Discusión conceptual sobre el mercado de las drogas ilegales

La droga es un concepto polisémico. En medicina, por ejemplo, una droga es “toda sustancia con potencial para prevenir o curar una enfermedad o aumentar la salud física o mental” (^{OMS, 1994}: 33). Ahora bien, las drogas trascienden su uso terapéutico (Kleiman, citado en ^{Casacuberta et al., 2012}: 11). En ese sentido, las drogas pueden delimitarse en función de sus consecuencias para la salud (drogas duras o blandas), su poder adictivo (grado de dependencia), los efectos del consumo (estimulantes, sedantes, depresores, psicodélicos), legalidad (presencia-ausencia de la ley), regulación (grado de flexibilidad-prohibición de la norma), relación con la cultura (tradicional, moderna, etcétera) y relación con la naturaleza (naturales, sintéticas, etcétera), entre otras clasificaciones. Otra aclaración importante tiene que ver con el uso de las palabras “narcótico” y “estupefaciente” como sinónimos de droga cuando, en realidad, el primero se refiere únicamente a los opiáceos (^{Astorga, 2007}) y el segundo solamente a las sustancias que generan estupor (^{Thoumi, 2015}). Por esta razón, para evitar confusiones, el trabajo emplea los conceptos de sustancia psicoactiva o sustancia psicotrópica porque “son expresiones más neutras y descriptivas para referirse a todo el grupo de sustancias, legales e ilegales, de interés para la política en materia de drogas” (^{OMS, 1994}: 58).

Una de las discusiones prolíficas en relación con las políticas de drogas es el prohibicionismo, fenómeno que afecta directamente el comportamiento del mercado de drogas. El caso paradigmático es la prohibición del mercado de alcohol en Estados Unidos, también conocida como Ley Seca o Volstead Act, que estuvo vigente 14 años hasta su derogación en 1933 (^{Miron y Zwiebel, 1991}). Más extensa ha sido la prohibición mundial del opio, desde 1912 -a partir de la Convención Internacional del Opio de la Haya- hasta nuestros días. La política prohibicionista internacional se fortaleció el 17 de junio de 1971, cuando el entonces presidente de Estados Unidos, Richard Nixon, proclamó la “guerra contra las drogas” en un discurso presentado en el Congreso en el que solicitaba recursos económicos para su “combate” (^{Nixon, 1971}). En Uruguay, la era prohibicionista inicia formalmente en la década de los años treinta del siglo pasado (^{Garat, 2013}; ^{Tenenbaum, 2016}) y se extiende hasta nuestros días, aunque la regulación de la marihuana en 2013 flexibilizó la tendencia y parece mostrar que las políticas de drogas pueden recorrer un camino inverso a lo que estuvo haciendo el mundo en los últimos 100 años. Históricamente, se pensaba a las políticas prohibicionistas como una herramienta para socavar los mercados de mercancías ilegales. Sin embargo, la oferta y la demanda de sustancias psicoactivas no se han visto disminuidas por el prohibicionismo ni por el combate a las drogas (^{Thoumi, 2009}; ^{Tokatlian, 2010}). Todo lo contrario: el prohibicionismo generó un aumento exponencial de la violencia y los conflictos armados en varias partes del mundo, y creó la rentabilidad descomunal del mercado de drogas. Se arriba a dicha conclusión sabiendo que la demanda de sustancias psicoactivas trasciende cualquier política nacional e internacional: “Drug markets are large enough that there is a demand, detached from any policy purpose, for putting a revenue figure to them” (^{Reuter y Greenfield, 2001}: 159).

El mercado es el punto de encuentro entre la oferta y la demanda de mercancías. Cada parte tiene, idealmente, intereses distintos y complementarios que hacen posible el intercambio. En la ley de la oferta y la demanda el incremento del costo de una mercancía causa la disminución de la demanda sobre ese bien. Empero, en el mercado de las drogas ilegales el consumo (en particular de la marihuana, la cocaína y ciertas sustancias sintéticas) se incrementa constantemente más allá del precio. En otras palabras, la demanda de drogas, al menos las más consumidas, es inelástica a los precios de las sustancias psicoactivas (^{Becker, Murphy y Grossman, 2006}; ^{Bergman, 2016}; ^{Casacuberta et al., 2012}). Sobre este punto, ^{Jonathan Caulkins y Peter Reuter (1998}) asumen una postura moderada al decir que la demanda puede ser sensible a cambios a largo plazo en los precios, y agregan que la elasticidad de la demanda varía en función de la estructura del mercado y el grado de control monopólico de las sustancias. Los autores muestran que no hay un rango invariante de inelasticidad por tipo de droga, las investigaciones muestran intensidades distintas para una misma sustancia. Una segunda diferencia es que mientras en el mercado legal el intercambio está reglamentado y supervisado, la compraventa de drogas ilegales se basa en acuerdos apresurados, a menudo de palabra, con pautas ambiguas (^{Reuter, 2009}) y riesgos de violencia, pérdida de la mercancía, detección del sistema punitivo, etcétera. En este marco, la regulación de la marihuana en Uruguay permite garantizar la calidad del producto, fijar el precio de la mercancía en el mercado y realizar transacciones en los comercios establecidos sin riesgos. En tercer lugar, la violencia es una característica de los mercados de drogas ilegales; sin embargo, no es invariante. Para ^{Reuter (2009)}, la violencia está situada a un espacio-tiempo concreto, varía por tipo de droga y el nivel de cohesión, verticalidad y confianza de la organización. En ese sentido, es menos probable que la violencia sea ocasionada por grupos delictivos organizados que por traficantes de drogas independientes y grupos desorganizados que se disputan un lugar en el mercado.

Los grupos delictivos, más o menos organizados, no definen su poder únicamente por su capacidad económica sino también por su flexibilidad para circular entre la legalidad y la ilegalidad (^{Nordstrom, 2004}). El trabajo de Luis ^{Astorga (2007}, ²⁰¹⁶⁾ sobre el tráfico de drogas, sus líderes y organizaciones en México, muestra las estrechas relaciones que entablan las autoridades gubernamentales, militares y policiacas con individuos y grupos del mercado de las drogas ilegales con el propósito de obtener una tajada de la renta criminal a cambio de laissez faire, laissez passer, “dejar hacer, dejar pasar”. La imposibilidad de dirimir conflictos a través del sistema de justicia legal hace que la violencia (^{Bergman, 2016}) y el soborno sean dos recursos para resolver litigios. ^{Reuter (2009)} dice que los grupos delictivos organizados no compiten tanto por el territorio como por el derecho de corromper a las autoridades que controlan una zona de interés comercial. La competencia entre los grupos delictivos por la “compra” de servidores públicos con el fin de acaparar la mayor protección e información posible aumenta exponencialmente la corrupción y la violencia y, por ende, debilita el Estado de derecho democrático. De este modo, la empresa criminal tiene éxito cuando las instituciones son débiles, la aplicación de la ley es arbitraria e inefectiva y la legitimidad del Estado es cuestionada por individuos y poblaciones excluidas del poder (^{Thoumi, 2005}). ^{Philippe Bourgois (2015)} demuestra lo descrito en la “cultura callejera de la inner city” al observar que las poblaciones socialmente marginadas, políticamente aisladas, económicamente subordinadas y discriminadas crean una cultura urbana creativa y constructiva de resistencia (con la música, la poesía, el graffiti, etcétera), pero también destructiva (con el consumo de “drogas duras” y la venta de sustancias psicoactivas como camino de promoción social).

La fijación del precio es otro elemento particular del mercado de las drogas ilegales. El costo económico de las sustancias varía en función del espacio, el tiempo, el nivel del mercado (productor, comercio mayorista o minorista, etcétera), la intensidad de las políticas contra las drogas, el tipo, tamaño y pureza de la sustancia. El precio de la droga creció significativamente con la globalización económica. La liberalización de las economías nacionales (por ejemplo, los tratados de libre comercio) disminuyó los mecanismos de control y aumentó la competencia, la innovación, la desregulación y la circulación internacional de las mercancías legales e ilegales (^{Andreas, 2005}; ^{Taylor, 2005}). A la vez, el precio de la droga fluctúa porque se pagan impuestos inestables de acuerdo con el número de sobornos y transacciones que se acumulan en la trayectoria de la droga por la “jerarquía jurisdiccional” (^{Caulkins y Reuter, 1998}). En el caso de la cocaína, el costo impositivo que paga el consumidor por sobornos está alrededor del 10%, y por costos de riesgo (fianzas, atención médica por conflictos, etcétera) es la mitad del precio final. Así, el mercado ilegal (paralelo o subterráneo) aumenta los precios de las sustancias psicoactivas por encima del promedio de lo que sería la cotización de la misma mercancía en el mercado legal (Ibid.). De este modo, si el precio de la droga y el enriquecimiento de los comerciantes de sustancias psicoactivas ilegales varían en función de la ley, una opción para desactivar el negocio es la regulación del mercado de las drogas ilegales y fijar los precios de las sustancias, como lo hace el Estado uruguayo con la marihuana.

Estrategia metodológica

El desconocimiento del objeto de estudio plantea el desafío de aplicar un diseño exploratorio que permita dar forma y contenido al comportamiento del mercado de las drogas ilegales en el Uruguay del siglo XXI. Para ello, se confeccionó una base de datos cuantitativa, a partir de un conjunto variado de documentos primarios, sobre la evolución de la oferta y la demanda de drogas en el país. También se consultó, de manera asistemática, información cualitativa de la prensa escrita nacional para apoyar y desarrollar algunas explicaciones concretas.

El proceso de medición del tamaño del mercado (industria o circuito económico) de las drogas ilegales es una carrera de obstáculos porque, en primer lugar, como sucede con otros hechos delictivos, el tráfico de sustancias psicoactivas intenta pasar inadvertido: “The ilegal nature of the industry precludes direct measurement” (^{Thoumi, 2005}: 186). A diferencia de los objetos de estudio observables directamente, los fenómenos sociales elusivos son exiguamente conocidos porque presentan problemas de acceso al campo y, a menudo, riesgos a la integridad física y personal del investigador. Si a ello se suma la falta de recursos humanos y económicos para la investigación, las fuentes oficiales se convierten en el material empírico por excelencia. ¿Pero por qué no son confiables los datos del Estado? Por un lado, la información puede ser manipulada con fines políticos y/o burocráticos para, por ejemplo, demostrar el cumplimiento de ciertos objetivos. La moral y las ideologías suelen manipular los datos a favor de los objetivos políticos (2005). Otro problema es la cifra negra, es decir, el sistema punitivo estatal no detecta completamente el comportamiento criminal. Los datos oficiales, aunque sean confiables, reportan una parte del fenómeno elusivo. Además, el delito detectado está relacionado con la dirección de la política criminal y el desempeño de las fuerzas de seguridad. Estas dificultades no conducen a desechar el uso de los datos oficiales, sino a crear conciencia sobre la calidad de la información y a realizar una lectura ajustada de las mediciones.

Otro problema común en los estudios sobre el mercado de drogas ilegales es la imprecisión para determinar la renta criminal. ^{Reuter y Greenfield (2001)} y ^{Francisco Thoumi (2005)} se hacen las siguientes preguntas: a) ¿Qué fase del circuito económico (producción, importación, comercialización por mayor o menor, etcétera) se debe considerar para determinar el precio de la droga? b) ¿Qué confianza tienen las encuestas nacionales sobre consumo y cómo se comparan esas encuestas entre países distintos? c) ¿Qué sustancias psicoactivas se deben comprender en la medición? d) ¿Cómo se manejan las diferencias por nivel de pureza? e) ¿Qué problemas trae la estandarización de los precios al dólar estadounidense? f) ¿Cómo se controlan las variaciones al valor agregado de las mercancías en los países importadores? g) ¿Cómo se controlan las fluctuaciones de los precios según tipo de droga, jurisdicción, riesgos y tiempo? h) ¿Cómo determinar la demanda de drogas? ¿La adicción explicaría el grueso del funcionamiento económico de los mercados de droga, ya que es una demanda constante? ¿Qué frecuencia de consumo no adictiva representa la demanda corriente? Los interrogantes son varios si se quiere hacer un trabajo serio y riguroso. Esto no debe alejar el estudio de los fenómenos sociales elusivos, sino explicitar los problemas y los errores conocidos para hacer viable la acumulación progresiva de conocimiento. La presente investigación intentará explicitar la afectación de los interrogantes en sus decisiones metodológicas.

Teniendo en cuenta las advertencias señaladas, este artículo se divide en dos partes. En primer lugar, para presentar un panorama general del “atractivo” mercado de drogas ilegales del país, la investigación muestra la magnitud de los delitos de drogas penados por el sistema judicial mediante los informes estadísticos anuales disponibles (de 2009 al 2015) de la Justicia Penal especializada en Crimen Organizado (ICO) y de la Justicia Penal (IP). En segundo lugar, el trabajo se focaliza en la evolución de la oferta y la demanda de sustancias psicoactivas a través de la incautación de drogas ilegales (indicador indirecto o proxy de la oferta) y el consumo/uso de sustancias psicoactivas (indicador directo de la demanda). La información sobre incautación de drogas se obtuvo triangulando los reportes del Observatorio Uruguayo de Drogas (OUD) de la Junta Nacional de Drogas (IND), la Dirección Nacional de Aduanas y notas periodísticas. El trabajo resultó en la creación de una base de datos cuantitativa sobre decomisos de drogas para el periodo 2000-2016. Respecto a la información de consumidores, los datos se tomaron de las encuestas nacionales de hogares y de estudiantes de enseñanza media del Instituto Nacional de Estadística (INE), el OUD-JND y la United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC) para varios años del periodo 2001-2014.

A pesar de los inconvenientes que traen aparejados los indicadores -“colinealidad” de la incautación de sustancias psicoactivas ilegales con el desempeño institucional y las políticas de drogas y el subregistro de las encuestas de consumo debido a la consulta de temáticas ilegales, íntimas y socialmente ilegitimas y castigadas-, entiendo que el trabajo hace una interesante aproximación a un fenómeno criminal escasamente estudiado en el país.

El panorama general: los delitos de drogas detectados por el sistema judicial

En Uruguay, los delitos de drogas son tipificados por la Ley de Estupefacientes (^{Ley n° 17016} del 22 de octubre de 1998) y sancionados por la ICO, cuando se trata de grupos delictivos organizados (^{Naciones Unidas, 2004}; ^{Ley n° 18362}, artículo 414), y la JP, cuando son delitos individuales (o dos personas) que no cuentan con un “aparato organizativo”.

Los delitos previstos en la Ley de Estupefacientes entre los años 2009-2015 fueron, en promedio, 9.6% del total de los delitos sancionados por la JP y el 54% en la JCO (^{Poder Judicial}, 2015, 2014, 2013, 2012, 2011, 2010, 2009). En todo el periodo, los delitos de drogas ocupan el tercer lugar en el total de los delitos sentenciados por la JP y la primera posición en todos los delitos resueltos por la ICO. Por lo tanto, el mercado de las drogas ilegales es una actividad seductora en el “menú” de posibilidades delictivas o, al menos, representa una importante carga laboral para el sistema punitivo uruguayo.

Ahora bien, entre los años 2011-2015, la JP imputa, en promedio, 18 veces más delitos de drogas que la ICO. Con este dato, se podría pensar que no hay importantes organizaciones delictivas en el país. Sin embargo, el sistema punitivo estatal tiene mayor propensión a la detección de los eslabones débiles de las organizaciones (por ejemplo: vendedores minoristas) que a la captura de los líderes o la desarticulación de los grupos delictivos organizados: “La inmensa mayoría de las personas perseguidas y encarceladas son infractores de poca monta que una vez detenidos y encarcelados son reemplazados de inmediato por nuevos infractores” (^{Bergman, 2016}: 157). En este sentido, posiblemente varios de los individuos sancionados por la JP forman parte o mantienen una relación directa con organizaciones criminales, más o menos estructuradas, dedicadas al tráfico de sustancias psicoactivas ilegales. Por otra parte, las diferencias cuantitativas entre la IP y la ICO también se explican por los recursos diferenciales de las instituciones. Así, en el momento de elaboración del artículo, mientras la JP tiene 113 turnos de atención (29 turnos en la capital y 84 turnos en 49 sedes del interior del país), la ICO tiene solamente dos turnos de atención en Montevideo (dos turnos con competencia para todo el país). A su vez, el desequilibrio de recursos entre la JP y la ICO permite comprender que no necesariamente son insignificantes los emprendimientos criminales de las organizaciones que operan en el mercado de las drogas ilegales sino que, más bien, la ICO no cuenta con la capacidad suficiente para procesar y resolver esos crímenes complejos.

Fuente: Elaboración propia con base en los informes (del 2009 al 2015) de la Justicia Penal especializada en Crimen Organizado y la Justicia Penal. Departamento de Estadística. División Planeamiento y Presupuesto del Poder Judicial.

Gráfica 1 Evolución de los delitos de drogas en la JCO y la JP de Uruguay. 2009-2011. Frecuencia simple 

La oferta de drogas

La estimación de la oferta de drogas ilegales no es una tarea sencilla. La literatura especializada se acerca a la magnitud de la mercancía ofrecida a través de, por ejemplo, la medición del espacio (en hectáreas) o peso (en kilos) del cultivo o el plantío erradicado. Este método deja afuera las sustancias psicoactivas que no tienen origen natural (drogas de diseño, sintéticas, etcétera) y casos como Uruguay, que no cuentan con una agricultura extensiva de drogas naturales como sí la tienen, verbigracia, Paraguay, México y la región andina. Otros indicadores que mensuran la oferta de drogas ilegales y que son aplicables al caso uruguayo son: la incautación o decomiso de mercancías, la clausura de laboratorios (cocinas) y, como procedimiento, la consulta a los consumidores sobre la oferta. En este trabajo, la aproximación a la oferta de drogas se realiza a través de la incautación de drogas ilegales. Se debe advertir, como se señaló en el apartado metodológico, que los decomisos están en colinealidad con la capacidad institucional (acceso y calidad de la información, análisis e inteligencia, recursos humanos y económicos, desempeño de los operativos, etcétera) para reducir la varianza de los casos no detectados (cifra negra). De este modo, la incautación de drogas ilegales no sólo estima una parte -se desconoce cuánto- de la mercancía ofertada en el mercado, sino también el desempeño estatal para reprimir este tipo de delito. Esta limitación no afecta únicamente a los decomisos, también se presenta en el resto de los indicadores basados en el sistema punitivo del Estado (erradicación de cultivos y laboratorios, personas detenidas, etcétera) que usualmente utilizan los especialistas en mercados de drogas. Ergo, ante objetos de estudio elusivos, inobservables directamente, la importancia de la investigación radica en el grado de aproximación a la realidad fáctica.

En Uruguay, los decomisos son realizados por varias instituciones del Estado. En la órbita del Ministerio del Interior están la Dirección General de Represión al Tráfico Ilícito de Drogas (DGRTID), también conocida como Brigada Antinarcóticos, las Unidades Básicas de la Policía Nacional, la Dirección Nacional de Cárceles y la Dirección Nacional de Policía Caminera. En el Ministerio de Defensa está la División Investigaciones y Narcotráfico de la Prefectura Nacional Naval y en el Ministerio de Economía y Finanzas se encuentra la Dirección Nacional de Aduanas. A partir del trabajo de las instituciones mencionadas, la IND presenta informes anuales sobre incautación de drogas ilegales. Este trabajo construye una base de datos a partir de esa información para el periodo 2000-2012 y adiciona datos triangulados de diversas notas periodísticas entre 2013 y 2016.

Las principales drogas incautadas en el país entre 2000 y 2016 son, en orden de frecuencia, la marihuana, la cocaína y la pasta base de cocaína (PBC). La marihuana tiene una tendencia preponderante frente al resto de las drogas incautadas, a excepción de algunos años puntuales en los que la confiscación de cocaína fue significativa (2006, 2009, 2010). Hay que considerar que el decomiso de marihuana es estadísticamente más probable que otras drogas, ya que su dimensión en el espacio es mayor. Pensando en la distribución de la mercancía, la marihuana está fraccionada en “ladrillos”, la cocaína en tizas, la PBC en dosis y las drogas sintéticas en unidades.

Un análisis de tendencia interesante es que desde la asunción presidencial del FA en 2005, hay un incremento constante de las incautaciones de drogas hasta la actualidad, a pesar de algunas oscilaciones en las curvas. En primer lugar, los decomisos de cocaína de 2005 a 2009 tienen un crecimiento significativo. Posteriormente, si bien la tendencia cae, los guarismos no se acercan a la incautación de cocaína anterior a 2005. La misma curva, aunque menos notoria, tiene la PBC. Para la marihuana, la propensión formulada comienza a observarse a partir de 2011, en el segundo gobierno del FA, con confiscaciones por encima de las registradas en el periodo anterior a 2005 y con un crecimiento exponencial en el tramo temporal posterior a la regulación del cannabis. El crecimiento de la incautación de plantas de cannabis, también después de 2013, es un punto analítico clave. Aunque todavía es prematuro realizar una evaluación, los datos señalan dos supuestos. Por un lado, la efectividad de las políticas represivas del FA contra el tráfico de la marihuana ilegal -hecho consistente con las políticas de fomento a la marihuana legal y el aumento de los recursos policiacos en los últimos años- y, por otro, un incremento de la mercancía ilegal ofertada en el mercado aprovechando el escenario de la regulación para ocultarse como bien legal. La combinación de los supuestos también es posible.

Fuente: Elaboración propia con base en datos del Observatorio Uruguayo de Drogas-Presidencia de la República para los años 2000 y 2012, y los diarios El País y La Diaria, la revista Caras y Caretas y Montevideo Portal para el intervalo 2013-2016.

Gráfica 2 Evolución de las principales drogas incautadas en Uruguay. 2000-2016. Kilogramos 

El mercado ilegal de la marihuana no se extinguirá. Como sucede con otras mercancías reguladas (alcohol, tabaco, café, etcétera), la ilegalidad entrega al oferente ventajas difíciles de abandonar (evasión fiscal, sin supervisión de la autoridad, mayor autonomía en la fijación del precio, posibilidad de amenazar y obligar a la contraparte, etcétera). Sin embargo, se puede sospechar que el tamaño del mercado ilegal será inferior al nivel que adquiere con las políticas de prohibición y que tendrá que igualar o disminuir su precio para competir con el mercado legal. En segundo lugar, dado que en un régimen de regulación la marihuana es una mercancía “legal”, la marihuana ilegal obtiene facilidades para ocultarse una vez introducida en la jurisdicción. En tercer lugar, hay que tener en cuenta que una parte de la demanda es insensible al cambio (a la nueva regulación) por comodidad, cercanía, conocimiento y fidelidad a su dealer y/o porque rechaza los medios institucionales (registro, vías de acceso, límite de consumo, etcétera) para consumir el producto. Por último, la cercanía espacial y las transitables vías marítimas que tiene Uruguay con Paraguay, el principal productor de cannabis en Sudamérica (^{Garat, 2016}; ^{OEA, 2012}), pueden dificultar la disminución del mercado ilegal de la marihuana.

El Estado uruguayo también incautó, en algunos años, crack, MDMA/Éxtasis, LSD, hachís, heroína, plantas y semillas de cannabis, hojas de coca y psicofármacos. Las autoridades consideran que la cocaína y las drogas sintéticas no son, en su mayoría, para el consumo doméstico sino para el comercio internacional (Europa, Argentina y Brasil).

La demanda de drogas

La demanda de drogas se estima, a diferencia de la oferta, con indicadores directos y técnicas de investigación conocidas. Generalmente, la demanda se operacionaliza en el consumo o uso individual de sustancias psicoactivas y se recoge la información aplicando la técnica de encuesta a una muestra poblacional. Una de las limitantes de estas encuestas es que tratan con una temática moralmente cuestionada, hecho que puede ocasionar subregistro de información, ya que las personas tienden a dar respuestas normativas y políticamente correctas. Por este inconveniente, el número de consumidores es mayor al que reportan las encuestas, pero no sabemos cuánto es la “cifra de los inhibidos” y cómo varía la cifra en función de las sociedades con políticas prohibicionistas (Colombia, México, etcétera) y políticas más flexibles (Uruguay, Holanda, etcétera).

Dos encuestas miden el uso de drogas en Uruguay: la encuesta nacional de hogares y la encuesta nacional a jóvenes de enseñanza media. La medición de consumo se divide en tres categorías: consumo alguna vez en la vida (prevalencia vida), consumo en los últimos 12 meses y consumo en los últimos 30 días. En las tres categorías, las dos encuestas nacionales muestran un aumento constante del consumo de marihuana en lo que va del siglo XXI.

En la encuesta de hogares, el consumo de las principales sustancias psicoactivas (marihuana y cocaína) “en algún momento de la vida” tuvo un crecimiento sostenido en las personas entre 15 y 65 años entre 2001 y 2014. A su vez, el uso de la marihuana aumentó constantemente y el de la cocaína se mantuvo estable para quienes consumieron las sustancias en el último año y mes. Pueden distinguirse los tramos 2001-2006 y 2006-2011 como periodos de mayor crecimiento de consumo que el tramo 2011-2014. Vale aclarar que con la información disponible todavía no es posible conocer el impacto de la regulación de la marihuana en el consumo, dado que a inicios de 2017 comenzó a funcionar plenamente el sistema y todavía no hay encuestas actualizadas.

La preponderancia de la marihuana sobre otras drogas se comprende al saber que es más barata, más fácil de conseguir, tiene mayor aceptación en la sociedad y menores consecuencias negativas que la cocaína (dependencia, intoxicación y sobredosis):

The acute toxicity of cannabinoids is very low by comparison with other psychoactive drugs, because they do not depress respiration like the opioids, or have toxic effects on the heart and circulatory system like cocaine and other stimulants. There have been two reported human deaths from cannabis poisoning in the world medical literature, but it is not clear that THC was responsible for these deaths (^{Room et al., 2008}: 23).

¿Quiénes componen la demanda de drogas? Está claro que las personas que consumen una vez en la vida o lo hacen una vez al año no forman parte de la demanda que mantiene rentable el mercado de las drogas. Podría decirse que el núcleo de consumidores, la “demanda constante”, tiene un nivel de consumo diario y semanal. Con esta definición, el OUD determina que el “consumo habitual” de marihuana fue de 21 355 personas en el año 2014, cifra que representa 34.2% en el total de usuarios (2016a: 68). El dato fue construido sumando el 21% de quienes consumen “algunas veces a la semana” y 13.2% de los individuos que dicen hacerlo “diariamente”. Una delimitación más amplia podría suponer la existencia de una “demanda flexible” constituida, además de las anteriores categorías, por personas que consumen drogas una o varias veces en el mes. Con esta delimitación, al 34.2% se podría agregar un 24.7% de la población que manifestó consumir marihuana algunas veces al mes.

Fuente: Elaboración propia con base en ^{OUD (2016a)}. VI Encuesta Nacional de Hogares sobre consumo de droga, 2016. Informe de Investigación. JND. Uruguay.

Gráfica 3 Evolución del consumo de marihuana y cocaína en Uruguay. Años 2001, 2006, 2011 y 2014. Porcentaje 

En este marco, la “demanda flexible” de 2014 está conformada por seis de cada 10 uruguayos entre 15 y 65 años que consumieron marihuana en el último año. El informe del ^{OUD (2016a)} sostiene que la mayor parte de la demanda de marihuana se concentra en Montevideo, hecho que, por extrapolación, indica cuál es la región adonde se dirige la mayor parte de la oferta doméstica de la sustancia. Otro dato para destacar es que a finales de 2014 recurrieron al mercado ilegal al menos 62% de los usuarios frecuentes de marihuana en los últimos seis meses que residen en Montevideo y su área metropolitana (^{Boidi, Queirolo y Cruz, 2016}).

El estudio de la demanda de drogas hay que focalizarlo en los jóvenes porque en esa generación inicia buena parte de los consumidores. A su vez, los jóvenes, en especial los adolescentes, son una población vulnerable debido a que, según los estudios acerca de la maduración, todavía no han culminado su desarrollo cognitivo y emocional (^{Steinberg, Cauffman y Monahan, 2015}: ²⁰⁰⁹) que les permita practicar un consumo responsable y controlado. Este punto se puede profundizar a partir de las investigaciones sobre el autocontrol de ^{Albert Bandura y Richard Walters (1990)} y ^{Michael Gottfredson y Travis Hirschi (1990)}. En este marco, a partir de las encuestas dirigidas a adolescentes entre 13 y 17 años escolarizados en la enseñanza media entre 2003 y 2014, se aprecia que las tendencias de consumo en la prevalencia de vida son similares a las observadas en la “población general” entre 15 y 65 años: la marihuana es la sustancia psicotrópica de mayor consumo, muy distanciada de la cocaína, que se encuentra en el segundo lugar.

Fuente: Elaboración propia con base en ^{OUD (2016b)}. VI Encuesta Nacional sobre consumo de drogas en estudiantes de enseñanza media, 2014. Informe de Investigación. JND. Uruguay.

Gráfica 4 Evolución del consumo (prevalencia de vida) en estudiantes de enseñanza media. Años 2003, 2005, 2007, 2009, 2011 y 2014. Porcentaje 

Observando la distribución temporal de los datos para las cuatro sustancias mensuradas, llama la atención el aumento de la demanda en 2007 y la posterior caída en las mediciones de 2009 y 2011. En 2014 solamente la marihuana retoma la tendencia al alza, hasta sobrepasar el pico de jóvenes usuarios de 2007. La preponderancia de la marihuana parece estar relacionada, al menos en parte, con la facilidad de adquirir la sustancia. Así, cuando se consultó a los estudiantes de enseñanza media acerca de la facilidad que tienen para acceder a ciertas drogas, lo guarismos fueron: 53.3% para marihuana, 15.6% para cocaína, 6.9% para éxtasis y 5.5% para metanfetaminas (^{OUD, 2016b}). Al igual que en la población general, el uso de marihuana en estudiantes de enseñanza media se concentra en Montevideo (^{OUD, 2016b}), aunque las diferencias con el resto del país no son tan marcadas.

La “demanda constante” entre los estudiantes de enseñanza media encuestados en 2014 que consumieron marihuana en los últimos 12 meses fue de 26% y la “demanda flexible” fue de 43.8%. Si bien los adolescentes presentan resultados inferiores a los de la población general, la magnitud de consumo es significativa, dada la generación. Esta línea de análisis es un indicio para profundizar en el estudio del “calendario normativo” de consumo y, con ello, en el examen de la edad al primer consumo de drogas (evento).

La predominancia de la población general sobre los adolescentes tiene algunos matices que pueden ser “preocupantes” desde el punto de vista del desarrollo cognitivo y emocional de las personas. Por ejemplo, la prevalencia en los últimos 12 meses de marihuana es mayor en los adolescentes que en la población general en 2011 (12.2% frente a 8.3%) y 2014 (17.2% frente a 9,3%) (^{OUD, 2016b}: 53). Lo mismo sucede con la cocaína: en 2014 la prevalencia en los últimos 12 meses es de 2.1% (1.6% población general) y en los últimos 30 días de 0.9% (0.6% población general) para los estudiantes de enseñanza media (^{OUD, 2016b}: 62).

Como forma de contextualizar la demanda de drogas en Uruguay, ¿qué lugar ocupa la demanda de sustancias psicotrópicas de la sociedad uruguaya a nivel mundial? A partir del informe mundial sobre drogas de 2016 -considerando las dificultades del informe en términos comparativos y de garantizar la calidad metodológica de las encuestas nacionales-, Uruguay tiene el consumo proporcional de marihuana más alto de Sudamérica y uno de los más significativos en América. Lo mismo sucede con la cocaína, en términos proporcionales, tanto en Sudamérica como en el hemisferio americano.

Resultados y reflexiones finales

El mercado de las drogas ilegales en Uruguay es un campo económico atractivo, y el tráfico de sustancias psicoactivas es una de las actividades más frecuentadas por las organizaciones y los individuos que operan en el campo criminal. Podemos llegar a esta conclusión observando la evolución de los delitos captados por la JP y la JCO. A su vez, el potencial desarrollo institucional que todavía tiene para hacer la JCO permite pensar que los grupos delictivos organizados y los crímenes complejos de drogas ilegales son más frecuentes de lo que actualmente se conoce.

Un hallazgo interesante es que la demanda de sustancias psicoactivas en Uruguay, particularmente en Montevideo, viene incrementándose constantemente en el siglo XXI y que los adolescentes tienen un peso significativo en el consumo de las principales sustancias (marihuana y cocaína) sobre el conjunto de los usuarios. Así, tomando como referencia las encuestas de 2014 para quienes consumieron marihuana en el último año, la “demanda constante” de la población general fue de 34.2% y en los estudiantes de enseñanza media de 26%, y la “demanda flexible” en la población general fue de 58.9% y en los estudiantes de enseñanza media de 43.8%. Cabe reparar en que el quantum de usuarios de drogas puede ser mayor, debido a la afectación del subregistro en el método de medición por encuesta, al tratar con un tema moralmente cuestionado.

La oferta de drogas en el país, dado el indicador de medición (incautación), evidencia una tendencia de crecimiento en la serie 2000-2016. En un análisis de tendencia general, quebrando imaginariamente la evolución de las curvas en 2005 con la asunción del FA a la presidencia de la República, hay un claro aumento de las tendencias, especialmente de la marihuana, después de 2013, con la regulación de la misma. Este incremento parece justificarse a raíz del fortalecimiento institucional y de las capacidades de las fuerzas de seguridad, en especial la policía, para enfrentar el tráfico de drogas, hecho que favorece el robustecimiento de los mecanismos normativos de acceso a la marihuana legal. Con todo, el crecimiento del decomiso de drogas ilegales por parte del Estado no necesariamente se explica completamente por el desempeño de las fuerzas de seguridad, ya que un incremento de la oferta de sustancias psicoactivas ilegales aumenta la probabilidad de confiscar la mercancía (^{Caulkins y Reuter, 1998}).

La mayor oferta de marihuana después de 2013 es tan significativa que, además de lo que pueda hacer el sistema punitivo estatal, parece existir un aumento en la mercancía ofertada. Además, hay que tener en cuenta que la regulación puede favorecer la ocultación de la oferta ilegal de, por ejemplo, la marihuana paraguaya que históricamente se ha consumido en el Cono Sur. En ese sentido, al igual de lo que sucedió, y ocurre, con otras drogas que fueron prohibidas y están regularizadas, el mercado ilegal del cannabis puede reducirse, pero es posible pensar que no dejará de ser rentable para ciertas organizaciones criminales. Ilustración de ello es el contrabando de cigarrillos y alcohol, y la Ley Seca en Estados Unidos.

Todavía es prematuro pronunciar una conclusión acerca de los efectos de la regulación de la marihuana en el país. Los tres mecanismos de consumo (adquirientes, autocultivadores y clubes de membresía) comenzaron a funcionar plenamente en 2017, cuatro años después de aprobarse la Ley. Sin embargo, es posible expresar que el crecimiento constante de los usuarios de marihuana desde 2001 -el aumento fue más significativo entre los periodos 2001-2006 y 2006-2011 que en el tramo 2011-2014- permite sospechar que la regulación del consumo no será un punto de inflexión, aunque sí podría ocasionar un incremento moderado y paulatino de la demanda hasta encontrar una nueva meseta de estabilidad. Este supuesto, basado en los datos conocidos hasta el momento, refuta la hipótesis originada por los emprendedores morales (^{Becker, 2014}) de que la regulación de la marihuana aumentará estrepitosamente el consumo. Hay que considerar que el crecimiento de la demanda de marihuana puede ser “real”, pero también asociado con la reducción del subregistro del método de encuesta producto de un proceso social de naturalización del consumo. La regulación, hecho social que legitima por el principio de legalidad una práctica social, es una manifestación de reconocimiento que, posiblemente, va logrando aceptación social.

En el futuro, será necesario replicar la investigación con información actualizada acerca de la evolución del mercado de la marihuana a partir de 2017, cuando las tres vías de consumo legal comenzaron a funcionar plenamente. Este tipo de estudio tendrá una serie de tiempo más larga, con una mayor separación entre la Ley de la marihuana y la implementación plena de la misma. Por otra parte, sería interesante explorar la conveniencia de otros indicadores de medición de la oferta de drogas ilegales. Una opción puede ser consultar a los usuarios de sustancias psicoactivas ilegales sobre sus percepciones acerca de la variación del precio, los puntos de venta, la disponibilidad de la mercancía, etcétera. También se podría realizar un estudio longitudinal basado en un mapeo de puntos de venta de drogas ilegales, a partir de una muestra de zonas, en una jurisdicción determinada, en función del control territorial de las organizaciones, con el fin de conocer, en el espacio y el tiempo, la distribución de los puntos de venta, la varianza de la mercadería ofertada y las variaciones de los precios. Ello se podría complementar con una consulta a expertos (traficantes y fuerzas de seguridad) sobre el nivel de la oferta y el grado de represión al tráfico de drogas.

Por último, una tarea pendiente es estimar la renta criminal del mercado de las drogas ilegales en Uruguay, controlando por variaciones espaciales y temporales, por tipo de droga y cambio de moneda (para comparar con otros países). Sería interesante discernir los costos e ingresos, por sustancia, en los precios de importación y los precios de comercialización al por mayor y menor. Un avance superlativo sería conocer los ingresos y su repartición en el circuito económico (productor, procesador, distribuidor, vendedor, líderes de organizaciones, etcétera), y los costos del tráfico diferenciando los montos por sobornos, riesgos, salarios, etcétera. Más que un estudio concreto, las propuestas mencionadas abren una línea de investigación académica.