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Análisis Cualitativo Comparado: las decisiones de la Suprema Corte contra el Ejecutivo en México

 

Qualitative Comparative Analysis: Supreme Court's decisions against the president in Mexico

 

Josafat Cortez Salinas*

 

* Máster en Estudios Latinoamericanos por la Universidad de Salamanca, España. Profesor de asignatura en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México. Temas de especialización: estudios legislativos y Poder Judicial. Circuito Mario de la Cueva S/N, Ciudad Universitaria, Coyoacán, 04510, México, D.F.

 

Recibido: 14 de agosto de 2013
Aceptado: 9 de abril de 2014

 

Resumen:

El presente trabajo explica las condiciones de suficiencia y/o necesidad en las cuales la Suprema Corte de Justicia en México vota contra el presidente en las controversias constitucionales. Asimismo, utiliza el Análisis Cualitativo Comparado para comparar las decisiones durante 12 años. Así, comprueba que la Suprema Corte de Justicia en México se comporta de forma estratégica votando contra el presidente en los temas de su agenda de gobierno y cuando ninguno de sus miembros ha sido nominado por el mandatario en funciones.

Palabras clave: jueces, Suprema Corte, Poder Ejecutivo.

 

Abstract

This paper explains the conditions of sufficiency and/or necessity in which the Supreme Court in Mexico votes against the president in constitutional disputes. It also uses the Qualitative Comparative Analysis to compare the decisions made during a 12-year period. The author proves that the Supreme Court in Mexico behaves strategically, by voting against the president on the issues on its political agenda and when none of its members has been nominated by the incumbent president.

Keywords: judges, Supreme Court, executive branch.

 

¿En qué condiciones la Suprema Corte de Justicia de México (SCJN) toma decisiones en contra del Poder Ejecutivo? ¿Por qué la SCJN decide votar contra el Poder Ejecutivo? El objetivo de este estudio es explicar las decisiones de la Corte en contra del presidente a través de la identificación de condiciones de suficiencia y/o necesidad (Ragin, 1987). Analizamos las decisiones de la SCJN a través del control ejercido en las controversias constitucionales, porque por medio de ellas se asignan facultades y competencias entre las órganos electos, se resguarda el sistema federal y el principio de la división de poderes entre los órganos del Estado (Cossío, 2009).

El referente empírico es el total de controversias constitucionales que se interpusieron en el periodo 2000-2012 entre el presidente y el Congreso. Dado el número limitado de controversias interpuestas en ese lapso (15), se optó por usar un enfoque cualitativo. La aportación de este texto es realizar un análisis empírico del comportamiento de la SCJN cuando resuelve controversias que involucran al Poder Ejecutivo. Este trabajo se distingue por el uso de la metodología conocida como Análisis Cualitativo Comparado, útil para encontrar condiciones de suficiencia y necesidad que llevan a un resultado determinado. La originalidad de esta aproximación es la utilización de la causalidad compleja para el estudio de las decisiones de la SCJN; esto permite un análisis detallado de un número relativamente pequeño de casos.

Desde el año 2000, ningún presidente ha contado con mayoría de su partido en ninguna de las cámaras del Congreso, tendencia que no parece revertirse; de ahí la importancia de considerar la fragmentación como una condición del sistema político actual. En ese sentido, se marca distancia de aquellos autores que abordan periodos anteriores y toman la fragmentación como una variable explicativa para el sentido de las decisiones de la SCJN (Ríos-Figueroa, 2007) y de aquellos que analizan las decisiones de la Corte y su variación según el instrumento de control constitucional (Castagnola y López, 2012, 2013).

Cuando la fragmentación del poder político es una característica del régimen político y el presidente no ha nombrado a la mayoría de los jueces constitucionales, se puede plantear la hipótesis general de que es más probable que la Corte vote contra el Ejecutivo cuando la controversia constitucional: a) trata de un tema importante en la agenda del presidente, b) se refiere a un proceso legislativo, y c) ninguno de los jueces constitucionales ha sido nombrado por el presidente en turno.

El andamiaje teórico lo proporcionan las judicial politics, en específico los estudios de carácter estratégico que afirman que las decisiones de las cortes son interdependientes y que los jueces son actores racionales que se ven limitados y restringidos por sus motivaciones personales, por el contexto institucional y por el ambiente en el que se desenvuelven (Epstein y Knight, 1998).

 

Los estudios estratégicos para comprender las decisiones de la Corte

Uno de los enfoques desde los que se ha abordado el estudio de las instituciones en América Latina después de las transiciones políticas es el nuevo institucionalismo: "Los actores toman decisiones en respuesta a incentivos institucionales y hacen énfasis en el impacto causal de las instituciones" (Munck, 2004: 316). En las condiciones de inestabilidad que caracterizan a las nuevas democracias en América Latina, se ha optado por dejar de considerar a las instituciones como variables independientes, para empezar a concebirlas como elementos cambiantes, sujetos a reformas y modificaciones recurrentes. Su configuración y funcionamiento dependen, entre otros elementos, de los balances de poder con que cuenten los actores, cuyas preferencias, estrategias y recursos relativos se han colocado en el centro del análisis (Mainwaring y Pérez-Liñán, 2013, Negretto, 2013). En ese sentido, el funcionamiento de las cortes supremas en América Latina ha estado influido de manera muy relevante por los cambios en las correlaciones de fuerzas que han traído consigo las transiciones y las alternancias en los partidos gobernantes.

El Poder Judicial, las cortes supremas y los tribunales constitucionales conforman una línea de investigación con reciente fuerza en los estudios latinoamericanos. La importancia del Poder Judicial y de las cortes como objetos de estudio en América Latina está relacionada con dos características: a) la revitalización de la Constitución como la norma jurídica que limita y estructura el ejercicio del poder político (Negretto, 2011; Zovatto y Orozco, 2008) y b) la revalorización del Estado de derecho como condición fundamental para la democracia y el desarrollo económico (O'Donnell, 2004; Chávez, 2004; Mainwaring y Scully, 2008).

La concepción de la Constitución y las normas jurídicas como factores que estructuran y constituyen un nuevo régimen político, que buscan garantizar la felicidad de la nación, renació en América Latina con las transiciones políticas. Desde los procesos de independencia, los primeros constituyentes se enfrentaron con la tarea de crear un nuevo edificio político, con un orden jurídico, después de tres siglos de dominación española, pero también lidiaron con el problema clásico de cómo frenar y contener el ejercicio del poder (Aguilar Rivera, 2000).

A partir de 1978, en la región existió un nuevo espíritu constitucional, y hasta 2008 los regímenes latinoamericanos edificaron 15 nuevas Constituciones (Negretto, 2011, 2013). Este dato sugiere que no solamente el poder necesita legitimarse y ampararse en las normas, sino que en muchos casos se actúa estratégicamente en las reformas para favorecer intereses de algún actor político. Gabriel Negretto (2011, 2013) apunta ejes contradictorios en esta nueva ola reformista: normas electorales que promueven la pluralidad política pero con mayor permisibilidad en las reglas para la reelección presidencial, y limitación de las facultades del presidente en materia de nombramientos, pero con un fortalecimiento de las facultades legislativas.

En los trabajos del Poder Judicial en América Latina sobresalen tres áreas de estudio: 1) la relación de las supremas cortes con los demás poderes del Estado; 2) su papel como actores con poder de veto y la forma en la que deciden, interpretando la Constitución; 3) la clasificación y descripción de las estructuras de las cortes y de la forma de ejercer el control de la constitucionalidad de forma comparada (Kapiszewski y Taylor, 2008). En los estudios que abordan las relaciones de las cortes con los presidentes se busca explicar por qué fallan contra el gobierno o por qué deciden apoyarlo y bajo qué circunstancias (Ibid.).

Existen distintos enfoques teóricos para explicar las decisiones de las cortes y de los jueces. Se pueden reconocer principalmente tres miradas teóricas: 1) el modelo legal-tradicional, que concibe que las cortes y los jueces toman sus determinaciones de acuerdo con precedentes legales y fuentes del derecho; 2) el modelo actitudinal, que centra sus explicaciones en los valores, actitudes y preferencias políticas de los jueces porque son las guías para entender su comportamiento (Segal y Spaeth, 2002), y 3) el enfoque estratégico que concibe a los jueces como actores que toman decisiones de forma racional pero se ven restringidos fundamentalmente por tres factores: 1) las interacciones estratégicas entre los jueces y los otros actores, principalmente con las ramas electas; 2) por sus objetivos y motivaciones personales, y 3) por el contexto institucional, el ambiente en el que se desenvuelven los jueces (Epstein y Knight, 1998).

La mirada teórica estratégica ha cobrado solidez en los últimos 20 años, al ofrecer a los académicos distintas herramientas para entender las decisiones judiciales y plantear una nueva agenda de investigación en la Corte de Estados Unidos (Epstein y Knight, 2000). Los trabajos más recientes sobre las cortes y los jueces en América Latina se han apoyado en las herramientas teóricas y metodológicas del enfoque estratégico (Helmke y Ríos-Figueroa, 2010).

Uno de los rasgos esenciales de este enfoque es el de señalar que la decisión judicial es interdependiente: la estrategia es tanto externa como interna, las restricciones endógenas las constituye el hecho de que los jueces toman decisiones reconociendo las preferencias de los demás jueces y de las acciones que se esperan de ellos; las externas consisten en considerar las preferencias y las posibles reacciones del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo (Epstein y Knight, 1998). Existe el reconocimiento de hacer aceptables sus decisiones para los otros actores políticos y para el contexto político en el que se desenvuelven.

Por qué las cortes fallan contra el presidente es una pregunta importante para comprender la actuación de éstas en América Latina después de un pasado autoritario. Una primera condición para que las cortes puedan desafiar a los poderes electos es la independencia judicial; las reformas judiciales de las últimas décadas en la región se orientaron hacia este tema (Ríos-Figueroa, 2010).

En México, el comportamiento de la Corte durante el presidencialismo se caracterizó por no desafiar al presidente en los temas fundamentales en su agenda (González Casanova, 1965), y que eran de importancia para el gobierno en turno, o en aquellos temas que implicaban cuestiones políticas (Schwarz, 1975).

 

Variables de análisis

Para el análisis del comportamiento de la SCJN se establecen como variable dependiente sus fallos a favor o en contra del presidente cuando se ha presentado una controversia. Los factores explicativos que se consideran son los siguientes:

1. Nombramiento de nuevos jueces constitucionales. La Corte está compuesta por uno o más jueces propuestos por el presidente y nombrados durante la administración en turno.

Hipótesis 1: Dado que durante el periodo de estudio el presidente en turno nunca nombró a una mayoría de jueces, es más probable que la sjcn vote contra el Ejecutivo cuando ninguno de sus miembros represente la visión del Ejecutivo.

Las reformas emprendidas en los últimos lustros suponen que un buen diseño institucional podría ser condición suficiente para que las ramas electas, actores políticos y sociales, no tuvieran influencia sobre el Poder Judicial; por eso se centraron en generar estabilidad en el cargo, abrir la participación de las minorías y de otros actores en los procesos de nombramientos de los jueces constitucionales (Ansolabehere, 2007). Las características institucionales para que los jueces puedan tener independencia son: el modo de nombramiento, la duración en el cargo y los mecanismos de remoción (Ríos-Figueroa, 2010).

De esta forma, un Poder Judicial aislado de influencias del poder político y con mayor poder en sus facultades de control constitucional fortalecería los pesos y contrapesos del sistema presidencial y fungiría como control de las ramas electas desde el modelo establecido por Hamilton en El Federalista, en los números LXXVIII, LXXIX, LXXX, LXXXI, LXXXII (Hamilton, Madison y Jay, 2001).

En México, a partir de la década de los años treinta la Corte asumió un rol pasivo y de cercanía con el Ejecutivo (Domingo, 2000). En el periodo de 1928 a 1946, los presidentes modificaron la Constitución, reformularon las condiciones de independencia de la Corte e integraron jueces que respaldaran su programa de gobierno (James, 2010; Cossío, 2000, 2008). Desde 1946 hasta la reforma de 1994, el presidente y su partido decidieron la integración de la Corte, y el puesto de ministro era rotativo porque los jueces aspiraban a hacer política en otros espacios (Magaloni, 2003; Domingo, 2000).

El periodo de estudio de este trabajo se caracteriza por el hecho de que ningún presidente nombró a una mayoría de jueces constitucionales. El presidente Vicente Fox enfrentó a una Corte integrada en su mayoría por jueces provenientes de la carrera judicial vinculados con el presidencialismo y con el ex presidente Ernesto Zedillo (Sánchez, Magaloni y Magar, 2010). No fue sino hasta 2003 cuando Fox pudo participar en la renovación de la Corte proponiendo nuevos jueces constitucionales. Su sucesor en el cargo, Felipe Calderón, participó en la renovación de la Corte hasta la mitad de su sexenio.

Si los jueces que integran la Corte negocian sus decisiones y sus votos con sus pares, la llegada de un nuevo juez a la Corte reestructura la dinámica interna y las coaliciones de votación (Epstein y Knight, 1998). Los nuevos jueces constitucionales pueden representar los intereses del presidente porque éste fue el actor que los propuso en la terna para convertirse en ministros; así, los jueces operan como agentes de los intereses del Ejecutivo en turno en las negociaciones y discusiones internas. En este sentido, la literatura indica que los jueces mexicanos que se han incorporado a la Corte después del año 2000, al inicio de su trabajo tienden a votar de acuerdo con los intereses de aquellos que los apoyaron para obtener dicho cargo, como es el caso del presidente (Castagnola y López, 2012, 2013). Las coaliciones internas cambian y se aprecian nuevas alianzas entre los jueces a la hora de decidir.

De esta forma, cuando el presidente no ha nominado a ningún juez, la Corte puede no votar con él. Al no existir nombramientos, no se renuevan las condiciones endógenas de negociación ni se reconfiguran las coaliciones existentes para respaldar proyectos. Los jueces están restringidos en sus decisiones no sólo por las consideraciones de las ramas electas, sino por las motivaciones de sus pares y lo que se espera de ellos en su desempeño.

La integración de las cortes supremas y tribunales constitucionales otorga la posibilidad a los actores políticos de impulsar a sus cercanos, con los que se coincide política e ideológicamente. El Poder Ejecutivo busca tener jueces afines a sus preferencias políticas para respaldar su agenda de gobierno; de esta forma, los jueces forman parte de la coalición gobernante (Dahl, 1957).

Históricamente, el Poder Ejecutivo nombró jueces cercanos a sus posturas políticas desde la entrada en vigor de la Constitución de 1917 hasta la reforma de 1994, en la cual tuvo que negociar algunos lugares con la oposición, en específico con el Partido Acción Nacional (PAN) (Cossío, 2000; Ansolabehere, 2007; Sánchez, Magaloni y Magar, 2010; Fix-Fierro, 2013).

El método de elección de los jueces constitucionales de 15 años sin posibilidad de reelección otorga al presidente la posibilidad de elegir una terna de jueces cercanos al gobierno, aunque no se puede decantar abiertamente, ya que el Senado es el que elige de la terna presentada por el Poder Ejecutivo. Este método de elección se caracteriza por el cabildeo y la negociación entre los candidatos, los grupos parlamentarios en el Senado y el presidente (Elizondo Mayer-Serra y Magaloni, 2010). Llega al cargo el candidato que supo negociar y encabezar los intereses de los actores políticos en un ambiente determinado. En un contexto de fragmentación política, los actores se inclinan por elegir jueces moderados, lo que genera que apoyen al régimen, no porque estén preocupados por las sanciones, sino porque están de acuerdo con éste (Brinks, 2010). Si el presidente no ha nombrado a ningún juez constitucional, no ha tenido la posibilidad de incorporar a sus cercanos ideológica y políticamente, ni ha podido reestructurar la lógica interna de negociación.

No se debe olvidar que la Corte que estaba activa en 2000 fue elegida casi en su totalidad por el presidente Ernesto Zedillo, del Partido Revolucionario Institucional (PRI) (Elizondo Mayer-Serra y Magaloni, 2010). Estos jueces decidieron no desafiar al mandatario en sus decisiones, pese a que tenían la posibilidad de hacerlo desde 1994. No fue sino hasta que la fragmentación del poder político apareció que votaron contra el presidente y su partido (Ríos-Figueroa, 2007).

2. Sentencias que se refieren al proceso legislativo.

Hipótesis 2: La SCJN vota contra el Ejecutivo cuando la controversia se refiere a proceso legislativo, para imprimir su sello en las políticas públicas.

En un sistema presidencial en el que el presidente no tiene mayoría, el proceso legislativo puede generar tensiones y conflictos entre las ramas electas. Con el inicio del gobierno dividido, en 1997, el proceso legislativo se ha modificado. El presidente ha dejado de ser el principal legislador, el Congreso recobró sus facultades políticas y constitucionales y se convirtió en un órgano activo en la generación de iniciativas de ley por encima del presidente; asimismo, los actores subnacionales, como los gobernadores, ejercen una fuerte presión en la legislación (Casar, 2008; Béjar, 2012).

Es importante precisar que el Poder Ejecutivo en México, si se le compara con los de otros sistemas presidenciales, cuenta con muy pocas facultades constitucionales para influir en el proceso legislativo. El instrumento constitucional más poderoso que tiene al respecto es el veto (Nacif, 2004).1 Un presidente sin poderes legislativos para impulsar su agenda parlamentaria, frente a un Poder Legislativo dominado por la oposición, actuó en los márgenes de la legalidad y provocó la activación de la Suprema Corte como el árbitro entre los poderes. La generación de leyes se convirtió en uno de los ejes tensos entre el presidente y el Poder Legislativo, por lo que ambos órganos tuvieron que recurrir a la Corte para definir funciones, pero sobre todo para que decidiera quién estaba violentando la Constitución en la generación de leyes.2

Las tensiones entre el presidente y el Congreso por definir sus atribuciones terminaron en la Corte. Al decidir sobre el proceso legislativo, la SCJN influye en la deliberación pública e imprime su sello en las políticas públicas. Esta función le permite poner su mirada sobre la orientación del Estado (Martínez-Barahona, 2010).

La literatura ha ofrecido distintas respuestas al hecho de que las cortes decidan contra el gobierno o lo respalden. Una de las hipótesis es que el gobierno dividido favorece la independencia del Poder Judicial, por lo que tendrá la posibilidad de decidir en contra de los intereses del Poder Ejecutivo. De esta forma, las posibles sanciones que pueden enfrentar las cortes se vuelven endebles porque el presidente no controla al Congreso, pero tampoco el Congreso puede implantar sanciones de forma sencilla. Sin embargo, es importante anotar que la fragmentación del poder, cuando ya es una característica del régimen político, no es una condición necesaria ni suficiente para explicar por qué las cortes fallan contra el gobierno (Castagnola y López, 2013).

En su análisis sobre el poder de la Corte en Argentina y Chile, Druscilla Scribner (2010) demuestra que aquélla se fortalece en gobiernos en los cuales el presidente no tiene mayoría en el Congreso, una relación de causalidad entre fragmentación del poder y solidez de la Corte, en específico en los casos de poderes de excepción del Ejecutivo. Los cambios en los equilibrios de poder propician cortes activas y fuertes que ejercen el control constitucional.

Gretchen Helmke (2005) afirma que las cortes votaron contra el presidente en Argentina porque temían ser castigadas por el siguiente gobierno, en el periodo de 1976-1999. La inseguridad y la inestabilidad en el contexto político e institucional son factores que influyen en el hecho de que las cortes fallen contra el gobierno. Cuando éste va terminando y se debilita, en un contexto de fragilidad e inestabilidad política, la Corte se distancia de manera estratégica decidiendo en su contra.

En Colombia, en las decisiones relativas al proceso legislativo, la Corte respalda al Ejecutivo cuando tiene apoyo popular y es el inicio de su mandato como presidente (Rodríguez-Raga, 2010).

Por otro lado, la Corte mexicana se ha instituido como un árbitro que resuelve los problemas entre poderes federales y locales (Magaloni, 2007; Ríos-Figueroa, 2007; Sánchez, Magaloni y Magar, 2010). Después de la transición política, la Corte se centró en resolver las tensiones y los conflictos entre las ramas electas, y en esta tarea "la Suprema Corte no ha logrado, en estos 13 años, descubrir y desempeñar el trascendente papel de la justicia constitucional en una democracia: lograr que la Constitución genere derecho constitucional" (Magaloni, 2007: 7).

Su diseño institucional favorece que se comporte de esa forma antes que como una Corte que procura los derechos humanos (Magaloni, 2007; Sánchez, Magaloni y Magar, 2010). No obstante, caracterizar a la Corte mexicana como un árbitro entre los órganos políticos ha sido una afirmación matizada recientemente. Andrea Castagnola y Saúl López apuntan que la Corte no ha sido un árbitro entre poderes sino que se ha comportado favoreciendo al presidente y a su partido, y la conciben como "[un] tribunal con un fin político y que consiste en reorganizar la distribución de fuerzas en el tablero de ajedrez político. Con todas las ventajas y los riesgos involucrados" (Castagnola y López, 2013: 31).

3. Sentencias que se refieren a la agenda de gobierno del presidente.

Hipótesis 3: La SCJN vota contra el Ejecutivo cuando la controversia se refiere a la agenda del presidente, para contenerlo y distribuir el poder.

La SCJN vota contra el presidente cuando se trata de un tema importante en la agenda de éste porque se afirma como actor relevante para la redistribución del poder y marca límites al mandatario. El presidente, al llegar al gobierno, tiene una agenda de ejes temáticos y prioridades, con la cual pretende dar respuesta a las problemáticas nacionales. En este trabajo se entiende la agenda gubernamental como "el conjunto de prioridades que un gobierno constituido plantea a manera de proyecto y que busca materializar a lo largo de su mandato" (Casar y Maldonado, 2010: 223). Esta variable la analizamos a través del Plan Nacional de Desarrollo, presentado al inicio de cada sexenio.3 De acuerdo con la Constitución, corresponde al Ejecutivo encabezar la planeación del desarrollo nacional y coordinar las tareas necesarias para llevarlo a cabo.4 Los presidentes Vicente Fox5 y Felipe Calderón6 llegaron al poder con una amplia agenda de gobierno, pero se enfrentaron con un Congreso en el cual no tenían mayoría política, por lo que tuvieron que recurrir a la negociación con las fuerzas políticas de oposición, pero también gobernaron en los márgenes de la legalidad.

Decidir a quién le corresponde determinada facultad le permite a la Corte distribuir el poder, dar sentido a los pesos y contrapesos del sistema presidencial. Votar con el Ejecutivo en aquellas decisiones que forman parte de la agenda de gobierno es respaldar un proyecto político como parte de una coalición gobernante (Dahl, 1957), pero también votar en contra de una agenda de gobierno en ciertos temas puede implicar contener a las ramas electas y afirmarse como un órgano que influye en la deliberación pública.

En un país con una historia institucional en la que los pesos y los contrapesos fueron nulificados por el presidente de la República, en la que el control constitucional fue una tarea secundaria para la Corte y no se atrevía a desafiar al presidente en los temas que implicaban cuestiones políticas, tiene relevancia incluir la variable "agenda" para explicar las decisiones contrarias contra el presidente.

En Brasil, la Corte apoya a la coalición dominante gubernamental de forma sistemática, pero la desafía cuando sus intereses se ven afectados o cuando están involucrados temas que son aceptados por un amplio sector social (Brinks, 2010). Diana Kapiszewski sostiene que el tipo de casos sobre los que se tiene que decidir explica cómo se comporta la Corte. En el caso de Brasil, ésta actúa de forma prudente, no favorece a ningún actor de forma organizada. De esta manera, en su relación con el presidente, lo frenó pero también lo respaldó, y no existe una tendencia presidencial en sus fallos (Kapiszewski, 2010).

Por otro lado, en un contexto en el que los jueces no tienen estabilidad en el cargo, como en el caso del Tribunal Constitucional de Ecuador, los jueces votan de forma sincera, orientados por su ideología, para mantener su prestigio entre la comunidad jurídica. No hay estímulos para que se comporten de forma estratégica; su cargo está sujeto a los cambios en la administración, por lo que les conviene decidir de acuerdo con sus valores y concepciones. Sin embargo, esta forma de decidir repercute en la ausencia de jurisprudencia sobre los temas importantes en el Estado ecuatoriano (Basabe Serrano, 2011).

 

Las condiciones suficientes y necesarias para que la Corte vote contra el presidente

En esta sección presentamos los resultados de la estrategia metodológica y de las hipótesis planteadas. Es importante precisar que, si bien para nuestro análisis utilizamos solamente uno de los controles constitucionales que ejerce la Corte en México, las controversias constitucionales, el presidente y su partido como coalición gobernante también se pueden ver implicados en acciones de inconstitucionalidad o amparos, figuras estipuladas en la Constitución.

Entre 2000 y 2012 se interpusieron 15 controversias entre el presidente y el Congreso (tabla 1), en las cuales se pedía a la SCJN que actuara como árbitro entre poderes.7

Lo que se observa en primer lugar es que de esas 15 controversias, seis se refieren a proceso legislativo, lo que sugiere que uno de los problemas más frecuentes entre el presidente y el Congreso es el proceso de creación de leyes. El presidente, sin mayoría en el Congreso, ha tenido dificultades para impulsar sus iniciativas en las cámaras, pero también ha utilizado su facultad reglamentaria, establecida en el artículo 89, fracción X, para impulsar legislación, lo que obligó al Congreso a acudir a la Corte a dirimir tensiones. Este hecho tiene relación con un presidente débil en sus facultades constitucionales de creación de leyes frente al Congreso.8

Del total de controversias en las cuales la Corte tuvo que decidir, cinco formaban parte de la agenda de gobierno estipulada en el Plan Nacional de Desarrollo. Los presidentes de la alternancia enfrentaron adversidades para impulsar su agenda de gobierno en temas de orientación del Estado mexicano, sobre todo en materia energética y fiscal. Once controversias fueron resueltas a favor del Ejecutivo y cuatro en contra. ¿En qué casos la Corte falla contra el Ejecutivo? ¿Qué características tienen esas decisiones?

Posteriormente, para comprobar nuestras hipótesis, se decidió explorar la combinación de condiciones suficientes y/o necesarias para que la Corte vote contra el Ejecutivo en las controversias constitucionales. Para ello, se acudió a la metodología conocida como Qualitative Comparative Analysis (QCA) (1987, 2008; Ragin y Rihoux, 2009).9

Aplicado a nuestro caso, la tabla comparativa (tabla 2) que resulta del análisis de las controversias constitucionales interpuestas entre 2000 y 2012 que se muestra adelante. Consiste en una descripción de los valores encontrados para cada una de las variables que aplican a las sentencias estudiadas.

La tabla 3 muestra todas las combinaciones posibles que pueden tomar las variables explicativas. En total encontramos ocho configuraciones.10 El análisis arroja dos condiciones suficientes, que se reflejan en los casos (A,B).

La última columna de la tabla 3 relaciona la evidencia analizada con las configuraciones causales: si el índice de consistencia es 1,00, la configuración se identifica como verdadera o suficiente [V], para causar el resultado de interés. Cuando el índice es igual a (0,00), la combinación se establece como no-suficiente [F].11

La solución arrojada por el QCA indica que la configuración causal suficiente para dar cuenta de los votos de la Corte contra el Ejecutivo es la siguiente: cuando ninguno de los jueces de la SCJN fue nombrado por el presidente en turno, y ésta enfrenta un tema de agenda de gobierno del presidente, es más probable que vote en contra del Ejecutivo. Esta configuración causal revela un efecto interactivo entre dos variables (nombramiento y agenda) que, combinadas, emergen como condición suficiente para crear un fallo adverso al Ejecutivo.12

A diferencia de otros textos que toman como variable independiente las condiciones del contexto político mexicano (Ríos-Figueroa, 2012), en este estudio la fragmentación y la imposibilidad normativa de que un Ejecutivo pueda nombrar a la mayoría de los jueces de la Corte fueron punto de partida en el análisis. Estos dos elementos son relevantes, pues parecen constituir tendencias irreversibles en el nuevo entorno.

Históricamente, la Corte votaba con el presidente en temas de importancia para el gobierno y en asuntos considerados políticos. Pese a sus decisiones, los ministros de la Corte afirmaban que las actividades políticas deberían estar lejos del pleno de la misma (González Casanova, 1965; Schwarz, 1975; González Avelar, 1979); los jueces constitucionales eran parte de la coalición que estaba en el poder (Dahl, 1957). Desafiar al presidente era perder el empleo y ponerle fin a una carrera judicial e incluso académica (Cossío, 2008). Después de la reforma que modificó el diseño institucional de la Corte en 1994, comenzó una nueva etapa política pero su reforma estuvo vinculada con la continuidad del viejo régimen político antes que con las nuevas condiciones democráticas del país (Elizondo Mayer-Serra y Magaloni, 2010).

Para que la Corte se pudiera afirmar como un actor relevante en el sistema presidencial, debía dejar atrás una historia de vínculo y apego con el presidente, y tener en consideración al Congreso como un nuevo actor político y constitucional. En este proceso se comportó de forma estratégica, porque al decidir en las tensiones entre las ramas electas optó por contener al presidente y afirmarse en el tablero político, votando contra el mandatario en los temas referentes a la agenda de gobierno. Si para los presidentes de la alternancia los temas prioritarios de la agenda de gobierno terminaban en la Corte en tensiones con el Congreso, para determinar cuál de los dos poderes tenía la razón, la estrategia de la Corte fue buscar constituirse como árbitro entre los poderes, desafiando al presidente en su agenda de gobierno.

Esta configuración causal es congruente con las hipótesis planteadas bajo el enfoque estratégico. En el interior de la Corte, los jueces negocian entre sus pares y deliberan sobre los temas en cuestión, como forma estratégica de conducta (Epstein y Knight, 1998). No sólo reconocen las preferencias de las ramas electas, sino que dentro de la SCJN los jueces también tienen preferencias e intereses entre ellos, es una decisión interdependiente entre lo que sus pares esperan de ellos y sus objetivos.

Castagnola y López (2012, 2013) indican que la llegada de un nuevo juez a la Corte reconfigura las coaliciones internas. Al inicio de sus labores, los jueces tienden a favorecer al actor que los propuso para el cargo, en este caso el presidente de la República. De esta forma, si ningún juez fue nombrado por el Ejecutivo en turno, es lógico el voto en contra de éste, especialmente en las controversias que se refieran a su agenda de gobierno, porque no hay renovación de las coaliciones internas ni nuevas negociaciones entre los jueces.

De acuerdo con los resultados del QCA, la consideración simultánea de ambas condiciones es relevante, pues a pesar de que en la mayoría de las controversias la Corte está favoreciendo al Ejecutivo, ésta distingue entre las que se refieren a la agenda del presidente y las que no lo hacen. Un cuerpo colegiado compuesto en su mayoría por actores distintos al presidente en turno se opone a resolver favorablemente los casos que supongan apoyar el proyecto de gobierno del presidente. Con ello, la Corte rompe continuidades y dinámicas históricas de sumisión y debilidad.

La configuración causal revela un cambio sustantivo en el comportamiento de la Corte: anteriormente, cuando el presidente tenía libertad para nombrar al número de jueces que le fuera favorable, el comportamiento de la Corte era incondicional en las decisiones que involucraban temas cruciales para el plan de gobierno (González Casanova, 1965). En el contexto actual, la Corte limita al mandatario en sus objetivos, lo que le permite posicionarse como un órgano fundamental en el Estado mexicano. Al tener libertad para votar contra el presidente en temas de agenda de gobierno, la SCJN distribuye el poder institucional, imprime su sello en las políticas públicas y se afirma como un órgano fundamental para el Estado mexicano con peso en las deliberaciones sobre el rumbo del país. Las decisiones de la Corte distribuyeron el poder político y establecieron los límites en el ejercicio de las facultades de cada poder.

La reforma de 1994, que establece periodos fijos para los jueces, limita la capacidad de los Ejecutivos para nombrar cortes mayoritarias, lo que abrió la ruta para que la Corte mexicana pudiera controlar al presidente en temas de su agenda política. Este hecho le permite romper con la tradición histórica de sumisión frente al Ejecutivo en temas prioritarios y en aquellas cuestiones políticas en las que se veía involucrado el gobierno. Tenemos, pues, una Corte que participa en la orientación de las políticas públicas y en el debate nacional.

 

Conclusiones

En un contexto político en el que la fragmentación del poder político es una condición dada y en el que ningún presidente ha nombrado a la mayoría de los jueces constitucionales, encontramos un efecto interactivo entre dos variables (nombramiento y agenda) que, combinadas, emergen como condición suficiente para crear un fallo adverso al Ejecutivo.

La interacción y la conjugación de estas dos variables ofrecen una respuesta que nos indica lo siguiente: la SCJN en México se comporta de forma estratégica en los temas de agenda y cuando ninguno de sus miembros ha sido nominado por el presidente en funciones, ya que los jueces, al inicio de su periodo, pueden representar los intereses del Ejecutivo y reestructurar las dinámicas internas de negociación y votación. Esto constituye una característica endógena de la Corte en la que los jueces están al pendiente no sólo de la persona que las impulsó para el cargo, sino de los posicionamientos de sus pares. Este primer rasgo coincide con lo que señalan Castagnola y López (2013) respecto de que los jueces constitucionales al inicio de su mandato reconfiguran las coaliciones internas en la Corte y votan con el actor que los llevó al cargo.

La mejor ruta que tenía la Corte para afirmarse en el tablero político nacional era decidir contra el presidente en temas de interés de éste y sobre todo de la agenda de gobierno. Históricamente, la Corte había tenido una cercanía con el poder presidencial y respaldaba los asuntos de interés y la agenda de gobierno; romper con este pasado era fundamental para el ejercicio de sus funciones y porque ahora un actor al que se debía considerar era el Congreso de la Unión, elemento central del régimen político.

También podemos afirmar que en la resolución de las controversias constitucionales encontramos una tendencia favorable al presidente de la República por encima del Congreso. Sin embargo, este respaldo no es sistematizado ni unívoco: existen varias decisiones en las cuales la Corte decide de forma estratégica y vota en contra del Ejecutivo. Es importante destacar que no todas las decisiones en materia de controversias constitucionales tienen el mismo peso y valor. No son iguales, ya que implican la distribución del poder político y también el hecho de determinar la orientación del Estado mexicano en ciertos aspectos.

Después de una historia política de sumisión y marginalidad, la SCJN se convirtió en una institución fundamental. Comenzó a diferenciar los temas en los que respalda al Ejecutivo, imprimió su sello en las políticas públicas y en el equilibrio de poderes.

Por el pequeño número de controversias constitucionales que ocurrieron en el periodo de estudio, no hay un panorama más amplio que nos permita explicar cómo se comporta la Corte en otro tipo de control constitucional, cuando los intereses del Ejecutivo y los de su partido están en juego. Los hallazgos de este trabajo sugieren que otra forma de aproximarse a la Corte, sabiendo que la agenda y la renovación de nombramientos son variables fundamentales, sería cambiando la unidad de análisis, estudiando los votos de las controversias juez por juez en cada una de las decisiones, para ver su comportamiento en los temas y cómo distinguen su estrategia según el tema y el instrumento de control constitucional que se presenta.

 

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Notas

El autor agradece a Aníbal Pérez Liñán por su orientación en el uso del QCA y sus comentarios a una versión preliminar. También, la lectura atenta y las sugerencias de Sebastián Linares, Grisel Salazar y dos dictaminadores anónimos.

1 En El Federalista, el veto presidencial fue definido de la siguiente forma: "No únicamente sirve de escudo al Ejecutivo, sino que proporciona una garantía más contra la expedición de leyes indebidas. Con ella se establece un saludable freno al cuerpo legislativo, destinado a proteger a la comunidad contra los efectos del espíritu de partido, de la precipitación o de cualquier impulso perjudicial al bien público, que ocasionalmente domine a la mayoría de esa entidad" (Hamilton, Madison y Jay, 2001: 312).

2 De acuerdo con el artículo 71 de la Constitución, los órganos que tienen las facultades de presentar iniciativas de ley son: a) el presidente de la República; b) diputados y senadores al Congreso de la Unión, y c) las legislaturas de los estados; además, el artículo 122 señala que la Asamblea Legislativa del Distrito Federal puede presentar iniciativas de ley o decretos en temas relativos a la Ciudad de México. Según el artículo 72 de la Constitución, la formación de las leyes o decretos puede iniciar en cualquiera de las cámaras, salvo empréstitos, contribuciones o impuestos, y reclutamiento de tropas, que se deben discutir primero en la Cámara de Diputados. Es facultad exclusiva del presidente de la República presentar la iniciativa de ley de ingresos y el presupuesto de egresos; la cuenta pública, si bien no constituye una ley propiamente, sí es una facultad exclusiva del presidente.

3 El Plan Nacional de Desarrollo es la columna vertebral del gobierno mexicano. En éste se plasman los temas que guiarán las políticas públicas gubernamentales y los principales propósitos del gobierno para cada sexenio.

4 El artículo 26 de la Constitución Mexicana indica: "El Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la nación. Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitución determinarán los objetivos de la planeación. La planeación será democrática. Mediante la participación de los diversos sectores sociales recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo. Habrá un plan nacional de desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la administración pública federal. La ley facultará al ejecutivo para que establezca los procedimientos de participación y consulta popular en el sistema nacional de planeación democrática, y los criterios para la formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y los programas de desarrollo. Asimismo, determinar los órganos responsables del proceso de planeación y las bases para que el ejecutivo federal coordine mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y concierte con los particulares las acciones a realizar para su elaboración y ejecución".

5 <http://www.diputados.gob.mx/cesop/doctos/pnd.pdf>.

6 <http://pnd.calderon.presidencia.gob.mx/pdf/PND_2007-2012.pdf>.

7 La información se obtuvo de la página de Internet de la SCJN: las sentencias de 2009-2012 se obtuvieron del Índice de Controversias Constitucionales resueltas a partir de 1995 (<http://www2.scjn.gob.mx/IndicesCCAI/ControversiasConstitucionalespub/ControversiasResueltas.aspx>), los engroses de las sentencias se obtuvieron en Consulta Temática de expedientes (<http://www2.scjn.gob.mx/ConsultaTematica/PaginasPub/DetallePub.aspx?Asunto>), y las controversias de 2000 a 2009 se recabaron en el Portal de Estadística Judicial (http://www2.scjn.gob.mx/alex/default.aspx). A partir de la información obtenida, se elaboró una base de datos sobre las decisiones de la Corte en materia de controversias constitucionales.

8 El 8 de agosto de 2012 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la reforma al artículo 71 constitucional para permitir que el presidente de la República tuviera iniciativa preferente. El artículo dice: "El día de la apertura de cada periodo ordinario de sesiones el presidente de la República podrá presentar hasta dos iniciativas para trámite preferente, o señalar con tal carácter hasta dos que hubiere presentado en periodos anteriores, cuando estén pendientes de dictamen. Cada iniciativa deberá ser discutida y votada por el Pleno de la Cámara de su origen en un plazo máximo de 30 días naturales. Si no fuere así, la iniciativa, en sus términos y sin mayor trámite, será el primer asunto que deberá ser discutido y votado en la siguiente sesión del Pleno. En caso de ser aprobado o modificado por la Cámara de su origen, el respectivo proyecto de ley o decreto pasará de inmediato a la Cámara revisora, la cual deberá discutirlo y votarlo en el mismo plazo y bajo las condiciones antes señaladas".

9 El QCA, en contraste con las técnicas de correlación, supone el estudio de causalidad compleja, definida como aquella en la que un resultado puede ser alcanzado por distintas combinaciones, según el principio de equifinalidad (Mahoney y Goertz, 2006: 237). Esta metodología resulta especialmente apta para casos de Ns pequeñas, que suponen pérdida de poder explicativo para los modelos de regresión logística. Adicionalmente, el tratamiento de las variables causales es distinto: mientras que en la regresión todas las variables independientes contribuyen a la explicación de la variable dependiente en cierto porcentaje y por lo tanto "están en cierta competencia la una con la otra" (Wagemann 2012: 59), la equifinalidad que sustenta el qca no involucra esta competencia. Por el contrario, en el qca las condiciones causales constituyen los ingredientes detrás de las diversas configuraciones complejas que pueden llevar al resultado final (Ragin, 2008: 23).

10 La columna "Núm. de casos" muestra cuántas controversias presentan cada combinación de variables. Las columnas Y=0 y Y=1 especifican cuáles de esas controversias llevan a la ausencia o a la presencia de la variable dependiente (voto contra el Ejecutivo). La siguiente columna muestra lo que Ragin (2006) denominó índice de consistencia, que se refiere a la identificación de condiciones suficientes. "El índice de consistencia refleja simplemente la proporción de casos en cada grupo que ofrecen un resultado positivo. Cuando el índice es igual a 1,00, la configuración causal emerge como una condición suficiente" (Pérez-Liñán, 2010, 141).

11 Además, encontramos dos tipos adicionales de configuraciones: un caso contrafáctico o residual [¿?] (configuración 8), que presenta una combinación para la cual no encontramos evidencia disponible, pero que podría ocurrir en algún momento, y un caso "contradictorio" [C] (configuración 1), en el que encontramos un índice de consistencia de 0,50. Ello se explica porque la configuración 1 abarca dos controversias que se resolvieron de forma favorable al Ejecutivo (F,K) y dos controversias que se resolvieron en contra de éste (L,M). Esto implica que la configuración 1 no es suficiente para generar un voto en contra del Ejecutivo.

12 Según los resultados arrojados por el QCA, la variable "proceso legislativo" no resultó ser relevante para dar cuenta de los votos de la Corte desfavorables al Ejecutivo para el caso mexicano.