INTRODUCCIÓN

Entre los diferentes problemas del manejo del agua en México destacan la sobreconcesión, la sobreexplotación, la contaminación de los cuerpos de agua, la carencia de seguridad hídrica, el limitado saneamiento del agua residual, entre otros (^{Arreguín-Cortés et al., 2020}). Por lo tanto, en la medida en que se agravan estos problemas, se genera una competencia por el recurso que involucra tanto a los tres niveles de gobierno como a sus usuarios (^{Arreguín-Cortés et al., 2020}). Es decir, se produce una gestión deficiente del recurso que da origen a la denominada crisis del agua (^{Monforte García y Cantú Martínez, 2015}).

En este contexto, el estado de Baja California enfrenta problemas de acceso al agua debido a que su región hidrológico-administrativa presenta un grado de presión alto sobre el recurso hídrico (90.0 %) que lo sitúa en el segundo lugar a nivel nacional, debajo del Valle de México, quien tiene muy alto grado (129.7 %). Además, de sus 48 acuíferos, 35.4 por ciento manifiestan situaciones críticas de sobreexplotación y salinización (^{Conagua, 2020}). Baja California es una zona fronteriza con una dinámica poblacional creciente en la que destaca, además, que su zona conurbada más poblada depende de recursos hídricos externos (^{Navarro-Chaparro et al., 2016}).

Para afrontar los problemas hídricos, deben considerarse aspectos como la gestión del agua, la competencia, el contexto socio-político, la implementación de marcos normativos adecuados y vigentes, la disponibilidad de fondos de inversión, las interrelaciones políticas, las capacidades de las instituciones, entre otros (^{Biswas, 2004}). En este sentido, el Estado deberá promover políticas exitosas para resolver los problemas públicos, las cuales dependerán de sus capacidades para obtener resultados favorables (^{Rosas Huerta, 2019}).

En el tema hídrico, el papel de las instituciones se ve limitado por diferentes factores: la diversidad de dependencias que participan en el sistema de gestión del agua (^{González Mejía, 2018}); la opacidad en el diseño institucional que restringe la participación de los actores en la toma de decisiones (^{Villada-Canela et al., 2019}); la corrupción (^{Camacho, 2021}); y la alternancia gubernamental.

Para el análisis del manejo de agua, la perspectiva institucional ha considerado diferentes factores: la participación pública (^{Villada-Canela et al., 2019}), la descentralización institucional (^{Briseño y Sánchez, 2018}), la gobernanza del agua (^{Grafton et al., 2019}), la capacidad institucional (^{Salazar Adam y Méndez Barrón, 2020}), entre otros. Aunque los diferentes enfoques aportan a la construcción teórico-metodológica del presente artículo, el tema de la capacidad institucional se abordará con mayor interés, específicamente su aspecto macro o de relaciones gubernamentales, debido a que este permite visualizar la definición de los problemas públicos referentes al agua y determinar las interacciones políticas que conducen a la apropiación de agendas por parte de los dirigentes.

En tal sentido, el marco teórico-conceptual del artículo se justifica a partir de tres nociones: propiedad, responsabilidad y capacidad institucional. Las dos primeras explican cómo las instituciones y los actores atienden un tema de orden público mediante acciones concretas, mientras que la última “se refiere a la habilidad de las organizaciones, para absorber responsabilidades, operar más eficientemente y fortalecer la rendición de cuentas” (^{Ospina, 2002, p. 4}).

Entre los obstáculos frecuentes de la gestión hídrica, está la falta de seguimiento a las estrategias de desarrollo propuestas por las administraciones. En este sentido, surge la pregunta: ¿cómo es que las instituciones se apropian y se responsabilizan del tema del agua como un problema público? Por tanto, el objetivo de este artículo consiste en analizar las acciones e interacciones gubernamentales de las dependencias que gestionan el agua urbana en Baja California para explicar cómo influyen en su capacidad institucional. La aportación del mismo radica en que al fusionar los tres conceptos teóricos –propiedad, responsabilidad y capacidad institucional– se identifica cómo se priorizan los problemas públicos en materia de agua. Particularmente, el análisis se centra en los cambios recientes de orden institucional y legal a partir de la conformación de la Secretaría de Manejo, Protección y Saneamiento de Agua (Seproa) y los intentos de municipalización de sus organismos operadores.

El trabajo se estructura de la siguiente manera: en primer lugar se presenta el marco teórico- conceptual que sirve como eje de análisis en torno a la construcción del problema público de la gestión del agua urbana en Baja California; en el segundo apartado se expone el abordaje metodológico; posteriormente se realiza un recorrido histórico para analizar la capacidad política en temas de agua, considerando los principales proyectos y reformas ejecutadas por el gobierno; seguido de ello, se aborda lo referente a la capacidad administrativa que da cuenta de la organización entre instituciones, así como de su capacidad financiera; finalmente, a manera de conclusión se enuncian brevemente los elementos que permiten u obstaculizan la gestión del agua urbana.

LA CONSTRUCCIÓN DE LOS PROBLEMAS PÚBLICOS: PROPIEDAD, RESPONSABILIDAD Y CAPACIDAD INSTITUCIONAL

La definición de los problemas públicos se ha debatido en distintos contextos intelectuales y desarrollado mediante procesos políticos diversos (^{Guerrero Bernal et al., 2018}). Del conjunto de posturas al respecto, destaca la perspectiva de ^{Joseph Gusfield (2014)}, quien plantea que los problemas públicos son producto de dos aspectos: la propiedad y la responsabilidad.

El primero señala que en las áreas públicas no todos los grupos tienen igual poder, influencia y autoridad para precisar la realidad del problema. Para el autor, la propiedad es la capacidad de crear una definición pública de un problema e influir sobre ella (^{Gusfield, 2014, pp. 76}). Aunque su definición es tema de conflicto, pues las partes interesadas pelean por definirlo o impedir su definición, también existen propietarios (autoridades/instituciones) que llevan a cabo acciones para darle solución (^{Gusfield, 2014}).

La responsabilidad, por su parte, busca resolver la reconfiguración de los problemas públicos. Para ello, esta categoría se divide en responsabilidad causal y responsabilidad política (^{Gusfield, 2014}). La primera genera una explicación causal de los acontecimientos y la segunda busca a la persona o dependencia encargada de solucionar el problema (^{Gusfield, 2014}). Dicho lo anterior, al estudiar los temas de responsabilidad política hídrica, se vincula con las personas o dependencias que están obligadas a efectuar acciones (^{Gusfield, 2014}).

Así mismo, es oportuno explorar la capacidad de las instituciones para lograr cambios reales. ^{Rosas Huerta (2008)} explora la modificación del concepto de capacidad institucional a través del tiempo y señala que algunas características útiles para su análisis se asocian con la responsabilidad, la transparencia, la rendición de cuentas, la participación y la eficiencia de las acciones públicas (^{Rosas Huerta, 2019}).

La capacidad está sujeta a factores institucionales que la determinan, por lo que su análisis puede ser realizado en cada área específica de las políticas públicas, en un tiempo propuesto y en casos concretos, por ejemplo, nacionales o locales (^{Rosas Huerta et al., 2012}).

Aunque la noción de capacidad institucional es adaptable, persisten tres problemas de orden teórico-conceptual: el primero compete al uso arbitrario del concepto, lo que provoca que sea complejo diferenciarlo de otros (como desempeño gubernamental o desarrollo institucional); el segundo corresponde a la dificultad de proponer indicadores válidos para su estudio; y el tercero radica en que la capacidad institucional aún presenta problemas en su evaluación metodológica y conceptual (^{Rosas Huerta, 2019}).

En relación con lo anterior, ^{Rosas Huerta (2008}, ²⁰¹⁹⁾ propone estudiar la capacidad institucional por medio de dos componentes: la capacidad política y la capacidad administrativa. Así mismo, la autora señala tres niveles: el macro (el contexto institucional), el meso (la organización) y el micro (el individuo). El análisis en materia política contempla dos planos: el primero examina la interacción entre los actores del Estado y sus niveles de gobierno, y el segundo considera las relaciones del Estado con diversos individuos y grupos de la sociedad civil involucrados en los procesos de las políticas públicas (^{Rosas Huerta, 2019}).

Por su parte, la capacidad administrativa corresponde a las habilidades técnico-burocráticas del aparato estatal para instrumentar sus asuntos oficiales e incluye al nivel meso y el nivel micro. En el primer nivel se alude a la organización y se analiza el funcionamiento general de las entidades ejecutoras, donde se evalúa la eficacia y la eficiencia de las mismas. Por su parte, en el nivel micro se examinan los recursos humanos o individuos que conforman la organización gubernamental. Aquí las funciones están determinadas a partir de sus habilidades y aptitudes (^{Rosas Huerta, 2019}). En este artículo se consideran algunos aspectos micro, como los perfiles de los dirigentes del manejo del agua, y se complementa el análisis con los conceptos de propiedad y responsabilidad ya enunciados.

En este sentido, el aporte de ^{Rosas Huerta (2008)} permite establecer una guía y una estructura analítica. Sin embargo, “puede afirmarse que cualquier evaluación que se realice en torno a la capacidad institucional deberá definir primero qué es lo que entiende por dicha capacidad, ya que dependiendo de la definición es lo que se valora” (^{Rosas Huerta, 2008, p. 126}). Entonces, se consideran tres aspectos esenciales para el análisis de la capacidad institucional de la gestión del agua: 1) las reglas, leyes y normas que permiten la interacción política entre actores del Estado (^{Vázquez Lee, 2020}); 2) los aspectos de carácter administrativo asociados a las habilidades técnico-burocráticas de quienes toman las decisiones, así como de sus formas de organización (^{Rosas Huerta, 2008}), y 3) la capacidad financiera que permite identificar el nivel de dependencia de los gobiernos e instituciones (^{Pineda Pablos et al., 2019}). En conjunto, dichos aspectos permiten determinar la apropiación de los problemas públicos en la gestión urbana de agua en Baja California y analizar las acciones a través de las responsabilidades de las instituciones y de los actores clave.

METODOLOGÍA

A partir de una etnografía institucional, se exploran las relaciones sociales entre individuos a través de sus prácticas reales (^{Smith, 1987}). Para conocer las relaciones de los actores en materia de agua se emplearon entrevistas y se analizaron documentos oficiales para identificar cómo interfiere su experiencia laboral y a la vez conocer cuáles programas gubernamentales son de su interés (^{Smith, 1987}; ^{Torres Oregón, 2013}).

Cabe destacar que la temporalidad del análisis abarca los últimos tres lustros de la gestión de agua urbana en Baja California (2007-2022), por considerar oportuno el análisis de un momento de cambio institucional. En este sentido, se analizan las formas de organización antes y después de la creación de la Secretaría de Manejo, Protección y Saneamiento de Agua (Seproa) con la finalidad de conocer sus líneas de acción e identificar las continuidades y/o tensiones en torno a las políticas de desarrollo hídrico.

El estudio se sustenta en un modelo descriptivo y analítico de las categorías conceptuales abordadas anteriormente: propiedad, responsabilidad y capacidad institucional como elementos que permiten plantear la construcción del agua como problema público.

La definición del problema público por parte de los actores y de las instituciones deriva de la manera en que se apropian y responsabilizan del mismo, y por consiguiente de cómo se encauzan acciones para solventar los problemas públicos del agua urbana. Sus decisiones particulares influyen en cómo se absorben las responsabilidades en materia política (figura 1) y la institución determina la capacidad para afrontar el problema.

Para indagar estos aspectos, la etnografía institucional permitió realizar una revisión documental de los periódicos oficiales del Estado de Baja California entre 1990 y 2021, con la finalidad de tener un panorama histórico de las acciones encaminadas al manejo del recurso hídrico. Esto permitió entender cómo los diferentes gobiernos se han apropiado del tema del agua como un problema público. Además, se revisaron leyes, reglamentos, códigos, informes de gobierno, planes y programas de desarrollo de la administración estatal respecto al tema hídrico, con el propósito de conocer tanto las interacciones entre las dependencias encargadas de la gestión del agua como sus prioridades políticas.

Así mismo, se realizaron cuatro entrevistas a actores clave para identificar los elementos de propiedad y responsabilidad planteados. Los entrevistados son o han sido funcionarios públicos que han tenido injerencia en la gestión hídrica en el estado (exdirectores de la Comisión Estatal de Servicios Públicos de Tijuana [CESPT], exdiputados); académicos y miembros de la sociedad civil. En las entrevistas se cumplió con los requerimientos éticos requeridos, tales como el consentimiento informado por escrito para garantizar el anonimato de los participantes, así como el uso correcto de la información. Las entrevistas se efectuaron de junio a septiembre de 2022 y fueron grabadas y transcritas para su análisis.

Para complementar el artículo, se revisaron los registros audiovisuales correspondientes a los denominados “Miércoles de Mañanera”,³ un ejercicio implementado por el actual gobierno de Baja California con la finalidad de dialogar con la sociedad e informar sobre los problemas públicos. Se revisaron 27 sesiones entre noviembre de 2021 y junio de 2022, lo que permitió reconocer las problemáticas, acciones e interacciones que tiene el gobierno actual respecto a los asuntos de agua.

Para examinar la información obtenida se empleó el análisis del discurso: se codificaron tanto las entrevistas como las sesiones mañaneras con el software ATLAS.ti. Dicha codificación consistió en agrupar los principales problemas de orden público y su relación con cada uno de los niveles de la capacidad institucional. Este análisis ayudó a entender los enlaces entre las instituciones y la ruta de acción del gobierno respecto al manejo de los recursos hídricos.

Aunque existen investigaciones sobre la capacidad institucional en la región (^{Pineda Pablos y Briseño Ramírez, 2012}; ^{Loera Burnes y Salazar Adams, 2017}; ^{Muñoz-Pizza et al., 2022}), la relevancia de este artículo reside en dos aspectos: uno de carácter metodológico y otro de carácter teórico. El primero corresponde al uso de una etnografía institucional que permitió identificar las relaciones e interacciones entre instituciones y sus cambios de agenda bajo un panorama que abarca tres lustros. El segundo es un aporte cuyo enfoque teórico está asociado a los conceptos de propiedad y responsabilidad que, en conjunción con la capacidad institucional propuesta, permite entender cómo son concebidos los problemas públicos.

Otro aspecto de este estudio que resalta respecto de trabajos anteriores, es que se consideró oportuno analizar un momento de cambio institucional. En este sentido, se puso interés en las formas de organización previas y posteriores a la creación de la Secretaría de Manejo, Protección y Saneamiento de Agua (Seproa) con la finalidad de conocer sus líneas de acción e identificar las continuidades y/o tensiones en torno a las políticas de desarrollo hídrico.

PROYECTOS Y REFORMAS HÍDRICAS EN BAJA CALIFORNIA: LA CAPACIDAD POLÍTICA

En el debate de la capacidad institucional se encuentran aspectos como la continuidad de las acciones realizadas por los gobiernos durante su gestión. La evidencia empírica demuestra que dicha permanencia depende de intereses particulares de los tomadores de decisiones, es decir, de su propiedad y responsabilidad.

En el presente apartado se aborda el nivel macro asociado al contexto político-institucional de los organismos (^{Pineda Pablos et al., 2020}), pero que alude a un interés personal-temático de los gestores de agua que podrían coincidir con el nivel micro, donde los aspectos individuales de apropiación y responsabilidad son determinantes. Para ejemplificar el contexto político- institucional se presenta un análisis diacrónico de los proyectos hídricos promovidos por los gobiernos en turno. Se inicia con el de José Osuna –ya que a partir de su gubernatura se constataron cambios significativos en la materia–, y se concluye con las acciones emprendidas por el gobierno de Marina Ávila (figura 2). Este análisis evidencia que cada administración tiende a privilegiar una temática específica.

Respecto a las modificaciones del aparato legislativo y administrativo de la gestión del agua en Baja California, en el cuadro 1 se muestran las principales reformas publicadas en el Periódico Oficial que sustentan legalmente la actuación en la materia. Aunque los inicios de las obras relativas al manejo del agua en el estado datan de las décadas de 1920 y 1930, fue hasta 1991 que se creó la Comisión de Servicios de Agua de Baja California, lo que demuestra que la gestión institucional es relativamente reciente (^{CESPT, 2022}). Así mismo, en 1966 fue creada la Comisión Estatal de Servicios Públicos de Tijuana (CESPT), descentralizada del Gobierno del Estado, mediante el Decreto No. 44 de la Legislatura Constitucional del Estado (^{CESPT, 2022}). Aunque esta institución sufrió algunas modificaciones al incorporar inicialmente y desincorporar después a los municipios de Tecate y Ensenada, conserva el carácter estatal que le permite una mayor autonomía tanto para cambios de tarifas como para negociaciones binacionales de la gestión del agua, donde se requiere mayor poder (^{Flores Ortega, 2008}).

Con el fin de aprovechar las aguas tratadas en la ciudad, en 2007 la Comisión Estatal de Servicios Públicos de Tijuana (CESPT) inició el Proyecto Morado, cuyo propósito consistió en promover el reúso del agua industrial para el riego de áreas verdes (^{González Solís, 2012}). Es oportuno mencionar que los intereses políticos y sus consecuentes líneas de acción en ocasiones se asocian con la experiencia que se tiene del área. En este sentido, si se analiza la ruta laboral de José Osuna, se puede identificar que fungió como director de la CESPT durante el período 1990-1995 y como director general de la Comisión Estatal del Agua de 1998 a 2000 (^{Vázquez Lee, 2020}). Dichos cargos le permitieron un conocimiento profundo de las dependencias e incidir en el tema de las alternativas de reúso durante su gobierno. Otra obra de impacto social desarrollada durante la gestión de Osuna fue la ampliación del acueducto del Río Colorado en 2010, la cual permitió aumentar la capacidad del abasto de agua en un 30 por ciento. Las proyecciones de abasto de esta nueva obra fueron para 10 años, por lo que se vuelve apremiante trabajar en otras opciones de abastecimiento hídrico (informante 4, exfuncionario público, comunicación personal, 4 de octubre de 2022).

Por su parte, el enfoque de la administración de Francisco Vega estuvo dirigido a atender la sequía que afectaba al estado mediante acciones como el reúso de agua tratada y el impulso de las plantas desalinizadoras (^{Agencia NTMX, 2016}). El primer proyecto estatal que se concretó en torno a la desalinización del agua en este período gubernamental⁴ fue la planta de la Isla de Cedros en 2016 (^{Sánchez Munguía, 2020}). Y en 2018 entró en operación la planta desaladora de Ensenada (^{Redacción El Economista, 2018}).

En 2017 se aprobó otro proyecto de desalinización en Playas de Rosarito, sin embargo, este no prosperó por involucrar un conflicto de intereses (^{Sánchez Munguía, 2020}; ^{Vázquez Lee, 2020}). Se argumentó que la planta fue cancelada por ser “demasiado grande y una carga financiera para el estado impagable; 200 millones de pesos mensuales” (^{Congreso del Estado de Baja California, 2021}).⁵

Es en ese mismo sexenio que se promovió la creación del Programa Hídrico del Estado de Baja California, Visión 2035 (^{CEABC, 2018}). Aunque este instrumento de desarrollo presentó una visión integral para el manejo de los recursos hídricos, denotó una polémica en torno a la gestión del agua, debido a la aprobación de la iniciativa de la Ley del Agua para el Estado de Baja California de 2016, que planteaba incrementar casi 30 por ciento las tarifas, concesionar el servicio de agua potable y cortar el suministro a los deudores (^{Heras, 2017}). No obstante, a pocos días de su aprobación, y como consecuencia de la presión social, el gobernador decidió abrogar el decreto (^{Sánchez, 2017}).

El interés de Jaime Bonilla por la gestión del agua fue notable, pues había sido miembro y presidente de la junta directiva de la agencia pública Otay Water District (^{Gibbins, 2012}), la cual brinda servicio de agua a la población del sureste del condado de San Diego, California (^{Otay Water District, 2021}).

Así mismo, en la administración de Bonilla destacó el tema de saneamiento del área costera y se comprometió a mejorar las condiciones de la zona con el inicio de la construcción de un colector costero. En su período se abocó a solucionar una problemática de orden administrativo en la gestión del agua a partir de la cual promovió una restructuración organizativa de la administración del agua que dio como resultado la creación de la Secretaría de Manejo, Protección y Saneamiento de Agua (Seproa).

La Seproa surgió en un contexto de cambio político –como parte de los compromisos de campaña del gobernador– con el propósito de manejar de manera eficiente los recursos hídricos. Esta dependencia apareció durante una gestión gubernamental breve, pues el gobierno de Bonilla duró solo dos años.

El interés por crear dicha instancia fue para mejorar el control y la transparencia de la gestión hídrica, pues los organismos operadores de agua contaban con irregularidades y deficiencias. Cabe señalar que las instituciones encargadas de la gestión del agua incluso se encontraban inmersas en temas de corrupción (^{Gobierno de Baja California, 2020}).

Esta iniciativa fue presentada ante la XXIII Legislatura para proponer la modificación de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de B. C. de 2020. La propuesta fue votada y aprobada por mayoría el 11 de mayo de ese año por integrantes de la Comisión de Energía y Recursos Hidráulicos (^{Domínguez, 2020}), y publicada en el Periódico Oficial el 12 de mayo de 2020 (^{Decreto 67 de 2020}).

El propósito de la Seproa es:

planear, gestionar, regular, validar, supervisar, construir y coordinar los servicios de agua potable, alcantarillado, saneamiento y reúso que correspondan al Estado, así como los sistemas de los mismos, por sí o a través de las entidades paraestatales del Sector a su cargo (^{Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Baja California de 2020}).

Al mismo tiempo, la pertinencia de esta dependencia presenta opiniones divididas, pues hay quienes piensan que fortalece la estructura organizativa de la administración pública:

la presencia de una secretaría estatal del agua es muy importante porque tienes al gobernador completamente vinculado con el agua. Lo haces responsable del agua del estado, y a su vez pues es un respaldo para los ayuntamientos que están operando. El organismo es operador, pero la secretaría es una secretaría rectora, normativa (informante 1, funcionario público, comunicación personal, 28 de junio de 2022).

Mientras tanto, algunos expertos opinan que “el invento de la Seproa con Bonilla en realidad es solamente [para] jalar las funciones que ya tenían las comisiones. Pero la Seproa creo que todavía no tiene identidad propia, la gente no la identifica” (informante 3, académico, comunicación personal, 27 de junio de 2022).

Por otro lado, al final de su mandato se promueve la municipalización del agua, que creó una controversia en relación a las consecuencias del poder de gestión: “La Comisión Estatal de Servicios Públicos será municipal. Pasará a ser administrada por aquellos municipios que cuenten con la capacidad necesaria para el buen manejo de los temas de agua y servicio de alcantarillado” (^{Gobierno de Baja California, 2021, p. 82}).

Este proceso inició con reformas a la ley que reglamenta el servicio de agua potable, donde se incorporan las figuras de organismos paramunicipales de agua (^{Decreto 289 de 2021}). Ahora bien, no es la primera ocasión que se trata este asunto pues “los ayuntamientos de Tijuana, Playas de Rosarito y Tecate solicitaron la transferencia del servicio de agua desde el año 2013, 2019 y 2021 respectivamente” (^{Congreso del Estado de Baja California, 2021}).⁶

Seguido de la reforma, diversos municipios intentaron promover la creación de organismos de agua para transferirles las atribuciones con las que anteriormente contaban las comisiones estatales de servicios públicos (^{Acuerdo de Cabildo de 2021a}; ^{Acuerdo de Cabildo de 2021b}; ^{Acuerdo de Cabildo de 2021c}). En Tijuana, se creó el organismo descentralizado encargado de la gestión del agua (^{Acuerdo de Cabildo de 2021b}) y en Playas de Rosarito se creó el Organismo Operador de Agua y Saneamiento Municipal de Playas de Rosarito (^{Acuerdo de Cabildo de 2021a}).

Ante este contexto, diversos actores políticos se manifestaron en contra de la iniciativa. Para Playas de Rosarito, la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que la acción fue inconstitucional, dando marcha atrás a la municipalización (^{Murillo, 2021}). Para Tijuana, durante la sesión extraordinaria número 60, se acordó revertir la transferencia de la CESPT a la ciudad (^{Acuerdo 3.2 de 2021}).

En consonancia con lo anterior, la gobernadora Marina Ávila reformó el artículo 24 de la Ley del Régimen Municipal para el Estado de Baja California de 2021 (2 de noviembre de 2021), para dejar abierta la posibilidad de solicitar la municipalización de algún servicio público.

En este sentido, existen argumentos que soportan la idea de la municipalización con base en la premisa de que esto favorecería la cercanía entre la población y los gobiernos locales, ya que estos son los más indicados para identificar sus necesidades (^{Pineda Pablos, 2002}). Sin embargo, también se plantea que la municipalización podría perjudicar a algunos gobiernos locales, por la carga económica y administrativa que esto representa (^{Casas Cervantes, 2015}).

Entonces, la capacidad institucional podría verse afectada, en especial, al existir una dinámica binacional con Estados Unidos y si se considera además que los períodos de gobierno municipal son trianuales. Ahora bien, el reto es garantizar el manejo adecuado de los recursos financieros y asegurar una línea de acción conjunta con los diferentes actores y niveles.

En relación con el gobierno actual,⁷ su enfoque político es atender los problemas de abasto y disposición final del agua en la zona costa, principalmente en Tijuana y Ensenada (figura 3). Además, el discurso muestra un interés por atender el tratamiento de agua, los asuntos de orden operativo y financiero de los organismos de agua (figura 4).

En el ámbito urbano destacan, además, las obras de mantenimiento de redes hidráulicas. En la figura 4 se resalta la capacidad financiera como un aspecto relevante, pues se evidencia la falta de recursos para atender los proyectos hídricos. Además, quedan asuntos administrativos anteriores pendientes: la resolución de litigios con empresas encargadas de la prestación de servicios y solventar el endeudamiento financiero.

En relación con los proyectos que habían sido descartados por los gobiernos anteriores, cabe destacar que se está dando continuidad a la desaladora de Playas de Rosarito que había sido cancelada, ya que actualmente se llegó a un acuerdo

(…) donde se estará suspendiendo el proceso legal del arbitraje, para buscar algunas alternativas que permitan no afectar las finanzas públicas del estado, y eventualmente buscar una sustitución de los inversionistas que estén interesados en retomar el proyecto en condiciones razonables y competitivas para el estado. Entonces hay una posibilidad en este momento de buscar que el proyecto no se cancele de manera definitiva pero que se pueda ejecutar en condiciones muy competitivas para el estado (^{Gobierno de Baja California, s. f.}).⁸

Sin embargo, esta continuidad obedece más a la presión social que ha definido las líneas políticas del actual gobierno, que a un genuino interés por continuar los proyectos políticos previos. En este sentido, la propiedad de los problemas públicos es considerada a partir de las demandas sociales. Así mismo, las acciones gubernamentales son producto de su responsabilidad política, la cual está vinculada con la persona u oficina responsable de controlar y solucionar los problemas (^{Gusfield, 1975}). Finalmente, algunos entrevistados concuerdan en que, para que exista una capacidad institucional en torno a la gestión del agua, debe considerarse que

El [manejo del] agua no debe ser político. Entonces, respecto al agua, debe haber autonomía financiera, así ya no le vas a pedir permisos, tienes el poder de hacer todo lo que puedas con lo que tienes. Y la otra es, independencia administrativa, que es que las decisiones se tomen ahí y que se tomen a largo plazo (informante 4, exfuncionario público, comunicación personal, 4 de octubre de 2022).

De no atenderse estos aspectos y continuar con el constante cambio de políticas públicas, las instituciones encargadas de la gestión del agua tenderán a exacerbar sus problemáticas operativas y técnicas.

En resumen, los cambios en la política hídrica a través de los diferentes gobiernos se traducen en el incentivo de proyectos que demuestran apropiación-responsabilidad del gobernante y su equipo, y la consecución de esos proyectos dependerá de la capacidad de las instituciones involucradas para llevarlos a cabo.

En torno a la capacidad administrativa relativa a las relaciones e interacciones entre las dependencias, los elementos más destacados fueron la cooperación y la coordinación, los recursos económicos con los que se cuenta, la experiencia de quienes toman las decisiones y el reconocimiento público a través de evaluaciones.

Particularmente, considerar la cooperación y la coordinación permite identificar atributos como la relación intergubernamental e intersectorial, la coordinación sustentada en intereses comunes, y la visión común integral (^{Rosas Huerta, 2019}). En este sentido, al comparar las relaciones institucionales de las dependencias encargadas de la gestión del agua, antes, durante y después del gobierno de Jaime Bonilla, se aprecian tres momentos de cambio en la coordinación institucional (figuras 5 y 6). El primero se observa con el Gobierno de Francisco Vega, donde la Comisión Estatal del Agua (CEA) es la institución encargada de coordinarse con los diferentes niveles y dependencias de la administración pública centralizada y descentralizada (figura 3). Dentro de la administración pública estatal, su función consistía en coordinar las comisiones de servicios públicos de Tijuana (CESPT), Mexicali (CESPM), Ensenada (CESPE) y Tecate (CESPTE).

Por su parte, el segundo momento se manifiesta en la administración de Jaime Bonilla, donde la Seproa se posicionó como la dependencia encargada de coordinar y supervisar los servicios de agua potable, así como las políticas públicas relacionadas con el tema (figura 4). Durante este período, la estructura de la administración pública municipal se compactó (cuadro 2). Las Secretarías de Economía y Turismo, Pesca, Acuacultura y Protección del Ambiente, pasaron a ser la Secretaría de Economía Sustentable y Turismo. Mientras que lo correspondiente con la infraestructura pública se concentró en la Secretaría de Infraestructura de Desarrollo Urbano y Reordenación Territorial. Además, se crearon las Secretarías de Inclusión Social e Igualdad de Género y la de Cultura (^{Sanchez, 2019}).

Con esta re-ingeniería de la administración pública estatal, se observa una coordinación de la Seproa con pocas dependencias, lo que permite una mejor organización entre instituciones. Otro aspecto relevante de este acomodo institucional es que el secretario de la Seproa también se desempeña como Director General de la CEA. La pertinencia de analizar las interacciones institucionales es que permite identificar vínculos políticos, pues se encontró que uno de los principales promotores de la creación de la Seproa ante el congreso de Baja California fue designado como director de la CESPT (^{CESPT, 2021}).

Un tercer momento surge con la administración de Marina Ávila, quien restablece las secretarías fusionadas por Jaime Bonilla (^{Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Baja California de 2021}). En este sentido, se crearon nueve dependencias (Oficialía Mayor; Dirección de Comunicación Social; Secretaría de Pesca y Acuacultura; Secretaría de Turismo; Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable; Dirección del Registro Público de la Propiedad y del Comercio; Secretaría de Seguridad Ciudadana; Consejería Jurídica; y Secretaría de Inclusión Social e Igualdad de Género); seis dependencias redefinieron sus atribuciones (Coordinación de Gabinete; Secretaría General de Gobierno; Secretaría de Hacienda; Secretaría de Economía e Innovación; Secretaría de Bienestar; Fiscalía General del Estado de Baja California (autónoma); y tres ajustaron sus nombres (Coordinación de Gabinete; Secretaría de Economía e Innovación; Secretaría de Bienestar) (^{Secretaría de Hacienda, 2022b}). Sin embargo, en términos de estructura de interrelaciones gubernamentales, la Seproa mantiene la misma jerarquía que el gobierno anterior.

A escala internacional y nacional, se mantiene la relación para los tres períodos. En el ámbito internacional, existe una relación institucional con la Comisión Internacional de Límites y Aguas entre México y Estados Unidos (CILA). Este vínculo es producto de acuerdos binacionales que vigilan el cumplimiento de los tratados en materia de límites y aguas, promoviendo el manejo adecuado de las cuencas transfronterizas (^{CILA, 2016}). Actualmente, se percibe una mayor coordinación con esta dependencia debido a que Alberto Bernal, quien fungió como secretario de la Seproa en el gobierno de Marina Ávila, fue representante de la CILA de 1995 a 2021.

Por su parte, a nivel nacional la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) debe fomentar la protección, restauración, conservación, preservación y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales. Y en materia de agua, será la Comisión Nacional del Agua (Conagua), mediante sus Consejos de Cuenca, quienes promoverán la coordinación de la planeación, realización y administración de las acciones de gestión de los recursos hídricos entre los estados y municipios (^{Ley Orgánica de la Administración Pública Federal de 2021}).

En cuanto a la interacción con los organismos internacionales, han existido relaciones de colaboración con la Environmental Protection Agency (EPA), el Banco de Desarrollo de América del Norte (BDAN), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), y el Japan Bank for International Cooperation (JBIC), quienes han otorgado financiamiento para asuntos hídricos (^{Pineda Pablos et al., 2020}).

Otro aspecto que permite analizar la capacidad administrativa es la asignación de recursos económicos (^{Rosas Huerta, 2019}). En términos de capacidad financiera, la Seproa en 2021 contaba con un presupuesto de 4 831 931.34 (0.01 %), el cual en 2022 aumentó a 85 728 041.74 (0.15 %) (cuadro 2). Se podría pensar que el acceso a recursos le permite contar con mayor autonomía, pues antes de su creación el presupuesto asignado para los asuntos de agua provenía de la Secretaría de Infraestructura y Desarrollo Urbano. En este sentido, los recursos asignados permiten identificar los intereses de las administraciones públicas, pues si su financiamiento aumenta o aparecen nuevas instituciones, se evidencia la apropiación de los problemas públicos. En lo particular, se identifica un aumento en los apoyos económicos en beneficio de la Seproa. Sin embargo, se trata de una transferencia de presupuesto de la CEA a la Seproa que no representa un aumento real.

Ahora bien, al analizar el presupuesto asignado por la actual administración, se aprecia un interés por atender los problemas de seguridad pública, contando con un 4.34 por ciento de la partida presupuestal destinada a este rubro. Además, la agenda de género ha sido impulsada fuertemente, pues ahora existe una institución que atiende estos asuntos. En general, las decisiones de las administraciones no corresponden estrictamente a criterios de racionalidad, sino que suelen responder a compromisos (^{Subirats, 2001}).

Finalmente, cabe señalar que en la práctica la Seproa como institución no marcó una diferencia sustancial respecto de la CEA, pues solo absorbió sus funciones. No obstante, al conformarse como secretaría, se tiene mayor control de los recursos por parte del aparato estatal. En este sentido, esta institución atiende las líneas de acción que el gobernante en turno considera prioritarias, lo cual se asocia con la noción de responsabilidad y de apropiación del problema público.

Cuando se analiza la capacidad administrativa, deben identificarse sus expresiones. A nivel micro estas se asocian con características propias de los recursos humanos: el tipo de contratación, la idoneidad del perfil, el tiempo de dedicación, la capacitación, la forma de reclutamiento, entre otras (^{Rosas Huerta, 2008}).

De ahí que en este artículo se dio valor a la experiencia de los representantes del gobierno y de los directivos de los organismos operadores de agua. De este modo, en el cuadro 3 se resumen los períodos y los perfiles profesionales del personal directivo, en los cuales destaca una preferencia hacia las áreas de ingeniería y administración.

En relación con los períodos de Francisco Vega y Jaime Bonilla se observa un perfil profesional orientado hacia la administración de empresas por parte de sus gobernantes, lo que puede explicar la tendencia a la privatización de los servicios públicos. Una de las razones para promover tales esquemas de gestión es porque permiten mejorar la carga económica y administrativa del poder federal (^{Rolland y Vega Cárdenas, 2010}), a través de ventajas relacionadas con la reducción de la participación política, la promoción de administraciones de largo plazo y la disminución de costos (^{Castro, 2007}). Sin embargo, hay quienes argumentan que la privatización promueve condiciones de vulnerabilidad al contraponer los intereses de los prestadores del servicio y los de los usuarios, debido a que el agua pasaría de ser un bien común a ser una mercancía, cuya dotación no sería considerada como un servicio público sino como negocio (^{Peña García, 2007}).

Por su parte, el constante cambio de directivos en las comisiones estatales de servicios públicos ha fomentado la discontinuidad de las acciones de gestión del agua. En tal sentido, durante el período de Bonilla, la CESPT fue la dependencia con mayor número de alternancia al registrar seis de los 12 cambios de funcionarios ocurridos en dichas comisiones estatales (cuadro 3).

Considerar las evaluaciones externas e internas también es un punto de referencia para las organizaciones. En este sentido, la CESPT destaca por ser una de las mejor evaluadas por su organización, autonomía y coordinación con otras dependencias (^{Salazar Adams y Méndez Barrón, 2020}).

De igual manera, las evaluaciones a nivel nacional ubican al estado de Baja California entre los 10 mejores prestadores del servicio de agua (figura 7). No obstante, para el último período se identificó un descenso al pasar de la cuarta (8.02) a la octava posición (7.40), lo que puso en evidencia algunos rezagos en la dotación de este servicio público.

Otro indicador que permite analizar la capacidad institucional de la gestión hídrica de manera interna es la eficiencia global de los organismos operadores de agua del estado (cuadro 4). Este índice de desempeño gubernamental reconoce la eficiencia operativa y financiera de los organismos de agua; a mayor valor, más eficientes son los organismos operadores de agua estatales (^{Sistema Estatal de Evaluación del Desempeño [SEDED], 2022b}). Al contrastar el cuadro 4 con las metas anuales planteadas por el gobierno (71 %), se encontró que la eficiencia de los organismos operadores de agua no cumplió con sus objetivos, pues sus promedios muestran un 65 por ciento.

A pesar de que las evaluaciones no son desfavorables, se percibe una tendencia a la baja tanto en la calificación de los servicios de agua como en la eficiencia de los organismos operadores de agua en el estado. Por tanto, es necesario promover mecanismos de gestión que permitan mejorar el estatus de las dependencias encargadas del manejo hídrico.

Para afrontar estas problemáticas, se deberán mejorar las condiciones operativas y técnicas de algunos organismos, como se señala en las siguientes entrevistas:

(…) no queda de otra que hacer una reingeniería, empiezo a ver sus inventarios y el 50 por ciento ya era chatarra. Empiezo a ver el personal y eran 1 736 empleados. 1 250 eran sindicalizados, entonces dependías de un 80 por ciento del sindicato. Pero veo la media nacional y era de cinco empleados por cada mil habitantes y nosotros éramos 2.4 empleados por cada 1 000. Estamos 50 por ciento debajo de la media nacional (informante 1, funcionario público, comunicación personal, 28 de junio de 2022).

(…) algo súper importante es el plan maestro, si tú tienes un plan maestro de 20 o 30 años, pero lo haces bien, completo, (…) [con] todas las prioridades (…) de la A hasta la Z (…), eso va a ser exitoso, porque si no cada quien va [a] estar llegando y cada quien va a estar haciendo un proyecto diferente, ahorita el que se fue ya no alcanzó (…). Lo que sí es que batallas mucho con la gente del sindicato, es muy complicado para poder operar dentro del sistema. Son problemas que (…) yo manejaría en tres partes: el sindicato, la parte financiera y la corrupción. Mientras no trabajes con todo eso, y si les incrementas el sueldo a los trabajadores, que sea congruente y equitativo para todos, no nada más para unos cuantos, porque ellos [los del sindicato] son como una pandilla, y se vienen en bola, acá 200 nada más [los de confianza] (informante 2, exfuncionario público, comunicación personal, 20 de septiembre de 2022).

En síntesis, más allá de las reingenierías administrativas, los recursos financieros, las experiencias de los servidores públicos y las evaluaciones a las instituciones, es necesario consensuar un plan en el largo plazo en materia de agua que sea punto de referencia para cada nuevo gobernante, lo que permitirá avanzar paulatinamente y dejar de apropiarse de proyectos bandera sin continuidad.

CONCLUSIONES

En este artículo se mostró un especial interés en indagar sobre la apropiación y las responsabilidades de las administraciones encargadas de la gestión del agua para entender los elementos que permiten o impiden contar con una capacidad institucional. En tal sentido, el análisis de las interacciones entre las dependencias encargadas de la gestión del agua posibilitó trazar una ruta de tres lustros sobre los cambios y las continuidades de la administración pública en Baja California.

Se encontró que la gestión del agua en el ámbito urbano es influida por las habilidades técnico- burocráticas de quienes, a partir de su experiencia en la administración pública, toman las decisiones y plantean las líneas de acción del manejo hídrico. El análisis permitió evidenciar la falta de continuidad de las estrategias de manejo del agua, siendo uno de los principales obstáculos que reducen la capacidad institucional. Esto se refleja en los procedimientos al interior del propio organismo que se vuelven burocráticos, así como en los constantes cambios de dirigentes del organismo que limitan la planeación autónoma y de largo plazo. En este sentido, los directores se vuelven simples administradores que no toman decisiones, afectan la capacidad institucional de las organizaciones, limitan la consecución de objetivos y el logro de cambios reales que respondan a las necesidades sociales.

Como se observa, la falta de continuidad de los proyectos hídricos es el elemento que influye en mayor medida en la capacidad institucional y, al estar relacionado con la apropiación de los problemas públicos, este impide su consolidación pues, al paso de las administraciones, los asuntos públicos son atendidos de formas diversas, más como banderas políticas de proyectos comprometidos que como una proyección en el largo plazo.

El agua, al ser un recurso limitado en la zona, es objeto de interés público por diversas administraciones gubernamentales. En este sentido, el tema de agua es un asunto complejo y político donde el poder económico tiene una influencia en las instituciones que gestionan el recurso.

Desde la perspectiva del análisis de políticas, se reconoce que los problemas prioritarios o que forman parte de la agenda política no son los más urgentes, sino que cada actor (institución/tomador de decisiones) opta por impulsar sus puntos de vista, a modo de fijar la atención pública sobre ese tema de interés (^{Subirats, 2001}).

Con el constante cambio en la estructura organizativa de la administración pública de Baja California, se identifica la necesidad de fomentar una estructura autónoma que lleve a cabo la gestión de los recursos hídricos en la entidad, que tenga una visión a largo plazo y cuente con recursos propios para su operación, lo que evitaría la dependencia de las “prioridades políticas” de los gobiernos en turno.

Aunque la Seproa evidencia autonomía en términos presupuestales, aún conserva las atribuciones de la Comisión Estatal del Agua, lo que pondría en duda la pertinencia de su creación. La Seproa se plantea teóricamente como un vínculo entre municipio y estado que pueda dictaminar y guiar las estrategias de agua en el estado. No obstante, esta secretaría no ha logrado ser validada como una institución con poder y la ciudadanía no la identifica como una dependencia importante en la gestión del agua.

En este mismo cambio administrativo, el tema de la municipalización de los organismos operadores se presenta de manera ambivalente: por una parte se argumenta que promoverá una mayor coordinación con los organismos municipales al estar a la par en el manejo institucional y por ser regidos por una misma autoridad. Sin embargo, también se señala que perdería poder político y financiero para negociar proyectos, por tener un rango de descentralización mayor.