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Perfiles latinoamericanos

versión impresa ISSN 0188-7653

Perf. latinoam. vol.18 no.35 México ene./jun. 2010

 

Artículos

 

La diversidad institucional del bicameralismo en América Latina

 

Institutional Diversity of Bicameralism in Latin America

 

Diego Reynoso*

 

*Profesor investigador Flacso/Argentina, Ayacucho núm. 551 CP 1026 Buenos Aires Argentina (54 11) 5238 9300. Investigador adjunto Conicet, E–mail: dreynoso@flacso.org.ar.

 

Recibido el 12 de agosto de 2009.
Aceptado el 20 de septiembre de 2009.

 

Resumen

El presente trabajo tiene como foco el estudio de las instituciones de los sistemas bicamerales de Latinoamérica, atendiendo a sus variaciones y a las posibles diferencias que éstas producen en el sistema de toma de decisión. Así, se propone identificar el potencial impacto que cada arreglo institucional tendría en las estrategias y comportamiento de los legisladores y en los diferentes aspectos de la elaboración de la política pública. Para ello se analizan diferentes características institucionales, como las reglas de selección de los legisladores, la base de representación, el tamaño de las cámaras, la duración del mandato, la renovación parcial de escaños, las atribuciones de las cámaras, los requisitos de elección y las diferentes modalidades de tratamiento de los proyecto de leyes. La muestra de países de comparación sistemática está compuesta por Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, México, Paraguay y Uruguay, y se incluyen colateralmente los países antaño bicamerales: Ecuador, Nicaragua, Perú y Venezuela.

Palabras clave: bicameralismo, sistema electoral, Congreso, América Latina.

 

Abstract

This paper centers on the study of institutions in bicameral legislative systems in Latin America, paying attention to their variations and the potentially different results affecting the decision making system. It aims to identify the impact each institutional arrangement may have on the legislators' strategies and behavior and on various aspects of public policy development. For this purpose, various institutional characteristics are examined, such as: the rules of legislators' selection, the representation basis, chambers' size, election requirements, term duration, partial seat renewal, and the different modalities for treating legislative bills. The sample of countries for systematic comparison is composed of Argentina, Bolivia, Brazil, Chile, Colombia, Mexico, Paraguay and Uruguay. Secondarily, the following countries that formerly had bicameral systems were included: Ecuador, Nicaragua, Peru and Venezuela.

Key words: bicameralism, electoral system, Congress, Latin America.

 

Introducción1

Suele afirmarse que Estados Unidos fue el modelo en el que se basaron las constituciones de los países latinoamericanos (Llanos y Nolte, 2003: 55); incluso se afirma que las constituciones de estos países han sido calcadas de la Constitución estadounidense. Esta apreciación se fundamenta, aparentemente, en la adopción del sistema presidencial de los países de la región.2 Sin embargo, el diseño institucional de estos últimos, entre sí y en comparación con el de Estados Unidos, varía considerablemente. Muchas investigaciones han demostrado la variación existente en los arreglos institucionales de la región y sus efectos sobre diferentes dimensiones de la política. Un ejemplo lo constituye la abundante literatura que analiza el impacto de los sistemas electorales y los poderes de los presidentes en la dinámica de la interacción entre los actores políticos (Carey y Shugart, 1992; Mainwaring y Shugart, 1997; Nacify Mortgenstern, 2002; Colomer y Negreto, 2003; Alemán yTsebelis, 2005; entre otros).

El presente trabajo se centra en el estudio de las instituciones de los sistemas bicamerales de Latinoamérica, atendiendo a sus variaciones y a las posibles diferencias que producen en el funcionamiento del sistema de toma de decisión. Se entiende genéricamente por sistema bicameral los congresos en los que se requiere que ambas cámaras, y no una sola, aprueben un proyecto o iniciativa de ley.

Los países latinoamericanos que hoy poseen un sistema bicameral son Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, República Dominicana, Haití, México, Paraguay y Uruguay. Hasta no hace mucho tiempo lo fueron Perú (1992) y Venezuela (1999). Contaron, además, con un sistema bicameral, previo a la restauración democrática, Ecuador y Nicaragua. Si bien todos estos países poseen o poseyeron dos cámaras, difieren entre sí en la forma de conformación y elección de ambas, así como en los poderes y competencias otorgados a cada una.

Estos dos aspectos han sido el centro de atención de los estudios comparados sobre sistemas bicameral es en los países desarrollados (Lijphart, 1999; Patterson y Mughan, 1999), y más recientemente de América Latina (Nolte y Llanos, 2003; Schiavon, 2004). Sin embargo, como señalan Tsebelis y Money (1997), además de los rasgos particulares de conformación y atribuciones que presenta cada país, la forma en que una iniciativa de ley "viaja" de una cámara hacia otra para que sea aprobada, ha sido parcialmente descuidada. En este sentido, las instituciones y prácticas que gobiernan el proceso de toma de decisión de la política pública constituyen una nueva agenda de investigación (Uhr, 2006: 479).

En este artículo se analizarán las competencias y atribuciones de cada cámara, así como los rasgos institucionales que gobiernan el proceso de toma de decisiones. Esta aproximación integradora contribuirá a la superación de la tradicional clasificación de los sistemas bicamerales, según las dimensiones de congruencia y simetría, basadas en la obra de Arend Lijphart (1984; 1999). A su vez, permitirá identificar el potencial impacto que cada arreglo institucional tendría en las estrategias y comportamiento de los legisladores, así como en los diferentes aspectos de la elaboración de la política pública.

De este modo, un tratamiento exhaustivo de las instituciones del bicameralismo conducirá, en primer lugar, a un entendimiento más profundo de las diferencias existentes en los países de la región y, en segundo, a entender los mecanismos que vinculan a las instituciones y los actores con los resultados.

 

1. El paradigma Lijphart: incongruencia y simetría

Existe un consenso positivo sobre dos grandes ventajas comparativas del bicameralismo respecto de los sistemas unicamerales: la doble representación y la redundancia o revisión (Patterson y Mughan, 1999: 10–16). En primer lugar, destaca la articulación de una doble representación que permite ampliar las bases de representación del gobierno. En segundo, la doble revisión de la legislación que permite una segunda lectura más cuidadosa, introduciendo una pausa en el proceso de deliberación de la política pública.

De este modo, qué representa cada cámara y cuánto poder posee cada una son las dimensiones estándar del estudio comparativo de los sistemas bicamerales. En función de estos atributos, se clasifican los sistemas bicamerales según sus grados de congruencia y de simetría (Lijphart, 1999). Por congruente (o sería mejor decir convergente) se entiende a los sistemas bicamerales en los que ambas cámaras se eligen con la misma base de representación y la misma forma de elección, dando lugar a composiciones político partidarias similares (congruentes) en ambas cámaras. Cuando la base de representación es diferente (por ejemplo, una cámara tiene como base los territorios y la otra, los ciudadanos), y además los representantes son elegidos mediante sistemas electorales diferentes, los resultados, por lo general, dan lugar a la formación de composiciones diferentes (incongruentes) en cada una de las cámaras. En estos casos es esperable que las cámaras posean opiniones distintas en materia de política pública y diverjan en sus votos. Lijphart clasifica esta situación como incongruencia (1997: 207); también ha sido denominada "Congreso dividido" (Cox y Kernell, 1992).

Independientemente de la base de la representación y de la forma de elección de cada cámara, conviene considerar adicionalmente que éstas tendrían poderes similares o diferentes. Cuando los poderes son iguales, o las competencias de las cámaras no son lo suficientemente distintas como para considerar que una es más poderosa que la otra, estamos en presencia de cámaras con poderes simétricos. En contraposición, cuando una de las cámaras es dotada con menos poderes que la otra, estamos en presencia de una asamblea asimétrica (Lijphart, 1997: 206).

De la combinación de las reglas de elección y composición (congruencia–incongruencia), y de los poderes de cada una de las cámaras (simetría–asimetría), surgen cuatro tipos básicos de sistemas bicamerales (Lijphart, 1984:113–115; 1997:211–213). Los bicameralismos fuertes o sólidos son aquellos en los que las reglas de composición producen cámaras con preferencias políticas diferentes (incongruentes), y además las cámaras tienen poderes equivalentes en la toma de decisión (simetría). Los bicameralismos endebles o de media fuerza (medium–strength) son aquellos en los que ambas cámaras tienen poderes equivalentes (simétricos), pero, dadas las reglas de composición, éstas representan preferencias similares (congruentes), de modo tal que, según el autor, la existencia de ambas cámaras se vuelve superflua. En tercer lugar, los bicameralismos débiles son aquellos en los que las cámaras si bien representan preferencias diferentes (incongruencia), una de éstas no tiene mayor peso en la elaboración de la política pública, producto de una extrema asimetría. Por último, los bicameralismos insignificantes son aquellos en los cuales existe asimetría de poder y congruencia de preferencias en las cámaras.

Los términos empleados para señalar la tipología (sólido, endeble, débil e insignificante) propuesta por Lijphart (1984) se reemplazaron con un continuo fuerte–medio–débil en la nueva versión de su trabajo de 1999. No obstante, la tipología marcó un rumbo que ha predominado en los estudios de los sistemas bicamerales. De este modo, las características señaladas permiten ordenar los bicameralismos en una clasificación de mayor a menor fuerza. Si la tipología tiene alguna función explicativa, entonces es esperable que los sistemas se comporten similarmente, en la medida en que compartan posiciones cercanas en dicha clasificación y sus diferencias sean significativas, según estén ubicados en diferentes lugares; de lo contrario, la tipología no tendría mayor relevancia analítica.

Las recientes contribuciones comparativas sobre América Latina no escaparon del paradigmático enfoque de Lijphart, ya sea en la versión de 1984 o en la de 1999. Si bien se ha avanzado en la medición de las variables, agregando nuevos indicadores o mejorando la medición de algunos otros (Llanos, 2002; Nolte, 2002; Llanos y Nolte, 2003), los estudios no han superado la bidimensionalidad de la lógica congruencia–incongruencia y simetría–asimetría.3

En los subsiguientes apartados describo y caracterizo las diferencias institucionales existentes en los bicameralismos latinoamericanos. También analizo las dimensiones estándar de los sistemas bicamerales, como lo hacen los estudios previos; me concentro fundamentalmente en el impacto potencial de estas características en el proceso de toma de decisión y en las reglas que gobiernan la secuencia de votaciones entre ambas cámaras.4

 

2. El bicameralismo en América Latina

Según los datos comparados, el continente americano y el Caribe son las regiones del mundo con una mayor densidad relativa de sistemas bicamerales. Particularmente, los países latinoamericanos que cuentan con un congreso bicameral en la actualidad son Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Haití, México, Paraguay, República Dominicana y Uruguay; y hasta no hace mucho tiempo lo fueron Perú y Venezuela. Contaron además con un congreso bicameral, con anterioridad a la restauración democrática, Ecuador y Nicaragua.5

En los siguientes apartados se describe y, en cierta medida, se analiza a estos países en función de diversas variables o características institucionales. En primer lugar, la base de representación, entendiendo por ello el criterio utilizado para determinar las características de los segmentos o conjuntos de electores que eligen a los representantes. Por ejemplo, la base sería aleatoria si los representantes son elegidos tomando como conjunto una composición aleatoria de la población, o sería funcional si se toma como conjunto los grupos de interés (sindicatos, gremios, cámaras empresariales, etc.) (Buchanan y Tullock, 1962: 254–256). Las bases de representación serían también —y usualmente lo son— territoriales o de clase.

En segundo lugar, el modo de elección de los representantes. Por modo de elects ción se entiende el conjunto de reglas que determinan cómo se eligen o nombran los representantes. En general, se trata del sistema electoral que se utilice en cada cámara.6 No obstante, los representantes son designados, nombrados o elegidos por una autoridad determinada o por un conjunto de individuos específicos, sin considerar a la población como base de representación.

En tercer lugar, el tamaño de cada cámara. Este aspecto tiene un impacto central en los costos de toma de decisión de un sistema político. Cuanto mayor es el número de individuos que participa en el proceso de toma de decisión, mayores son los costos asociados con la toma de decisión y menores las externalidades producidas por la decisión (Buchanan yTullock, 1962). Pero, además, la relación entre el tamaño de ambas cámaras impone ciertos límites a la información y especialización de sus miembros (Rogers, 1998).

La cuarta y quinta variables bajo observación corresponden a la duración del mandato de los representantes y a los mecanismos de renovación de cada cámara. Por duración del mandato se entiende el periodo durante el cual un representante es elegido o designado. Por mecanismos de renovación entendemos los ciclos electorales en que se eligen a aquéllos. Por ejemplo, en algunos países se renueva la totalidad de los miembros en la misma elección; en otros casos, la renovación es por mitades o tercios. Estos rasgos varían entre las cámaras de una asamblea, por ejemplo, se observa comúnmente que los diputados duran menos años en sus cargos que los senadores.

La sexta variable corresponde a los requisitos constitucionales para ser elegido. Atendiendo a la idea clásica de la necesidad de una cámara con mayor experiencia y sabiduría ("el consejo de ancianos"), algunos congresos establecen diferentes requisitos, entre éstos el de la edad (Llanos y Sánchez, 2006).

La séptima variable son las atribuciones de cada cámara en diferentes asuntos de política pública. Por lo general, algunos temas son competencia exclusiva de una u otra cámara, como en el caso del papel que cada una desempeña en el eventual proceso de juicio político al jefe del Ejecutivo en los sistemas presidenciales.

Por último, existen variaciones en el proceso de toma de decisión bicameral. Es decir, en las reglas con las que se determina cómo se llega a una decisión final. En algunos casos, si ambas cámaras no llegan a un acuerdo sobre el proyecto, se mantiene el statu quo. En otros, se revisa un proyecto cuantas veces sea necesario para alcanzar un acuerdo. Otra alternativa es que las diferencias se diriman con la reunión de ambas cámaras, o bien de algunos representantes de cada cámara.

Con este mapa de ocho variables institucionales, se explora la diversidad institucional del bicameralismo latinoamericano. La consideración de estas variables (individual y separadamente) permitirá un análisis profundo y detallado de las asambleas latinoamericanas, a través del cual se argumentará que su condensación en un índice compuesto resultaría reduccionista y potencialmente perjudicial para el análisis comparado de la toma de decisiones legislativas.

 

2.1 Base de representación y forma de elección

Los congresos bicamerales adquieren diferentes formas de conformación y elección de sus miembros. La conformación se refiere a la base de representación y remite a cuál es el papel principal que los agentes representan en la cámara. De este modo, se señala como una de las ventajas del bicameralismo la posibilidad de la doble articulación de la representación (Patterson y Mughan, 1999: 10–12; Uhr, 2006: 478–482).

Los criterios para determinar las bases de la representación serían la función social, la clase social, el territorio o la población (los ciudadanos considerados individualmente). La mayoría de los gobiernos republicanos coinciden en considerar la población como la base de representación democrática por excelencia (Balinski y Young, 1983). En los sistemas bicamerales, la representación popular, del tipo "una persona, un voto", se observa en la Cámara Baja (Balinski y Young, 1983), mientras que la otra cámara se constituye para articular otros criterios.

El criterio territorial, cuya composición se establece con base en la igualdad de los territorios, se adopta como criterio adicional fundamentalmente en los Estados federales. Este patrón de representación, poblacional en la Cámara Baja y territorial en la Cámara Alta, está asociado al modelo estadounidense de organización federal (Riker, 1964). Sin embargo, éste no es el único modelo de organización de la representación, mucho menos constituye la regla (Stepan, 1999).

Los sistemas electorales para las cámaras altas difieren, en muchos casos, de los sistemas electorales utilizados en las cámaras bajas (véase en el apéndice la tabla 1).

Así, encontramos que Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, República Dominicana, Haití y México poseen cámaras bajas de representación popular, en las que el número de diputados que la integran son elegidos con una base de representación poblacional proporcional o, en algunos casos, ponderada;7 mientras que las cámaras altas se componen con una base de representación territorial de un número igual de senadores por cada departamento, estado, provincia, o región.

Argentina, Bolivia, Brasil, Haití y México asignan tres senadores por cada territorio, que son elegidos por votación directa.8 En Argentina, Bolivia y México, los senadores se reparten dos para el partido más votado y uno para el segundo partido inmediato. México, adicionalmente, agrega a los senadores elegidos en los estados un distrito único de 32 senadores que se reparten entre los partidos, según una fórmula proporcional con método de resto mayor (método Hare). En Brasil, se eligen en forma parcial cada cuatro años, dos tercios en una elección y un tercio en la otra; repartiéndose dos escaños para los dos candidatos más votados en la primera, y el único para el más votado en la otra elección. En Haití, el sistema es más sofisticado, los senadores se eligen en forma parcial por el método de mayoría absoluta, con doble vuelta electoral o ballotage, en elecciones uninominales.9

En Chile se eligen dos senadores en cada una de las 19 regiones, con una fórmula proporcional con método d'Hont. Antes de la reforma de 2005, a los senadores electos se sumaban doce (o más) senadores con base de representación funcional: dos ex miembros de la Corte Suprema y un ex contralor general de la nación, cuatro ex comandantes en jefe de las cuatro Fuerzas Armadas (Ejército, Fuerza Aérea, Armada y Carabineros), un ex ministro del gobierno nacional y un ex rector de alguna universidad nacional. A los miembros de la Corte Suprema y al contralor, los elegía la Corte Suprema; a los jefes militares, el Consejo de Seguridad Nacional; mientras que los otros dos eran elegidos por el presidente de la república. A su vez, todos los ex presidentes ocupaban un escaño en forma vitalicia. En República Dominicana, los senadores son elegidos en distritos uninominales (uno por provincia), asignándose el escaño al candidato más votado (simple pluralidad de sufragios).

En Colombia, Paraguay y Uruguay, a diferencia de los anteriores, la Cámara Alta no tiene base de representación territorial. Los senadores se eligen en un distrito electoral único nacional y las bancas se reparten en forma proporcional a los partidos, según el porcentaje de votos obtenidos con método d'Hont en el caso de Paraguay y Uruguay, y con cifra repartidora en el caso de Colombia.

Por otra parte, tanto Uruguay como Paraguay eligen a sus diputados y senadores con la misma base de representación y con el mismo sistema electoral que eligen a sus diputados, de modo tal que entre ambas cámaras se espera "congruencia" representativa, a no ser por el número de integrantes.

Como se aprecia, si se considera exclusivamente la base de representación y el modo de elección de los representantes, encontramos variaciones institucionales notables a lo largo de la región. No existe un único patrón de representación y elección que impere en la composición de las cámaras. De modo que, en términos de base de representación y modalidad de elección, la diversidad interna es muy amplia y, comparativamente con el modelo estadounidense, dista de parecerse al sistema de distritos uninominales y mayoría relativa para la Cámara Baja, asignando poblacionalmente los distritos a los estados y una Cámara Alta que elija dos senadores por estado en distritos uninominales (con la excepción parcial de Brasil).

 

2.2 Tamaño de las cámaras

La relación entre el tamaño de las cámaras varía de país a país, pero existe un patrón mundial: las cámaras bajas son más numerosas que las altas. Tomando la muestra de los 76 países bicamerales, el promedio mundial del tamaño relativo de las cámaras bajas respecto de las altas (bajas/altas) es 2.84. Esto significa que, en promedio, existen 2.84 miembros en las cámaras bajas por cada miembro en la Cámara Alta o, lo que es más fácil de interpretar: las cámaras bajas son 2.84 veces más grandes que las altas; algo así como el triple del tamaño. El valor máximo se registra en Filipinas, donde la Cámara Baja es diez veces más grande que la Cámara Alta (240/24). Mientras que el valor mínimo se registra en Bahrain, en donde ambas cámaras tiene el mismo número de integrantes (40/40=1).

El Reino Unido de Gran Bretaña es el único caso que no sigue la regla. La Cámara Alta o Cámara de los Lores (751 miembros) es mayor que la Cámara Baja o Cámara de los Comunes (646 miembros). Por esa razón, la relación Cámara Baja/Cámara Alta es menor que la unidad (.86). En todos los demás casos, la relación es mayor que la unidad.

En el continente americano, por ejemplo, Estados Unidos tiene una Cámara Baja que es 4.35 veces más grande que el Senado (435/100). En América Latina, la relación entre el tamaño de las cámaras varía considerablemente entre país y país. Alcanza el valor máximo en Brasil con 6.33 (513/81), le siguen República Dominicana 5.56 (178/32), Bolivia 4.81 (130/27) y México 3.90 (500/128). En estos casos, las cámaras bajas poseen un tamaño alrededor de cuatro veces, o más, mayor que las cámaras altas respectivas. En un segundo bloque se encuentran Argentina con 3.56 (257/78), Haití con 3.3 (99/30), Uruguay con 3.19 (99/31) y Chile con 3.15. Los países cuya relación numérica es menor son Paraguay (1.77) y Colombia (1.62) (véase en el apéndice la tabla 1).

La relación aritmética de la diferencia de tamaño entre las cámaras es relevante porque tiene un impacto en el funcionamiento del sistema bicameral. Si consideramos un espacio de políticas públicas determinado, hay razones teóricas y empíricas que permiten sostener que la cámara más grande en tamaño obtendrá más y mejor información a un costo menor y con mayor rapidez que la cámara más pequeña (Rogers, 1998: 1042). Cada miembro de la cámara más pequeña tendrá que cubrir una proporción mayor del espacio de políticas públicas, en comparación con cada miembro de la cámara más grande. Como hay menos senadores que diputados, para equilibrar ambas cámaras cada uno de los senadores tendrá que hacer un mayor esfuerzo, comparativamente con cada uno de los diputados, para alcanzar la misma cantidad de información y la profundidad respecto de cada asunto a cubrir en ambas cámaras. A igual esfuerzo, entonces, la Cámara de Diputados logra mayor especialización y más información que la Cámara de Senadores. Dada esta diferencia, para alcanzar la misma cantidad de información y especialización, se requiere que los miembros de la Cámara Alta tengan mayores capacidades y recursos que los de la Cámara Baja. Por ello, cuanto mayor sea la razón o relación aritmética entre ambas cámaras, más ventajas estratégicas tendrá la cámara de mayor tamaño, debido a su facilidad promedio para obtener especialización e información y a un menor costo por miembro. En contraposición, el poder relativo de cada representante decrece con el tamaño del cuerpo al que pertenece.

En este sentido, la Cámara de Diputados de Brasil es la que posee una mayor ventaja estratégica comparativa, manteniendo los demás factores constantes. En el otro extremo, el Senado colombiano es, de las cámaras altas de la región, el que se encuentra estratégicamente más equilibrado respecto de la Cámara de Diputados, independientemente de los otros atributos. La asimetría de información y especialización que de ello derivaría, es de esperar que sea la máxima en Brasil y la menor en Colombia.

 

2.3 Duración

La duración del mandato de los representantes es otra característica institucional que afecta el funcionamiento de los sistemas bicamerales. Esto es así porque la duración incide en el tipo y la magnitud de las presiones electorales que enfrentan los legisladores. Duraciones distintas entre las cámaras conllevan, entonces, presiones electorales diferenciales que se traducen en incentivos comportamentales divergentes.

Por un lado, cuando los mandatos son de corta duración, los representantes están sometidos a presiones electorales continuas, que introducen incentivos para atender y considerar las demandas coyunturales inmediatas de los electorados, desalentando consideraciones políticas de mediano y largo plazo. A medida que la duración del a mandato aumenta, crece la independencia respecto de las cuestiones coyunturales y se refuerzan los incentivos del representante para hacer consideraciones de mediano y largo plazo, no teniendo que sopesar los costos políticos inmediatos de sus decisiones. Por ello, si existen diferencias en la duración de los mandatos entre las cámaras, ceterisparibus, esperaríamos que los miembros de la cámara con mayor duración aboguen por políticas de largo plazo y que los miembros de la cámara de menor duración apoyen, en cambio, políticas de corto plazo. Esta diferencia institucional produce, pues, consecuencias significativas en las preferencias de los legisladores que afectan potencialmente el proceso de toma de decisión.

Por lo general, cuando existen diferencias en la duración del mandato, son los senadores quienes gozan de uno más largo. En la actualidad, cinco países latinoamericanos tienen diferencias intercamerales en la duración de los mandatos. Esta diferencia es más pronunciada en Chile y Brasil, donde los diputados poseen un mandato por cuatro años; mientras que los senadores son elegidos por un mandato de ocho. Además, en Chile, existe un conjunto de senadores designados que poseen el cargo en forma vitalicia (como es el caso de los ex presidentes).10

En México, la diferencia disminuye a tres años: los diputados permanecen en su cargo tres años, mientras que los senadores son elegidos por un mandato de seis. Los otros dos casos con diferencias son Argentina y Haití: en la primera, la diferencia es de dos años, los diputados duran cuatro años en sus cargos y los senadores seis.11 Mientras que en Haití, los diputados son elegidos para un periodo de tres años, en tanto que la duración en el mandato de los senadores es condicional al resultado obtenido en las elecciones. De este modo, los senadores que ganan su escaño en primera vuelta, obtienen un mandato de seis años de duración, y quienes lo consiguen en segunda vuelta, lo obtienen por cuatro años (véase cuadro 1).

Los demás países no poseen diferencias en la duración de sus mandatos. En Colombia y República Dominicana, tanto los diputados como los senadores duran en sus cargos cuatro años; en cambio, en Bolivia, Paraguay y Uruguay los miembros de ambas cámaras son elegidos para un periodo de cinco años.

A partir de la hipótesis planteada, esperaríamos que los diputados de Chile, Brasil, México, Argentina y Haití tengan motivaciones comportamentales distintas que los senadores. En los países latinoamericanos restantes, en cambio, esperaríamos que la misma duración sea un rasgo que alimente las similitudes preferenciales intercamerales. Por ello, conjeturamos que el acuerdo en el proceso de toma de decisiones en los primeros sería más dificultoso que en los restantes, debido a que la duración del mandato introduce diferentes perspectivas temporales a tener en cuenta.

 

2.4 Renovación

La otra variable que se debe considerar en interacción con la duración del mandato es la existencia o no de una elección escalonada para la renovación de las cámaras. La proporción que se renueva resulta de la razón entre los cargos a elegir y el total de miembros de la cámara. Cuando la proporción es menor a uno, la renovación no es completa, y la elección sólo afecta a la porción de cargos a renovar, dejando el resto 2 .8 de la cámara inmodificable (véase cuadro 1).

La existencia de un sistema de renovación parcial de las cámaras introduce dos efectos: uno directo y mecánico en la conformación del Congreso; otro de tipo comportamental, en cuanto al impacto de la coyuntura en las consideraciones de corto, mediano y largo plazo de los representantes.

Allí donde la renovación no es completa, la elección de representantes tendrá sólo un efecto en la porción de cargos a renovar, dejando el resto de la cámara inmodificable. Cuanto menor sea la porción de escaños renovados, menor será el impacto de la coyuntura en la conformación de la cámara, y menor será el impacto de la coyuntura en la agenda política de ésta. En un sistema con renovación parcial, el Congreso queda blindado contra los cambios repentinos y coyunturales de las mayorías electorales.

La renovación parcial resulta entonces en la presencia de legisladores con horizontes temporales distintos. Los legisladores que no ponen en juego su escaño en una próxima contienda electoral (por ejemplo, los recientemente electos), tendrán incentivos para hacer consideraciones más allá de la coyuntura (mediano plazo) y no sufrirán la presión electoral, mientras que los miembros restantes que defienden sus escaños o cargos, estarán más atentos a las demandas y presiones coyunturales (corto plazo), ya que sus cargos estarán en disputa. Si en una determinada elección, la proporción de cargos por renovar es alta, será esperable entonces que predominen las consideraciones cortoplacistas dentro de la cámara. De este modo, la variación en la proporción de la renovación indicaría la existencia de incentivos diferenciados en las consideraciones temporales de los actores.

La mayoría de los países no presenta diferencias en cuanto a la renovación legislativa. Sólo tres de los diez países bajo estudio poseen renovación parcial de los cargos. El caso extremo es Argentina, donde los diputados permanecen cuatro años en su cargo, sin embargo, la cámara renueva su composición por mitades cada dos años. En el Senado sucede algo similar: los senadores tienen un mandato de seis años, pero la cámara se renueva por tercios cada dos. De este modo, existe un calendario electoral diferenciado, incluso por provincia, para la elección de los representantes.

Brasil, Chile y Haití son los otros dos casos donde existe renovación parcial de la Cámara Alta. En Brasil, los senadores son elegidos por un mandato de ocho años, pero la cámara se renueva cada cuatro, alternando un tercio de los cargos en una elección y dos tercios de los cargos en la siguiente. En Chile, los senadores son elegidos por un mandato de ocho años y se renuevan cada cuatro, primero las regiones impares y en las siguientes las regiones pares. Haití renueva los senadores por tercios cada dos años. Los demás países no poseen renovación parcial para ninguna de las cámaras. Por ejemplo, Bolivia, Paraguay y Uruguay renuevan cada cinco años totalmente ambas cámaras.

Considerando las observaciones del apartado anterior, la duración y renovación producen un impacto interactivo sobre los representantes. Allí donde el tiempo de duración del mandato es corto y la renovación es completa, todos los representantes se ven sometidos a presiones electorales y deben dirigir su atención a cuestiones coyunturales. Si el tiempo es largo y no hay renovación parcial, a medida que se acerca la elección, la presión de la coyuntura es mayor para todos los representantes. En cambio, la renovación parcial introduce un impacto fragmentario de la elección sobre las consideraciones coyunturales de la cámara como un todo. Si se combina con duración del mandato por periodos largos, permite blindar a la cámara como un todo de las presiones electorales coyunturales.

Los representantes que enfrenten en el corto plazo elecciones serán los únicos que sufrirán inmediatamente los costos políticos asociados a sus decisiones, dejando a los demás con mayor libertad en la toma de decisión. Cuanto menor sea la fracción que se renueve, menor será de este modo el impacto de consideraciones exclusivamente coyunturales.

 

2.5 Requisitos

En general, de los diferentes requisitos existentes en cada país para ser legislador, el mínimo común denominador está integrado por la ciudadanía, edad y residencia (véase en el apéndice la tabla 2).

Algunos países exigen el nacimiento como condición sine qua non para ser senador o diputado: Bolivia, Brasil, Colombia, Haití, México y Paraguay. Y lo exigían también Ecuador, Nicaragua, Perú y Venezuela. En otros países, si bien no se exige el nacimiento como condición para ser representante, introducen un requerimiento de tiempo de ciudadanía mínimo: seis años para ser elegido senador y cuatro para ser elegido diputado en Argentina; siete años para ser senador y cinco para ser diputado en Uruguay, y diez años para ambos cargos en República Dominicana.

Respecto de la edad, se observa que existe una diferencia significativa en la edad requerida para ser elegido diputado o senador. Siguiendo las tradiciones históricas,12 en casi toda la región, para ser electo senador se exige un mínimo de edad mayor que para ser electo diputado. Esta tradición se sustenta en el origen histórico del Senado, como consejo de ancianos, cámara de expertos y fuente de sabiduría y experiencia. Y, respectivamente, en su función de instancia de freno y moderación de los impulsos de las mayorías representadas en la Cámara de Diputados.

La edad mínima para ser elegido diputado oscila en general entre los 21 (Brasil, 2 .8 Chile y México) y los 25 años (Argentina, Bolivia, Colombia, República Dominicana, Haití y Uruguay). En cambio, el mínimo de edad requerido para senador es mayor, con excepción de República Dominicana, que es igual a la edad requerida para ser diputado. Este país como México tienen la edad mínima para ser senador (25 años de edad) de los países bajo estudio.

En el otro extremo figura Chile, donde se requiere tener cuarenta años de edad para acceder a la Cámara Alta. El resto de los países se encuentra en la franja de 30–35 años. En Argentina, Colombia, Haití y Uruguay se requiere tener treinta años; mientras que en Bolivia, Brasil y Paraguay, 35. En este rango figuraban las exigencias para ser senador en Ecuador, Perú y Venezuela (35 años); en tanto que en Nicaragua se exigían cuarenta años. Como se aprecia, salvo excepciones (México y República Dominicana), la edad requerida para ser elegido senador supera los treinta años.

Además de los criterios de ciudadanía y edad, en los países donde la base de representación es territorial, suele agregarse un requisito de residencia en el distrito que se pretende representar. Así, la exigencia menos restrictiva es residir en el estado, provincia, departamento o territorio por el cual se es electo (Brasil). Otras restricciones incluyen ser natural del distrito, o bien tener unos años de residencia, como en el caso de México (seis meses); Argentina y Chile (dos años); Haití (cuatro años) y República Dominicana (cinco años). Para los casos en que no existen divisiones distritales (como en Colombia, Paraguay o Uruguay), o los representantes no son elegidos en distritos que concuerdan con las unidades de gobierno territoriales (Chile), estas restricciones no aplican.

Este requisito de residencia se exige para asegurar un tipo de representación territorial que, a su vez, impacta en el comportamiento de los representantes y en el contenido de las políticas públicas. Se espera que los representantes elegidos geográficamente actúen de manera estratégica para destinar la mayor cantidad de beneficios a su distrito, ya que de éste depende gran parte de su carrera política futura. En consecuencia, el proceso de la elaboración de políticas, así como su contenido, tendrá una impronta territorial que no estará presente en las cámaras que no se conforman con base en criterios de origen o residencia de esta naturaleza.

Junto a estos requisitos mínimos, comunes entre los países de la región, existen en cada país otros requerimientos específicos. Por ejemplo: un nivel de ingreso mínimo simbólico en Argentina; haber cursado la enseñanza media en Chile; tener afiliación partidaria en Brasil; ser propietario o profesional en Haití, y en México, entre otras cosas, no ser ministro de algún culto religioso. Estas restricciones adicionales van en línea con la idea de la experiencia, sabiduría y reflexión con que normativamente se fundamentan la existencia de las cámaras altas. No obstante, la experiencia comparada confirma parcialmente esta expectativa.

 

2.6 Atribuciones

Una de las características que suelen destacarse como indicador de simetría–asimetría de las cámaras son las atribuciones de cada cual. En este sentido, se afirma que cuanto más desigual sea el reparto de atribuciones más asimétrico es el sistema. Por ejemplo, Llanos (2002: 14–19) intenta una operacionalización más elaborada que la del propio Lijphart (1984; 1999) para medir la asimetría de los países latinoamericanos, en la cual incluye, entre otras variables, las atribuciones legislativas de los senadores.13

En la tabla 3 (véase el apéndice) se presentan, sumariamente, las atribuciones comparadas de las cámaras bajas y altas en América Latina. Se simplifican en siete categorías de atribuciones: juicio político, iniciativas exclusivas, nombramientos, autorizaciones, relaciones exteriores, finanzas públicas y otros, con el propósito de encontrar patrones comunes y diferencias.

El mínimo común denominador entre todos los casos es el mecanismo de juicio político. La Cámara Baja funge como cámara acusadora; la Cámara Alta, como juzgadora. El resto de las atribuciones varían casuísticamente. Por ejemplo, en algunos países el Estado de sitio es competencia de la Cámara Alta (Argentina), mientras que en otros es de la Cámara Baja (Bolivia). Las competencias también varían respecto de los nombramientos, designaciones y proposiciones de ternas. Si bien en una gran cantidad de países una u otra cámara tiene facultades para nombrar o al menos vetar nombramientos del Ejecutivo, como son los ascensos en las fuerzas armadas, el personal superior del servicio exterior, procuradores de justicia, defensores del pueblo, contralores generales, etc., no existe un patrón discernible de las atribuciones de cada cámara en estas materias.

En algunos países, una de las cámaras tiene poder de iniciativa exclusiva en algunos temas, por ejemplo, en cuanto a legislación sobre contribuciones y reclutamiento de tropas, la Cámara de Diputados de Argentina tiene la iniciativa; en Paraguay, en lo que compete a la legislación municipal y departamental, la iniciativa está en manos de la Cámara Baja, mientras que en materia de tratados y acuerdos internacionales la iniciativa está en poder del Senado.

Más allá de las atribuciones específicas en cada caso, conviene no perder de vista la relación entre los tamaños de ambas cámaras. La asignación de atribuciones similares entre ambas cámaras introduce a favor de la cámara más grande en tamaño una ventaja estratégica en cuanto a la obtención de información y a la especialización. De este modo, la idea ampliamente difundida en torno a la simetría de poder, tomando como indicador las atribuciones, conduce a conclusiones erróneas desde el punto de vista estratégico. Una cámara con un número pequeño de integrantes e iguales atribuciones, está en una situación de desventaja estratégica respecto de la cámara de mayor tamaño, pero, paradójicamente, sus miembros en forma singular poseen un poder de decisión mayor.

 

2.7 Decisión

Suele destacarse que la otra ventaja del bicameralismo, además de la representación, reside en la doble revisión de la legislación o redundancia (Uhr, 2006). Una segunda cámara permite una segunda lectura de los proyectos de ley y provee una segunda opinión respecto de los contenidos y consecuencias potenciales de las iniciativas. De este modo, la doble revisión tiene como objeto mejorar la calidad de la política pública e introducir un mayor control y balance en el proceso de decisión.

Más allá de las reglas de elección y la base de representación, los requisitos para ser electo y de las atribuciones de cada cámara, el aspecto definitivamente central en el proceso de toma de decisión bicameral reside en el juego entre ambas cámaras y el presidente. Si bien en muchos países del mundo (como en Gran Bretaña) las cámaras altas han quedado subordinadas a las bajas, reservándose sólo el poder de reconsideración o de demora, ese mínimo papel altera el funcionamiento del proceso de toma decisión, mucho más allá de lo que un enfoque centrado en incongruencias y simetrías puede prever (Tsebelis y Money, 1997: 54–69).

En este sentido, incluso en sistemas con cámaras altas dotadas de menos poderes que las bajas, la existencia de dos cámaras introduce una pausa en la elaboración de la política pública y demora la decisión para permitir que los actores políticos y sociales se expresen, de modo tal que se evalúe y reconsidere una política pública (Patterson, 1999).14

En general, los países latinoamericanos han adoptado diferentes formas en que la legislación "viaja" de una cámara a otra. Ambas cámaras fungen indistintamente como cámaras de origen y cámara de revisión, con la excepción de algunas atribuciones de iniciativa específica ya consideradas. Esto significa que en cualquiera de las cámaras puede iniciarse un proyecto de ley, quedando la otra con el papel de cámara revisora.

Cuando se inicia un proyecto de ley en una cámara y lo aprueban las mayorías requeridas, el proyecto con media sanción se envía a la cámara revisora. Esta puede aprobar (a), modificar (m) o rechazar (r) el proyecto. Los poderes y atribuciones de la cámara revisora varían, por lo general, en todas las constituciones latinoamericanas, pero se ajustan a estas tres alternativas de acción en el momento de la decisión. La aprobación directa del proyecto por parte de la cámara revisora no plantea mayores especificidades. Ahora bien, los sistemas bicamerales latinoamericanos (y en general los bicamerales existentes en el mundo) presentan procedimientos disímiles para continuar con el proceso legislativo cuando la cámara revisora modifica o rechaza un proyecto aprobado por la cámara de origen. Es decir, existen variaciones institucionales entre los países para resolver las divergencias de opiniones entre las cámaras y para arribar, en efecto, a una decisión legislativa.

Al respecto, algunos estudios sostienen la hipótesis de que la divergencia intercameral de opiniones es una función de la incongruencia (Lijphart, 1999). En este sentido, cuando la base de representación no coincida y el método de elección produzca resultados diferentes en cada cámara, mayores serán las probabilidades de que las cámaras tengan o expresen preferencias diferentes. Así es como el sistema de partidos legislativos, o la composición de los contingentes legislativos partidarios de cada cámara, tienen una relevancia especial en el estudio de la congruencia (Nolte, 2002; Sánchez, 2004).15 Sin embargo, este atajo conduce a algunas imprecisiones teóricas, metodológicas y empíricas importantes.

En primer lugar, no puede medirse una variable dependiente por los valores de la independiente. En este sentido, no se acéptala congruencia representativa como un indicador de la divergencia en las preferencias. A lo sumo, se conjeturaría que éstas estén correlacionadas, o que la incongruencia produzca un impacto en la divergencia de opiniones, lo cual habría que demostrar empíricamente. Pero de ningún modo puede reemplazarse la medición de una variable por otra o subsumirla como un indicador adicional.

En segundo lugar, se asume de este modo que un miembro de un partido tiene exactamente las mismas preferencias que cualquier otro de sus miembros; lo cual sólo es correcto en caso de que la cohesión de un partido sea perfecta. En otras palabras, dadas las preferencias de los miembros de un partido, se asume que la varianza respecto de un punto medio de opinión es mínima y, como se constata, no es el caso (Morgenstern, 2002: 445).16 De este modo, conviene prestar atención a las instituciones que procesan el disenso entre las cámaras y analizar su rol estratégico, antes que proponer una tipología que basa su potencial por el promedio de todas las características.

Una vez que la divergencia de opiniones entre ambas cámaras ocurre, los sistemas bicamerales están dotados de diferentes instituciones y prácticas para dirimir la diferencia.17 Existen al menos cuatro patrones generales de resolución, dependiendo de quién tiene el poder de agenda, los puntos de vetos y quién tiene la última palabra.

La primera situación se da en caso de que la cámara revisora tenga una opinión diferente y entonces el proyecto deba regresar a la cámara de origen para expedirse al respecto. Con algunas variaciones, éste es el juego constitucional de Argentina y Brasil, en donde la cámara de origen tiene la posibilidad, en caso de diferencia, de quedarse con la última palabra. En Brasil, la cámara de origen puede aprobar o rechazar la decisión de la cámara revisora por simple mayoría (50 por ciento más uno).

En Argentina, la cámara de origen sólo puede insistir en su proyecto dependiendo de la votación de la cámara revisora. Si ésta modifica el proyecto por mayoría simple, la cámara de origen puede insistir con mayoría simple, en cambio, si las modificaciones se realizaron con el voto de las dos terceras partes de la revisora, la de origen sólo puede insistir con una mayoría calificada de dos tercios; en caso contrario prevalece la decisión de la cámara revisora. En ambos casos, la Cámara Baja o el Senado cumplen el papel indistintamente de cámara de origen o de revisión (con excepción de los asuntos en los que haya un poder de iniciativa exclusivo). Así, en Argentina, para retornar una decisión de la cámara revisora, se requiere un esfuerzo adicional que consiste en una mayoría calificada, que no siempre puede alcanzarse, dotando de este modo a la cámara revisora con una cuota de poder de bloqueo extra, comparativamente a la situación que se presenta en Brasil.

La segunda situación, a diferencia de la anterior, se da allí donde el proyecto es tratado más de una vez por cada cámara. Aprobado el proyecto por la cámara de origen, se envía a la revisora que puede aprobarlo, rechazarlo o modificarlo. Si se modifica, éste regresa a la cámara de origen, la que puede aprobarlo con sus modificaciones o bien insistir sobre el proyecto original, mandando nuevamente el proyecto tal como fue enviado en la primera ronda. Finalmente, la cámara revisora vuelve a considerar la versión que le envía por segunda vez la de origen, teniendo que aprobar o rechazar el proyecto enviado.

A diferencia del primer modelo, aquí la última decisión, por sí o por no, corresponde a la cámara revisora. Con diferentes procedimientos y reglas parciales, esta situación se da en República Dominicana, México y Paraguay; y se utilizaba en Nicaragua y Perú. En este último caso, la segunda ronda de tratamientos exigía para la insistencia de los proyectos de cada una de las cámaras el voto de las dos terceras partes de los presentes. En los demás casos, se arriba a las decisiones con la mayoría simple (50 por ciento más uno), dotando entonces a la cámara revisora de un plus de poder respecto de la de origen. Un sistema bicameral de esta naturaleza prolonga el proceso de toma de decisión, pero abre un mayor número de instancias para llegar a acuerdos, al mismo tiempo que introduce un mayor número de puntos de veto.

El tercer modelo posible se da cuando, después de las divergencias, el poder de agenda no recae en la cámara de origen ni en la cámara revisora, sino una asamblea conjunta compuesta por todos los representantes de ambas cámaras.18 Bolivia y Uruguay cuentan con mecanismos de resolución de diferencias de esta naturaleza; Ecuador y Venezuela solían tenerlo. En este caso, la cámara revisora, con su decisión tiene la llave para abrir o no la convocatoria a una asamblea conjunta. Si se arriba a la asamblea conjunta, el resultado de la decisión se inclina hacia la cámara más numerosa. Por ejemplo, en Bolivia, la cámara baja es cuatro veces más grande que el Senado, y en Uruguay lo es 3.19 veces mayor. En este modelo, la decisión final está determinada por el tamaño relativo de las cámaras, antes que por su función en el proceso legislativo (cámara de origen y revisora). No obstante, la función en el proceso puede afectar la probabilidad de que se llame a una asamblea legislativa, ya que ésta es convocada por la cámara revisora. Por ello es poco probable que se la convoque cuando el Senado ocupa el lugar de cámara revisora en un proceso legislativo determinado.

El cuarto patrón observado en América Latina consiste en el llamado a una comisión integrada por representantes de ambas cámaras. Aquí el proceso es una mezcla de los anteriores. Si existe diferencia entre ambas cámaras, el proyecto pasa a una comisión de conciliación o comisión bicameral.19 La diferencia con el caso anterior es que la comisión está integrada por representantes de ambas cámaras en igual número, y no por todos los miembros de las cámaras. Una vez que la comisión se expide, el proyecto nuevamente pasa a ser tratado por ambas cámaras por separado. En el caso de Colombia y Haití, para que el proyecto propuesto por la comisión de conciliación sea aprobado, requiere una nueva votación por mayoría tanto en la cámara de origen como en la revisora. Si persiste la divergencia, el resultado es el mantenimiento del statu quo.

En el caso de Chile, el proceso es similar, aunque consta de muchos puntos de veto adicionales, con la inclusión del presidente como actor legislativo que puede pedir volver a considerar un proyecto, en medio del proceso de divergencia, para una nueva propuesta. En estos casos, el peso del voto que la cámara más grande posee en el caso de la sesión conjunta, se diluye y las dos cámaras pasan a tener el mismo peso en la toma de decisión.

Si consideramos los mecanismos de resolución de las divergencias, los sistemas más equilibrados en cuanto a los pesos relativos de las cámaras en la toma de decisión son Chile, Colombia y Haití. Argentina y Brasil inclinan el peso de la decisión hacia la cámara de origen, aunque Argentina es un poco más exigente en las mayorías requeridas para superar las modificaciones de la segunda cámara. República Dominicana, México y Paraguay inclinan la decisión a favor de la cámara revisora, con diferente número de rondas; mientras que Bolivia y Uruguay, debido a la solución por medio de asamblea legislativa, inclinan el fiel de la balanza en favor de la más numerosa, que en ambos casos es la cámara baja o cámara de diputados. No obstante, en el caso de Bolivia la necesidad de reunir quorum separados le permite al Senado mantener el poder de veto característico de todo sistema bicameral.

 

3. Del bicameralismo al unicameralismo

Además de los actuales diez países bicamerales, lo fueron hasta no hace mucho tiempo Perú (1992) y Venezuela (1999). Además, Ecuador y Nicaragua contaron con un sistema bicameral, anterior a la restauración democrática. Estos cuatro países que fueron bicamerales en el pasado, también poseían diferencias notables en cuanto a la integración de la Cámara Alta. Venezuela poseía una sistema bicameral hasta 1999, año en que la nueva Constitución Bolivariana derogó el Senado, el cual estaba compuesto por dos senadores por estado, más una cuota de compensación para las minorías.

Perú derogó el sistema bicameral en 1992, con la constitución reformada durante el gobierno de Alberto Fujimori. Los senadores eran elegidos con base en las regiones en listas proporcionales, junto a los cuales se sumaban los ex presidentes de la república en carácter de senadores vitalicios, al igual que en Chile en la actualidad. En Nicaragua, el Senado fue derogado con el triunfo de la revolución sandinista en 1980. Este estaba compuesto por treinta senadores elegidos en un distrito único nacional, a los cuales se agregaban el segundo candidato presidencial más votado y los ex presidentes de la república en carácter de senadores vitalicios (véase la tabla 4 en el apéndice).

Pero el caso que más se aleja de las tendencias generales es, sin duda, Ecuador. Este país osciló entre formas unicamerales y bicamerales a lo largo de la historia. De las 19 constituciones que Ecuador tuvo desde 1830 a 2008,20 catorce fueron bicamerales (73 por ciento). En 1978, con la restauración del régimen democrático, se derogó el Senado que había sido restituido en 1967. Hasta 1978, Ecuador poseía un sistema de integración de la Cámara Alta muy peculiar. Al igual que los sistemas de representación territorial, se elegían dos senadores por provincia y uno por el Archipiélago de Colón; junto a éstos, el Senado contenía quince escaños de representación funcional o gremial: un senador por la educación pública; un senador por la educación privada; uno por los medios de comunicación colectiva, las academias y sociedades científicas y culturales; dos por la agricultura; dos por el comercio; dos por la industria; cuatro por los trabajadores; uno por las Fuerzas Armadas, y uno por la Policía Civil Nacional.

En todos estos países se dio un enconado debate acerca de la conveniencia o no de mantener la estructura bicameral.21 Actualmente, esta discusión también está presente en algunos países de la región.22 El centro del debate giró y gira en torno a la figura del Senado y su función peculiar de freno y revisión prevista en sus atribuciones.

En algunos casos, el descontento se dirigía a la composición del Senado, que no reflejaba las preferencias del electorado como un todo; mientras que, paradójicamente, en otros, porque su composición duplicaba la de la Cámara Baja. En los países donde recientemente produjeron un cambio institucional radical, existe un cierto patrón en la abolición del bicameralismo.

Por un lado, la llegada de presidentes fuertemente decisionistas (los Sandinistas en Nicaragua; Fujimori, en Perú; Chávez, en Venezuela, y Evo Morales en Bolivia) favoreció la instauración de instituciones políticas mayoritarias y la concentración del poder de toma de decisión en el Ejecutivo. La concentración del proceso de toma de decisión no tuvo en general un signo político ideológico específico, sino que obedeció más a la oportunidad política. Alberto Fujimori suprimió el Senado en nombre de la necesidad de reformas estructurales que favorecieron la apertura de la economía y la desregulación del mercado (Stokes, 2001); mientras que Hugo Chávez lo hace en nombre de la necesidad de darle una dirección contraria a las políticas públicas que promueve (Moreirá, Raus y Gómez Leyton, 2008).

En un artículo original, Nolte (2002) sostiene que la abolición de los senados en Venezuela y Perú respondió a la combinación de un factor coyuntural (el especial interés de Fujimori y Chávez por concentrar el poder) y un factor estructural: "el componente de representación territorial no estaba suficientemente articulado", además, "debido al fuerte control ejercido por los partidos políticos, las dos cámaras se diferenciaban muy poco en su composición y en su actuación" (Nolte, 2002: 23).

El argumento de la abolición del Senado no parece respaldado por la evidencia empírica, en primer lugar y, en segundo, tampoco es teóricamente sostenible. Por un lado, si el factor coyuntural de la llegada de líderes tendientes a concentrar el poder tiene un peso en la explicación, no se entiende por qué abolirían una cámara si ésta no es más que un reflejo de la otra. De modo que la abolición de una cámara no puede ser sostenida por su superficialidad, sino antes bien por su función como freno a las decisiones del Ejecutivo. De hecho, la abolición del Senado en estos casos se explica porque introducían un freno al poder del presidente, en virtud de que éste no siempre reflejaba el poder electoral mayoritario que la Cámara Baja solía reflejar. Eso es coherente con la teoría de la función de las segundas cámaras, ya sea en su modelo positivo o negativo (Uhr, 2006: 485), no de su superficialidad.

El hecho de que la victoria de un presidente electo por una mayoría electoral no se tradujera en una mayoría institucional en ambas cámaras, introduce una tensión ya conocida extensamente (Linz, 1994), reforzada aún más con la presencia de una segunda cámara cuya composición no tiene como base la población, sino el territorio o una base funcional corporativa.

Una mayor propensión a la divergencia entre ambas cámaras produce potencialmente un retardo en el proceso decisorio, al obligar a la negociación y poner en funcionamiento los mecanismos de solución de divergencias. El problema central que enfrentaron los presidentes que impulsaron, y que hoy impulsan, la abolición del bicameralismo es la existencia de una instancia adicional de freno y contrapeso al poder del Ejecutivo.

En Ecuador, una larga historia de cambios institucionales (veinte constituciones) que oscilaron entre formatos unicamerales y bicamerales, con sistemas electorales y bases de representación de diferentes tipos, no pudieron darle la estabilidad política buscada. Así, en 1978, cuando el país se redemocratizó, la decisión fue dotar al sistema político de un proceso de toma de decisión más ágil y derogar el poder de veto que los senadores funcionales tenían en el modelo constitucional previo. La existencia de senadores funcionales fue objeto de crítica, pero fue la demora y el bloqueo la razón central para no considerar de nuevo al bicameralismo el sistema bicameral dentro del menú de opciones institucionales.

En su oportunidad, con la llegada al poder del Ejército Sandinista de Liberación Nacional (ESLN), en Nicaragua, la implementación de un sistema unicameral era más coherente con los postulados centralistas del proceso revolucionario, y con el desprestigio que el Senado poseía al ser el refugio de los ex presidentes en forma vitalicia. De este modo, la existencia de dos cámaras que basan su existencia en la necesidad de establecer más y mejores "frenos y contrapesos" en el proceso de toma de decisión, no tenían cabida en el modelo constitucional sandinista.

 

4. Conclusión

Este trabajo ha prestado atención a la variación institucional existente en los sistemas bicamerales de América Latina. A diferencia de otros trabajos que sostienen que el bicameralismo latinoamericano basó su modelo en Estados Unidos, y que por ello constituye un subgrupo bastante homogéneo, se ha puesto el acento en destacar la amplia variedad existente en las diversas instituciones de los sistemas bicamerales, tanto actuales como en los abolidos. Las instituciones analizadas fueron la base de representación, la forma de elección, el tamaño de las cámaras, la duración de los mandatos, las formas de renovación de las cámaras, los requisitos para ser elegido, las atribuciones de las cámaras y el proceso de revisión y decisión.

Cada una de estas instituciones ha permitido ofrecer hipótesis acerca de su impacto en el comportamiento de los miembros de las cámaras y en la interacción entre ambas. Se ha analizado y destacado, de este modo, que la combinación de estas variables introduce incentivos en dimensiones diferentes del proceso de toma de decisión no aditivas. En este sentido, se ha sugerido que variables que parecen apuntar en la misma dirección de refuerzo y equilibrio entre ambas cámaras, producirían en su interacción resultados contraintuitivos.

Por ello, sostengo que la categorización bidimensional propuesta por Lijphart permite clasificar los sistemas bicamerales, mas no entender sus dinámicas. La concepción aditiva de los estudios lijpharianos asume que todas las variables trabajan en la misma dirección. Como se sugiere a lo largo del artículo, esta presunción de unidimensionalidad no es necesaria, pues son reglas que introducen diferentes incentivos a diferentes niveles. Por estas razones, tampoco parece aconsejable la condensación de las variables en un índice. En el índice de congruencia–incongruencia, por ejemplo, el cambio en la forma de elección produce el mismo cambio numérico que el cambio en la duración del mandato, a pesar de que estas dos características introducirían incentivos con diferentes efectos.

Además, el estudio incorpora una nueva variable tenida parcialmente en cuenta por la literatura existente: el proceso de revisión y decisión. Se ofrece una primera aproximación a este aspecto, en el cual se argumenta y se justifica hipotéticamente que los mecanismos de resolución de diferencias tienen una potencial incidencia sobre el comportamiento estratégico de los legisladores y, por ende, sobre el proceso de toma de decisiones y los resultados que de éste derivan.

En este sentido, no puede prescindirse de este factor clave en el análisis de la especificidad del bicameralismo como sistema legislativo distinto al unicameralismo, y en el estudio de la diversidad institucional existente dentro del bicameralismo. La profundización de sus efectos y los mecanismos por los cuales opera serán motivo de una agenda promisoria de próximas investigaciones.

  

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Constitución de la República de Haití (1987).

Constitución Política de Chile (1980, con reformas hasta 2005).

Constitución Política del Perú (1993).

Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999).

Constitución Política de Nicaragua (1974).

Constitución de Ecuador (1967).

 

Notas

1 El autor agradece a Estefanía Di Leo por la ayuda en la recopilación, organización y sistematización de la información constitucional utilizada en este trabajo, así como a Inés Cruzalegui por escrutar cada detalle de dicha información.

2 Recientes estudios sobre los orígenes del constitucionalismo hispanoamericano ponen en jaque la idea de la adopción del modelo constitucional estadounidense. Para una discusión más amplia de las fuentes del constitucionalismo en Hispanoamérica, véase Aguilar Rivera (2000) y Gargarella (2007), entre otros.

3 Para una profunda revisión de las formas de conformación y elección de los sistemas bicamerales, véase Llanos (2002). Allí se construye un índice que intenta operacionalizar las (más famosas que significativas) dimensiones de congruencia y simetría de Lijphart (1999).

4 La relación entre las cámaras se modeliza mediante un juego de forma extensiva con información perfecta, en el cual dos o más actores juegan sucesivamente, dependiendo de las alternativas que las reglas del juego les determinan en cada nodo. En un juego bicameral de decisiones, los actores son la cámara de origen y la cámara revisora, y sus alternativas son aprobar, modificar o rechazar un proyecto de ley, según el caso. En un juego de información perfecta, cada jugador siempre sabe exactamente donde está ubicado en el árbol del juego (Rasmusen, 1996: 63). Esto significa que cada jugador en su turno ha observado cuál ha sido la decisión o el movimiento adoptado previamente por el otro, pero no sabe qué podrá hacer en el siguiente movimiento, de manera similar a lo que ocurre en el ajedrez.

5 Cabe hacer una aclaración en torno a la muestra de países bajo estudio. Entiendo por países latinoamericanos a todos aquellos que fueron colonias españolas, portuguesas y/o francesas. De este modo, la región no coincide con las divisiones continentales más usuales. Por ejemplo, República Dominicana y Haití son países bicamerales que se encuentran en el Caribe, pero forman parte de este conjunto denominado Latinoamérica. Los demás países bicamerales del Caribe no la conforman (Antigua y Barbuda, Bahamas, Granada, Jamaica, Santa Lucía y Trinidad y Tobago). Por otra parte, Belice que posee un sistema bicameral se encuentra en Centroamérica y no ha sido incluido. Otro caso más complicado hubiese sido Surinam, el cual incluso es un país miembro del acuerdo de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso), pero que al no poseer un sistema bicameral queda excluido de la muestra, al igual que el resto de los países unicamerales de Centroamérica.

6 Los sistemas electorales suelen clasificarse en función de tres grandes dimensiones: la magnitud del distrito (el número de representantes que está en juego en una área delimitada), la fórmula electoral (pluralidad, mayoría, proporcional o mixto), y el método específico de asignación de los cargos (véase Lijphart, 1994; Cox, 1997; y Farrel, 2001). Esta clasificación no aplica cuando los electores son designados o nombrados directamente por alguna autoridad.

7 En Argentina se asignan a cada una de las 24 provincias 5 diputados mínimos, el resto se asigna en forma proporcional a la población. La constitución de 1994 sigue manteniendo la cuota de reparto en 32 000 habitantes y fracción de 16 000; sin embargo, este criterio no se aplica. En la actualidad, los desvíos distritales son de grandes magnitudes. En Brasil, se asignan a cada uno de los 27 estados un mínimo de 8 y un máximo de 70. La progresión de la asignación sigue criterios poblacionales. Para una ampliación del voto ponderado en América Latina, véase Reynoso (2004).

8 Con anterioridad a la reforma constitucional de 1994, en Argentina los senadores no eran elegidos por voto directo de los electores. El Senado estaba integrado por dos senadores por provincia, quienes eran designados por votación de los congresos de cada una de las provincias.

9 El triunfo en primera o en segunda vuelta determina la duración del mandato del senador. Más adelante, se analiza más detalladamente el impacto de la votación en la duración del mandato.

10 Los senadores vitalicios se eliminaron en la reforma de 2005.

11 Antes de la reforma constitucional de 1994, en Argentina, los senadores eran elegidos por un mandato de nueve años, siendo los de mayor duración en toda la muestra. Además de la duración prolongada en sus cargos, eran elegidos en forma indirecta por los congresos provinciales, con excepción de los dos senadores por Capital Federal, que eran elegidos por el colegio electoral de la ciudad de Buenos Aires. De este modo, los senadores estaban más blindados frente a los potenciales costos políticos que sus decisiones podrían traer aparejadas.

12 Un análisis empírico acerca de la diferencia en edad, formación y experiencia entre el Senado y la Cámara de Diputados en los países del Cono Sur se encuentra en Llanos y Sánchez (2006). Allí se analiza si efectivamente el Senado puede ser considerado un "consejo de ancianos", en un sentido figurado. Se estudia si más allá de las estipulaciones constitucionales existe una diferencia significativa en los miembros que conforman cada cámara.

13 Además de esta variable (atribuciones legislativas de los senadores), incluye la división bicameral de tareas para el juicio político, el origen de los proyectos de ley, la resolución de los desacuerdos y los instrumentos de control del Poder Ejecutivo (Llanos, 2002: 14–19). A partir de estas variables, le asigna a cada país un puntaje de 1 a 4 para ordenarlos, según su grado de asimetría. El trabajo no justifica con precisión los criterios para establecer los valores que asume cada unidad de observación, en cada una de las categorías de las variables. Además, tampoco justifica por qué cada variable/atributo aporta exactamente la misma porción de explicación de cuan simétrico–asimétrico es el sistema bicameral. Desde mi punto de vista, hay variables o atributos seleccionados con un peso mayor o son más relevantes para medir la asimetría. De todos modos, no es la asimetría lo que permitiría entender mejor el funcionamiento de los sistemas bicamerales, como lo señalan atinadamente Tsebelis y Money (1997: 69–70), sino los mecanismos de resolución de diferencias, aun en los casos de grandes asimetrías. En conclusión, el esfuerzo por clasificar es importante, pero el resultado analítico por el momento no produce una mejor explicación del funcionamiento.

14 En julio de 2008, luego de cuatro meses de conflicto con el sector agropecuario, la presidenta de Argentina envió al Congreso un proyecto de ley sobre retenciones móviles a las exportaciones. A pesar de que el oficialismo contaba con mayoría absoluta en ambas cámaras, el proyecto fue aprobado por diputados, pero rechazado en el Senado. Se conjetura que el fracaso del oficialismo se debió en parte a las presiones de la opinión pública. La visibilidad y mediatización del conflicto provocó que incluso algunos senadores oficialistas votaran en contra del proyecto.

15 Sánchez (2004) ofrece evidencia empírica que en apariencia cuestiona la utilidad de la idea de incongruencia al señalar en su trabajo que "se observa una tendencia generalizada que los partidos tengan una presencia similar en las dos cámaras" (Sánchez, 2004: 94) y al parecer esta similitud es muy alta, incluso en los sistemas incongruentes y con sistemas electorales diferentes. Si esto es así, entonces esta similitud pulveriza la utilidad del enfoque de la congruencia–incongruencia y las más firmes hipótesis de la relación entre el sistema electoral y el sistema de partidos.

16 Otra posibilidad es aceptar la dispersión y varianza de opiniones de los miembros del partido, pero manteniendo constante la posición del mediano en ambas cámaras. Esta posibilidad es menos exigente, pero también requiere de evidencia empírica.

17 Como se sugirió antes, entendemos que la divergencia de opiniones entre las cámaras ocurre cuando una aprueba el proyecto y la otra decide modificarlo o directamente rechazarlo.

18 Tsebelis y Money (1997: 54 y 63) denominan esta solución como sesión conjunta (joint session).

19 A esta situación Tsebelis y Money (1997) la denominan conference committee. Antes de la abolición del Senado, Nicaragua poseía este tipo de sistema de resolución de las divergencias.

20 De febrero a junio de 2008, se encontraba sesionando en la ciudad de Montecristi la Asamblea Constituyente que tenía como objetivo dotar a Ecuador de su vigésima Constitución.

21 Lo mismo sucedió en la provincia de Tucumán y Córdoba en Argentina. En ambos casos, el Congreso provincial bicameral fue abolido y en su reemplazo fue establecida una sola cámara legislativa.

22 En Bolivia, la Asamblea Constituyente de 2008 consideró seriamente la derogación del Senado.