelares (Gómez Álvarez, 2009), reproducen el vínculo favor-agradecimiento como la base del contrato entre gobernantes y gobernados (Schedler, 2004) y fortalecen la idea del Estado como una “máquina generadora de esperanza” (Hope-Generating State Machine), donde todo es posible si se siguen los trámites y procedimientos formales (Nuijten, 2003: p. 16). A diferencia de solicitudes administrativas o quejas presentadas por sujetos de derecho, las relaciones particularistas apelan, por un lado, a reconocer y reproducir la diferencia de poder entre gobernantes y gobernados, y por otro, a personalizar la relación con miras a que el gobernado reciba los favores del gobernante y pueda así tener una respuesta positiva. En este sentido, las relaciones particularistas pueden resultar más efectivas que otras formas de relación y resolver problemas específicos no contemplados en la norma, así como situaciones extraordinarias, pero disminuyen las capacidades técnico-administrativas del Estado debido a que dificultan la estandarización de los procesos y la toma de decisiones basadas en el cálculo político más que en la planeación.
En este sentido, la hegemonía de este patrón de relación impacta negativamente sobre la capacidad estatal de respuesta, puesto que prioriza la respuesta individual y políticamente orientada en vez del establecimiento de estándares de atención más igualitarios, lo que generaría respuestas diferenciadas según la fuerza del interlocutor. Por eso la importancia que adquieren las relaciones contenciosas.
Las denominadas “relaciones contenciosas-disruptivas” implican todas las disputas y acciones directas de personas, grupos, colectivos, organizaciones y movimientos para lograr y exigir una respuesta gubernamental. Estas relaciones incluyen diversos repertorios de acción y presión, entre las que sobresale la protesta en las vías públicas (López et al., 2010). Múltiples marchas y manifestaciones comienzan por la incapacidad estatal para resolver las demandas planteadas y como resultado de la frustración ante la inutilidad de los sistemas institucionales de comunicación entre gobernantes y gobernados, entre otras causas. Las acciones disruptivas se transforman en las acciones más efectivas para lograr tener la atención de la autoridad y exigir respuesta a las autoridades estatales. Así, en todo el país se reproducen manifestaciones, tomas de palacios municipales y oficinas para solucionar cientos de demandas particulares: cumplir con una obra, expulsar a un maestro faltista, solucionar un deslinde de tierras, liberar a personas injustamente presas, etcétera (Martí i Puig, 2010).
En términos de efectividad política, las consecuencias de las relaciones contenciosas-disruptivas son mixtas. Por un lado, se generan grados crecientes de institucionalización informal de la atención a la demanda por esta vía (por lo general los gobiernos reportan en sus informes oficiales como “resultados” la atención de grupos de protesta, existe un protocolo bien establecido para atender y desactivar estas marchas en los palacios de gobierno estatales y municipales), y reproducen liderazgos de tipo carismático y relaciones corporativas entre los líderes de la organización/movimiento, operadores políticos-partidarios y las amplias bases sociales, usando el acarreo y otras medidas como formas de demostración de fuerza política (Hernández, 1992). Pero por otro constituye prácticamente el único instrumento que tienen los pobres y los colectivos invisibilizados para acceder a la voz en el espacio público (Tamayo, 2010). Con instancias participativas y representativas que poseen serios problemas de sobre-rrepresentación de los poderosos y subrepresentación de los oprimidos (Cunill, 1997), las movilizaciones y protestas sociales han sido actores fundamentales en la región para expandir derechos, así como para redefinir las relaciones de poder entre gobernantes y gobernados (Eckstein, 2001). De ahí que se pueda observar un uso creciente de protestas ante la incapacidad de los gobiernos para resolver demandas ciudadanas.
En relación con la discusión más general, cabe discutir si la propuesta de identificar a la participación ciudadana como un patrón de relación sociedad-Estado permite valorar la capacidad de estos dispositivos para cumplir con las expectativas que de ellos se tiene. En efecto, una discusión constante en los análisis sobre estos dispositivos tiene que ver con sus efectos en diversas áreas: innovación democrática, capacidad de incidencia o ampliación del espacio público, generación de políticas redistributivas, etc. Es en estos procesos donde diversos analistas advierten del riesgo que implica sobrecargar de expectativas tanto a los propios dispositivos participativos (Font, 2015) como a las capacidades de los ciudadanos y sus organizaciones para incidir en lo público por medio de estos dispositivos (Leiras, 2007). De esta forma, al definir las relaciones de participación reglamentada como una forma, de hecho no protagónica, de relación sociedad-gobierno, que coexiste con otras dinámicas de mayor estabilidad y legitimidad social en el tiempo, permite ajustar las expectativas sobre las potencialidades de esos dispositivos como instrumentos de cambio o transformación social y situarlos en una dimensión menos normativa. Como muestran los resultados, el derecho a incidir en el espacio público para el caso de la educación en Veracruz en el periodo analizado estuvo acotado y limitado según los términos que el propio gobierno dispuso, dando preferencia a la generación de relaciones particularistas, y por tanto, limitando a los ciudadanos a ser gobernados, en el sentido de Chatterjee (2008), y alejándose así de la retórica participacionista, y mostrando en la práctica los límites de esta retórica para el fortalecimiento democrático.
Para finalizar, queda una amplia agenda de investigación, tanto para el caso específico de la educación como para la discusión sobre participación institucional. En este sentido, creemos necesario, por un lado, profundizar el análisis en las diversas interacciones que estos patrones tienen entre sí, sobre todo a nivel de escuela. En efecto, es en la escala analítica local, estudiando escuelas específicas, donde es posible identificar los tipos de relación que existen entre las dinámicas descritas: ¿bajo qué contextos escolares, de gestión directiva, de trayectorias participativas de la sociedad en general conviven, o se complementan estas dinámicas?, ¿la institucionalización creciente de los consejos y el esfuerzo por dotarlos de contenido alterarán en el tiempo las dinámicas particularistas o disruptivas? Son preguntas que considero relevantes para una agenda más amplia. Por otro lado, resulta pertinente analizar bajo esta propuesta analítica los efectos de los recientes cambios administrativos en la política educativa mexicana, marcadamente con el fortalecimiento de la “autonomía de gestión escolar”, expresados en lineamientos publicados en marzo de 2014 para fortalecer la autonomía en las escuelas, ¿se fortalecerán o modificarán estas dinámicas? De igual forma, es necesario identificar la recurrencia o no de estos patrones en otras áreas de política y otros territorios que permita conocer si lo que pasa en el campo de la educación es parte de la norma o de la excepción cuando se analizan las relaciones sociedad-Estado en México. Por último, se hace necesario discutir, dentro de la agenda más amplia del fortalecimiento democrático de la región, los efectos acumulativos de estas dinámicas en la construcción cotidiana del Estado: tanto desde la dimensión de políticas públicas para democratizar las relaciones gobernantes-gobernados (O’Donnell, 2007), como desde el lado de las prácticas cotidianas que van reproduciendo a las instituciones estatales, tal como plantean Sharma & Gupta: “a veces en silencio, sin llamar la atención sobre sí mismas, y otras veces por medio de afirmar su presencia y poder, a través del trabajo diario de las burocracias” (Sharma & Gupta, 2006: p. 13).
