El activismo legal transnacional y el sistema interamericano de derechos humanos

El principio básico que guiaba al derecho internacional hasta bien entrado el siglo XX era la regulación de las relaciones entre Estados soberanos. Pero en las últimas décadas de ese mismo siglo ese principio fue socavado y cuestionado a través de la inclusión de los individuos en las provisiones del derecho internacional, al exigirles la necesaria observación de “una obligación moral que claramente trasciende su obligación como ciudadano de un Estado, abriendo de esa manera una brecha entre los derechos y deberes contenidos en la ciudadanía y la consagración en el derecho internacional de nuevas formas de libertades y obligaciones” (^{Held, 1997: p. 131}). Así mismo, por la presión de diversos agentes internos y externos, los Estados cada vez más han adecuado su ordenamiento jurídico para incorporar derechos fundamentales reconocidos como universales (^{Ferrajoli, 2007}), y han acometido reformas en las organizaciones estatales para que estas se ajusten a los tratados internacionales vigentes que exigen ciertas disposiciones para la protección de tales derechos (^{Hincapié, 2013: p. 35}).

Actualmente existe un importante acumulado de investigaciones que estudian la acción de actores colectivos defensores de derechos humanos en “redes de presión trasnacional” que buscan incidir sobre los Estados y producir cambios de comportamiento que incorporen los principios de los derechos humanos en los marcos estatales (^{Risse, Ropp & Sikkink, 2013}, ¹⁹⁹⁹; ^{Simmons, 2009}; ^{Keck & Sikkink, 2000}). Esas investigaciones han analizado y explicado algunas estrategias de movilización, concentrándose en particular en la presión que se ejerce mediante lo que denominan “nombrar y avergonzar”, lo cual consiste en socializar información con actores internacionales comprometidos con la política de derechos humanos esperando presionar así a los Estados violadores a fin de que estos cambien sus prácticas (^{Jetschke & Liese, 2013}; ^{Anaya, 2012}; ^{Bob, 2010}; ^{Keck & Sikkink, 2000}).

Unida a la anterior estrategia, una de las tendencias crecientes en la acción colectiva de las ONG de derechos humanos es el activismo legal transnacional, el cual se refiere a las estrategias jurídicas que se efectúan ante instancias internacionales (tribunales u organismos cuasi judiciales) para que reconozcan las demandas de esas ONG y actúen en consecuencia sobre los Estados nacionales.

Hasta ahora es poca la investigación sobre el activismo legal transnacional como estrategia de acción colectiva llevada a cabo por las organizaciones de derechos humanos, este vacío en la literatura es en especial significativo en América Latina ya que el sistema interamericano de derechos humanos presenta un espacio de oportunidad relativamente abierto para la acción de ese tipo de organizaciones (^{MacDowell, 2007}; ^{Haddad, 2012}). Los principales estudios existentes sobre el activismo legal en materia de derechos humanos se han enfocado en demostrar, de manera general, cómo la movilización del derecho y el lenguaje jurídico pueden resultar un “soporte” efectivo de demandas sociales o en los efectos judiciales de las sanciones obtenidas (^{Tsutsui, Whitlinger & Lin, 2012}; ^{Ansolabehere, 2010}; ^{Garth, 2008}; ^{McCann, 2006}; ^{Sikkink, 2005}).

No obstante, debe decirse que el activismo legal transnacional como estrategia de acción colectiva en la exigencia del respeto de los derechos humanos es una reciente práctica de actuación, lo que ayuda a explicar la ausencia de investigaciones al respecto. Esto es, solo hasta hace pocos años fue posible el fortalecimiento de los mecanismos del sistema interamericano de derechos humanos que permitiera hacer más efectiva su capacidad para ejercer la labor de protección de los derechos humanos en el continente. Mientras que, en el caso de los estudios referidos a Colombia y México, el crecimiento y consolidación de las organizaciones de derechos humanos ha sido un proceso de expansión apenas desarrollado en las dos últimas décadas.

Ahora bien, el sistema interamericano de protección de derechos humanos está compuesto por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), las cuales están sujetas a la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José, suscrito el 22 de noviembre de 1968 y vigente desde junio de 1979. Los órganos del sistema interamericano fueron concebidos como “instancias excepcionales” a las que podían acudir las víctimas de violaciones de derechos humanos en caso tal que al interior de los Estados no se hicieran cumplir las sanciones o investigaciones judiciales (^{Cárdenas, 2007}).

Por una parte, en el nivel cuasi jurisprudencial, la CIDH examina la incidencia en el comportamiento estatal por medio de la producción de informes especializados con contenidos de diagnóstico y evaluación que son de tipo anual, general, temático y especial. De igual forma, tiene la capacidad de admitir y tramitar casos de violaciones individuales, publicar informes con recomendaciones sobre los casos, decidir sobre su envío a la Corte IDH (para que esta se pronuncie judicialmente) y emitir medidas cautelares como acciones preventivas que pretenden evitar que se causen daños irreparables a las personas involucradas en los casos de denuncia mientras se desarrolla su análisis (^{González, 2010}). Por otra parte, la Corte IDH como órgano jurisdiccional supranacional ha establecido diferentes clases de sentencias y pronunciamiento sobre los casos contenciosos que lleva adelante: las sentencias de excepciones preliminares, las de fondo, las de reparaciones y las de interpretación de fallo. Durante el trámite de estas sentencias, es decir, cuando la Corte IDH recibe y acepta un caso contencioso, también cuenta con la capacidad de emitir resoluciones de medidas provisionales o resoluciones de cumplimiento de sentencias, y todos sus fallos resultan vinculantes e inapelables (^{Jaramillo & Castro, 2008}).

Desde la creación de la CIDH las denuncias interpuestas por individuos u ONG han aumentado de forma constante. Tanto la CIDH como la Corte IDH se fortalecieron con las reformas a sus reglamentos en el año 2001, mismas que buscaron mejorar los procedimientos de las denuncias en cuanto a sus etapas, plazos y formas de participación, entre otras: “particularmente, con relación a la Corte, facilitaron el desarrollo y sustento de una jurisprudencia que brinda seguridad jurídica a las partes respecto del alcance y contenido de los derechos y de las obligaciones internacionales de los Estados en materia de derechos humanos” (^{Gallón, 2007: p. 53}).

A partir del fortalecimiento de sus funciones, la CIDH aumentó sus actividades de protección de derechos humanos realizando más visitas in loco, con una dinámica de comunicados de prensa más activa, desarrollando trabajo de cooperación más cercano a las organizaciones de la sociedad civil y, principalmente, prestó más casos de demanda ante la Corte IDH. En este rubro, en 1997 y 1998 se presentaron dos y tres casos, respectivamente, ante la Corte IDH, con lo que se pasó a un promedio de catorce casos presentados entre 2003 y 2010, con el 2011 como el año con mayor número con un total de 23 (^{Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2012: p. 66}).

Al construir bases de información con los datos proporcionados por la CIDH podemos identificar cómo, luego del fortalecimiento del sistema interamericano en 2001, México y Colombia son los dos países sobre los cuales se han presentado el mayor número de denuncias (Gráfico 1). De esta tendencia, acentuada desde 2007, resaltan dos aspectos: por un lado, Colombia inició el siglo XXI con un promedio de aproximadamente cincuenta peticiones presentadas hasta 2003, pero un acelerado crecimiento de este rubro lo llevó a ser uno de los dos países con mayor cantidad de denuncias entre 2007 y 2013, esto es, durante el gobierno de Álvaro Uribe (2002-2010), un periodo caracterizado por una fuerte confrontación a la defensa de los derechos humanos (^{López Pacheco, 2013}). Por otro lado, México ha sido uno de los países con mayor número de peticiones recibidas después de 2001, lo que aumentó desde 2010 en más de un cien por ciento; de esta forma, dicha nación alcanzó un alarmante indicador de más de seiscientas peticiones en 2013, lapso de tiempo marcado por la crisis de violencia y seguridad desatada tras la política de “guerra contra las drogas” del presidente Felipe Calderón (2006-2012).

Fuente: Elaboración propia con datos de los informes anuales de la CIDH.

Gráfico 1 Peticiones presentadas ante la CIDH, 2000-2013 

A pesar de coincidir en los altos índices de denuncia, Colombia y México tienen resultados diferentes en informes de admisibilidad, como se observa en el Gráfico 2. La admisibilidad de los casos significa que la CIDH los analizará, se pronunciará sobre los mismos y, dependiendo de su trámite, pueden llegar a presentarse ante la Corte IDH, es decir, son el camino necesario que deben seguir los casos para aspirar a un activismo legal transnacional exitoso.

Fuente: Elaboración propia con datos de los informes anuales de la CIDH.

Gráfico 2 Informes de admisibilidad de México y Colombia en la CIDH, 1997-2013 

De acuerdo a una muestra de 142 ONG defensoras de derechos humanos que seleccionamos en ambos países,² en Colombia se identificó un periodo determinante de formalización de la defensa de los derechos humanos entre 1982 y 1995, cuando aparecieron aproximadamente el 25% de este tipo de ONG hoy existentes. Por su parte, en México el punto más importante del mismo fenómeno se vivió en los años 1994-1995 y luego del 2000 (posterior a la alternancia política). Es un periodo en el que apareció mucho más del 50% de las organizaciones defensoras de derechos humanos (Gráfico 3).

Fuente: Elaboración propia con datos de ONG activistas en Colombia y México.

Gráfico 3 ONG defensoras de derechos humanos creadas en Colombia y México, 1982-2012 

Más allá de la diferencia proporcional de ONG en los años ochenta y principios de los noventa en ambos países, en cada uno de los contextos nacionales los nacientes actores dieron forma a interacciones y prácticas que formalizaron las demandas por los derechos frente a los gobiernos.

A partir de esta información, y dado nuestro interés por explicar la acción colectiva de las organizaciones de derechos humanos en sus estrategias de activismo legal transnacional, nos preguntamos: ¿cuáles son las estrategias seguidas por los actores no gubernamentales en el activismo legal transnacional?, ¿qué tipo de presencia en la defensa de los derechos humanos tienen las ONG como actores especializados ante el sistema interamericano de derechos humanos?, ¿cuál es la relación que las organizaciones establecen entre ellas para impulsar las demandas y convencer a los organismos internacionales de la situación de crisis de derechos humanos?

Colombia: acción colectiva concentrada y coordinada

Desde la creación en los años setenta y ochenta de las primeras ONG de derechos humanos en Colombia como el Centro de Investigación y Educación Popular (CINEP) (1972), la Fundación Comité de Solidaridad con los Presos Políticos (FCSPP) (1973) y el Comité Permanente para la Defensa de los Derechos Humanos (CPDDH) (1979), las ONG empezaron a estructurar diversas estrategias de acción colectiva como el activismo jurídico, la producción de información y conocimiento, la intervención en zonas de conflicto y la construcción de paz, siempre orientadas a la defensa de los principios constitucionalmente reconocidos y como alternativa política al conflicto armado (^{López, 2012}).

Con su marco político y jurídico la Constitución de 1991 abrió una estructura de oportunidad para las ONG de derechos humanos, las que así experimentaron un proceso de expansión y especialización que les permitió apropiarse del horizonte de derechos al interior del Estado y ser mediadoras de la movilización social en todo el país (^{Tate, 2007}; ^{Romero, 2001}). A partir de allí las organizaciones han mantenido plataformas de coordinación y cooperación como Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo, la Asamblea Permanente de la Sociedad Civil por la Paz, La Alianza y la Coordinación Colombia Europa Estados Unidos (CCEEU), cuya base se encuentra en las propuestas alternativas al conflicto armado y el desarrollo democrático en las regiones de Colombia (^{López, 2012}).

Actores preponderantes: el desarrollo de la experticia

Las primeras ONG creadas específicamente para la defensa legal fueron el Comité de Solidaridad con los Presos Políticos, la Comisión Colombiana de Juristas (CCJ) (1988) y el Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo (CAJAR) (1991).

El primer hito del activismo legal transnacional fue el caso llevado ante la CIDH en marzo de 1992, por los sistemáticos actos de violación de derechos humanos (homicidios, desapariciones forzadas, torturas) ocurridas en el municipio de Trujillo entre finales de 1988 e inicios de 1990. Como parte de un acuerdo amistoso dentro del proceso se decidió integrar una Comisión de Investigación de los sucesos violentos de Trujillo, la cual produjo un Informe Final, que fue acogido de manera unánime por las partes y que hizo suya la CIDH, y donde se demostró la responsabilidad de agentes estatales en las violaciones y se establecieron distintas recomendaciones para el Estado colombiano (^{Comisión de Investigación de los Sucesos Violentos de Trujillo, 1995}).

Después de la Resolución de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, el 31 de enero de 1995 el entonces presidente Ernesto Samper debió aceptar oficial y públicamente la responsabilidad del Estado por las violaciones de derechos humanos ocurridas durante el periodo; esta fue la primera vez en la historia de Colombia que un presidente reconocía responsabilidades estatales en actos de violación de derechos humanos (^{Ramírez, 2009}; ^{Tate, 2007: p. 55}).

A partir de 1995 se profundizó el proceso de especialización de las ONG dedicadas al activismo jurídico y con ellas la consolidación de estrategias de división del trabajo y cooperación para las demandas transnacionales.

Como se observa en la Tabla 1, 16 ONG han participado en casos aceptados ante la CIDH, de estas el Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo y la Comisión Colombiana de Juristas acumulan participación en aproximadamente 40% de los casos presentados y admitidos para su revisión. En la misma vía, organizaciones como el Grupo Interdisciplinario de Derechos Humanos (GIDH), Asociación de Familiares de Detenidos y Desaparecidos (ASFADDES), la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz (CIJP), Humanidad Vigente y la Minga acumulan participación en 26% de las denuncias interpuestas y aceptadas.

Tabla 1 Participación de las ONG en casos admitidos por la CIDH contra Colombia, 1997-2013. 

Nota: Un solo caso puede tener varias ONG como titulares de las demandas. En la tabla se consigna el número de veces que una ONG fue parte titular de un caso sin importar si actuó individualmente o con la compañía de otra.

Fuente: Elaboración propia con datos de Casos de la CIDH.

Lo anterior evidencia una estrategia dirigida por las organizaciones a posicionar sus demandas dentro del activismo legal transnacional, un uso rutinario de la CIDH como espacio de presión por medio de actores especializados, así como la concentración de las demandas jurídicas transnacionales en las cinco principales organizaciones defensoras de derechos humanos especializadas en la defensa judicial.

Presión en la CIDH: coordinación de la participación

En el caso colombiano la articulación en red resultó fundamental para la cooperación e intercambio de la información ya que las ONG abocadas al activismo jurídico presentan sus casos contenciosos con base en la información recolectada sobre todo por las ONG dedicadas a la producción de información y conocimiento, las cuales se nutren de datos de casos de violación recogidos y documentados por organizaciones locales articuladas en redes. Un ejemplo de esto es el banco de datos Noche y Niebla del CINEP, el cual recoge sistemáticamente las violaciones de derechos humanos en Colombia (^{López, 2012: p. 114}).

Debido a esta división de trabajo, las organizaciones especializadas en la producción de información y conocimiento son protagonistas en la construcción de cifras y en la elaboración de contextos de violación e información confiable para las demandas colectivas, habilidad que les ha sido reconocida internacionalmente.³ La capacidad de producir información confiable fue en especial importante durante los dos periodos de gobierno de Álvaro Uribe (2002-2010), cuando aconteció un intenso activismo legal transnacional que halló como respuesta una fuerte confrontación pública por parte del Ejecutivo (Tabla 2).⁴

Tabla 2 Temáticas de las sesiones en las que hubo participación de las ONG en la CIDH sobre Colombia. 

Fuente: Elaboración propia con datos de las audiencias de la CIDH.

En la mayoría de las sesiones en las ONG participaron con la documentación producida por ellas mismas consiguieron evidenciar los estragos de la política de seguridad del gobierno de Uribe y las violaciones sistemáticas a los derechos humanos producidas por su ejecución. Con gran visibilidad internacional estas organizaciones posicionaron agendas en torno a cuatro ejes fundamentales: el desplazamiento forzado, documentando y denunciando el caso de más de cinco millones de desplazados en todo el territorio nacional; la violencia contra las mujeres y el que se les utilizara como botín de guerra en el marco del conflicto armado; las violaciones a los derechos sindicales y en específico la aguda e histórica violencia antisindical (^{López & Hincapié, 2015}), y (tal vez la agenda más importante) la denuncia de las ejecuciones extrajudiciales conocidas como “falsos positivos” en el marco de la política de seguridad del gobierno de Uribe, denuncia que ha trascendido hasta la Corte Penal Internacional gracias al activismo legal transnacional de las ONG.⁵

Como se observa en la Tabla 3, el Colectivo de Abogados Alvear Restrepo y la Comisión Colombiana de Juristas fueron de nuevo las organizaciones con mayor presencia debido a su experticia jurídica, mientras que, por su parte, fue creciente la aparición de la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz, el GIDH, FCSPP, la Minga y Corporación Jurídica Libertad y Humanidad Vigente, con más de diez presencias.

Tabla 3 Participación de las ONG en sesiones de la CIDH sobre Colombia, 1998-2014. 

Fuente: Elaboración propia con datos de las audiencias de la CIDH.

En la estrategia de activismo legal transnacional, el trabajo coordinado para presentar evidencia sobre la sistematicidad de las violaciones de derechos humanos por parte de agentes estatales en todo el país ha sido crucial, un paradigmático ejemplo de esto fue el de los “falsos positivos” estructurado con información recolectada por las ONG en diferentes regiones de Colombia, y en donde se documentaron la violaciones perpetradas por agentes pertenecientes a diferentes Brigadas del Ejército Nacional bajo un mismo patrón de actuación.

El trabajo de coordinación de las ONG para la producción de información y conocimiento tuvo en las redes Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo y la Coordinación Colombia Europa Estados Unidos (CCEEU), los principales espacios de intercambio y centralización de la información para fortalecer sus demandas. La CCEEU, compuesta por más de 170 organizaciones en cinco nodos regionales al interior del país, ha jugado un papel central en la circulación de información sobre las violaciones a los derechos humanos y en la elaboración de informes nacionales sobre temas priorizados por la Asamblea Nacional, información que se circula y socializa al exterior.⁶

Si bien no todas las ONG disponen de los recursos económicos para mantener equipos de trabajo en todas las áreas que permitieran generar la documentación a fondo de los casos de defensa, sí disponen de recursos colectivos de solidaridad y cooperación, en los que diversas organizaciones y personas aportan en el trabajo según el activismo realizado y la clase de derechos defendidos. Esto permite afirmar que la concentración del activismo legal transnacional de las organizaciones colombianas cuenta con una gran base de apoyo estratégico en la coordinación de diverso tipo de organizaciones movilizadas por la búsqueda de alternativas al conflicto armado y de castigo a la impunidad.

Las sanciones legales transnacionales: reconocimiento de las víctimas del Estado

El activismo legal transnacional de las ONG frente al Sistema Interamericano de Derechos Humanos, en Colombia, tuvo sus principales efectos luego de 2005 cuando se promulgaron diversas condenas contra el Estado (Tabla 4). Para los actores colectivos, las sentencias de la Corte representaron un reconocimiento de las demandas históricas de las organizaciones defensoras de derechos humanos y las víctimas, contraria a la estrategia de los diferentes gobiernos de negar el papel del Estado como victimario de las violaciones a los derechos humanos.

Tabla 4 Sentencias condenatorias de la CIDH contra Colombia para 2014. 

Fuente: Elaboración propia con datos de casos de la CIDH.

A partir de la sanción de casos paradigmáticos como la Masacre de Mapiripán, el Salado e Ituango, se dio un reconocimiento jurídico de las múltiples masacres cometidas entre organizaciones criminales y agentes estatales, lo que violaba la Convención Americana de Derechos Civiles y Políticos y demás pactos internacionales de derechos humanos.

En ese sentido, como efecto del exitoso activismo legal transnacional, el Estado colombiano ha reconocido en distintas oportunidades su responsabilidad en las violaciones de derechos humanos y ha implementado políticas y programas de derechos humanos en toda la estructura de las organizaciones estatales (incluidas las Fuerzas Armadas), como parte del cumplimiento de algunas de las numerosas recomendaciones hechas por los organismos internacionales.

México: acción colectiva segmentada y fragmentada

En México, las ONG defensoras de derechos humanos surgieron a finales de los años ochenta con la creación del Centro de Derechos Humanos Fray Francisco de Vitoria (Centro Vitoria) (1984) y la Academia Mexicana de Derechos Humanos (AMDH) (1984), entre otras. Durante este periodo de creación y consolidación, estas ONG tuvieron como objetivos fundamentales emprender procesos de educación popular y divulgación sobre los derechos humanos, pues hasta ese momento el discurso oficial los presentaba como estrategias de intervención por parte de potencias extranjeras, y cumplir una labor de denuncia constante sobre la falta de garantías para el ejercicio de los derechos políticos y la exigencia de mecanismos institucionales que permitieran la efectiva competencia política con alternancia en el poder, como característica imprescindible de las democracias contemporáneas (^{Aguayo & Parra, 1997}; ^{Durand, 1994}).

Luego de que el Partido Revolucionario Institucional (PRI) perdió la Presidencia de la República en el año 2000 y se dio la alternancia -lo cual se ha reconocido como uno de los triunfos más importantes de las demandas apoyadas por las ONG (^{Estévez, 2008}; ^{Treviño, 2004})- hubo cambios en la política federal respecto al reconocimiento del régimen internacional de los derechos humanos que incluyeron que el propio gobierno se autopresentara como “defensor de los derechos humanos” (^{Maza, 2009}). Ello fue de la mano de la especialización de actores en la capital mexicana que orientaron su trabajo a promover reformas institucionales y, al mismo tiempo, hubo un aumento de los cuerpos de expertos (^{López, 2015}).

Actores preponderantes: la segmentación de los demandantes

Luego de la crisis política de 1988 y la denuncia de fraude electoral tras las elecciones presidenciales que dieron como ganador a Carlos Salinas de Gortari, algunas ONG definieron estrategias de demanda con las que pasaron de llevar “causas” a llevar “casos”. En otras palabras, se pasó a una mayor especialización en la defensa jurídica de los derechos humanos y a una mayor vinculación con el sistema de protección nacional y supranacional (^{Estévez, 2007}). En esta línea, la creación en 1989 de la Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos (CMDPDH) y el Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez (Centro Prodh), inició una estrategia de litigio jurídico que permitió el uso de nuevos recursos.

El mayor protagonismo de las ONG ocurrió en medio de las negociaciones del Tratado de Libre Comercio para América del Norte (TLCAN), negociación que abrió la oportunidad internacional para que las ONG apelaran a las estrategias de presión y cabildeo internacional. En este contexto las ONG buscaron intensificar la presión en los escenarios internacionales, de allí que la Red Nacional de Organismos Civiles de Derechos Humanos Todos los Derechos para Todos (Red TDT) articuló un equipo de trabajo internacional promoviendo, en 1996, la primera visita in situ a México de la Comisión Interamericana.

Luego de esto, las ONG iniciaron una presión ante organismos internacionales que permitió que la defensa de los derechos humanos dejara de ser una actividad desarrollada principalmente en el plano nacional.

Como se observa en la Tabla 5, desde 1997 hasta 2013 se han admitido 74 casos en la CIDH, los cuales han sido presentados por actores colectivos variados, entre los que las ONG de derechos humanos nacionales representan aproximadamente el 60%. Dentro de este porcentaje podemos identificar una gran variedad de organizaciones que suman alrededor de diecinueve ONG mexicanas. Solo la Comisión Mexicana de Promoción y Defensa de Derechos Humanos, la Asociación de Cristianos contra la Tortura (ACAT) y el Centro de Derechos Humanos Fray Bartolomé de las Casas (Frayba), han tenido tres o más casos admitidos ante la Comisión, lo que suma cerca del 17% del total.

Tabla 5 Participación de las ONG en casos admitidos por la CIDH contra México, 1997-2013. 

Fuente: Elaboración propia con datos de casos de la CIDH. Cabe aclarar que un solo caso puede tener varias ONG como titulares de las demandas. En la tabla se presenta el número de veces que una ONG fue parte titular de un caso, indistintamente de si lo hizo de modo individual o acompañada por otra ONG.

Este gran conjunto de organizaciones que llevan casos ante la CIDH indica una acción colectiva dispersa y poco especializada que permita la acumulación de experticia de organizaciones nacionales en el activismo legal transnacional; una cuestión que hace más elevados los costos del activismo legal en el plano internacional.

Más significativo resulta el análisis del porcentaje de casos presentados por las ONG internacionales, el cual concentra el 18.9%. Cobra relevancia la concentración por parte del Centro por la Justicia y el Derecho Internacional (CEJIL),⁷ ONG que ha llevado once casos admitidos por la CIDH (el 23% del total), además de que acompaña a ONG nacionales cuando llevan sus casos, lo que revela una tendencia a que la estrategia de activismo legal transnacional se delega en un actor internacional con mayor experticia.

Unido a lo anterior, el elevado porcentaje de actores individuales que llevan casos ante la CIDH, relacionados en particular con garantías de derechos políticos y de acceso a la justicia muestra que las ONG y su acción colectiva no se han logrado posicionar como “bisagras” entre el escenario internacional y el plano nacional para la defensa de los derechos humanos.

Presión en la CIDH: pluralismo fragmentado de la participación

Hasta el año 2007 las ONG que participaron en el escenario del sistema interamericano se ubicaban en la Ciudad de México, tal sucede con la CMDPDH, el Centro Prodh, el Centro Vitoria, el Centro Nacional de Comunicación Social (CENCOS) y la secretaría ejecutiva de la Red TDT, todas acompañadas por el CEJIL; dicha participación se orientaba a las sesiones generales sobre la situación de derechos humanos en México. Como se observa en la Tabla 6, a partir de 2007 el número de audiencias temáticas sobre México en la CIDH creció bastante gracias a las ONG regionales.

Tabla 6 Temáticas de sesiones en las que participaron ONG en la CIDH sobre México, 1998-2014. 

*No incluye audiencias sobre los casos particulares admitidos.

Fuente: Elaboración propia con datos de las audiencias de la CIDH.

Tabla 7 Participación de las ONG en sesiones de la CIDH sobre México, 1998-2014. 

Fuente: Elaboración propia con datos de las audiencias de la CIDH.

El primer hito del activismo jurídico transnacional de las ONG de derechos humanos en México lo protagonizaron las ONG de mujeres del norte del país; las de Chihuahua fueron las primeras en posicionar sesiones temáticas especiales ante la CIDH, como parte de la presión ejercida en la denuncia de los feminicidios y la violencia contra las mujeres en México (^{Aikin, 2011}). Estas ONG locales lograron que la CIDH dedicara al tema seis sesiones especializadas entre los años 2000 y 2006. Pero más allá de esto, dicha presión tuvo efectos concretos en el diseño de políticas públicas nacional, en el reconocimiento del feminicidio como un patrón de actuación particular, en la creación de organismos para la protección de las mujeres, y en la tipificación de dicho delito en el Distrito Federal, entre otras.

Otras organizaciones replicaron la acción colectiva de las ONG de mujeres, y así, a partir de 2008, alcanzaron una importante presencia ante la CIDH consiguiendo sesiones temáticas sobre derechos de los pueblos indígenas, libertad de expresión, derechos de los migrantes en tránsito y protección a los defensores de derechos humanos. Tales sesiones fueron lideradas por ONG como Tlachinollan y el Centro Frayba que lograron impulsar y posicionar las agendas locales y regionales.

Los casos denunciados por estas ONG han evidenciado la indefensión y vulnerabilidad de los pueblos indígenas en contextos donde, además de vivir las secuelas del crimen organizado y los abusos de las autoridades estatales, enfrentan la persecución debida al desarrollo de megaproyectos y el imposible acceso a la justicia.

Por su parte, las redes de organizaciones de defensa de los migrantes como Servicio Jesuita de Migrantes en México, Centro Fray Matías de Córdova, la Casa del Migrante (Oaxaca), Centro de Derechos Humanos Fray Juan de Larios (Saltillo), Humanidad sin Frontera, Frontera con Justicia, han construido información que evidencia el drama humanitario de los migrantes indocumentados que pasan por México rumbo a Estados Unidos.⁸

Como puede observarse, la participación de las ONG en las sesiones de la CIDH sobre México es variada. La más activa es la CMDPDH con 32 participaciones en las ochenta sesiones documentadas. Le siguen el Centro Prodh y la Secretaría de la Red TDT con dieciocho cada una, además de la constante participación del CEJIL.

La amplia participación de ONG locales y regionales se explica por los retos impuestos por el contexto de violencia debido a la expansión del crimen organizado y la militarización, ante el cual los actores locales respondieron con la creación de redes de solidaridad y apoyo a las víctimas, y estableciendo nuevas agendas de demanda. Sin embargo, estas últimas no contaron con articulación clara del conjunto de las ONG para el activismo legal trasnacional. Para algunos actores esto se ha debido a “disputas por el protagonismo en el ámbito internacional”, que manifestaron “problemas de coordinación o de incapacidad para presentar demandas concertadas por todas las organizaciones que logran participar en el Sistema”.⁹

Según Santiago Aguirre, exmiembro de CADHAC y Tlachinollan, y actual subdirector del Centro Prodh:

Las ONG que trabajamos en contextos locales violentos estábamos muy rebasadas con lo que empezó en México, pero al fin de cuentas reaccionamos, los de Tlachinollan, los de Juárez, los de Saltillo, los de Monterrey [...] Los esfuerzos de artículación nacional de estos temas la verdad es que no contaron con aportes sustantivos de las ONG tradicionales en México, si uno mira el Movimiento de Víctimas, no ves ahí a organizaciones con más recursos, pienso que en las organizaciones nacionales hubo una reacción más lenta y no coordinada de lo que estaba pasando. (Entrevista a Santiago Aguirre. Ciudad de México, 8 de abril de 2014).

En ese sentido, las estrategias del activismo legal transnacional que siguieron las ONG en México hasta 2014 no se basaron en procesos de coordinación de los actores, lo que se constituyó en obstáculo para lograr experticia, acumular experiencia, y alcanzar mayor presión y eficacia ante organismos internacionales, lo que, por otra parte, explica el “tutelaje” necesario de las ONG internacionales como el CEJIL.

El que los directivos de las grandes organizaciones reconocieran el trabajo solitario de las ONG locales y regionales, al considerar que: “habían sido poco acompañados y poco presentada su crisis de violencia en los escenarios en que nosotros tenemos incidencia”¹⁰ permitió, especialmente después del caso Ayotzinapa, la articulación de estrategias siguiendo “el modelo de acción colectiva de organizaciones regionales, especialmente del norte del país (Coahuila, Nuevo León, Chihuahua)”.¹¹

Las sanciones legales transnacionales: inicio del reconocimiento del abuso militar

En 2009 y 2010 se dieron las primeras cinco sentencias impulsadas por el activismo legal transnacional de las ONG frente al Estado mexicano como responsable de violaciones a los derechos humanos, lo que generó para este último elevados costos políticos y económicos (Tabla 8).

Tabla 8 Sentencias condenatorias de la Corte IDH contra México para 2014. 

Fuente: Elaboración propia a partir de la “Base de datos ONG ante el SIDH”.

Las sentencias tuvieron en común que reconocían la responsabilidad estatal en las violaciones a los derechos humanos y que señalaban la necesidad de generar reformas para luchar contra la impunidad. Además de recomendaciones judiciales y administrativas, subrayaron lo expresado por la ONG de derechos humanos respecto al rechazo al uso indebido de la fracción II del artículo 57 del Código de Justicia Militar, favorecedor de la impunidad, calificándolo de violatorio de la obligación de los Estados en cuanto a adecuar la legislación interna a la Convención Americana sobre Derechos Humanos; se ordenaba así la reforma del Código de Justicia Militar en su conjunto (^{Hincapié, 2013: p. 230}).¹²

Como resultado de la presión del activismo legal transnacional, en esta coyuntura de fallos de la CIDH, la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el análisis de un caso doméstico, por medio de la Resolución del 12 de julio de 2011, señaló la obligatoriedad para todas las autoridades mexicanas de las sentencias y la facultad de todos los jueces para realizar un control de convencionalidad aplicando los tratados internacionales de derechos humanos, incluso en perjuicio de la legislación mexicana, lo que generó una nueva estructura de oportunidad jurídica a nivel nacional (SCJN, Resolución 12 de julio de 2011). Estos fallos y sus efectos reforzaron la legitimidad de las demandas de las ONG y reafirma el escenario internacional como un espacio fundamental de movilización para las ONG defensoras de derechos humanos.