Artículos

 

Democracia y transparencia en la aprobación presupuestaria mexicana

 

Laura Sour*

 

* Doctora en Políticas Públicas por la Universidad de Chicago. Profesora-Investigadora de la División de Administración Pública del CIDE. Coordinadora Ejecutiva del Programa de Presupuesto y Gasto Público CIDE.

 

Recibido el 30 de agosto de 2006.
Aceptado el 17 de abril de 2007.

 

Resumen

El objetivo principal de este estudio es llenar el vacío académico sobre el conocimiento a profundidad de los actores y determinantes en el proceso de la aprobación del presupuesto público en México. La pregunta de investigación se concentró en analizar el impacto de las variables partidistas y presupuestales durante la aprobación presupuestaria. De igual modo, se muestra con detalle la concentración de poder de agenda que la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública tiene durante la etapa de aprobación presupuestaria dentro de la Cámara de Diputados. Utilizando un análisis econométrico tipo panel se comprobó que la mayor apertura política generó incentivos para que los partidos aumentaran su activismo legislativo, y acabaran así con el reino del dictador presupuestario en México, a pesar de que el marco constitucional no ha cambiado.

Palabras clave: presupuesto público, transparencia, rendición de cuentas, balance de poder, presidencialismo, política económica, México.

 

Abstract

The main objective of this paper is to fill the academic gap regarding the actors and determinants in the approval process of the public budget in Mexico. The research question deals with the analysis of the impact of the partisan and budgetary variables during the budget approval process. This paper shows in detail the agenda power of the Commission of Budget and Public Account (Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública) has during the budgetary approval within the House of Representatives. Using a panel econometric analysis it is shown that the greater political openness associated with the democratization process, generated incentives so that the parties increased their legislative activism, and thus stopped the reign of the budgetary dictator in Mexico, although the constitutional framework has not changed.

Key words: public budget, transparency, accountability, divided government, presidencialism, political economy, Mexico.

 

Introducción

El presupuesto tiene una naturaleza esencialmente política; su croquis expresa las prioridades de un gobierno. Conocer a detalle los actores y el diseño del proceso presupuestal en México es una tarea esencial; sin embargo, existe un vacío académico en el tema.

México es un régimen presidencial que tiene previsto, en su Constitución, un sistema de pesos y contrapesos entre los poderes ejecutivo y legislativo. Constitucionalmente el congreso mexicano es uno de los más fuertes de América Latina, pero la presencia de un partido hegemónico y la fuerte disciplina partidista, ocasionaron que por décadas el Legislativo se comportara como un actor secundario frente al Presidente (Casar, 2002). En un escenario sin competencia política y sin pluralidad en la Cámara de Diputados, el control unipartidista del Partido Revolucionario Institucional (PRI) promovió el enorme poder del presidente de la república.

El proceso presupuestal no fue la excepción, y durante varias décadas el Congreso se abstuvo de modificar sustancialmente la propuesta del Ejecutivo, así la revisión y aprobación del mismo se mantuvo como un mero trámite constitucional. La propuesta presidencial se aprobaba sin modificaciones significativas; entre 1939 y 1996 apenas fueron ocasionales y, en ningún caso, representaron más del 0,1% del gasto total (Wilkie, 1973: 18).

En la década de 1980, las modificaciones al presupuesto hechas por el Legislativo comenzaron a ser más sustantivas. En un estudio sobre la influencia legislativa en materia presupuestal durante el periodo 1960-1994, Alberto Díaz-Cayeros y Beatriz Magaloni (1998) identificaron las modificaciones a la propuesta del Ejecutivo en materia presupuestal a partir de 1982, justo cuando los mecanismos de funcionamiento del presidencialismo mexicano comenzaron a deteriorarse por una mayor competitividad electoral, tanto en las instancias locales como en las federales (Díaz-Cayeros y Magaloni, 1998: 504).

El año de 1997 marcó el inicio de un periodo inédito en el sistema político mexicano caracterizado por una mayor apertura política y transparencia electoral, elementos que abrieron a los partidos políticos la posibilidad de compartir el poder (Lujambio, 2001: 252). Con la conformación de la LVII Legislatura en 1997, y hasta la fecha, la Cámara de Diputados ha realizado modificaciones importantes al Presupuesto de Egresos Federal (PEF) enviado por el Ejecutivo. Este cambio en el sistema político mexicano modificó enormemente las prácticas de quienes diseñan, discuten y aprueban el presupuesto.

La hipótesis que guía esta investigación es que la mayor apertura política generó incentivos para que los partidos aumentaran su activismo legislativo y contrarrestaran o modificaran las preferencias presidenciales en función de las propias, acabándose así el reino del dictador presupuestario. A pesar de que varios trabajos afirman que la nueva pluralidad política ha provocado los cambios en la relación entre el Ejecutivo y el Legislativo en México (Casar, 2002; Weldon, 2002; y Nacif, 2000), no existen estudios que hayan probado estadísticamente algún tipo de relación entre estas variables. Éste es el objetivo de la presente reflexión.

En la primera sección se describe el proceso presupuestario en México. En la segunda se analiza la dinámica presupuestaria ante la mayor pluralidad política en la Cámara de Diputados a partir de 1997 y hasta 2006. Posteriormente se expone el análisis econométrico. Finalmente, se examinan algunos de los retos que el país tiene para enfrentar este desarrollo democrático.

 

I. Proceso presupuestario en México

A pesar de la relevancia de la aprobación presupuestaria, pocos son los estudios analíticos que la han explorado en los sistemas presidenciales de América Latina. Excepciones son los trabajos de Muller y Pereira (2004) —que estudian el caso de Brasil— y el de Uña (2005) —quién se ocupa del tema en Argentina.¹

El ciclo presupuestario mexicano se conforma de cuatro etapas: i) formulación del presupuesto; ii) aprobación; iii) ejercicio del gasto; y iv) revisión de la Cuenta Pública. La primera etapa es obligación y responsabilidad única del poder ejecutivo. El proceso formal comienza cuando la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), por instrucción expresa del presidente de la república, elabora presupuestos preliminares basándose en sus propias previsiones de ingresos y de los criterios generales de política económica establecidos para el siguiente año fiscal. Posteriormente, establece techos presupuestales y los comunica a cada dependencia. Las dependencias y entidades federales elaboran sus propias proyecciones de gasto por proyecto. Normalmente este proceso se lleva a cabo a puerta cerrada en la SHCP. Sin embargo, en algunos casos el mismo proyecto se discute con algunos grupos parlamentarios, esencialmente con quienes, se prevé, cuentan con capacidad de veto durante la fase de discusión y aprobación. Después de una última revisión, la SHCP integra el presupuesto y lo prepara para presentarlo a la Cámara de Diputados. Este proceso tiene una duración aproximada de ocho meses. Finalmente, el Presidente somete el proyecto del PEF a la Cámara de Diputados para su discusión y aprobación.

La segunda etapa se inicia una vez que la Cámara de Diputados recibe el PEF a más tardar el ocho de septiembre y cuenta hasta el 15 de diciembre para aprobarlo, en caso de iniciar un sexenio. Inmediatamente, la mesa directiva de la Cámara envía el PEF a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública (CPCP), que tiene un plazo de no más de treinta días para formular y presentar un dictamen a la Cámara con comentarios, modificaciones o reasignaciones. Dicho dictamen se tiene que aprobar nuevamente por mayoría en el pleno después de su discusión general y particular. Es importante señalar que en cualquier momento los diputados pueden llamar a comparecer al Secretario de Hacienda para que proporcione información y datos que expliquen mejor las solicitudes de recursos.

Aprobado el PEF, inicia la tercera etapa en la que se ejerce el gasto, es decir, se erogan los recursos previstos al inicio del año fiscal. Finalmente, la última y cuarta etapa corresponde a la evaluación del gasto ejercido a la luz del proyectado originalmente (Dávila, et al., 2004). En esta última etapa participan la SHCP, que formula los documentos de avance de gestión y cuenta pública, la Secretaría de la Función Pública, que finca responsabilidades, y la Cámara de Diputados a través de la Auditoría Superior de la Federación.

Este artículo se concentra en el análisis de la segunda etapa del proceso presupuestal, la aprobación presupuestaria. Durante esta fase se genera un embudo institucional: el proceso en el que pueden participar todos los diputados se convierte en una negociación restringida a la participación directa de una sola comisión y sólo indirecta de otros actores, como se verá más adelante.

El artículo 39 de la Ley Orgánica del Congreso General establece que las comisiones son órganos constituidos por el pleno, y que vía la elaboración de dictámenes, informes, opiniones o resoluciones, contribuyen a que la Cámara cumpla con sus atribuciones. Sin embargo, la CPCP es la única facultada para emitir dictámenes sobre el PEF. El artículo 92 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General restringe la participación de otras comisiones especializadas en el dictamen del presupuesto. Así, el dictamen es elaborado, en el mejor de los casos, por treinta personas (Díaz-Cayeros y Magaloni, 1998; Casar, 2001).

Este embudo institucional faculta a la CPCP para actuar como un cártel legislativo de control de agenda presupuestaria. Amorim, et al. (2001) crearon el concepto "cártel legislativo de control de agenda" para referirse a "un grupo de agentes que poseen dos propiedades clave. La primera es que tienen una posesión compartida de puestos relevantes con capacidad de agenda en una asamblea, [...] un cártel de agenda monopoliza un recurso legislativo: los puestos con poder de agenda. Segunda, la ley faculta al cártel para acordar a qué propuestas se les permitirá el acceso a una sesión plenaria" (2001: 552. La traducción es de L. Sour). De esta manera, la comisión controla los puntos del proyecto del Ejecutivo que se discutirán, modificarán y se someterán a aprobación en el pleno. Cuando se realiza la votación en el pleno de la Cámara, únicamente se pueden rechazar artículos en lo particular.

Si la CPCP se comporta como un cártel en la determinación de la agenda legislativa presupuestal, es indispensable preguntarse cómo se constituye dicha comisión y cómo establece su agenda de trabajo. Es decir, cuáles son los mecanismos empleados para seleccionar a las personas que ocuparán un puesto dentro de esta comisión. La reforma de 1994 estableció que la composición de las comisiones tiene que reflejar la composición de la Cámara de Diputados. Casar (2001) señala que "de los 30 miembros que suelen integrar las comisiones regulares, ningún partido reuniría a los 16 diputados requeridos para aprobar los dictámenes legislativos que pueden ser enviados al pleno". Entonces, además de los requisitos legales de representación en la selección de los integrantes de las comisiones, existen acuerdos políticos entre los partidos que acompañan a las reglas explícitas de selección.

Sin embargo, existe una duplicidad entre la Ley Orgánica y el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso que genera confusión y provoca un funcionamiento ad hoc de las comisiones. A pesar de que el artículo 92 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General restringe la participación de otras comisiones en las sesiones de la CPCP, la Ley Orgánica establece la existencia de canales de comunicación entre aquélla y las demás comisiones. Este traslape legal abre la puerta para que algunos asuntos sean gestionados de acuerdo con los lineamientos de la Ley orgánica, y otros de acuerdo con el Reglamento. Entonces, la incidencia de otras comisiones se vuelve indirecta y complicada. A pesar de esta duplicidad normativa, lo cierto es que la CPCP ejerce el monopolio del control de la agenda.

Si bien la CPCP está facultada y controla la agenda de modificaciones al PEF, se buscó identificar cómo las comisiones ordinarias o especiales, de ser posible, pueden incidir, aunque sea indirectamente, en el PEF. Si bien es permitido solicitar reuniones conjuntas con la CPCP, desafortunadamente no hay registros de las solicitudes o de las reuniones llevadas a cabo. Otra fuente de información para tratar de identificar si la agenda de la CPCP captura las inquietudes del resto de los actores políticos son las proposiciones que se someten a ésta con punto de acuerdo.

El punto de acuerdo implica en sí mismo un esfuerzo de cooperación para temas específicos y es un instrumento de participación legislativa que puede ser presentado por diversos actores: comisiones de diputados, comisiones de senadores, congresos estatales, bancadas partidistas, coaliciones partidistas, y coaliciones de diputados o senadores pertenecientes a diferentes partidos.

Se revisaron las proposiciones con punto de acuerdo remitidas a la CPCP, o en su defecto, aquéllas que se refieren únicamente a cuestiones presupuestales presentadas entre septiembre y diciembre de cada año desde la LVII hasta la LIX legislaturas (entre 1997 y 2005), periodo durante el cual se realiza la discusión presupuestaria.²

La sistematización de las proposiciones distingue los siguientes datos: asunto de la proposición, quién la presenta, cámara en la que se presenta (diputados o senadores), fecha, partido (en el caso de diputados o senadores individuales), a qué comisión fue turnada y en qué estatus legislativo se encuentra (pendiente, aprobada, archivada, rechazada). Véase la tabla 1.

Se esperaba encontrar que las solicitudes que detallan en cantidades monetarias sus sugerencias a la CPCP tuvieran un mejor seguimiento, debido a que la petición puede ser más fácil de gestionar cuando se conoce la cantidad. Sin embargo, la mayoría de las proposiciones que especifican el monto no obtienen una respuesta de las comisiones a las que son turnadas.

En la tabla 2 puede observarse cómo en nueve años el número de proposiciones referentes al presupuesto pasó de siete a casi doscientas, aumentando sustancialmente en los años en que los diputados comienzan una nueva legislatura y estabilizándose en los años intermedios. Salta a la vista el aumento en las proposiciones presentadas para incidir en el PEF 2001.

Se encontró un aumento en las proposiciones con seguimiento a partir del año 2000, mismo que podría deberse a que el PRI, al perder la presidencia, comenzó a utilizar en mayor medida los canales institucionales para solicitar modificaciones presupuestales, y así lo hizo. Sin embargo, no sólo el PRI participó cada vez más. Los partidos aumentaron considerablemente el número agregado de solicitudes entre las tres legislaturas. Estos datos son testimonio de que el acceso horizontal a la CPCP en esta materia ha ido en aumento.

Con la pluralización de la Cámara, la temática de los asuntos tratados en los puntos de acuerdo fue cada vez más diversa y específica. Mientras en la LVII Legislatura se presentaron, en promedio, seis asuntos, en la LIX la cifra llegó a 36. La naturaleza de las solicitudes se expandió desde temas como campo y educación hasta aspectos como ciencia y tecnología, medio ambiente, secretarías específicas, pugnas por austeridad presupuestal y reformas al proceso presupuestario (véase el anexo 1) (2, 3).

La tabla 3 permite observar que los actores políticos aprendieron gradualmente a utilizar las proposiciones con punto de acuerdo como instrumento de participación. Nótese además que los congresos locales y diputados individuales fueron adquiriendo más presencia.

Durante la sistematización de las proposiciones con punto de acuerdo surgió un gran problema por falta de información. Las comisiones que habían recibido solicitudes mediante las proposiciones con punto de acuerdo no emitieron, en la mayoría de los casos, un dictamen. Esto significa que, salvo muy contadas excepciones, es imposible conocer la posición de las comisiones respecto a cada solicitud. En el caso específico del presupuesto, esta carencia impide que se puedan rastrear los cambios en el PEF a partir de la actividad institucional en la CPCP. Esta falta de información pública que permita dar certeza sobre si la reducción o la ampliación de los recursos de un ramo es resultado de las solicitudes hechas a la CPCP, permite confirmar el poder de agenda de la misma.

Si bien la información recolectada indica que cada año más actores políticos tratan de incidir en el PEF en diversos temas, la misma no es suficiente para explicar la autoría política de los cambios que surgen entre la propuesta del Ejecutivo y lo aprobado por la Cámara de Diputados. No fue posible construir un mapa de preferencias presupuestales de la CPCP. Si tampoco es posible identificar el resultado de las solicitudes por parte de los diputados que pertenecen a comisiones ordinarias, los congresos locales y el senado a los diputados que participan en la CPCP utilizando los canales institucionales, ¿qué otro actor podría tener las facultades suficientes para dictar la agenda de modificaciones del PEF? Una primera respuesta lleva a observar con detalle la composición de la CPCP, especialmente, el cargo de presidente.

Como ya se señaló, a partir de la reforma de 1994 la composición de las comisiones de trabajo en la Cámara de Diputados debe reflejar los porcentajes de cada partido en el pleno. Sin demeritar las virtudes de esta reforma, debe reconocerse que los puestos de presidente y secretario de la CPCP implican más ventajas respecto al miembro ordinario. En la determinación de los miembros y sobre todo del presidente y secretario, intervienen principalmente las negociaciones de los partidos grandes.

La presidencia de las comisiones representa un activo político valioso ya que la preeminencia de un legislador es diferenciada de acuerdo al partido, la comisión y el puesto que ocupa dentro de ella. Además, deben considerarse tres factores: 1) los presidentes de la CPCP y de la Comisión de Hacienda y Crédito Público tienen más contacto con la SHCP, donde se elabora el proyecto del PEF; 2) como apuntan Díaz-Cayeros y Magaloni (1998), los presidentes de la CPCP pueden tener preferencias políticas extremas o representar grupos de interés específicos dentro del congreso; 3) ambos tienen más visibilidad en los medios y, con ello, más oportunidades para influir en la opinión pública. Estas consideraciones son una señal muy fuerte para tomar en cuenta las características personales y los perfiles políticos de los presidentes de la CPCP.³

Un primer acercamiento de estos datos permite lanzar la hipótesis de que cuando existe coincidencia política entre la fracción partidista del presidente de la CPCP y la del Presidente, la comunicación entre estos actores fluirá mejor y se realizaran menores modificaciones al PEF, a diferencia del caso contrario. Más allá de este análisis, saber quiénes han sustentado la presidencia de la CPCP no proporciona más pistas para entender las modificaciones que la CPCP somete al pleno de la Cámara en relación a la propuesta del Ejecutivo.

Queda claro que la CPCP monopoliza la agenda presupuestal y concentra el proceso de discusión y aprobación del PEF. Desafortunadamente la información disponible no permite conocer más sobre la negociación política que se desarrolla durante esta etapa. Más allá de saber quién sustenta la presidencia de la CPCP y de qué partido procede, nadie sabe la forma en la que los diputados votan al interior de dicha comisión. No existe un seguimiento de manera clara y accesible sobre qué se negocia, ni quién o quiénes son los autores de las propuestas presentadas.

 

II. Análisis de la dinámica presupuestaria en la Cámara de Diputados a partir de 1997

Lynda Edwards (2000) identifica tres categorías analíticas que, adaptadas al caso mexicano, pueden resumir el panorama de lo que es el proceso presupuestario en general. La primera es el arreglo constitucional de separación de poderes. El caso mexicano se caracteriza en dos aspectos: el Ejecutivo tiene la exclusividad en la elaboración del proyecto del PEF; y la Cámara de Diputados, específicamente la CPCP, tiene la exclusividad en su modificación y aprobación sobre la Cámara de Senadores.⁴ La segunda variable relevante, según Edwards, son las reglas del juego presupuestal que no han cambiado desde 1917. La tercera variable que interviene en la conformación del presupuesto es el juego partidista. En México, puesto que el presupuesto pasa directamente a la CPCP, la incidencia de otras comisiones es indirecta y complicada. De esta manera, la CPCP controla los puntos del proyecto del Ejecutivo que se discutirán, modificarán y se someterán a aprobación en el pleno, por lo que, cuando se realiza la votación, únicamente se pueden rechazar artículos en lo particular.

En las elecciones intermedias de 1997, el PRI obtuvo 238 de los 251 curules necesarios para aprobar cualquier iniciativa (Casar, mimeo). Fue a partir de entonces que la Cámara de Diputados adquirió mayor influencia en la toma de decisiones de la política mexicana, actuando como contrapeso del poder ejecutivo (Weldon, 2002). Casar (2002) plantea que el Legislativo se ha fortalecido vis á vis el Ejecutivo debido a dos cambios importantes en el sistema político mexicano: i) las reformas electorales que movieron a México hacia una mayor democracia electoral, con lo que aumentó la probabilidad de victoria de algún partido de oposición; y ii) la nueva pluralidad en el Congreso. Para Nacif (2000) el cambio se produjo por el crecimiento de los partidos de oposición.

La llegada del primer gobierno sin mayoría legislativa redefinió la manera de discutir y aprobar el PEF. Desde entonces la propuesta presupuestal del Presidente ha sido modificada sistemáticamente por los diputados (Sour, 2006). Esto es muy importante si se toma en cuenta que entre 1939 y 1996 las modificaciones que la Cámara de Diputados realizó al proyecto del Presidente fueron ocasionales y en ningún momento significaron más de 0,1% (Wilkie, citado en Sour, 2003). Esta evidencia lleva a suponer que la pluralidad ha sido importante en la intensidad de la relación entre Ejecutivo y Legislativo.

La participación legislativa en la aprobación del PEF en México ha aumentado significativamente si la medimos por medio de dos tipos de indicadores: i) el número de ramos modificados por cada legislatura; y ii) el monto de recursos reasignados (Sour, 2006). En la gráfica 1 se observa que, en lo que respecta a la cantidad de cambios realizados, es evidente que la participación de la Cámara ha aumentado paulatinamente desde 1997.

Un total de 165 mil 450 millones de pesos reasignó la LIX Legislatura mientras que sus antecesoras, las legislaturas LVII y LVIII, reasignaron 203 mil y 131 mil millones de pesos, respectivamente. La gráfica 2 ilustra el total de montos recortados, aumentados y reasignados por año para cada una de las diferentes legislaturas.

En las tres legislaturas todas las reasignaciones provinieron tanto de aumentos por el cambio en las expectativas de ingreso (principalmente petrolero) y los recortes a ciertos ramos, como lo muestra la gráfica 3.

Las diferencias encontradas entre el proyecto de PEF y el aprobado por el Legislativo permiten mostrar que a partir de 1997 la Cámara de Diputados ha contado con la posibilidad real de incidir sobre el tipo de política presupuestaria que se diseña en México. La participación del Legislativo ha ido en aumento, medida tanto en el número de ramos modificados, como por el monto de recursos reasignados. En principio, el gobierno sin mayoría legislativa hizo que los diputados pudieran funcionar como un contrapeso a la agenda presidencial de gasto: el presupuesto retomó su papel de documento político principal del gobierno. Como se ha visto, durante los años de transición democrática en México, ha habido aumentos sostenidos en el gasto neto total, financiados con aumentos en los ingresos petroleros esperados.⁵

Análisis econométrico

Si la Constitución Mexicana no ha cambiado desde 1917 en materia de atribuciones a la Cámara de Diputados durante la aprobación presupuestaria ¿qué ha activado los sistemas de pesos y contrapesos en México después de 1997? La hipótesis de este trabajo es que la mayor pluralidad política en la Cámara de Diputados ha fortalecido el papel del Legislativo durante esta etapa del proceso presupuestario.

Se realizó un análisis econométrico tipo panel con efectos aleatorios para comprobar si existe una relación entre las modificaciones que realizan los legisladores y la mayor pluralidad política en México durante el periodo 1997-2006.

Para capturar la incidencia que la Cámara de Diputados ha tenido sobre la propuesta de gasto público presidencial, se calculó el promedio de las modificaciones realizadas por año en los diferentes ramos del PEF. Como lo que se busca mostrar es la existencia de variaciones entre lo aprobado y la propuesta del Ejecutivo, y no si éstas son positivas o negativas, se obtuvo el valor absoluto del promedio de tales diferencias. Con fines metodológicos, y para mejorar la interpretación, esta variable se presenta en logaritmos. Así, la variable dependiente mide el cambio porcentual en el valor absoluto del promedio de las modificaciones que cada legislatura realizó por año a la propuesta de gasto del Presidente. Si efectivamente la mayor pluralidad incrementó el activismo de la Cámara de Diputados, ésta modificará sistemáticamente las propuestas del Presidente.⁶

Díaz Cayeros y Magaloni (1998) apuntan que la diferencia entre el presupuesto propuesto por el Ejecutivo y el aprobado por la Cámara de Diputados es una medida imperfecta de la influencia legislativa porque los cambios que la Cámara realice pueden estar "contaminados" por negociaciones con las propias ramas del Ejecutivo. Ellos proponen que "[u]na medida más directa sería, en teoría, examinar los debates parlamentarios sobre el presupuesto o las enmiendas específicas ofrecidas por los miembros de las comisiones" (1998, 514). Efectivamente, en el anexo 4 llama la atención que durante los tres primeros años de la administración foxista, más del 80% de las secretarías presentan modificaciones al proyecto de gasto propuesto por el Presidente. Esto avala la suposición de que los mismos secretarios de estado realizan cabildeo dentro de la Cámara. Es decir, buscan influir de manera directa en las decisiones del cuerpo legislativo para beneficio de sus propios intereses, en este caso, para conseguir mayores recursos destinados a sus secretarías. Indudablemente, en las prácticas parlamentarias, el proceso de discusión y aprobación no siempre es independiente del Ejecutivo. A pesar de que la apertura política ha aumentado, no hay información pública que indique qué es lo que está sucediendo al interior de la CPCP. Sin embargo, y de acuerdo con entrevistas a ex funcionarios de la SHCP, aun cuando el proceso de aprobación dentro de la CPCP es oscuro y centralizado, se ha perdido el principio de verticalidad dentro del propio Ejecutivo y ha surgido la negociación directa de muchos secretarios de estado con la CPCP en forma descentralizada. Por esta razón, la diferencia entre lo propuesto por el Presidente y lo aprobado por los diputados se presenta aquí como un indicador de la actividad presupuestal de la Cámara.

El efecto de la mayor pluralidad de la Cámara se capturó utilizando tres indicadores. En primer lugar se analizó el número de fracciones parlamentarias. De acuerdo con Sartori (1980), entre mayor sea el número de partidos, se esperaría que el número de modificaciones por parte de los legisladores aumentara (ver anexo 5).

En segundo lugar, la mayor pluralidad de la Cámara puede ocasionar que la fracción partidista a la que pertenece el presidente de la CPCP coincida o no con la de la presidencia de la república. Es decir, cuando existe esta coincidencia podemos esperar una menor comunicación entre estos dos actores que dificulte la negociación directa, a grado tal que las modificaciones realizadas por la Cámara sean mayores a las que se presentarían en caso contrario. Esta variable toma valores iguales a cero cuando los partidos de estas dos presidencias son diferentes, y de uno cuando ellas coinciden (ver anexo 6) (7, 8, 9).

En tercer lugar se analizó la cohesión partidista dentro de las votaciones del PEF utilizando el Índice de Rice.⁷ El efecto esperado es que, a mayor cohesión partidaria, los grupos parlamentarios serán más efectivos para reflejar sus demandas en el PEF aprobado. En otras palabras, a mayor cohesión se espera observar mayores modificaciones. Si bien el efecto esperado de la mayor pluralidad parte del supuesto de cohesión partidaria, esta variable se incluye por cuestiones de control.

El mecanismo causal del argumento de este trabajo es el siguiente: la mayor pluralidad en la Cámara de Diputados aumenta el número de los actores involucrados con poder para incidir en el PEF. Los diputados lucharán por modificar la asignación presupuestaria para beneficiar tanto a su partido como a sus legisladores. Como ningún partido cumple con la mayoría suficiente para aprobar el PEF por sí solo, surge la necesidad de formar coaliciones que conllevan a negociaciones, concesiones y distribución de beneficios. De esta manera, el PEF aprobado no sólo refleja las preferencias de un partido mayoritario.

Todos los indicadores que se utilizan para medir la pluralidad cambian al término del ejercicio de las funciones de cada legislatura; es decir, cada tres años (número de partidos, coincidencia parlamentaria entre el Ejecutivo y la presidencia de la CPCP, y la cohesión de todas las fracciones parlamentarias). Para aliviar el problema de multicolinealidad que la temporalidad de estos datos presenta, se incluyó en el modelo estadístico únicamente la cohesión del PRI por considerarse la fracción parlamentaria con el número de diputados suficiente para decidir el sentido de la votación durante cada legislatura estudiada. Los resultados del análisis econométrico se muestran en la tabla 4.

Los resultados indican que a medida que se incremente el número de partidos, mayor será el activismo de la Cámara de Diputados, a pesar de que el marco constitucional no se haya modificado. De esta forma, aumentarán también las modificaciones realizadas a la propuesta del Ejecutivo. Este resultado confirma la hipótesis de que el mayor número de partidos dentro de la Cámara mejora el activismo de los diputados e incrementa la intensidad de las relaciones entre el Ejecutivo y esta rama del Legislativo.

El papel de cártel legislativo que juega la CPCP durante la aprobación presupuestaria también fue corroborado por los datos. Si la fracción parlamentaria del Ejecutivo no coincide con la de la presidencia de la CPCP, el activismo de la Cámara será mayor y la intensidad de relación entre el Ejecutivo y el Legislativo aumentará. Así, el crecimiento en el activismo legislativo será sustituido por una menor comunicación entre el Presidente y el titular de la CPCP; aumentando así las modificaciones aprobadas a la propuesta de gasto del Ejecutivo. La excepción a esta situación se presentó durante la LVIII Legislatura bajo la presidencia de Vicente Fox cuando Luis Pazos fue presidente de la CPCP. Durante este periodo (2000-2003) se observó el menor número de modificaciones a los ramos presupuestarios analizados. Finalmente, aunque el signo positivo de la cohesión del PRI era el esperado, esta variable no resultó ser estadísticamente significativa.

 

Conclusiones

Constitucionalmente el Congreso mexicano es uno de los más fuertes de América Latina (Casar, 2002). No obstante, el dominio ejercido por el PRI durante casi 70 años aseguró la existencia de la mayoría del partido del Presidente en el Congreso. Si a esto se suma una fuerte disciplina partidaria, el resultado, en un sistema presidencialista, es una balanza de poderes inclinada fuertemente hacia el poder ejecutivo.

Esta práctica cambió. A partir de 1997, cuando el PRI pierde la mayoría en la Cámara de Diputados se modificaron las prácticas cotidianas de siete décadas de hegemonía. Los cambios se aceleraron y profundizaron desde el año 2000, cuando el PRI perdió la presidencia. "La composición de la cámara [en 1997] colocó a los partidos de oposición como jugadores con potencial de veto, determinó el tipo de negociación que se requería y las alianzas posibles" (Casar, 2000). En un contexto donde el partido del Presidente ya no contaba con la mayoría en el Congreso, la Cámara de Diputados retomó el papel que le confiere la Constitución como principal contrapeso al poder ejecutivo en lo relacionado a la aprobación del PEF.

Sour (2006) muestra cómo se ha modificado sistemáticamente la propuesta presupuestal del Presidente por parte de los diputados a partir de 1997. Esta evidencia hace suponer que la pluralidad ha tenido un papel importante en la intensidad de la relación entre el Ejecutivo y el Legislativo. Si las facultades que establece la Constitución mexicana en materia de aprobación presupuestal no han cambiado desde 1917 ¿qué puede explicar que la intensidad de la relación entre el Ejecutivo y la Cámara de Diputados haya aumentado a partir de 1997? La hipótesis que guía esta investigación es que la mayor apertura política permitió que los partidos aumentaran su activismo legislativo y contrarrestaran o modificaran las preferencias del Presidente en función de las propias.

Los resultados de esta investigación confirman que el aumento en el número de partidos en la Cámara de Diputados ha sido favorable para la negociación política del presupuesto. Las cifras que indican mayor participación, diversificación de asuntos, y de actores que solicitan modificaciones a la CPCP a través de los canales institucionales —como es la proposición con punto de acuerdo o la solicitud de reuniones conjuntas a la comisión—, hacen constar que la mayor apertura política ha activado el sistema de pesos y contrapesos que establece la Constitución entre Ejecutivo y Legislativo.

Este estudio muestra con detalle la concentración de la CPCP durante la etapa de aprobación presupuestaria dentro de la Cámara de Diputados. Por desgracia, la falta de información y la duplicidad entre la Ley Orgánica y el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso, no permiten estudiar este cártel legislativo con el detalle con el que Amorim, et al. (2001) lograron estudiar el caso de Brasil.

Queda pendiente por investigar si las modificaciones presupuestales que la mayor apertura política ha generado representan a ciertos grupos o no, por ejemplo. Otro tema postergado es investigar si los resultados obtenidos para México se confirman en otros países de América Latina con sistemas políticos presidenciales y congresos plurales.

 

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Notas

¹ Se pueden hallar estudios sobre la región que se concentran en la etapa de revisión y control presupuestario, utilizando cifras de gasto ejercido, y no de gasto aprobado. Tal es el caso de Alesina, et al. (1999), quien analiza y clasifica las instituciones presupuestarias de 20 países de América Latina para el periodo 1980-1992. Alesina encuentra que hay una mayor disciplina fiscal y un menor déficit cuando las instituciones presupuestales son jerárquicas y los procedimientos transparentes. Por otra parte, McCubbins (1991), aun cuando se concentra en la etapa de aprobación presupuestaria, no es posible utilizarlo para comparar a México con Estados Unidos, ya que en ese país el Ejecutivo no tiene la facultad exclusiva de presentar la propuesta del Presupuesto, como sí sucede en el caso mexicano.

² La búsqueda de proposiciones con punto de acuerdo se realizó a través del Sistema de Información Legislativa (SIL) de la Secretaría de Gobernación (http://sil.gobernacion.gob.mx) y del Diario de debates de la Cámara de Diputados.

³ En el anexo 2 se muestran las características más relevantes de la trayectoria de los presidentes de la CPCP en las tres legislaturas estudiadas.

⁴ Aunque se debe recordar que la controversia constitucional presentada por el presidente Fox en 2005 aclaró que el Presidente tiene poder de veto sobre la modificación del pef. En este sentido, la exclusividad de la Cámara durante la aprobación del presupuesto puede ser limitada por el Presidente.

⁵ Véase el anexo 3 para conocer el detalle de los ramos ganadores y perdedores en relación al monto propuesto por el Presidente y el aprobado por la Cámara de Diputados. A medida que transcurren los años, una cantidad mayor de ramos del PEF son modificados (celdas grises claro y negras). Parece que los ramos más favorecidos son aquellos que concentran los grupos políticos más fuertes, como los sindicatos y los gobiernos estatales. Para conocer la lista de acrónimos de los ramos del PEF véase el anexo 4.

⁶ Los datos provienen del Sistema de Información Pública Presupuestaria (SIPP México) del Programa de Presupuesto y Gasto Público: www.presupuestoygastopublico.org.

⁷ El Índice de Rice (IR) se define como el porcentaje mayoritario (V may) de los diputados de un partido menos el porcentaje minoritario de una votación (V min), tal que IR=Vmay-Vmin, donde IR puede tomar valores de 0 a 100. Los valores cercanos a cero indican una cohesión partidaria baja y los cercanos a 100 una alta. Véase el anexo 7.

También se calculó la cohesión de los partidos mediante el conteo de disidentes en la votación que se realiza en el pleno; es decir, los diputados que no votaron como la mayoría de su grupo parlamentario. Sin embargo, no se encontró significancia estadística al emplear esta aproximación.