La política turística

El turismo es percibido como una actividad clave para lograr un desarrollo socioeconómico (^{UNWTO, 2016}; ^{ONU, 2017}). Sin embargo, existen aspectos incontrolables y su evolución puede sufrir diversas influencias (^{Almeida y Chahine, 2016}; ^{Garay y Cànoves, 2011}). La política turística (PT) ha sido abordada por distintos autores y su definición varía indiscriminadamente hasta, en algunos casos, llegar a contraponerse (^{Enríquez, Osorio, Castillo y Arellano, 2012}). Para conceptualizarla, esta investigación retoma la propuesta de ^{Velasco (2014, p. 293)}, que define a la política turística como “el conjunto de actuaciones gubernamentales para alcanzar objetivos relacionados con fenómenos y relaciones resultado de un proceso de atracción y residencia ocasional de ciudadanos en un territorio determinado”. Además de diseñar estas políticas, para generar un cambio en la sociedad se requiere implementar distintos instrumentos e incluir evaluaciones integrales (^{Velasco, 2014}). Edgell y Swanson (en ^{Lohmann y Panosso Netto, 2017}) consideran que la PT, junto con una planificación estratégica, son importantes para la prosperidad, la gestión sostenible y la calidad de vida.

En contextos internacionales, históricamente la PT ha presentado dificultades en su gestión para dirigir las acciones hacia el rumbo correcto, y son tan marcadas que se distinguen las siguentes tres etapas (^{Enríquez et al., 2012}): el prefordismo (turismo de élite), el fordismo (turismo de masas), y el postfordismo (turismo diversificado). Estas etapas se caracterizan por los regímenes de oferta y de demanda de la actividad, y los modelos turísticos de regulación (^{Garay y Cànoves, 2011}). O bien, se caracterizan desde el enfoque institucional y por variables clave como contexto, decisiones, impactos y necesidades de implantación de políticas (^{Almeida y Chahine, 2016}) (cuadro 1).

En el ámbito internacional, diversos países han adaptado los objetivos de su PT conforme ha evolucionado la demanda de las actividades turísticas en cada territorio (^{Almeida y Chahine, 2016}; ^{Enríquez et al., 2012}; ^{Garay y Cànoves, 2011}). Por lo tanto, es prioritario conjuntar al sector privado y público, a fin de asegurar la competitividad y de promover las metas asociadas a la sostenibilidad de los procesos ambientales, sociales y económicos del entorno (^{Reyes, 2014}). ^{Enríquez et al. (2012)} proponen que existe una nueva etapa que dirige el rumbo actual del sector turístico, la llamada Nueva Política Turística, en la que estas decisiones es más compleja, existe una disminución del Estado, y la globalización controla la toma de decisiones sobre el turismo. Asimismo, el Estado comienza a considerar la opinión de la sociedad y las políticas se encaminan al orden del espacio físico y al aprovechamiento adecuado de los recursos.

El turismo náutico

Un megaproyecto funciona como una articulación de la estructura económica del país en términos del desarrollo de infraestructura (^{Abedrapo, 2011}), pues modifica el espacio geográfico a diferentes escalas, tanto política, socioeconómica y ambientalmente. Pero en el significado de espacio impera la visión cartesiana mencionada por ^{Ibarra y Talledos (2016)}, en la que los territorios son proyectados por el poder económico y político para reproducir capital en aras del desarrollo del capitalismo.

^{Abedrapo (2011)} reconoce que hay dos caras de la economía política que permiten la aparición y desarrollo de los megaproyectos, pues por un lado, resultan de necesidades sociales y opciones disponibles, siempre coherentes con las políticas públicas y la capacidad de gestión institucional (acordes con la magnitud y la complejidad del proyecto), así como de interacciones con actores directos y mediatos. Por otro lado, pueden ser consecuencia de debilidad política ante la presión de grupos de interés. ^{Flyvbjerg (2007)} caracteriza los megaproyectos como altamente riesgosos, porque frecuentemente durante su desarrollo crecen en alcance o ambición, y el presupuesto, entre otros aspectos, se torna inadecuado, causando costos excesivos y/o déficit de beneficios.

En Latinoamérica los megaproyectos han encontrado un espacio para su desarrollo debido al déficit de infraestructura física y urbana existente. Esta situación lleva a negociaciones multiactorales para satisfacer el crecimiento económico, al mismo tiempo que pretenden cumplir los criterios de justicia social y ambiental, aspectos hasta ahora contrapuestos (^{Domínguez, 2015}). En México los megaproyectos han sido justificados como una necesidad social, cuando en realidad han creado espacios para el desarrollo de capital, como los megaproyectos turísticos de ocio y entretenimiento para clases medias altas y de gran capital (^{Ibarra, 2016}).

En el país los megaproyectos turísticos costeros surgieron a partir de 1970 y se iniciaron con los Centros Integralmente Planeados (CIP). En ese periodo, la actividad turística comenzó a tener un auge económico y político (^{Talledos, 2016}). El Fondo Nacional de Fomento al Turismo (Fonatur) se encargó de proponer o instrumentar las ideas del presidente en turno, a fin de promover, gestionar, desarrollar y continuar estos proyectos hasta su concreción (^{Vega, 2010}). En algunos casos, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial (BM) fueron importantes para el financiamiento de los CIP (^{World Bank,1977}).

Así inició Cancún, que surgió como proyecto en 1969 y se desarrolló a partir de 1974. Casi consecutivamente siguieron Huatulco, en Oaxaca; Loreto y Puerto Escondido, en Baja California Sur; Ixtapa-Zihuatanejo, en Guerrero (^{Talledos, 2016}); y una primera versión de la Escalera Turístico Marítima en 1981. La mayoría de estos grandes proyectos se desarrollaron o consolidaron en las siguientes dos décadas, para posteriormente gestarse una nueva oleada de proyectos Fonatur. Los nuevos proyectos fueron: Litibú, en Nayarit; Playa Espíritu, en Sinaloa; Costa Lora, en Tamaulipas (^{Vega, 2010}), y una segunda versión de la EN, idea retomada por el gobierno de 1994 al 2000, pero que se desarrolló como un proyecto presidencial del gobierno de 2000 a 2006.

La costa mexicana ha sido blanco de grandes proyectos turísticos. Cancún fue el primero de cinco polos turísticos que existen en el país y que fueron la base de la política pública de fomento al turismo (^{Espinosa-Coria, 2013}). Otro ejemplo en la región noroeste es el proyecto en Punta Colonet (2008), lugar donde se pretendía construir un puerto multimodal (^{González, Pombo, Méndez, Espejel y Leyva, 2011}), que fracasó (^{Sandoval, 2012}). O el megacomplejo turístico Cabo Cortés, en Cabo Pulmo, Baja California Sur, un proyecto de inversión privada que se insistió en implementarse (^{Anderson, 2015}).

La costa noroeste de México es vasta, no está urbanizada, y la cercanía con el mercado potencial de Estados Unidos (EE. UU.) ofrece a los desarrolladores y al gobierno mexicano las condiciones idóneas para promover un magnífico desarrollo turístico (^{Ramírez, 2018}). Sin embargo, estas mismas características prometen también enormes posibilidades para la conservación de su excepcional naturaleza (^{Wilkinson et al., 2009}).

La Organización Mundial del Turismo y el Turismo Sostenible

Los proyectos turísticos usualmente se establecen en lugares atractivos, paradisíacos y poco desarrollados, y aunque cumplan con la normatividad ambiental local, desencadenan cambios impredecibles. Algunos de los impactos socioambientales generados son: 1) un cambio de uso de suelo desordenado, 2) un desarrollo de infraestructura innecesaria, 3) una pérdida de identidad cultural a largo plazo, 4) la ampliación de asentamientos humanos desiguales, 4) la fragmentación de hábitats naturales y 5) la pérdida de biodiversidad (^{Blázquez Sánchez, 2012}). Esto último ocurre especialmente si afecta zonas maginadas rurales e indígenas, cuya subsistencia depende directamente de la biodiversidad, y de los servicios ambientales que proveen los ecosistemas afectados (^{OCDE, 2012}).

Para contrarrestar el deterioro ambiental, el sector turístico desarrolló el enfoque de turismo sostenible:

Los principios de sustentabilidad se refieren a los aspectos ambientales, económicos y socio-culturales del desarrollo del turismo, y se debe establecer un balance entre estas tres dimensiones que garanticen la sustentabilidad a largo plazo. Estas directrices y prácticas de manejo de turismo sostenible son aplicables a todas las formas de turismo, en los distintos segmentos y en todos los tipos de destinos ( ^{UNEP y UNWTO, 2005, p. 11} ).

Esta visión, promovida por la Organización Mundial del Turismo (OMT) –agencia especializada de la Organización de las Naciones Unidas (ONU)–, reconoce al turismo como la mayor fuerza de desarrollo, pues considera al sector planificado y gestionado. Incluye los 12 objetivos del turismo sostenible: viabilidad económica, prosperidad local, calidad de empleo, equidad social, cumplimiento de visitantes, control local, bienestar comunitario, riqueza cultural, integridad física, diversidad biológica, eficiencia de recursos y pureza ambiental. Suma el objetivo de promover el crecimiento social y cultural sostenible mediante la minimización de los impactos sociales-culturales y ambientales negativos a través de una guía para identificar e implementar intervenciones del turismo sostenible (^{UNWTO, 2013}).

Asimismo, existen modelos que argumentan que el turismo es un fenómeno socioeconómico (^{Oviedo, Rivas y Trujillo, 2009}) y un sistema complejo con expresión espacial, en el que se interrelacionan múltiples elementos (^{Segrado, González, Arroyo y Palafox, 2010}). Ambos enfoques permiten entender a la EN como expresión del sector turístico, así como una política turística que evolucionó en aras del “desarrollo regional” con “orientación” al desarrollo sostenible.

Por lo tanto, el objetivo de este artículo se centra en exponer la evolución del proyecto antes de su implementación, analiza el desarrollo de la EN a través de su definición, ubicación espacial, alcances, metas y contextos económico, político, socioeconómico y ambiental. Este artículo pretende ser un insumo para futuras investigaciones en los distintos ámbitos que conduzcan a la estimación del impacto en las localidades de la región.

Análisis comparativo de las tres versiones del megaproyecto

Para comprender la construcción de la complejidad de la EN, se comparan las tres versiones (cuadros 2, 3 y mapas 2 al 4). La Escalera Turístico Marítima (1981) representaba una idea sencilla de conectividad para el turismo náutico que nunca logró concretarse (^{Turgocal, 1981}). Posteriormente, Fonatur retomó la idea y la presentó como Escalera Náutica de la Región del Mar de Cortés (1999), gestionándola y logrando que autorizaran el presupuesto al término del gobierno de Ernesto Zedillo (^{Fonatur, 1999}, ²⁰⁰⁶). Con el cambio de presidente y de partido político, Fonatur presentó el proyecto como Escalera Náutica del Mar de Cortés (2001) ante el gobierno de Vicente Fox. La EN se autorizó como proyecto estratégico del gobierno 2000-2006 y se promocionó ampliamente a nivel nacional e internacional (^{Fonatur, 2006}).

Fuente: ^{Fonatur (1999}, ²⁰⁰¹, ²⁰⁰⁶⁾, ^{Turgocal (1981)}. Mapa base: ESRI, USGS, NOAA.

Mapa 2, 3 y 4. Comparativa de mapas de la evolución temporal y espacial de las escalas náuticas propuestas 

El proyecto se modificó conceptual y estructuralmente durante su implementación y se transformó en el proyecto Mar de Cortés (2004).⁵ Este proyecto, además de las escalas náuticas, consideraba fortalecer el desarrollo de la región al establecer rutas y circuitos ecoturísticos en mar y tierra (^{Fonatur, 2006}). Esta versión también incluía el mejoramiento de ciudades turísticas ya existentes, algunas boyantes, como Puerto Vallarta, Jalisco, que cuenta con un negocio de tipo inmobiliario (^{Valiente, Cariño, Corona y Narchi, 2016}) y acorde con las funciones del Fonatur, la institución responsable de la planeación y desarrollo de inversiones sostenibles en el sector turístico en México y “un instrumento estratégico para el desarrollo de la inversión” (^{Fonatur, 2018a, s/n}).

Las tres versiones solo coinciden en dos de los 12 argumentos de la justificación (cuadro 2), que son los siguientes: los atractivos turísticos naturales y pesca deportiva, y la falta de infraestructura y servicios náuticos. Inicialmente, la problemática correspondía al sector náutico, pero en la versión Mar de Cortés, es muy amplia, inespecífica y aplicable a cualquier lugar (se mencionan cuestiones como ocupación anárquica del territorio, turismo como instrumento de reconversión económica y deterioro de ecosistemas y región con fragilidad ambiental) (^{Fonatur 2006, pp. 31-32}).

Asimismo, los objetivos originales sobre conectividad y turismo náutico ambicionaron aún más, y se complejizaron para satisfacer las demandas sociales y ambientales del turismo sostenible (etapa postfordista), de tal forma que perdieron coherencia (cuadro 2). Por ejemplo, los objetivos del último proyecto dejan de ser sectoriales, ajenos a su propósito original (solo conceptualmente) de “proporcionar un mejor horizonte de vida en comunidades y pueblos indígenas o utilizar al turismo como guardián del equilibrio ecológico” (^{Fonatur, 2006, p. 2}). Y la estrategia principal, consistente en el desarrollo de la infraestructura para el turismo náutico, de una acción se incrementó a seis acciones, se modificó la cantidad de escalas, la cantidad de kilómetros de carretera, y se agregaron escalas móviles.

Las estrategias secundarias mostradas en el cuadro 3 evidencian la transformación del proyecto de infraestructura básica náutica a un megaproyecto de desarrollo regional. Por un lado, es evidente un eje central náutico (sectorial) en las tres versiones que coincide en algunos aspectos (instalaciones náuticas, servicios, trámites de importación y la concesión al sector privado) y mantiene similitudes en otros (seguridad, cobros y estructura administrativa para la importación, asesoría para inversionistas o concesionarios). Por otro lado, las estrategias difieren al incorporar aspectos urbanos, culturales y sociales (saneamiento ambiental e imagen urbana, y fortalecimiento de valores culturales e identidad en comunidades) (^{Fonatur 2006, p. 9}). Esto se denomina “Greenwash” o pintar de verde la empresa (^{Weaver, 2009}).

En el cuadro 3 se observa también que la primera versión prestaría servicios al turista con impactos sociales importantes (sistema de protección turística, asesorías técnica y jurídica, mantenimiento, supervisión y vigilancia, ayuda para permisos y servicio de transporte de pasajeros), que se perdieron en las siguientes versiones. Sin embargo, se agregaron otras estrategias de planeación que corresponderían a los municipios, por ejemplo la promoción de acciones para desarrollo social y creación de agencias locales de desarrollo, reordenamiento urbano turístico, gestión de financiamiento del mejoramiento urbano, operación, mantenimiento y comercialización de las obras (^{Fonatur, 2006, pp. 9-10}).

Después de un análisis comparativo, resaltaron los cambios en el número de escalas y sitios (mapas 2 al 4). En 1981 se identificaron geográficamente 74 sitios posibles, aunque originalmente se proponían 50. La elección se basó en estudios como levantamientos topohidrográficos, estudios marítimos, perfil de prefactibilidad, tenencia de la tierra, rutas turísticas terrestres y aéreas, entre otros. Esta selección de escalas y sitios concuerda con los criterios económicos propuestos en las dos primeras versiones, y no fuerza la inserción de lo social y lo ambiental de la última versión.

De los 50 sitios propuestos en 1981, la versión de 1999 coincidía en 90 por ciento, la de 2001 en 79.2 por ciento y la de 2004 en 67.9 por ciento. Cada proyecto agregó sitios “nuevos”, terminando en 62 posibilidades para escalas náuticas. Lo interesante es que a la fecha del estudio (2019) solo se concretaron 14.5 por ciento (San Felipe, en Baja California; Santa Rosalía, Puerto Escondido y La Paz, en Baja California Sur; Mazatlán y Topolobampo, en Sinaloa; Puerto Peñasco, en Sonora, y San Blas, en Nayarit), de las cuales dos ya existían y en siete complementaron la infraestructura ya existente.

Un caso interesante sobre las escalas náuticas fue lo que sucedió en Altata, Sinaloa, donde Fonatur no realizó ninguna obra pero se construyó una escala de inversión privada (^{Industria y Análisis Ambientales del Noroeste, S.C., 2004}). Esta marina no tenía relación alguna con el megaproyecto náutico gubernamental, al desarrollar una zona residencial de bajo impacto ecológico (^{Ornelas, 2018}). Este es un claro ejemplo de los proyectos que se “colgaron” de la promoción del megaproyecto, agregando una estrategia “ambiental”.

De acuerdo al ^{Centro de Planeación S.C. (2003)}, la EN utilizó tres criterios de selección determinantes para ubicar las escalas: a) la distancia necesaria para recargar combustible en embarcaciones menores, b) la infraestructura marítima presente y c) la presencia de Áreas Naturales Protegidas (ANP´s). Estos criterios, más técnicos que turísticos (ahora con la visión ambientalista incorporada), intentaron no incluir territorio de las ANP´s. Sin embargo, cuando era inevitable incluir escalas localizadas en las ANP’s, las primeras se definían como “escalas móviles”, probablemente para tranquilizar a los ambientalistas.

Otra estrategia de Fonatur que causó confusión consistió en la ubicación física imprecisa de los sitios. No se encontraron datos de los sitios en sus reportes técnicos y los mapas presentados eran muy generales, con toponimia referente a localidades, municipios o playas cercanas. En las tres versiones, una misma escala puede aparecer con diferentes nombres.

Un ejemplo de lo anterior son dos estudios consultados, donde tampoco se precisaron las localidades porque Fonatur nunca las indicó. Estos estudios fueron: Bases para el Ordenamiento Ecológico de la Región de la Escalera Náutica (^{INE, 2002}) y el Ordenamiento Ecológico de la Región Mar de Cortés: Ventanas Micro regionales (^{INE, 2003}). En este último estudio, cada ventana contenía las principales bahías o cuerpos lagunares como sitio “más probable de ubicación” de la escala. Su localización precisa solo aparece en la MIA Regional (^{Centro de Planeación S.C., 2003}).

El propósito de la imprecisión pareciera que era debido a la situación legal indefinida de varias escalas, porque carecían de la cesión de derecho del predio o del convenio con el municipio, o bien el estado podría cambiar o incumplir (^{Centro de Planeación S.C., 2003}; ^{Fonatur, 2006}); también por la oposición de los habitantes (^{Vega, 2010}) o porque eran lugares controversiales por su valor ambiental y, al ser imprecisos, evitaban la presión ambientalista. Por ejemplo, la Alianza para la Sustentabilidad del Noroeste Costero (Alcosta)⁶ señaló que la mayoría de los sitios no tenía vocación turística previa y se encontraban en ANP importantes (^{Guido et al., 2006}).

Resulta muy extraño que se propusiera un proyecto millonario sin algunos terrenos asegurados. En la versión Mar de Cortés, 53.6 por ciento de las escalas eran nuevas; de estas, 66.7 por ciento se planteaban en lugares sin infraestructura que sustentara el desarrollo de la actividad náutica-turística o social. Estos lugares (rancherías, campamentos pesqueros o asentamientos aislados) empezarían de la nada, lo que supondría grandes inversiones iniciales. Posiblemente por esta razón, la mayoría de las escalas instaladas ya existían o se complementaron, y se encontraban en zonas urbanas ya desarrolladas.

De acuerdo al censo del Inegi 2010 (^{Sedesol, 2013a}), de las localidades cercanas a la ubicación de una escala náutica el 35.7 por ciento eran rurales, 89.3 por ciento presentaba rezago social muy bajo y el 64.3 por ciento tenía un grado de marginación muy bajo o bajo (^{Sedesol, 2013a}). Los datos muestran localidades sin vocación para desarrollos náuticos y sí destinados a la conservación de la naturaleza, ya que 35.7 por cierto de las escalas se encontraban dentro de un ANP (^{Conanp, 2012}) y 57.1 por ciento en regiones marinas prioritarias (^{Arriaga-Cabrera, Vásquez-Domínguez, González-Cano, Jiménez-Rosenberg, Muñoz-Lopez y Aguilar-Sierra, 1998}).

Las distintas versiones del proyecto (mapas 2 al 4) muestran mayor proporción de escalas en el Mar de Cortés. En el Pacífico, en la versión Escalera Marítima (1981) varias escalas se concentraban cerca de la frontera con EE. UU., incluyendo las islas, evidenciando la visión fronteriza del proyecto y, en ese entonces, una inexistente política ambiental de protección a las islas del Pacífico como ahora que ya son ANPs. En la versión Mar de Cortés (2004), prevaleció el criterio de distancia para la navegación y el cambio espacial notorio fue la concentración de escalas en Sinaloa y Nayarit, estado que se integró en el 2002 y termina una escala en Jaltemba, bahía localizada entre los estados de Nayarit y Jalisco.

La evolución: del inicio al fracaso

Desde la primera idea similar documentada hasta su puesta en marcha como proyecto, la EN ha evolucionado junto con la planeación turística en México. Aunque en este país la planeación turística inicia de forma muy incipiente con el presidente Adolfo López Mateos (^{Magaña-Carrillo, 2009}), este primer esfuerzo de planeación lo retoma el sexenio de Gustavo Díaz. Durante su gobierno se presentó la primera idea denominada Circuito Mar de Cortés, con puntos de interés en Sonora, Sinaloa y la península de Baja California y que formó parte del Plan de Desarrollo Turístico del Golfo de California en 1968 (^Manzo,1979).

No fue hasta 1978 que se formuló la Escalera Turístico Marítima, con un documento técnico publicado en 1981 (figura 1). El proyecto se integró al Plan Nacional de Turismo (^{DOF, 1980}) y se complementó con el Plan Nacional de Desarrollo Urbano al priorizar la construcción de carreteras y aeropuertos para la conectividad de la región, la promoción del turismo en Norteamérica y el desarrollo de centros turísticos (^{SARH, Comisión Nacional de Desarrollo Urbano y SPP, 1978}). Este proyecto coincide con el inicio de un periodo (1980-1986) en el que intentó corregir el desequilibrio entre la oferta y la demanda turística (^{Cesop, 2006}), así como con un periodo de crisis económica, un cambio del modelo económico de desarrollo (1985) y la pérdida de competitividad turística (1985-1994) frente al desarrollo del Caribe y sur de los EE. UU. (^{Cesop, 2006}). De ahí que se buscaran alternativas para desarrollar al sector turístico.

El Circuito Mar de Cortés y todas las versiones de la EN, necesitaban de una apertura y disposición de políticas, pero sobre todo, de una economía que la favoreciera binacionalmente. Los proyectos fronterizos son complejos ya que “la zona fronteriza es en sí un gran laboratorio de relaciones entre los dos países” (^{Valenciano y Ganster, 1992, p. 9}) y estas son circunstanciales a los gobiernos. ^{Medellín (2004)} menciona que la actuación de los gobiernos, así como la observación y análisis del régimen político, permite entender las políticas públicas generadas, por eso se considera que la propuesta del Circuito Mar de Cortés, la inclusión de la Escalera Marítima en la agenda pública y la implementación del proyecto EN, coinciden con gobiernos demócratas en EE. UU., que favorecen las relaciones con México (^{LBJ Presidential Library, 2018}; ^{Pastor, 1986}; ^{Valverde Loya, 1998}).

Durante el periodo de incubación de la EN (1981-1998), las relaciones comerciales y por tanto económicas, estaban mermadas por el conflicto del embargo atunero (^{Portilla, 2008}). Por otro lado, en la década de 1990 la política binacional se centró en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y al tomar posesión el demócrata Bill Clinton (1993) se priorizó la comercialización entre países y se promovió la “solidaridad democrática y prosperidad por medio de la integridad comercial” (^{Valverde Loya, 1998, p. 238}). Posteriormente, Clinton apoyó a Ernesto Zedillo durante la crisis de 1995 y sus reformas político electorales para una mayor democracia en el país (^{Valentín, 2012}). En términos de turismo fronterizo, se visualizó la necesidad de identificar nuevos atractivos y el mejoramiento de servicios (^{Valenciano y Ganster, 1992}). Firmado y ratificado el TLCAN y con buenas relaciones binacionales, se preparaba el terreno para la EN.

Instrumentos de la administración pública en el sector turismo

La administración pública federal tuvo particular relevancia en la evolución de la EN. Según ^{Ramírez Navarro y Ramírez Navarro (2013)}, la parte operativa del Estado impulsa el desarrollo del país y su marco administrativo consta de instrumentos como la sectorialización, reformas administrativas, comisiones intersecretariales, unidades administrativas y planes de desarrollo. Aunque la EN se insertó en la agenda pública como parte del ciclo de una política pública, tanto la planificación a través de instrumentos, como la unidad de administración pública paraestatal que lo promovió (Fonatur), las reformas administrativas que se realizaron durante las diferentes versiones que se promovieron, así como los planes sectoriales derivados del Plan Nacional de Desarrollo, fueron parte de su proceso administrativo.

La mayor influencia en los cambios en el proyecto original radica en la reforma administrativa en el tema de la planeación (figura 1). Por ejemplo, la creación de la Comisión Coordinadora para el Desarrollo Turístico del Golfo de California (Turgocal) fue resultado de las reformas asociadas a la planeación regional. Este organismo presentó la Escalera Turístico Marítima (1981) en colaboración con gobiernos estatales, secretarías del gobierno federal y en coordinación con los Comités de Planeación para el Desarrollo de los Estados (Coplade) de la región noroeste (^{Turgocal, 1981}). La Coplade es un elemento de la etapa de planeación nacional. No obstante, la versión posterior titulada Mar de Cortés (2004) buscaba ser un plan más integral, con una visión a largo plazo, cuyos objetivos eran más ambiciosos y por tanto requería de mayor inversión, características que corresponden a la etapa de planeación democrática.

La transformación continua de la administración pública tiene como objetivo mejorar la organización del país, adecuándose al entorno nacional y a las políticas internacionales de cada periodo administrativo. Actualmente, la realidad dista de haber obtenido los resultados deseados; hay contraposiciones, hubo efectos imprevistos a corto y largo plazo (^{Pardo y Cejudo, 2016}) o solo siguen el estricto cumplimiento de la ley (^{García Moctezuma, 2010}). Por ejemplo, ^{Pardo y Cejudo (2016)} explican que la creación bien intencionada de los Coplade no funcionó, y estos se debilitaron con el tiempo⁷ debido a la falta de mecanismos fuertes de coordinación, que junto a la crisis de 1976 no permitieron el desarrollo del proyecto. La planificación a largo plazo tampoco funcionó para este proyecto. Aunque era parte de la planeación democrática de 1982, la visión sexenal se mantuvo hasta el 2000 en la planeación de megaproyectos, más debido a las dimensiones y el cumplimiento de la normatividad (^{García Moctezuma, 2010}; ^{Pardo y Cejudo, 2016}) que por la permanencia a largo plazo.

La sectorialización que permite programar actividades y costos para alcanzar los objetivos y metas que se plantean, ha sido tan fundamental como limitante para proyectos como la EN. La complejidad de los megaproyectos turísticos, y particularmente la versión Mar de Cortés, fue incongruente con un desarrollo sostenible, al planearse y desarrollarse con una visión parcial, en la que era difícil prever los impactos y las externalidades que se generarían.

Otro punto importante en términos de planeación en las diferentes versiones de la EN es el exiguo involucramiento de los municipios. De acuerdo a la ley (^{DOF, 2018}, Art. 2) se planifica para fortalecer el pacto federal y el municipio libre, además se promueve la descentralización (^{DOF, 2018}). Los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal (Copladem), que podrían haber sido la instancia concertadora y de coordinación representativa localmente, no tuvieron representatividad en el proyecto de la EN. Los grupos ambientalistas fueron quienes se movilizaron para asegurar el cumplimiento de la normatividad ambiental a nivel local (^{Guido et al., 2006}). Aún en la actualidad, estos grupos tienen mayores resultados con el desarrollo sostenible como argumento político.

Políticas turísticas en la zona costera noroeste de México

Históricamente, los proyectos y/o la planeación turística de la región se justificaron con temas de desarrollo integral (^{Manzo, 1979}), desarrollo social (^{DOF, 1980}) y regional (^{DOF, 1996}, ²⁰⁰², ²⁰⁰⁸). Así, desde la década de 1970 el gobierno señaló al turismo como el sector más prometedor para el desarrollar social y económico de la península de Baja California (^{World Bank, 1977}). Sin embargo, en casos como la EN, la relevancia y alcance como megaproyecto, la convirtió en una política por sí misma (^{Abedrapo, 2011}). El proyecto regional no atendió una problemática social pública y prioritaria, sino que fue el resultado de una necesidad normativa con Fonatur, como actor administrativo (en cuanto a bienes raíces) y de Sectur como autoridad pública.

Al ser agencias gubernamentales, Fonatur y Sectur redefinieron el problema público, junto con una necesidad comparativa (^{Meny y Thoenig, 1992}) en la que un fenómeno social internacional como el turismo se vislumbraba como un detonador del crecimiento económico en México (^{Clancy, 2001}), y que permitiría el desarrollo de toda una región con respecto al resto del país. La obsesión de estas dos agencias por desarrollar esta región pudiera haber estado más relacionada con lo que menciona ^{Medellín (2004, p. 20)}, sobre “el control territorial como referente real de poder político” y no como desarrollo regional.

Como política de desarrollo, la EN está estrechamente relacionada con la política nacional y sectorial de tres periodos sexenales, coincidentes con su inclusión en la agenda pública, así como su implementación y la cancelación del proyecto (diagrama 1). Entre estos tres periodos sexenales resalta un periodo de incubación política de 1981 a 1998. Posteriormente, se reincorporó el tema en 1999, previo a una consulta pública que mostró la necesidad de una diversificación competitiva, reconversión y un desarrollo regional interesado en las capacidades locales en inversión y capital humano (^{DOF, 2002}). No obstante, la consulta pública solo justificó su inclusión en la agenda pública de 2000-2006.

Fuente: ^{DOF (1980}, ²⁰⁰², ²⁰⁰⁸⁾, Presidencia de la República (²⁰⁰¹, ²⁰⁰⁷), ^{SPP (1980)}.

Diagrama 1. Componentes políticos durante el desarrollo del proyecto Escalera Náutica, a través de la planeación nacional con los objetivos y estrategias temáticas que dan lugar a una planeación sectorial donde se insertó este proyecto 

Además de incluir el megaproyecto en los programas sectoriales de turismo (^{DOF, 1980}, ¹⁹⁹⁶, ²⁰⁰², ²⁰⁰⁸), en dos programas sectoriales de comunicaciones y transportes (^{SCT, 2001}, ²⁰⁰⁷) se definieron acciones, estrategias, metas, etcétera. Sin embargo, hay un desfase en las políticas. La política turística que avalaba el proyecto EN coincidía en gran parte con las características de los proyectos de la etapa fordista o de turismo de masas (cuadro 1), pero en su evolución intentó homologarse con los elementos de la etapa postfordista o de turismo diversificado y sostenible. En consecuencia, se observa que las justificaciones y los objetivos cambiaron, pero no las estrategias (cuadro 2).

En algunos casos también se integraron estrategias para desarrollar la EN a nivel estatal y municipal, como por ejemplo en el Programa Maestro de Desarrollo Portuario en Baja California Sur (^{API-BCS, 2007}), y el Plan Estatal de Desarrollo 1996-2001 de Baja California, que promovió la construcción de infraestructura náutico-deportiva (^{Coplade, 1998}). Sin embargo, en el sexenio 2006-2012 el megaproyecto no formó parte de la planeación nacional. A pesar de que el programa sectorial de turismo, con lógica postfordista, plantea la competitividad, la diversificación de la oferta turística y el desarrollo regional. El programa sectorial de comunicaciones y transportes tampoco incluyó al turismo náutico, ni rubros como la navegación de embarcaciones menores.

En resumen, el proyecto caducó. A pesar de esto, el gobierno del estado de Baja California intentó revivir el proyecto en Santa Rosaliíta (^{Hernández Karim, 2016}). Baja California Sur en cambio se concentró en el desarrollo turístico de masas (fordista) en el corredor de Los Cabos-San José del Cabo, donde la EN fue el factor que impulsó este cambio de actividad (^{Ganster, Arizpe e Ivanova, 2012}; ^{GeoAdaptative-IMPLAN Los Cabos, 2016}). En ambos casos no hubo proyectos de turismo diversificado y sostenible (postfordista).

Políticas ambientales y los ordenamientos ecológicos en el noroeste de México

Como política turística, el proyecto EN también representó un parteaguas en la política ambiental del país debido a los instrumentos de planeación que motivó.

La antaño llamada Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (Semarnap) (1997) –hoy Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat)– desarrolló el primer ordenamiento ecológico regional (cuadro 4) del proyecto, que incluía una sección de costa consistente en una franja del nivel medio del mar hasta 200 km tierra adentro y hacia el mar. Para el año 2001-2003 se llevaron a cabo otros dos ordenamientos ecológicos, el segundo con la aportación de ventanas micro-regionales: micro regional (500 km²) y local (100 km²). A pesar del fracaso porque estos ordenamientos no se aprobaron, en 2004 el gobierno federal y los gobiernos de estados colindantes firmaron un convenio de colaboración para implementar dos procesos de planeación regional: del ordenamiento marino y de las zonas costero-terrestres alrededor de la región del Golfo de California.

^{Gutiérrez, Pedroza, Solares, Arriaga y Díaz de León (2008)} puntualizan que los procesos de planeación regional que integraban mar y costa fueron separados administrativamente, quedando el ordenamiento marino como de competencia federal, y sin competencia directa de los estados. Estos autores añaden que esta división permitió la formalidad y la posibilidad de retomar esfuerzos.

En concordancia con el Convenio Marco de 2001 y su ratificación debido a los cambios en los gobiernos estatales y la modificación del proyecto a Mar de Cortés en el 2004 (^{Fonatur, 2006}), la Secretaría de Protección al Ambiente de Baja California (SPA) sentó las bases para crear las directrices generales del desarrollo urbano de Santa Rosaliíta, así como las directrices generales de desarrollo urbano del corredor urbano-turístico Bahía de los Ángeles, en el municipio de Ensenada (^{Gobierno Municipal de Ensenada, 2007}). Por otra parte, se decretó el Programa de Ordenamiento Ecológico Costero Terrestre Puertecitos-Paralelo 28° (^{POEBC, 2007}) para dar certidumbre al proyecto presidencial de Vicente Fox.

El primer Ordenamiento Ecológico Marino (OEM) en México, el OEM del Mar de Cortés, coincidió con el inicio de una política institucional para zonas costeras en el país y con la relevancia en el Manejo Integrado de la Zona Costera (Rosete Vergés, Enríquez Hernández, Córdova y Vázquez, 2006). En términos de evaluación ambiental, este ordenamiento es el primero en incluir la gestión ambiental en México, donde el proceso se abrió a consulta y reunión pública (^{Quijano y Reed, 2006}). Aunque el proyecto EN fomentó la creación de este tipo de instrumentos novedosos de política ambiental, las marinas, puertos y ciudades turísticas no son del todo ambientalmente correctas, pues su alcance es limitado al momento de implementarlos (^{Bravo et al., 2007}) y, junto con la evaluación de impacto ambiental, las autoridades no han logrado frenar los impactos de los proyectos turísticos (^{Uribe, 2009}).

Los impactos sociales y económicos del proyecto EN merecen estudios aparte, bajo lógicas de desarrollo regional u otras, de manera que se analice el impacto local de los proyectos de las escalas concretadas e incluso de las planeadas y sin concretar.