Introducción

“Là dove c’era l’erba ora c’è una città. E quella casa in mezzo al verde ormai, dove sarà?”¹

Adriano Celentano (1966), Il ragazzo della via Gluck

La trayectoria del urbanismo italiano para homologarse con la tradición dominante del urbanismo moderno ha tenido una figura clave en Giuseppe Campos Venuti, urbanista italiano nacido en Roma en 1926. En la tradición del urbanismo italiano, junto a Giovanni Astengo,² Campos Venuti representa el personaje que más sigue las influencias de Plinio Marconi y Luigi Piccinato, que han sido considerados como los padres del urbanismo moderno en Italia,³ ya que sus trabajos han logrado romper la unidad entre la arquitectura y el urbanismo y devolverle su importancia a esta última en el proceso de construcción y ordenamiento de la ciudad y del territorio (^{Di Biagi y Gabellini, 1992}).

Dentro del perfil de interés geográfico, el trabajo de Giuseppe Campos Venuti en Italia se puede comparar con el papel de Horacio Capel (Málaga, 1941) ya que la trayectoria del geógrafo español se inserta en el marco de la búsqueda de explicaciones del capital en las estructuras espaciales del territorio y en su morfología y los sistemas urbanos (^{Capel, 1974}) como en el análisis de la lógica del crecimiento urbano y su asociación con la producción capitalista, lo que lo lleva a realizar importantes referencias al papel del planeamiento urbanístico (^{Capel, 1983}). En el ámbito internacional otros trabajos de la misma época pretendieron analizar la estructura urbana de ciudades concretas, poniendo de manifiesto el papel desempeñado por los diferentes actores sociales que participaron. Tal es el caso del trabajo de ^{Gordon (1981)} sobre las ciudades escocesas, que se propone comprender la morfología urbana de las mismas a partir de los diversos agentes sociales que participan en la construcción de la ciudad: propietarios del suelo, instituciones financieras, inmobiliarias, instituciones del gobierno, así como otros factores como la localización geográfica y el precio del suelo.⁴

El objetivo de este trabajo es poner en evidencia las ideas y convicciones de Venuti con respecto a la sociedad italiana y, en general, para la disciplina del urbanismo italiano, una herencia y un pensamiento que todavía se refleja en el análisis y la evolución de los contenidos del llamado piano regolatore generale (PRG, es decir, el plan general de ordenación urbana), que hoy, después de la introducción de la “urbanística reformista”⁵ se divide en dos componentes: uno general y otro ejecutivo de las disposiciones generales. A lo largo de su trayectoria profesional, política y administrativa⁶ ha sido un referente activo, necesitado siempre de su propia autocrítica para mantener viva la agenda del plan urbano y rescribirla, introduciendo siempre nuevos temas y actualizándola a lo largo de su vida. Campos Venuti, frente a aquellos que negaban la posibilidad y la oportunidad de seguir confiando en el plan, se mostrará constantemente convencido de la conveniencia de adaptar el instrumento a las nuevas condiciones.⁷

El urbanismo, entendido como “una disciplina que inicialmente contemplaba únicamente la ciudad, y que abarca la totalidad del territorio, requiriendo una planificación correspondiente que abarque, a la vez, el territorio urbano y extraurbano” (^{Campos Venuti, 1978: 11}) siempre ha estado el centro de las preocupaciones y de la trayectoria de este especialista. En el ámbito italiano (aunque no solo allí) se ha escrito mucho sobre su figura y sobre el papel excepcional que tuvo en el urbanismo italiano contemporáneo, sobre todo por las ideas que han sentado las bases sobre las cuales el urbanismo ha tenido un peso específico y una importante influencia en la sociedad italiana a lo largo de la segunda mitad del siglo XX (^{Álvarez Mora y Castrillo Romón, 2004}; ^{AA. VV., 2015}).

A continuación, se pondrán en evidencia sus mayores aportaciones a la disciplina urbanística a partir de los años sesenta, en el seno de un compromiso ejemplar en su labor académica, la práctica urbanística y la actividad política, que cierra con su última gran obra, de principios de los años noventa, Cinquant’anni di urbanistica in Italia 1942-1992. A partir de esta etapa se puede enlazar el trabajo del profesor Campos Venuti con el de otro autor que da continuidad y evolución a la manera de estudiar el urbanismo. Nos referimos Federico Oliva (1945), arquitecto y profesor titular de planeamiento urbanístico en el Politécnico de Milán,⁸ quien a través del Instituto Nacional de Urbanismo (INU, la organización de los urbanistas italianos, fundado en 1930)⁹ promueve la reforma del plan general de urbanismo. Finalmente, este trabajo acaba con una reflexión sobre la relevancia y coherencia de sus aportaciones intelectuales que todavía hoy son válidas en el contexto de crisis que actualmente sacude al sistema capitalista, con un grave déficit presupuestario en los Estados del mundo occidental.

Los temas de Campos Venuti al comienzo de su trayectoria

La larga batalla política y cultural a favor de una nueva legislación y gestión urbanística de Campos Venuti arranca en los años sesenta con el análisis estructural de los efectos de la renta urbana y se desarrolla a través de la lucha contra el gigantismo urbano y a favor de los equipamientos públicos, la defensa de los centros históricos¹⁰ y los bienes naturales, el apoyo al transporte público frente a la supremacía del tráfico privado, el combate a la expulsión, hacia las periferias, de las capas populares y de la industria y en oposición a la terciarización patológica de la ciudad. También inicia con la reivindicación de los recursos financieros para la vivienda popular y la condena al despilfarro de créditos en la construcción de edificios de lujo, de segundas viviendas o de rascacielos de oficinas (Figura 1).

Fuente: https://upload.wikimedia.org/wikipedia/it/2/29/Constudenti.JPG?download

Figura 1 Giuseppe Campos Venuti con sus estudiantes del Politécnico de Milán en Bolonia en los años setenta. 

El aspecto fundamental de la labor de Campos Venuti es su toma de conciencia sobre el papel que del régimen inmobiliario; es decir, el aspecto del sistema capitalista referente al sector de los suelos y de las construcciones, y su búsqueda permanente para sacar provecho de la renta en las transformaciones urbanas en Italia. Desde finales de la segunda guerra mundial, el capitalismo italiano ha sido gestionado por el trío formado por los latifundistas urbanos (los grandes propietarios de áreas urbanas), los grandes propietarios de edificios de alquiler y los grandes constructores. Este “bloque inmobiliario” ha producido un uso del suelo peor que en otros países, basando ampliamente su proceso de desarrollo en las rentas inmobiliarias, a expensas, al mismo tiempo, de los aspectos sociales y productivos del sistema. El régimen inmobiliario capitalista hasta 1970 ha sacado provecho principalmente de la renta absoluta; es decir, de aquella que se forma de manera indiscriminada, por razones monopólicas, en las áreas de expansión de los centros urbanos y, solo en menor medida, de los centros históricos y, en general, de los centros urbanos. Luego, a partir de los años setenta, está en marcha en Italia una transformación del régimen inmobiliario capitalista, consistente en una progresiva marginación de la renta absoluta, en cuyo lugar aparece la renta diferencial, que irá afirmándose cada vez más. En los años siguientes la producción de edificios abandona parcialmente la expansión indiscriminada en la periferia para concentrarse, cada vez más, en la reestructuración especulativa del patrimonio de edificaciones existentes en las zonas céntricas y semicéntricas; es decir, ha utilizado, y más frecuentemente reutilizado, a través de demoliciones y reconstrucciones, terrenos ya valorizados. Esto se ha hecho generalmente con la atribución a las áreas céntricas de una función urbanística más ventajosa, una vivienda de lujo en lugar de una vivienda popular, un edificio de oficinas en lugar de una fábrica.

Para entender mejor el inicio de la labor de Campos Venuti hay que aclarar que sus obras iniciales se insertan en una época de transición de una sociedad que, a principios de los años 1960, parece todavía relacionada con la lógica del desarrollo ilimitado y la fe ciega en los mecanismos de mercado, hacia una situación caracterizada por un primer paso atrás como resultado de la desaceleración de la fase de expansión de la economía del país. En este ciclo destacan los costos sociales como resultado de los desequilibrios territoriales y económicos, y cómo se planea remediar la situación a través de la definición de estándares y condiciones mínimas que deberían garantizar la acción pública para dotar un ámbito urbano. Se hace hincapié en la planificación urbana, en la necesidad de establecer un conocimiento más detallado de la relación entre la planificación económica y la planificación urbana y la necesidad de lograr un uso más equilibrado de los recursos disponibles en el país (^{Fuà y Sylos Labini, 1963}).

En este contexto hay que mencionar dos referencias importantes de aquella época, que analizan los temas examinados por Campos Venuti, es decir, el despilfarro y el papel de los agentes inmobiliarios-financieros en Italia después de la segunda guerra mundial. El primero es el libro editado por Francesco ^{Indovina (1978)}, titulado El despilfarro edilicio (Lo spreco edilizio), publicado durante las secuelas de un período en que el tema de la vivienda era uno de los más debatidos a nivel político y sindical, y sobre el que existen grandes diferencias y luchas en muchas ciudades italianas. El texto contiene las contribuciones de varios autores que se comprometen a interpretar el término “despilfarro” (de recursos, de territorio y de suelo) en el sentido de que los beneficios obtenidos a partir de una parte muy pequeña de la población no son proporcionales a los recursos utilizados en la industria de la construcción. Una de las características de los años setenta consiste, de hecho, en un conocimiento generalizado de la enorme cantidad de recursos utilizados en procesos de producción y la no renovabilidad de tales recursos (en este caso, el recurso suelo) y el despilfarro del territorio debido a la difusión de las urbanizaciones periféricas y de la descentralización productiva. El libro muestra cómo el sector de la construcción ocupa un lugar neurálgico del sistema capitalista italiano e destacaba los puntos débiles de la política de vivienda en el país. De hecho, se describe el papel de los “agentes de la construcción”, grupo formado por los propietarios, empresarios, institutos de créditos, mediadores y todos los sujetos que se mueven alrededor del mundo de la construcción. En este libro es importante el ensayo escrito por Bernardo Secchi, titulado “Il settore edilizio e fondiario in un processo di sviluppo economico” que enmarca el papel de la industria de la construcción y del régimen del suelo en la economía italiana de la posguerra, y destaca la elección de un modelo socio-económico en el que la renta urbana juega un papel importante, pero al mismo tiempo produce muchas patologías en el desarrollo de este modelo de sistema capitalista.

La segunda referencia es el libro de Valeria ^{Erba (1979)}, El plan general de ordenación urbana (Il piano urbanistico comunale), que se puede definir como un texto políticamente marcado, ya que se centra en delinear el potencial y los límites de la planificación a nivel municipal. Una vez más, la reconstrucción histórica y las características del instrumento se leen sobre la base de una escala de valores sociales y políticos, y constituye una especie de “manual” para los administradores locales, estudiantes, militantes políticos y sindicales. Junto al análisis del marco jurídico nacional, que proporciona un escenario de orientación operativa, el libro se caracterizaba por la reflexión sobre las reformas del urbanismo pendientes de realizar, por atender la falta de aplicación o dificultad de las medidas de las operaciones ya iniciadas (como las leyes n. 765 de 1967, n. 1444 de 1968 y n. 865 de 1971)¹¹ y de los límites y reformas urbanísticas potenciales propuestos entre los años 1960 y 1970.¹²

El pensamiento de Campos Venuti entre los años sesenta y setenta del siglo XX: del plan de urbanismo “tradicional” a una austeridad para la ciudad y las cincos salvaguardas

La obra de Campo Venuti incluye muchas publicaciones, ensayos, artículos en revistas especializadas o generales (e incluso en la prensa). Entre los más destacados se hallan los libros Amministrare l’urbanistica (1967), sobre la renta urbana y la socialización de la disciplina del urbanismo; Urbanistica incostituzionale (1968), sobre la batalla legislativa en este campo en Italia, y Urbanistica e austerità (1978), en torno a los nuevos contenidos de la transformación urbana y territorial.¹³

Las reflexiones de Campos Venuti empiezan por el análisis de los planes del urbanismo de la Italia moderna tras la unidad nacional de 1861 que, según el autor, son muy poca cosa si se los compara con los elaborados por otras ciudades de Europa occidental. Los planes italianos de finales del siglo XIX reflejan, de hecho, el retraso sociopolítico, la debilidad económica e, incluso, el provincianismo de la cultura científica, característicos de la recién nacida nación. Los planes de finales de siglo XIX (de Roma de 1873 y 1883, de Nápoles de 1885 y de Milán de 1889) afrontan la reestructuración capitalista de las ciudades históricas fomentando el aprovechamiento de la renta urbana. En los planes del urbanismo italiano las formas de los modelos extranjeros (por ejemplo, el programa de Haussmann en París, iniciado en 1853; el Plan Cerdà de 1859, y el plan de Berlín de 1862) están distorsionadas y empequeñecidas para satisfacer sin límites a la especulación inmobiliaria, mientras que los contenidos productivos y empresariales de la burguesía moderna estaban totalmente ausentes.

Medio siglo más tarde, Italia, a causa del fascismo, estará una vez más al margen de la experiencia cultural europea de los años veinte y treinta, y los planes del urbanismo seguirán proponiendo para las ciudades de la península un crecimiento dominado exclusivamente por la renta del suelo, sin concesiones a la cuestión social ni a la eficiencia. Ni siquiera el nuevo clima político que nació con la Resistencia consiguió, tras la segunda guerra mundial, crear pronto unas condiciones económicas y culturales mejores para el desarrollo de las ciudades italianas. Habrá que esperar diez años para que las fuerzas políticas e intelectuales más avanzadas propongas al país la batalla en favor de un nuevo urbanismo democrático.

En síntesis, el modelo tradicional del urbanismo hasta los años setenta del siglo XX daba excesiva importancia al sector privado y se traducía en planes que fomentaban la expansión urbana marginal, entre los años cincuenta y sesenta, y el abandono de la ciudad existente a las fuerzas incontroladas de la especulación.¹⁴ Incluso, contribuyendo a contaminar el aire, el agua y hasta la tierra de los campos: eso es un proceso análogo, en líneas generales, al ocurrido en las demás ciudades europeas.

El modelo que Campos Venuti propone intenta ofrecer una alternativa urbanística a la práctica tradicional:

… no son precisamente previsiones apocalípticas, expiatorias y desalentadoras lo que el país necesita, sino claros diagnósticos acompañados de propuestas concretas y factibles, elaboradas por todas las fuerzas políticas, económicas y sociales. Es en la elaboración de este tipo de propuestas en donde ha de quedar esclarecido el verdadero significado de una política de austeridad, de un proyecto encaminado a eliminar los desequilibrios, las injusticias, el desorden, el despilfarro, incluidos los que se deparan al medio ambiente y al territorio (^{Campos Venuti, 1978: 12}).

Es decir, dirigirse al interior más que al exterior del organismo urbano, apuntar a una reorganización de la ciudad existente más que a su expansión indiscriminada, vigilar la calidad de la vida ciudadana en lugar de incrementar el número de habitantes. El plan urbanístico alternativo ya no es un plan para la expansión de la ciudad sino, por el contrario, el plan de su renovación, de la llamada “salvaguardia activa” de los factores que, para Campos Venuti, son esenciales para la vida urbana: lo público, lo social, lo productivo, lo ambiental y lo programático.

En primer lugar, la salvaguarda pública reivindica el uso comunitario de los suelos sin edificar en el tejido urbano, reclama esos terrenos para fines educativos, sociales, sanitarios, culturales, deportivos, siempre con una calificación urbanística que permita recuperar estas zonas para la vida residencial, una dimensión familiar y colectiva. En segundo lugar, esta debe ir acompañada de un plan social que utilice todos los medios ofrecidos por la legislación y la práctica urbanística para defender la permanencia en cada barrio de las clases populares (obreros, artesanos, pequeños comerciantes, jubilados) a las que la selección capitalista intenta, por el contrario, recluir en los barrios periféricos o en los cinturones metropolitanos. En tercer lugar, el ámbito productivo se niega a dejarse manejar por la expulsión especulativa que echa a las industrias de las ciudades; por el contrario, propone esas medidas ecológicas que han sido tan descuidadas hasta 1970. En cuarto lugar, lo ambiental defiende los bienes naturales para el disfrute de todos los ciudadanos y no solamente de unos pocos afortunados. Y, finalmente, a todos estos tipos de salvaguardias les sirve de fondo, necesariamente, un nuevo modo de afrontar, con un plan, el problema de la programación en la concepción y en la realización de las intervenciones. Esta exigencia nace del hecho de que nunca se ha tenido en cuenta este factor en el desarrollo de las ciudades italianas hasta 1970. El hecho de condicionar la edificación de un barrio urbano al previo trazado de carreteras, líneas de transporte colectivo y equipamientos sociales (que, en otros países europeos, como Gran Bretaña y Alemania, eran una práctica consolidada), representó una innovación en el urbanismo italiano fuertemente sostenida por Campo Venuti. Y constituyó una alternativa al desorden que responde solamente a los intereses de la especulación inmobiliaria. Programar previamente y con realismo el ámbito de desarrollo urbano, no resultaba una práctica obvia en la situación italiana posterior a la segunda posguerra, sino una auténtica necesitad, indispensable para la renovación de la disciplina.

Resumiendo, es clave, según Campo Venuti, que ninguna alternativa urbanística esté en condiciones de eliminar completamente las graves contradicciones de la vida y del desarrollo ciudadano. El régimen general de los suelos, el de los alquileres y, más todavía, el régimen del crédito a la construcción y las decisiones estratégicas de la economía nacional pesarán siempre demasiado en la estructura urbana y territorial. Pero la misma evolución de estos sectores fundamentales estará positivamente condicionada por una planificación y una gestión urbanística radicalmente renovadas. La introducción de salvaguardas implica una concepción de austeridad para la ciudad; es decir, que a través de las cinco salvaguardias mencionadas es la misma concepción de desarrollo urbanístico la que ha de renovarse de raíz, cambiando su carácter esencialmente cuantitativo por un nuevo carácter cualitativo. Una política de austeridad en este campo significa convertir los planes del urbanismo en un proyecto que sea realista y que saque el mayor partido posible de los recursos existentes y de los pocos disponibles a futuro.

En síntesis, hay que investigar e intervenir en la ordenación urbana en cuanto que es la estructura que influye notablemente en el mecanismo productivo de la ciudad y contemplar, al mismo tiempo, el componente social y el económico. En este campo hay que hacer referencia a algo más general, como lo es una política de directrices, capaz de influir en el gasto público y el privado, reduciéndolos, haciéndolos más productivos social y económicamente, seleccionándolos para elevar al máximo su rendimiento y para incidir positivamente en el uso de todos los recursos del territorio y del ambiente, sobre cuyo despilfarro sistemático el régimen capitalista ha basado su distorsionado desarrollo.

Los años ochenta y noventa: la generación urbanística de la transformación

A partir de los años ochenta, en el panorama de los intelectuales italianos en el campo arquitectónico y urbanístico, se abrió un debate para permitirle a la disciplina urbanística recuperar la credibilidad perdida, para devolverle como disciplina la relevancia que los arquitectos italianos le había negado en la década de los setenta.¹⁵

En el análisis de Campos Venuti esta crisis no se atribuye a razones de índole disciplinar, sino a motivos en buena medida externos al propio urbanismo, los cuales han incidido, sin embargo, de manera determinante en procesos específicos que afectan significativamente a la ciudad. Es decir, la respuesta a la crisis energética en los países industrializados han sido las políticas desreguladoras propias del nuevo liberalismo emergente, que han puesto en peligro los logros del estado de bienestar. Campos Venuti inicia en este período un intento de caracterizar la respuesta que, desde el planeamiento, se está intentando dar a la nueva situación, y recurre a la definición de tres diferentes “generaciones del urbanismo” (^{Campos Venuti, 2004: 69-83}; ^{Campos Venuti, 1994}). Con ello, el intento es comprender los condicionantes de origen político, económico, social, jurídico y cultural que han influido en los procesos urbanos que se han sucedido en diferentes momentos históricos. Según el urbanista italiano, se pueden reconocer tres períodos claros y explícitamente identificables, en los cuales coinciden tres generaciones de plan del urbanismo (^{Campo Venuti, 1987}, véase el Cuadro 1): la “Reconstrucción”, es decir, el tipo de generación que en Europa tiene lugar después de la segunda guerra mundial y la década de 1960, cuyo principio básico es la construcción concreta de infraestructuras, servicios e industrias. El caso italiano, por el contrario, es el único que se caracteriza por la reconstrucción de los edificios residenciales, confiándolos al capital privado; 2) la “Expansión”, que concuerda con un desarrollo cuantitativo de las ciudades de los años sesenta y setenta, el período durante el cual han crecido las grandes periferias en Italia, pero sin dotaciones amplias de servicios y zonas verdes, siempre presentes en los demás países de Europa; 3) la “Transformación”, la etapa que coincide, en los años ochenta y noventa, con las transformaciones políticas (por ejemplo, la caída de los regímenes comunistas), económicas (tercerización del mundo capitalista), de la ordenación del territorio (éxodo residencial de las grandes ciudades del primer mundo, mientras que en el segundo y tercer mundo se produce un fuerte crecimiento urbano) y del ambiente (deforestación en los continentes atrasados y una intensa contaminación del aire y del agua).

Las consecuencias territoriales de la fase de “Transformación” han llevado al surgimiento de las áreas industriales y ferroviarias en desuso o infrautilizadas, los servicios públicos más obsoletos y a las áreas libres internas, en general, afectadas por destinos públicos no ejecutados o por previsiones “residuales” de los viejos planes reguladores (^{Vacca, 1980}; ^{Gabrielli, 1982}; ^{Secchi et al., 1984}; ^{Oliva, 1988}; ^{Russo, 1998}; ^{Dansero, Giamo y Spaziante, 2000}). Su extensión y localización central (casi siempre se trata de áreas de la primera industrialización) se convirtieron, entre los años ochenta y noventa, en el objeto principal de la planificación local que se orienta, así, predominantemente hacia la estrategia de la recualificación urbana a través del reciclaje de las áreas abandonadas y de los vacíos urbanos por el proceso de desindustrialización y globalización (los llamados aree dismesse y vuoti urbani en italiano).

A partir de esa época, el enfoque de todos los investigadores en el campo del urbanismo y de la arquitectura se centró en el fenómeno de la transformación urbana; cuando cambian las funciones que la sociedad requiere de la ciudad, se impone la necesidad de procurar funciones que antes no eran necesarias pero que, desde entonces, si lo son. En particular, este proceso en Italia se apoya en la llamada “deregulation urbanística” que llevó a la promulgación de leyes de emergencia para afrontar operaciones que deberían estar programadas por antonomasia, como los Campeonatos Mundiales de Fútbol de 1990 y las Conmemoraciones Colombinas de 1992 en Génova. Como subrayó ^{Campos Venuti (1994: 37)}, se trata de un “auténtico mecanismo fraudulento, destinado a institucionalizar la inmoralidad, por lo demás, ya capilarmente difundida en la gestión del poder político italiano”. Estas leyes representaron violaciones de los planos reguladores vigentes resueltos de oficio, saltándose los procedimientos legales para la eventual modificación; decisiones para la realización de obras públicas no previstas por ningún programa y a menudo ajenas a toda exigencia lógica; supresión de los procedimientos reglamentarios de contratación y de control y negociaciones privadas para estas obras.

En este contexto, el plan, que en el proceso de expansión urbana nunca se niega formalmente como instrumento legal (aunque sí se rechaza, doblega y viola), con la nueva generación de la transformación urbana (que tiende a revalorizar las rentas diferenciales) se convierte en un instrumento aún más contraproducente. Todo eso será la regla que niega la revalorización de las áreas de los grandes holdings. Otra vez se ataca el plan en cuanto tal como instrumento burocrático, rígido, incapaz de enfrentarse a la realidad física, y se pone en tela de juicio toda regla tendiente a imprimir un orden a la transformación de la ciudad y el territorio. Al plan se le contrapone artificiosamente el “proyecto”, instrumento considerado creativo, elástico, protagonista por excelencia del diálogo con la realidad física.¹⁶

La actualización de la disciplina urbanística en Italia: hacia la cuarta generación del plan de urbanismo

A la indagación del plan regulador italiano, constatado por Campo Venuti para regular los procesos de transformación urbana y, más en general, su ineficacia para garantizar unos resultados satisfactorios y lo más cercano posible a las previsiones, la batalla por la innovación del urbanismo en Italia cambia de enfoque en los años noventa y se sitúa según las directrices establecidas por el Instituto Nacional de Urbanismo (INU), en especial, con la figura de Federico Oliva. En el mismo período, para enfrentarse a las carencias del plan del urbanismo, el Estado italiano introduce unos instrumentos parciales, asimilables en cuanto a su contenido urbanístico al plan detallado, definidos en general como “programas complejos”, porque comprenden la elaboración de un auténtico plan urbano, la participación de sujetos reales y una integración efectiva entre recursos públicos y privados. Se trata de los siguientes programas (^{Oliva, 2000}): el “Programa integrado de intervención”, establecido por la ley 179 de 1992, cuyo objetivo es garantizar, en toda transformación, una combinación funcional adecuada y una integración concreta entre operadores públicos y privados, también en la realización de los servicios; los “Programas de recualificación urbana”, creados también por la ley 179 de 1992 (artículo 2) y relativos a las partes más degradadas de la ciudad, entre ellas, las áreas industriales en desuso; los “Programas de recuperación urbana”, establecidos por la ley 493 de 1993 y relativos a zonas urbanas con emplazamiento de edificios públicos pendientes de recalificar; los “Programas de recualificación urbana y desarrollo sostenible del territorio”, creados por el Decreto Ministerial 08/10/1998, que amplían el ámbito de la intervención, ya que no contemplan sólo partes de ciudades, sino que se exige una dimensión territorial de la intervención, en cuyo marco adquieren un peso determinante las problemáticas de la movilidad.

Frente a estas novedades, los urbanistas italianos a través del INU, consideran aprovechable la reciente experiencia de los “programas complejos” para frenar el impulso del mercado inmobiliario que crea desigualdades dentro de la ciudad italiana. A partir del Congreso de Bolonia de 1995 (^{Mantini y Oliva, 1996}), se estudia y formula una hipótesis de reforma del “antiguo” plan de urbanismo que derivó directamente de la ley aún vigente de 1942.¹⁷ Según este nuevo enfoque, el plan general de ordenación urbana (PRG, por sus siglas en italiano) queda desdoblado en dos instrumentos: el plan estructural y el plan operativo, lo que obedece, obviamente, al objetivo de separar las estrategias de las normas del plan (^{Oliva, 2000: 43-44}). Este nuevo enfoque, llamado “urbanística reformista”, coincide con la definición de la “cuarta generación” del plan de urbanismo. Se trata de la experimentación de un plan renovado, en un contexto de mantenimiento de la legislación de 1942, bajo un difícil equilibrio entre el sistema antiguo y las nuevas herramientas (como la compensación urbanística en sustitución de la expropiación). Este enfoque reconoce el mercado y sus necesidades, y también impone reglas de conducta para estimular el espíritu empresarial para defender y garantizar los intereses de la comunidad urbana y nacional (^{Oliva, 2004}).¹⁸

El plan estructural, cuyo período medio de validez es de 10 a 15 años, define las “invariantes” del territorio (sistema de infraestructuras y medioambiental) aplicando las indicaciones de la planificación de áreas amplias, provinciales, regionales y a la planificación paisajista. Contempla, además, las normas “ordenadoras” para las intervenciones sobre la ciudad existente, que garantizan derechos y confieren valores y no adquiere ningún valor vinculante, excepto para los vínculos de carácter medioambiental.

El plan operativo tiene, en cambio, una validez de cinco años, igual a la duración de una administración municipal. Afecta sólo a las partes de la ciudad contempladas en proyectos de transformación, indicados, en principio, en el plan estructural sin ningún valor preceptivo, definiendo, para tales partes, el régimen jurídico de los inmuebles sobre los cuales se interviene (público, privado) y las expropiaciones con valor de mercado que deben efectuarse dentro de la vigencia del plan, que se corresponde con la vigencia actual de los vínculos de expropiación. Por último, el plan operativo relaciona las intervenciones de transformación con los recursos públicos disponibles, es decir, el presupuesto municipal y el correspondiente al programa de obras públicas.

El modelo de ejecución del plan operativo no es ya de tipo expropiador, sino compensatorio, aun cuando el instrumento de la expropiación (a valor de mercado, para garantizar también, en este caso, un trato equitativo de los propietarios) no desaparece, sino que se mantiene como una posibilidad excepcional de intervención.

El modelo del INU es convincente y algunas regiones lo han aplicado desde finales de los años noventa, renovando sus leyes regionales que ya no se refieren al antiguo modelo de la Ley de 1942. El resultado de esta elección constitucional es la renovación de muchas leyes urbanísticas de las 19 regiones italianas y dos provincias autónomas (Bolzano y Trento), pero la falta de aprobación de una “ley marco” el Estado causa una especie de “federalismo urbano enloquecido” sin una real motivación, que se centra solamente en la distinción de los planes del urbanismo entre regiones (^{Oliva, 2012}).

Según el análisis de ^{Oliva (2015: 138-139)}, en lugar de definir nuevos y más eficaces herramientas de planificación y reorganizar todo el sistema de planificación urbanística, las leyes regionales de “urbanística reformista” a menudo han enfocado los aspectos formales y de procedimiento, hasta el punto que se puede decir que sólo algunas regiones (Emilia Romaña, Toscana, Véneto) han aprovechado el potencial positivo presente en la propuesta del INU. La responsabilidad principal, sin embargo, es del Parlamento italiano que nunca ha aprobado una nueva “ley marco”, permitiendo a las regiones la introducción de leyes redundantes y desordenadas, con soluciones mucho más complicadas respeto a lo que la planificación urbanística necesita para ser aplicada.

Conclusiones: una “austeridad” para el siglo XXI

El trabajo de Campos Venuti se mueve dentro de un amplio abanico de objetos de análisis por parte de los geógrafos urbanos (^{Capel, 1983}; ^{White Hand, 1984}), entre los cuales hay estudios sobre el papel de los agentes urbanos (inmobiliarios, institucionales, financieros, etc.), la renovación de los centros históricos, la dinámica de las ciudades y espacios rurales en la descentralización industrial, el papel determinante de la propiedad del suelo en el crecimiento urbano, y cómo sus grandes propietarios hacen uso de diversas estrategias (legales o no) para obtener plusvalías en sus terrenos, entre otros.

A Campos Venuti se debe su empeño no solo de dotar a la urbanística italiana de un estatuto científico riguroso y de difundir los resultados en la sociedad civil: su particular estrategia cultural y política lo ha llevado a representar la propia actividad como tendente a dar solución a problemas que afectan a la sociedad moderna italiana en su conjunto.

La “austeridad” soñada por Campo Venuti, entre los años ochenta y 2000, ha naufragado en un rígido armazón de exclusiones y desigualdades, y el urbanismo ha sido una disciplina predominantemente tecnocrática y neutral en mano de los políticos con la indispensable complicidad de los técnicos. Todavía la sociedad italiana, que durante el siglo XX ha basado su crecimiento urbano en el aprovechamiento de la renta urbana, a partir de 2008 está sufriendo de una crisis sin precedente de finanzas públicas y del mercado inmobiliario. La crisis italiana actual, y de Europa occidental, están relacionadas con los límites y contradicciones de la circulación del capital excedente en busca de un beneficio en un contexto de sobreproducción y sobreacumulación globales (^{Harvey, 2014}). Y es propio, en este entorno, que regrese con auge la llamada austeridad. Como ha subrayado ^{Sevilla-Buitrago (2015: 44-46)}, la situación actual es lo suficientemente urgente como para invitar a trabajar a todas las escalas y a través de nuevas alianzas entre todos los sectores que busquen una producción del espacio más justa y democrática. Aún más necesaria, en todo caso, será la formación de un programa alternativo que recupere lo que aún sea útil de los valores perdidos del pensamiento de Campos Venuti. Como sostenía en Urbanistica e austerità hace cuarenta años, aún resulta válida la siguiente afirmación: “una política de austeridad... es hoy posible a pesar de todas las deficiencias legislativas ya que era factible antes de la aprobación de la nueva ley de suelo; y es que ni siquiera las fuerzas políticas y culturales que durante el debate parlamentario formularon las propuestas más radicales han dado pruebas del mismo coraje a la hora de adoptar opciones operativas en la esfera locales” (^{Campos Venuti, 1978: 31}).

Los planes de la cuarta generación, fomentados por la reforma del INU, encabezada por Federico Oliva, están cambiando, aunque lentamente, su antigua naturaleza expansiva y parece que finalmente pueden ocuparse de los aspectos cualitativos. A pesar de los esfuerzos de Campos Venuti en el campo del urbanismo (junto con otros personajes como Giovanni Astengo, Federico Oliva y Leonardo Benévolo, entre otros), las ciudades italianas del siglo XX y de principios del nuevo milenio no han dejado de crecer de forma cada vez más aceleradas, dándole, como nunca, a la acumulación una dimensión más inmobiliaria, y que el territorio sea arrasado con nuevas y descomunales infraestructuras de comunicaciones y transportes (^{Roch, 2004: 60}). En un contexto donde es urgente enfrentarse a nuevos procesos de consumo del suelo y a los efectos debidos al fenómeno del cambio climático, ¿cómo se puede combatir la incapacidad histórica de tomar decisiones por parte de las administraciones públicas, bloqueadas por conflictos internos, incapaces de expresar estrategia alguna frente a los especuladores? ¿Será posible inaugurar una nueva “política de austeridad” para fortalecer el aspecto cualitativo de la ciudad y el territorio italiano?