Obtención de información y definición de indicadores

Esta fue una investigación que se llevó a cabo en el periodo 2020-2021, combinando fuentes oficiales y entrevistas a los ayuntamientos municipales para recabar información cara a cara, o mediante llamadas, de los departamentos de ecología y de salud de cada uno de los 570 municipios de la entidad. Las fuentes oficiales consultadas incluyeron las siguientes:

Se propusieron cuatro categorías generales para indicadores, las primeras tres fueron propuestas por ^{Turcott et al. (2021)}:

Las categorías mencionadas se utilizaron para definir un total de 11 indicadores (Tabla 1). Cada indicador se evaluó sobre la base de referencia de valores, que permitió clasificar el desempeño en tres niveles: bueno (verde), regular (amarillo) y deficiente (rojo). Algunos indicadores medían solo ausencia o presencia, por tanto, en algunos de estos se descartó el nivel regular (^{Turcott et al., 2021}).

Legislación y tipo de gobierno

La categoría Legislación y política ambiental local se analizó relacionando el número de municipios por cada región y el tipo de gobierno de cada municipio con dos indicadores, el cumplimiento de legislación local y la planificación de la GRSU, a fin de estimar si el tipo de gobierno influía en la participación de la política ambiental local. Los tipos de gobierno en la entidad incluyen partidos políticos (PP) o sistemas normativos indígenas (SNIn).

Los SNIn son sistemas de autogobiernos regidos por usos y costumbres que funcionan al amparo del Artículo 2° de la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos.

Evaluación del desempeño de la GRSU por municipios

Los datos se analizaron ponderando cada indicador sobre la base de referencia de valores según sus tres niveles, asignando para verde 5 puntos, amarillo 3 puntos y rojo 1 punto. Para poder obtener el valor de referencia municipal en la GRSU, se agruparon los valores obtenidos en tres clases: alta, mediana y baja (Tabla 2).

Evaluación de desempeño de la GRSU por región de la entidad

Una vez obtenidos los valores de desempeño de la GRSU para cada municipio, se procedió a obtener una media aritmética (M=x1+x2+x3+…xnN) para cada una de las ocho regiones de la entidad, utilizando las mismas clases de calificación de la Tabla 2.

Identificación de las necesidades municipales de la GRSU

Se realizaron llamadas a los 570 municipios. De ellos, únicamente 70 autoridades municipales aceptaron una entrevista cara a cara debido a la contingencia sanitaria del SARS-CoV-2; el resto de los municipios decidieron atender únicamente por vía telefónica. Dentro de los municipios, las dos regidurías que atendieron este tipo de información fueron las de ecología y medio ambiente y salud o su equivalente. Durante la recopilación de información, los municipios manifestaron lo que para ellos son sus necesidades específicas en la GRSU. Los rubros mencionados se organizaron y se les asignó una categoría dentro de la base de indicadores (Tabla 3).

Análisis estadístico sobre la base de indicadores de municipios que obtuvieron una evaluación media-alta

Se aplicó un estudio estadístico usando el coeficiente de correlación. Se usó la evaluación final de aquéllos municipios que obtuvieran una calificación mínima de 28 puntos, donde su calificación en la GRSU es considerada como media, contra cada uno de los indicadores que evalúan aspectos en la GRSU a nivel municipal (Tabla 1).

Generalidades del área de estudio

De acuerdo con datos de Coordinación General del ^{Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca (Coplade) (2017)}, el porcentaje de PTE está encabezado por la región de Valles Centrales (27.9%) e Istmo (15.9%), mientras que las regiones con un porcentaje de PTE más bajas son la Cañada (5%) y la Sierra Norte (4.4%) (Tabla 4).

Evaluación municipal sobre la base de indicadores

De los 570 municipios, se obtuvo información del 93% de ellos vía telefónica o entrevista cara a cara. El desempeño general en la GRSU del estado de Oaxaca en las cuatro categorías de evaluación tuvo una evaluación “baja", es decir al menos el 84% de los municipios obtuvieron esta evaluación (Tabla 5).

Legislación y tipo de gobierno

La región Mixteca tiene el mayor número de municipios (155) en el Estado, donde además tienen un 78% de gobierno por SNIn (Tabla 6). Esa región también reveló carencias de documentación ambiental de hasta 98%. Por otro lado, la región de los Valles Centrales consta de la mayor concentración de población y 121 municipios. A pesar de incluir la ciudad capital del estado, solo el 9% de los municipios cuenta con documentación ambiental. En Oaxaca, menos del 10% de los municipios en cada región cuentan con reglamentación ambiental (Tabla 6). Por otra parte, en general, la existencia de Plan de Manejo de RSU (PMPGIRSU) no estuvo relacionado al tipo de gobierno. Es decir, los SNIn parecen ser sistemas participativos dentro de sus capacidades, a la par que los sistemas de gobierno por PP. Sin embargo, se destaca la región de Papaloapan al arrojar que todos sus municipios cuentan con plan de manejo. Estos planes de manejo derivaron de un programa que promovió la Secretaría de Medio Ambiente del Estado de Oaxaca durante el año 2013, independientemente del tipo de gobierno, agrupando a sus municipios en un plan intermunicipal y no porque los gobiernos municipales participaran en la creación de sus propios planes de manejo de residuos.

Evaluación de desempeño de la GRSU por municipios

La Tabla 7 muestra la evaluación municipal general del Estado de Oaxaca, donde ninguno de estos obtuvo una calificación alta, la mayoría mantienen una evaluación baja (81.9%) y solo el 3.1% destacó con una calificación media.

Evaluación de desempeño de la GRSU por regiones

Una vez que se evaluó el desempeño de la GRSU por municipios, los resultados se agruparon por regiones, donde únicamente la región Istmo obtuvo una calificación media (Tabla 8). El resto de las regiones obtuvieron una evaluación de desempeño bajo.

Necesidades municipales de la GRSU

De los municipios con los que se pudieron recabar datos (530 de los 570 municipios de la entidad), reportaron como una necesidad primordial el dejar las bases de una reglamentación ambiental que fortaleciera las políticas de su municipio, talleres para incentivar la participación de su población y la regularización de sus sitios de disposición final, para cumplir con la normativa ambiental y evitar multas (Tabla 9).

Análisis estadístico sobre la base de indicadores de municipios que obtuvieron una evaluación media-alta

La Tabla 10 lista a los municipios con una evaluación media en la GRSU, es decir, aquéllos que obtuvieron una puntuación de entre 28-43 puntos.

De los municipios analizados, se tomaron en cuenta como significativos aquéllos que obtuvieran un coeficiente de correlación mayor al 0.75, siendo estos: Existencia-Cumplimiento de Legislación Local, Diagnóstico para la GRSU-Planificación en la GRSU y Participación Ciudadana para separar los RSU-Centro de acopio. Sin embargo, el coeficiente de correlación más alto entre los indicadores y la evaluación municipal fue el Presupuesto para la GRSU con 0.512, con una correlación débil (Figura 2).

Fuente: Elaboración propia.

Figura 2 Correlación de indicadores de municipios con una evaluación media-alta en la GRSU. 

Evaluación municipal en la GRSU sobre la base de indicadores estudiados

Se identificó una evaluación baja global de la GRSU a nivel estatal. En la entidad no se promueven oficialmente estudios de diagnóstico de RSU (de generación-caracterización) al no reportarse ninguno a nivel municipal, y el último a nivel estatal lo reporta el Programa Estatal para la Prevención y Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos y de Manejo Especial para el Estado de Oaxaca (PEPGIRSUME) (^{Secretaría de Medio Ambiente, Energías y Desarrollo Sustentable [Semaedeso], 2018}). De este último estudio se obtuvieron estimaciones de generación-caracterización para realizar el último Plan Estatal para la Prevención y Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos en 2018, con datos del 2013. Hasta diciembre de 2021 no se ha actualizado de manera oficial algún otro estudio de diagnóstico-generación de RSU en Oaxaca.

Al igual que en otras entidades federativas en México, situaciones como la falta de políticas públicas, la limitada capacidad administrativa y financiera, la deficiente planeación y el insuficiente personal capacitado restringen la estructuración de un sistema de desempeño ambiental que posibilite las bases de un modelo de GRSU con protección prioritaria del capital ambiental (^{Issa & Morales-Pinzón, 2017}). Por ejemplo, en la evaluación municipal sobre la base de indicadores de la GRSU, el cumplimiento de presentar un plan de manejo municipal (PMPGIRSU) se identificó en apenas el 9% de los municipios, representando el porcentaje más alto dentro de la categoría de Legislación y política ambiental local.

La mayoría de los indicadores sugieren porcentajes muy bajos de cumplimiento a nivel municipal; por ejemplo, el perfil de estudios del personal en posición clave (que haya tenido experiencia en algún puesto medioambiental, que haya tomado cursos en materia ambiental o que cuente con un grado de estudio superior) fue reportado en solo el 4% de los municipios. En la categoría de Cobranza y presupuesto propio del municipio para la GRSU, solo el 2% de los municipios del estado reportaron la designación de un presupuesto, y solo un municipio reportó el cobro de una tarifa (1-4 USD) por familia o casa que cubren los servicios de recolección y disposición final de los RSU. Para los otros 569 municipios, el servicio de recolección y disposición final es “sin cobro" para su población. Finalmente, otra de las problemáticas detectadas en la evaluación de la GRSU fue la participación ciudadana para separar los residuos, ya que solo un 7% de los municipios reporta una participación arriba del 60% de su población. Esto corresponde al mismo porcentaje de municipios que cuentan con un centro de acopio para gestionar sus residuos valorizables, obteniendo un beneficio económico.

En la evaluación regional de desempeño de la GRSU, la región del Istmo obtuvo la calificación regional más alta, aunque con un desempeño medio (28 puntos). Esto se debió a la existencia de sitios de disposición final bajo las jurisdicciones de los municipios; es decir, aunque poseen en su mayoría basureros o tiraderos a cielo abierto, estos se encuentran bajo vigilancia del municipio, lo cual los hace más susceptibles a una regularización.

La región de la Mixteca tuvo la calificación más baja, quedándose solo a un punto de desempeño de ser deficiente. Estos datos están estrechamente relacionados al grado de marginación (GM) que acoge la región, donde más del 50% de la población (261 069 habitantes) presenta un GM de muy alto y alto, donde su prioridad es la construcción de infraestructura material como carreteras, caminos, centros de salud, presas y represas, para que puedan integrarse a una dinámica de desarrollo nacional (^{Ramales et al., 2014}).

Evaluación de la GRSU por tipo de gobierno

Los tipos de gobierno observados fueron SNIn y PP. Los resultados sugieren que el tipo de gobierno no influye en la GRSU. El cumplimiento de plan de manejo y reglamentación está mayormente relacionado a la estructura organizacional de la población para los SNIn y de la preparación e interés del cabildo municipal para los PP. Sin embargo, la GRSU requiere de inversión en infraestructura para que sitios sin regulación sean clausurados o dados de baja y se conviertan en estaciones de transferencia de residuos, instalaciones de compostaje y vertederos regularizados, marcando un cambio en comunidades indígenas como las primeras naciones canadienses, donde a través de un esquema de gestión de sus residuos lograron transformar sus sitios de disposición en infraestructuras sostenibles en las 12 comunidades estudiadas (^{Assuah & Sinclair, 2020}). Primera Nación en Canadá es un término utilizado para describir a los pueblos aborígenes de Canadá que no son étnicamente ni mestizos ni inuit. Este término se generalizó en los años setenta y ochenta y, en general, sustituyó al término "indio".

Necesidades identificadas por los propios municipios para la GRSU

La detección de necesidades municipales más significativas estuvo relacionada con la regularización de su sitio de disposición final (55%), talleres de educación ambiental para su población en general (48%), cumplimiento de reglamentación municipal ambiental (32%) y gestión de residuos específicos (24%) como neumáticos usados, vidrio y plástico en general. Sin embargo, dentro de las necesidades manifiestas por ellos mismos no solicitaron diagnósticos de generación-caracterización de residuos o la asignación de un presupuesto para la GRSU, parámetros que serían fundamentales para una correcta toma de decisiones en la GRSU. La mayoría de los municipios en México y Latino América comparten esta deficiencia (^{Sáez et al., 2014}). Hace falta detectar problemáticas y conocer qué cantidades de residuos, y de qué tipo, se están generando en las municipalidades para crear verdaderas estrategias que conlleven una gestión sostenible. Los diagnósticos de generación-caracterización de residuos podrían favorecer la toma de decisiones y la elaboración de otras herramientas como planes de manejo, planificaciones financieras, priorización de infraestructura e incluso la recuperación de recurso económico en la cadena de gestión de residuos de los municipios (^{Suárez-Silgado et al., 2018}).

Evaluación de la gobernanza en la GRSU en el estado de Oaxaca

El análisis de los resultados obtenidos reveló que los municipios con una evaluación media obtuvieron una correlación de 0.512 entre su evaluación municipal y la existencia de presupuesto para la GRSU. Esto podría significar que, para el Estado de Oaxaca, la existencia de presupuesto es un aspecto fundamental para que exista una gobernanza ambiental en la GRSU. La deficiencia en una estructura organizacional en el presupuesto hace que no existan tarifas o esquemas oficiales de revalorización de RSU, lo que dificulta lograr una recuperación directa de los gastos que genera la GRSU y, por lo tanto, convierte al sistema de gestión en insostenible (^{Turcott et al., 2021}).

El análisis de estudios comparables a este trabajo reveló que los reportes acerca de la gobernanza y la gestión de residuos sólidos son escasos. También, fue evidente que no existe un marco establecido que estime la gobernanza ambiental en la cadena de gestión de residuos sólidos (Tabla 11). Además, se sugiere que a cualquier parámetro que evalúe la gobernanza de la GRSU le sería útil considerar el tamaño de su población y tipo de gobierno. Por ejemplo, para el caso del presente estudio se consideró la evaluación por número de municipios, pero el tamaño de población variaba entre aquéllos que son considerados ciudades (>50 000 habitantes) y aquéllos que se encontraban en zonas rurales (1000-3000 habitantes). Aquéllos municipios con poblaciones más grandes tienen mayores recursos económicos y, por ende, mayor acceso a infraestructura en la GRSU. Es común que los municipios más pequeños reporten vertederos/basureros a cielo abierto.

La Tabla 12 presenta una comparación de estudios que estimaron aspectos de la gobernanza ambiental en la gestión de residuos. La mayoría de los resultados coinciden con este trabajo, reportando valores de evaluación bajos. Sin embargo, en el parámetro de infraestructura para el manejo de los residuos/sitios de disposición final se reportaron cifras semejantes entre Oaxaca y las comunidades aborígenes de Canadá (^{Assuah & Sinclair, 2020}). Oaxaca reportó que un 73% de los municipios tienen basureros/verteros bajo su jurisdicción y Canadá que un 75% de las comunidades aborígenes (First Nation) cuentan con sitios similares.

Sistematización de la gobernanza ambiental en la gestión de residuos

El objetivo central de la gobernanza ambiental es mantener o mejorar la capacidad de los sistemas para que funcionen y produzcan servicios con enfoques de conservación de la biodiversidad, de acuerdo con ^{Bennett & Satterfield (2018)}. Estos mismos autores propusieron un marco de la gobernanza ambiental, aplicando la evaluación de objetivos y atributos en tres aspectos fundamentales: 1) Instituciones, 2) Estructura y 3) Procesos. A partir de estos aspectos, este trabajo propone un marco de la gobernanza ambiental aplicado a la gestión de residuos, empatando los tres aspectos propuestos por ^{Bennett & Satterfield (2018)} y agregando dos aspectos nuevos: Infraestructura y Evaluación del impacto ambiental (Figura 3), que representan un modelo replicable para estimar la gobernanza ambiental en la GRSU.

Fuente: Elaboración propia a partir de ^{Bennett & Satterfield (2018)}.

Figura 3 Propuesta de parámetros que estimen la gobernanza ambiental en la gestión de residuos. 

Limitantes en el estudio

Durante la obtención de información, una de las limitantes fue que algunos municipios se ubican en zonas de difícil acceso y presentan una ausencia de antenas de comunicación, lo que impidió los enlaces para realizar las entrevistas de manera personal o por medio de llamadas telefónicas, aun así se logró entrevistar al 93% de los municipios. Una limitante más fue la dificultad para encontrar municipios cuya lengua madre no es el español.