INTRODUCCIÓN

Los desastres asociados a fenómenos naturales en México son recurrentes. El país está expuesto al impacto de ciclones tropicales, lluvias intensas, sequías, sismos, entre otros. Cada año, un promedio de entre cuatro y cinco ciclones tropicales cruzan el territorio nacional, ocasionando daños considerables. El modelo de atención para reducir los daños relacionados con desastres se denomina Sistema Nacional de Protección Civil (Sinaproc), fue creado en 1986 y representa el conjunto de estrategias que ponen en marcha las instituciones de gobierno al momento de ocurrir una emergencia, ya sea asociada a un fenómeno natural o antropogénico.

La situación actual del virus SARS-CoV-2, que produce la enfermedad covid-19, representa un desafío para los gobiernos nacionales y los sistemas de salud. Para el 23 de noviembre de 2020 se habían registrado 59 539 267 de contagios y 1 404 755 muertes en el mundo. Para la misma fecha,

México había registrado 1 049 358 contagios y 101 926 muertes (^{Coronavirus Resource Center, 2020}). Una de las primeras respuestas para enfrentar la pandemia fue el confinamiento social, a fin de evitar el contagio, la suspensión de actividades económicas no esenciales y el cierre de espacios públicos para evitar su propagación. El confinamiento ha provocado la pérdida de empleos, crisis económicas y cambios en la vida cotidiana. Para atender los temas de salud pública, así como la atención del riesgo sanitario, la entonces llamada Secretaría de Salubridad y Asistencia, actualmente Secretaría de Salud (SS), instaló en 1984 el Sistema Nacional de Salud (SNS), en el que participan instituciones del sector salud, tanto públicas como privadas, de los niveles federal, estatal y jurisdiccional.

La pregunta de investigación que orienta este análisis es ¿de qué manera pueden coordinarse los modelos de atención a desastres y el de salud pública para enfrentar la pandemia de covid-19? Para dar una respuesta, se analiza el Sinaproc y el SNS en el contexto actual de covid-19 desde el enfoque del riesgo de desastres. La atención de los desastres asociados a fenómenos naturales, así como la atención a los efectos del covid-19, representan dos modelos de gestión del riesgo que pueden complementarse para mejorar y ser más eficientes, siempre y cuando puedan integrar mecanismos de colaboración.

Para contextualizar el análisis, se realizó un diagnóstico de los principales desastres asociados a fenómenos naturales desde 1982 hasta 2018 y la respuesta del Sinaproc. Por otro lado, se presenta la evolución del covid-19 al mes de noviembre de 2020, la cual ha sido atendida por el SNS. En el siguiente apartado se analiza el marco legal que dio origen a los dos sistemas nacionales, determinando el alcance de cada uno e identificando las estrategias de colaboración que llevaron a cabo para ofrecer una respuesta más integrada para reducir el riesgo de desastres. En la penúltima sección, se presenta la discusión sobre los alcances y limitaciones de los modelos, destacando algunas recomendaciones orientadas a la gestión del riesgo de desastres, ya sea que estos tengan un origen natural o sanitario.

Por último, se realizó un análisis sobre la gestión del riesgo de desastres y su relación con la atención de la pandemia covid-19, esto con la intención de proponer un cambio de enfoque en la visión sanitaria del desastre, a una de carácter global; es decir, a través de una visión integral del riesgo. Entre las conclusiones se destaca que, a pesar de ser modelos verticales para atender el riesgo de desastres y el riesgo sanitario, los modelos aquí analizados pueden coordinarse y aprovechar las experiencias adquiridas durante las últimas tres décadas, debido a que en ambos casos se contempla tanto el riesgo de desastres como el sanitario, por lo que es posible atender la pandemia desde el enfoque del riesgo de desastres, y no sólo como un problema de salud pública.

CONTEXTO PREVIO

Por su ubicación geográfica, México está expuesto al impacto de fenómenos naturales que de alcanzar cierta magnitud pueden representar amenazas que afectan a la población, a las actividades productivas y a los ecosistemas. Los daños asociados a desastres no solo dependerán de la intensidad de los fenómenos naturales que los desencadenan, sino también de los contextos de vulnerabilidad, es decir, de las debilidades sociales para enfrentarlos, como puede ser la falta de preparación, marginación, exposición, percepción al riesgo, etcétera.² El cuadro 1 presenta los principales desastres asociados a fenómenos naturales ocurridos en México entre 1982 y 2018.

Los ciclones tropicales y los sismos han sido los agentes detonadores de desastres que más han impactado a México en cuanto al número de muertos, pérdidas económicas y daños que han sido desencadenados por un solo fenómeno natural. En 2013, los huracanes Ingrid (en el Golfo de México) y Manuel (en el Océano Pacífico) afectaron gran parte del territorio nacional debido a su ocurrencia casi simultánea durante el mes de septiembre. Por su parte, el sismo que afectó el centro del país en septiembre de 2017, en particular a la Ciudad de México, fue el evento geológico más significativo después del sismo de 1985 en ese lugar, donde las redes sociales y grupos de voluntarios desempeñaron un papel protagónico (^{Anzaldo, Estrada, Maisterrena, Galindo y Ramos, 2020}).

Según ^{Maskrey (2016)}, el riesgo de desastre puede ser definido de acuerdo a tres variables: el fenómeno, la exposición y la vulnerabilidad. Para el primer caso, es el detonante que puede ocasionar daños significativos a una sociedad. La exposición está en función de las relaciones hombre-sociedad, las cuales ordenan el territorio. Por su parte, la vulnerabilidad estará en función de las condiciones sociales, económicas, políticas y culturales que desarrolla una comunidad frente al riesgo (^{Maskrey, 2016}). Las causas de estos contextos de riesgo también se deben explicar por los sistemas sociales, económicos, políticos, etcétera, que afectan de manera particular a ciertos sectores de la sociedad; es decir, intervienen en sus grados de vulnerabilidad (^{Wisner, Blaikie, Cannon y Davis, 2004}). Por lo tanto, los efectos de los desastres no impactan por igual a la sociedad y existirán comunidades que experimenten mayores consecuencias debido a su nivel de ingresos, acceso a los servicios públicos, poder político, etcétera.

A raíz de los contagios registrados por un nuevo coronavirus a finales de 2019 en Wuhan, China, y su propagación a otros países, el 30 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud (OMS) declaró emergencia de salud pública internacional, ya que constituyó un riesgo para la salud pública de otros Estados a causa de la propagación internacional de la enfermedad (^{Organización Mundial de la Salud, 2016}). El 11 de marzo del mismo año, el director general de la OMS la declaró como pandemia de covid-19, ya que se habían registrado más de 118 000 casos en 114 países, y 4 291 personas fallecidas (^{Adhanom Ghebreyesus, 2020}).

El virus SARS-CoV-2, asociado a la enfermedad del covid-19, ha producido una pandemia cuyos efectos no solo se relacionan con la salud pública, sino que han tenido consecuencias económicas, políticas y sociales (^{Lazcano-Ponce y Alpuche-Aranda, 2020}). A partir del 30 de enero de 2020 México empezó implementar planes de preparación y respuesta ante la emergencia de salud pública, poniendo en marcha lecciones aprendidas durante la pandemia de influenza AH1N1 de 2009 (^{Alpuche-Aranda, 2020}). El primer caso de contagio en el país se registró el 26 de febrero de 2020, mientras que la primera muerte asociada a la enfermedad ocurrió el 19 de marzo del mismo año. La gráfica 1 muestra el desarrollo de la pandemia de covid-19 en México hasta noviembre de 2020.

Fuente: elaboración propia con base en ^{Secretaría de Salud (2020a)}.

Gráfica 1. Evolución del covid-19 en México, según número de contagios y muertes (por semana) en el 2020 

Para el 22 de noviembre de 2020 en México se habían registrado 1 041 875 contagios y 101 676 muertes asociadas a covid-19. Al corte de esa fecha, la distribución por sexo de los casos de contagio presentó que 51 por ciento correspondía a hombres y la edad mediana fue de 43 años. Por su parte, las cinco entidades federativas que concentraron los casos de contagio acumulados fueron Ciudad de México, Estado de México, Nuevo León, Guanajuato y Sonora (^{Secretaría de Salud, 2020b}). Sin embargo, esta lista de contagios es variable, puesto que puede cambiar semana a semana, lo cual se debe a las estrategias de contención, medidas de confinamiento y apertura de actividades productivas implementadas por cada estado. En la gráfica 1 se representa la tendencia de descenso, tanto en contagios como en muertes, a partir del mes de agosto; sin embargo, hubo un pico el 5 de octubre debido a un cambio en la metodología para registrar los casos.

EL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIÓN CIVIL

En 1986 fueron aprobadas las bases para el establecimiento del Sinaproc y del Programa de Protección Civil (^{Secretaría de Gobernación, 1986}), donde la Secretaría de Gobernación sería la instancia encargada de coordinar las acciones en conjunto con el resto de las dependencias federales (^{Secretaría de Gobernación, 1986, artículo 3}). De igual modo, este esquema de colaboración se repite a nivel local, al existir sistemas estatales y municipales de protección civil. La figura 1 presenta la estructura del Sinaproc.

Fuente: elaboración propia con información de ^{Banco Mundial (2012)} y de la ^{Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (2019)}.

Figura 1. Estructura del Sistema Nacional de Protección Civil, México 

La coordinación del Sinaproc cambió en 2018, cuando la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana ocupó esta función, cambiando su enfoque de política interna a ser un tema de seguridad pública (^{Secretaría de Gobernación, 2018}). La Ley General de Protección Civil (^{Secretaría de Gobernación, 2012}) define al Sinaproc como un conjunto orgánico de estructuras, relaciones funcionales, normas, instancias, instrumentos, políticas, procedimientos y acciones que establecen las dependencias y entidades del sector público entre sí, así como con las organizaciones de los diversos grupos voluntarios, sociales, privados y de las entidades federativas, de los municipios y de la Ciudad de México, a fin de efectuar acciones coordinadas en materia de protección civil (^{Secretaría de Gobernación, 2012, artículo 14}).

En la estructura del Sinaproc, el presidente de la República ocupa la responsabilidad más alta, la cual ejerce a través de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana. La Dirección General para la Gestión de Riesgos (DGGR) tiene a su cargo coordinar la operación de los instrumentos financieros para la gestión de riesgos, analizar las solicitudes de suministro de auxilio para las entidades federativas, así como someter los proyectos de declaratoria de emergencia o de desastre natural. El modelo de gestión del riesgo de desastres en los niveles estatales y municipales es un reflejo del sistema federal, con lo que se pretende implementar acciones y estrategias de manera sistematizada. El nivel municipal es la primera instancia de prevención y atención de los desastres, y en caso de requerirse, intervienen los niveles estatal y federal.

Un componente central para la atención de los efectos de los desastres ha sido el fideicomiso del Fondo de Desastres Naturales (Fonden).³ El Fonden fue un instrumento financiero que se aplicó en la prevención de desastres, atención de emergencias y reconstrucción de las zonas afectadas en los municipios, estados y en la Ciudad de México. Para acceder a los recursos del Fonden tenía que existir una declaratoria de emergencia o de desastre, ser avalada por las instancias técnicas federales y ser atendida por la Dirección General de Gestión de Riesgos. Para el 2020, al Fonden le aprobaron 3 353 millones de pesos, mientras que para el Fondo de Prevención de Desastres (Fopreden) se autorizaron 647 millones de pesos (^{Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 2019}).

al Sinaproc, también define como fenómeno sanitario-ecológico al “agente perturbador que se genera por la acción patógena de agentes biológicos que afectan a la población, a los animales y a las cosechas, causando su muerte o la alteración de su salud” (^{Secretaría de Gobernación, 2012, artículo 2}). Por lo tanto, una epidemia es un desastre sanitario, materia de intervención del Sinaproc, en la medida en que se registran personas afectadas por enfermedad o fallecimientos.

EL SISTEMA NACIONAL DE SALUD

El SNS está conformado por las dependencias y entidades de la administración pública y las personas físicas o morales que presten servicios de salud, así como por los mecanismos de coordinación, cuyo objeto es dar cumplimiento al derecho de protección de la salud (^{Secretaría de Salubridad y Asistencia, 1984, artículo 5}). La coordinación del SNS está a cargo de la Secretaría de Salud, que le corresponde establecer y conducir la política nacional en materia de salud en coordinación con los gobiernos de las entidades federativas, las cuales planearán, organizarán y desarrollarán en sus respectivos territorios, sistemas estatales de salud (^{Secretaría de Salubridad y Asistencia, 1984, artículo 9}). La figura 2 presenta la estructura del sistema nacional de salud en México.

Fuente: ^{Gómez, et al. (2011)}; ^{Muñoz (2012, p. 20)}, tomado de ^{Martínez y Murayama (2016, p. 45)}.

Figura 2. Estructura del Sistema Nacional de Salud Nota para siglas y acrónimos: Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), Petróleos Mexicanos (Pemex), Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas (ISSFAM), Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), Instituto Mexicano del Seguro Social-Bienestar (IMSS-Bienestar), Secretaría de Salud (SS), Sistemas Estatales de Salud (Sesa), Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi).  

En el SNS intervienen tanto el sector público como privado en la prestación de los servicios de salud. En el sector público se establecen dos tipos de subsistemas, el de seguridad social y el de protección a la salud, los cuales se complementan para atender a la población derechohabiente para el primer caso y el segundo, para la población en general. El financiamiento se logra a través de las partidas del gobierno federal, del empleador y del trabajador, para el primer caso; mientras que para el segundo caso el finamiento lo aporta el nivel federal y estatal, través de los Servicios Estatales de Salud (Sesa) y el Instituto de Salud para el Bienestar. En los dos últimos niveles del sistema se encuentran los usuarios y el ámbito laboral de cobertura (^{Martínez y Murayama, 2016}). Por su parte, el sector privado está constituido por compañías aseguradoras, redes de hospitales y servicios médicos particulares, que prestan sus servicios a personas que carecen de cobertura de salud pública y a usuarios con capacidad de pago (^{Martínez y Murayama, 2016}).

Entre los mecanismos de coordinación se encuentra el Consejo Nacional de Salud, como instancia permanente de coordinación entre la federación, las entidades federativas y la Ciudad de México. Este consejo está constituido por el Secretario de Salud y los titulares de la Defensa Nacional, Marina, el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), el Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas (ISSFAM), Petróleos Mexicanos (Pemex), el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia, los 32 titulares de los Servicios Estatales de Salud (Sesa) y el de la Red de Municipios por la Salud (^{Secretaría de Salud, 2019}).

Por su parte, el Consejo de Salubridad General (CSG) declaró como emergencia sanitaria a la epidemia generada por el virus SARS-CoV-2 el 30 de marzo de 2020, siendo la Secretaría de Salud la instancia que determinaría todas las acciones necesarias para atender la emergencia. El CSG también emitió medidas de seguridad sanitaria como la suspensión de actividades no esenciales, aplicación de medidas de salubridad, resguardo domiciliario, regreso escalonado y regionalizado a las actividades laborales y sociales, entre otras (^{Consejo de Salubridad General, 2020}). Por su parte, el Comité Nacional para la Seguridad en Salud (CNSS) es la instancia encargada de las estrategias en materia de seguridad en salud de las instituciones públicas del SNS, con el objeto de establecer un blindaje de atención y prevención de las urgencias epidemiológicas y desastres (^{Secretaría de Salud, 2003, Artículo primero}).

Un elemento central para el seguimiento de la pandemia es el Sistema Nacional de Vigilancia Epidemiológica, que genera información epidemiológica de 20 005 unidades de atención a la salud. El órgano coordinador de este sistema es el Comité Nacional de Vigilancia Epidemiológica, integrado por los representantes de todas las instituciones del SNS en el nivel federal. En el nivel estatal funcionan los Comités Estatales de Vigilancia Epidemiológica, y en el nivel local existen los Comités Jurisdiccionales. La información obtenida se integra en el Sistema Único de Información para la Vigilancia Epidemiológica (^{Secretaría de Salud, 2020c}). A partir de estas instancias, se cuenta con información actualizada para el seguimiento de la pandemia de covid-19 mediante la difusión de información diaria de contagios, muertes, tasa de incidencia de casos activos, entre otros, a través de la Subsecretaría de Prevención y Promoción de la Salud.

LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES Y EL COVID-19

El desastre asociado a la pandemia del covid-19 representa un desafío para la gestión del riesgo en México y en el mundo. A partir del enfoque de las políticas públicas para su gestión, el estudio del riesgo de desastres debe fundamentarse en el avance teórico-metodológico actual. Para ello, se requiere de un aporte que permita entender las causas subyacentes del riesgo, es decir, de la construcción social del riesgo de desastres.

El concepto de construcción social del riesgo, “ha demostrado su utilidad analítica cada vez con mayor fuerza en los estudiosos de los desastres y los efectos que éstos han tenido en la sociedad” (^{García, 2005, p. 12}). Entre las ventajas que ofrece este concepto, destacan dos perspectivas de análisis, “una visión culturalista, que ofrece la percepción de los grupos sociales acerca de los riesgos … y otra surgida del análisis de la génesis que conduce a situaciones de vulnerabilidad de grupos específicos de la sociedad” (^{García, 2005, p. 22}). Con base en esto, el estudio de la vulnerabilidad es un elemento central para la gestión del riesgo, ya sea asociado a amenazas naturales o de tipo sanitario-biológico.

De acuerdo con ^{Adger (2006)}, la vulnerabilidad “es el estado de susceptibilidad al daño, causado por la exposición a tensiones asociadas con el cambio ambiental y social, y por la falta de capacidad para adaptarse” (^{Adger, 2006, p. 268}). Pero la vulnerabilidad no aparece de manera súbita, obedece a un proceso de conformación social, ambiental, política y cultural. Adicionalmente, el “proceso de la construcción del riesgo, y por lo tanto de desastres, comienza de las contradicciones en conflicto de las estructuras de los sistemas socio-culturales, las que conducen a un trastorno funcional interno” (^{Oliver-Smith, Alcántara-Ayala, Burton y Lavell, 2016, p. 38}).

Para enfrentar los impactos de los desastres y su prevención, así como para reducir la vulnerabilidad social, se debe desarrollar un proceso de planeación multidimensional y participativa. La gestión del riesgo de desastres hace referencia al “proceso sistemático de utilizar directrices administrativas, organizaciones, destrezas y capacidades operativas para ejecutar políticas y fortalecer las capacidades de afrontamiento, con el fin de reducir el impacto adverso de las amenazas naturales y la posibilidad de que ocurra un desastre” (^{UNISDR, 2009, p. 19}). Para reducir el riesgo de desastres se debe considerar un amplio número de factores y situaciones, los cuales abarcan factores económicos y políticos responsables de un proceso más complejo, como lo es la construcción social del riesgo. También deben de considerarse los marcos culturales, determinados por formas diversas de interpretación del riesgo, y desarrollar marcos de actuación eficientes y eficaces (^{Oliver-Smith, 2020}).

El concepto de gobernanza de riesgos “abarca toda la gama de riesgos reconocidos por las sociedades humanas, incluidos los de salud y atención médica, la seguridad y la prevención, y los riesgos ambientales, como los peligros y los desastres” (^{Tierney, 2012, p. 343}). La gobernanza de los desastres implica un “conjunto interrelacionado de normas, actores, organizaciones, instituciones y prácticas, que abarcan el antes, durante y después del desastre, cuyo objeto es reducir los impactos y pérdidas derivados de amenazas naturales y tecnológicas…” (^{Tierney, 2012, p. 344}). La vulnerabilidad y su relación riesgo-desastre está vinculada con las condiciones previas que mantiene una sociedad para enfrentar el impacto de una amenaza, tales como exposición, marginación, acceso a servicios públicos y de salud, etcétera. En otras palabras, está asociada a los contextos de fragilidad que se manifiestan al momento de presentarse una amenaza particular.

En lo que respecta al riesgo ante el covid-19, la vulnerabilidad está relacionada en primer lugar con la salud previa de las personas expuestas al virus; y en segundo lugar, con el sistema de salud, lo cual incluye cobertura, equipamiento y medicamento. La enfermedad del covid-19 no ataca a todas las personas por igual, sino que afecta a los más vulnerables. De acuerdo con el subsecretario de Prevención y Promoción de la Salud, ^{López-Gatell (2020)}. Con base en su declaración, más de 80 por ciento de las personas que han fallecido a causa del covid-19 tenían condiciones previas de enfermedades crónicas como diabetes, cardiacas, circulatorias, es decir, problemas relacionados a una mala nutrición, lo cual tiene un papel preponderante que las hicieron susceptibles a fallecer, además de su edad avanzada (^{López-Gatell, 2020, minuto 29:08 al mi. 30:08}).

Según esa declaración, las condiciones previas de salud de las personas juegan un papel determinante en el avance de la pandemia. Es decir, la vulnerabilidad, la exposición y la amenaza se combinan para que se siga registrando un incremento de contagios y de muertes ante el covid-19. De esta forma, el enfoque del riesgo de desastres ha desarrollado diferentes metodologías para definir los escenarios de vulnerabilidad ante inundaciones, sismos, ciclones tropicales, entre otros; ejemplo de ello es el Atlas Nacional de Riesgos, coordinado por el Centro Nacional de Prevención de Desastres.

En el contexto del covid-19, se debe aprovechar la experiencia del enfoque del riesgo de desastres para definir los “nuevos contextos de vulnerabilidad” ante el riesgo sanitario, lo cual implica un replanteamiento de los esquemas para identificar las poblaciones más vulnerables para enfrentar nuevas enfermedades. Al mismo tiempo, se deberán fortalecer los esquemas de colaboración entre las instituciones del SNS para identificar y solucionar problemas de cobertura, equipamiento y medicamento que hagan frente a un desastre sanitario.

En este análisis no se encontró evidencia formal de colaboración y coordinación entre el Sinaproc y el SNS para atender la pandemia de covid-19, excepto la implementación del Plan DN-III-E, a través de la reconversión hospitalaria de algunas instalaciones militares y como apoyo en ciertas actividades de vigilancia. Los dos modelos mantienen objetivos y metas específicas que buscan reducir y atender el riesgo de desastres y el riesgo sanitario por separado, pero no existen mecanismos de comunicación transversal entre sistemas, lo que puede representar marcos de acción limitados. Desde la creación del Sinaproc se han desarrollado mecanismos de coordinación, monitoreo de fenómenos naturales intensos, protocolos de actuación, la formación de redes de voluntarios para atender a los damnificados por las emergencias o los desastres y, sobre todo, existen sistemas de protección civil a nivel local. Estos recursos bien se pueden poner en marcha bajo una coordinación nacional y estatal para enfrentar los efectos del covid-19. A pesar de ello, algunas áreas de los gobiernos locales han colaborado con el sector salud para reducir los contagios de covid-19, como el cierre de áreas públicas y la vigilancia para el cumplimiento de medidas de sanidad en establecimientos comerciales.

Las dos instancias de toma de decisiones y coordinación en materia de salud pública, el Consejo de Salubridad General y el Comité Nacional para la Seguridad en Salud, están integrados por representantes del sector salud. Esta integración se justifica, ya que se trata de un tema de salud pública. Sin embargo, la epidemia de covid-19 puso a prueba al SNS y representa desafíos que se deben atender desde otras esferas, desde la seguridad pública hasta la económica y social. La OMS representa un referente de coordinación internacional, el cual recomienda estrategias para los sistemas nacionales de salud en el mundo. Esto podría explicar por qué en México se dio una respuesta totalmente sanitaria al covid-19, al contar con un referente internacional que ofrece mecanismos, protocolos y metodologías para controlar una pandemia, pero dejando de lado la experiencia en materia de protección civil, y al no ofrecer una visión de desastre sanitario que afecta a otros ámbitos de la vida cotidiana.

De esta forma, se propone que el actual contexto de covid-19 en México debe ser visto como una oportunidad para consolidar una política nacional de reducción del riesgo de desastres ante cualquier amenaza. La visión sanitaria del SNS debe fortalecerse con los avances que ha logrado el Sinaproc en los últimos años. El desastre sanitario que se desarrolla en el país debe ser atendido desde la perspectiva de la gestión integral del riesgo de desastres, ya que los problemas de salud pública se convierten también en crisis económicas y sociales, tal y como ha ocurrido con el impacto de huracanes intensos como Ingrid y Manuel (2013), o el sismo del 19 de septiembre de 2017 (ver cuadro 1). Para ello, se requiere hacer modificaciones en la legislación que sustenta tanto al Sinaproc como al SNS.

El Sinaproc requiere fortalecer su acción ante los riesgos sanitarios, tal como lo contempla la LGPC, ya que hasta el momento es más frecuente su operación frente a amenazas de tipo hidrometeorológico y geológico. Por su parte, el SNS deberá seguir atendiendo el tema del riesgo sanitario tal y como lo contempla la ley, pero puede fortalecerse a partir del modelo de la protección civil al involucrar la organización y estructura del Sinaproc, la cual tiene mayor relevancia en el nivel local, escala donde podrían observarse de mejor manera las consecuencias de los desastres asociados a fenómenos naturales y del desastre pandémico.

En este mismo sentido, “el estudio social de la construcción y acumulación de riesgos implica que los desastres asociados con el virus y la enfermedad covid-19 representan la materialización de condiciones de riesgo preexistentes y subyacentes” (^{Lavell, Mansilla, Maskrey y Ramírez, 2020, p. 3}). En este sentido, el riesgo de desastres está asociado a la amenaza de origen biológico (SARS-CoV-2), así como a las condiciones de exposición y vulnerabilidad de las personas, lo que se traduce en la generación de condiciones inseguras físicas, sociales y económicas.

De acuerdo con ^{Lavell y Lavell (2020)}, existen elementos comunes que pueden transferirse de la práctica de la gestión del riesgo de desastres a la gestión actual de la pandemia del covid-19. Entre estas prácticas destacan:

Los puntos anteriores no representan las únicas formas de colaboración entre el modelo de gestión del riesgo de desastres y la atención a la pandemia, pero podrían ser el inicio para cambiar el enfoque de atención de la enfermedad en este momento y, sobre todo, implementar nuevos mecanismos de gestión del riesgo hacia el futuro. De igual forma, se tiene una idea clara sobre los efectos de los desastres asociados a fenómenos naturales, particularmente su área de impacto y afectación, pero el caso de la epidemia de covid-19 representa desafíos complejos, ya que su área de impacto tiene influencia global y multisectorial, y su escala temporal todavía no termina. Aún así, se debe aprovechar la experiencia adquirida para reducir los efectos de los fenómenos naturales, incluido el biológico.

CONCLUSIONES

Los desastres asociados a fenómenos naturales impactan de manera frecuente en el territorio nacional. En temporada de huracanes, son frecuentes los impactos de ciclones tropicales, que en contextos de vulnerabilidad han detonado desastres con consecuencias en la vida de las personas, la infraestructura y el desarrollo de las regiones. Para el caso de los sismos, su ocurrencia es impredecible, siendo los eventos naturales intensos que más daños han ocasionado ante la manifestación de un solo evento. Conocer las causas del riesgo es un elemento esencial para reducir el impacto de los desastres.

Al registrar un número creciente de contagios y fallecimientos, la pandemia de covid-19 representa un problema de salud pública, pero también ha traído consecuencias que se traducen en pérdidas económicas, la implementación de vida en línea en el campo laboral (home office), educativo y social, entre otros. Afortunadamente, los casos de contagio y muertes están siendo controlados por la acción de las instituciones del sector salud y la participación de la sociedad civil, la cual ha cambiado sus esquemas de vida cotidiana, aunque esto puede variar conforme avanza en el tiempo la pandemia. Su terminación es difícil de determinar, aún para los expertos en salud nacionales o internacionales, pero deberá ofrecer aprendizajes que se apliquen en el campo de la salud como en otras áreas, ya sea en el económico y social.

El modelo adoptado por el Sinaproc pretende pasar de un modelo reactivo a un modelo preventivo, es decir, se debe superar la visión asistencialista ante la amenaza y pasar a la reducción del riesgo como un tema de política nacional, lo que implica reducir tanto la exposición como la vulnerabilidad de las comunidades. Pero esto no ha sido fácil, la estructura del Sinaproc se especializa en la atención de la emergencia, la cual debe orientarse a ser un tema transversal al desarrollo territorial del país.

Las políticas sociales, económicas y territoriales deben incluir la perspectiva de reducción del riesgo de desastres, para de esta forma reducir el riesgo futuro en el momento de desarrollar nuevos proyectos, partiendo de una visión de largo plazo y contribuyendo a la reducción del riesgo actual. En este punto es importante la intervención de los gobiernos locales, ya que es en este nivel donde se pueden observar los contextos de vulnerabilidad y concreción de los riesgos al momento en que ocurre un desastre.

El modelo del SNS representa el esfuerzo nacional para atender los problemas de salud pública. Es un modelo en cierta medida desarticulado, ya que involucra tanto a las instituciones del sector público como a las del sector privado, cuyos objetivos pueden orientarse a diferentes metas. Es decir, por un lado se encuentra la visión asistencialista del gobierno y, por el otro, la prestación de un servicio privado, al que solo tienen acceso las personas con recursos suficientes para pagarlo. Hasta este momento, la epidemia de covid-19 ha representado el mayor reto para el SNS, con lo cual se esperaría una consolidación para atender el riesgo sanitario. Por lo tanto, así como el Sinaproc fue creado a partir de las consecuencias sociales, económicas y culturales asociadas al sismo de 1985, quizás la pandemia de covid-19 sea el momento de coyuntura que permita avanzar hacia una verdadera gestión integral del riesgo, trabajando más en la reducción del riesgo, de la exposición y de la vulnerabilidad de las comunidades locales.

La epidemia de covid-19 sigue activa, y se debe esperar a tener nuevos resultados sobre sus consecuencias, y sobre todo, de la manera en que las instancias del gobierno atienden la emergencia y la reducción de daños, tanto en el aspecto epidemiológico como en el ámbito social y económico. De esta forma, se presentan algunas recomendaciones específicas de coordinación entre ambos modelos:

Los puntos anteriores no son una lista completa o exhaustiva, simplemente pretenden incorporar la experiencia adquirida en los últimos años en materia de prevención y atención de los efectos de los desastres. De igual modo, proponen romper la barrera que existe entre las dos legislaciones generales, al considerar los desastres como problemas específicos: por un lado, los asociados a fenómenos naturales y, por el otro, a fenómenos biológicos o sanitarios.

Los aportes de esta investigación buscan cubrir dos aspectos en la forma de atender los desastres en México. El primero está orientado a comparar dos modelos de atención del riesgo que actualmente se encuentran separados, pero que en el contexto de la pandemia de covid-19 pueden restructurarse y complementarse, particularmente el Sistema Nacional de Salud, una vez que se ha visto rebasado por los impactos que aún siguen presentándose. Esta restructuración se debe basar en los conceptos manejados por el enfoque del riesgo de desastres como lo es la amenaza, la exposición y la vulnerabilidad. De esta forma, se estaría en posibilidades de conocer la naturaleza del virus SARS-CoV-2, las condiciones previas de salud, sociales y ambientales que pueden afectar a una comunidad de contraer la enfermedad, así como las condiciones de fragilidad que han desarrollado ciertos sectores de la población para hacer frente a la enfermedad. Por otro lado, este artículo propone que para enfrentar la pandemia actual, así como nuevos desastres sanitarios, se debe incorporar el enfoque de construcción social del riesgo, el cual puede explicar cómo las personas enfrentan el riesgo sanitario, sus actitudes o su percepción hacia mismo, así como sus estrategias de recuperación ante la enfermedad.