INTRODUCCIÓN⁴

A inicios del siglo XXI, los organismos operadores de agua (en adelante OOA) de los municipios Saltillo, en Coahuila, y Hermosillo, en Sonora, modificaron sus esquemas de gestión del agua como parte del proceso de descentralización de los servicios de agua potable que se inició en México en la década de 1980, y que con la publicación de la Ley de Aguas Nacionales de 1992, facilitó la entrada de inversionistas privados en el sector agua potable. En 2001, Saltillo transitó de una administración paramunicipal hacia un esquema de empresa mixta público-privada (Aguas de Saltillo), mientras que el organismo de agua potable de la ciudad de Hermosillo dejó de ser un organismo bajo la administración estatal y en el año 2002 se convirtió en la paramunicipal Agua de Hermosillo. Si bien el OOA de Hermosillo ha permanecido como una entidad de carácter público, en el año 2011 llevó a cabo un contrato de prestación de servicios con una empresa privada para gestionar el área comercial del organismo e incrementar la recaudación. Sin embargo, la contratación duró menos de un año, por lo que regresaron al esquema anterior sin haber logrado cambios significativos.

A más de una década de haber adoptado su actual modelo de operación, el servicio de agua potable en Saltillo ha sido mejor evaluado que el de Hermosillo por los propios usuarios. Además, Aguas de Saltillo ha logrado consolidarse como un OOA autosuficiente y con finanzas sanas, mientras que Agua de Hermosillo ha operado de manera deficitaria desde su municipalización. Parte de las deficiencias en la gestión del agua en México han sido atribuidas al bajo nivel de capacidad institucional de los OOA (^{Martínez, Güitrón, y Bourguett, 2001}; ^{Tortajada, 2001}). ^{Saunier (1991)} plantea que la participación privada puede ayudar a la construcción de capacidades, y se ha observado que puede contribuir a la reducción de pérdidas de agua e incrementar la cobranza (^{Marin, 2009}).

En México, las asociaciones público-privadas no han cumplido con las expectativas en términos de eficiencia (^{Saade, 2005}), pero han permitido mejorar la calidad del servicio (^{Caldera, 2008}) y la cobranza (^{Haro y Salazar, 2016a}; ^{Haro y Salazar, 2016b}). El presente estudio compara la gestión del agua potable en Saltillo y Hermosillo con base en el enfoque de capacidad institucional, el cual permite analizar cómo inciden en la gestión de un OOA las características de su entorno político, los recursos tecnológicos y administrativos con los que cuenta, así como la gestión de sus recursos humanos durante el periodo 2001-2015.⁵ La diferencia en los resultados obtenidos por ambos OOA, a pesar de encontrarse en contextos socioeconómicos, geográficos y demográficos muy similares, permite comparar ambos modelos de gestión, e identificar cuáles son los factores que la gestión a través de una empresa mixta en Saltillo ha permitido tener un mejor desarrollo que la gestión pública en Hermosillo, en donde la participación privada fue solo por un periodo breve y sin los resultados esperados.

La hipótesis del presente trabajo es que el mayor nivel de capacidad institucional de Saltillo le ha permitido obtener mejores resultados de desempeño. El documento se divide en cinco secciones: en la primera se describen las características generales de las localidades y sus OOA; en la segunda se expone el enfoque de capacidad institucional; en la tercera se describe la metodología empleada para el análisis; en la cuarta parte se presentan y discuten los resultados; y en la última sección se presentan las conclusiones.

CARACTERÍSTICAS DE LAS LOCALIDADES Y SUS OOA

Saltillo y Hermosillo son ciudades ubicadas en regiones áridas y se abastecen principalmente de aguas subterráneas.

El municipio de Saltillo se localiza al sureste del estado de Coahuila y su cabecera es la capital de este estado. Su clima es seco semicálido, con una precipitación anual promedio que oscila entre 300 y 400 mm. La temperatura media es de 18°C y en verano las temperaturas pueden superar los 38°C. La población estimada del municipio en 2015 era de 807 537 habitantes (^{INEGI, 2015a}). En su economía destacan las actividades industriales, siendo la sede del Grupo Industrial Saltillo, que opera dentro de los sectores de autopartes, construcción y electrodomésticos (^{GIS, 2015}). En 2014 la remuneración promedio anual por trabajador fue de 105 130 pesos (^{INEGI, 2014}).

Hasta el año 2001, el servicio de agua en Saltillo era proporcionado por el organismo público Sistema Municipal de Agua y Saneamiento de Saltillo (SIMAS). En ese año el municipio se asoció con la empresa Aguas de Barcelona (a través de su filial, Interagbar de México S.A. de C.V), creando la empresa mixta Aguas de Saltillo. El contrato de asociación estableció una participación del municipio en el capital inicial de 51 por ciento, y del socio operador de 49 por ciento. Se firmó un contrato de asistencia técnica por un periodo de 25 años, en el que se estableció un pago al socio privado por concepto de gestión del organismo, y una parte de la retribución basada en el logro de metas para la mejora del desempeño (^{Aguas de Saltillo, 2001}).

El municipio de Hermosillo, donde se asienta la capital del estado de Sonora, tiene temperaturas medias que oscilan entre los 16.6 °C en enero y hasta los 32.6 °C en julio, y en el verano se registran temperaturas máximas que superan los 45 °C. La precipitación oscila entre los 200 a 300 mm. En 2015 tenía una población de 884 273 habitantes (^{INEGI, 2015a}) Es un importante centro industrial en el que destaca la planta Ford establecida en los años 80. La remuneración promedio por trabajador fue de 99 050 pesos anuales en 2014 (^{INEGI, 2014}). La ciudad de Hermosillo se encuentra en la cuenca del río Sonora; hasta la década de los noventa se abastecía principalmente de la presa Abelardo L. Rodríguez. Sin embargo, para finales de esa época la presa presentaba niveles de almacenamiento cada vez menores, por lo que se recurrió a fuentes subterráneas, y a una segunda presa llamada El Molinito, ubicada a 27 km de la ciudad. El proyecto “Acueducto Independencia” es la fuente más reciente; fue incorporada en 2013 para utilizar las aguas almacenadas en la presa “El Novillo”, ubicada a más de 150 km, en la cuenca del río Yaqui.

Hasta 2002, la administración del agua en Hermosillo estuvo a cargo del gobierno del estado, a través de la Comisión de Agua Potable y Alcantarillado del Estado de Sonora (Coapaes). En ese año el OOA se transfirió al municipio y se creó Agua de Hermosillo como un organismo público descentralizado (^{Pineda, 2007}). En 2011, ante un previsible incremento en los costos por la operación del Acueducto Independencia, Agua de Hermosillo buscó mejorar la eficiencia de su área comercial a través de un contrato de prestación de servicios con la empresa Tecnología y Servicios de Agua (Tecsa S.A. de C.V.). Después de un año de operación, los resultados eran poco satisfactorios y Agua de Hermosillo tenía 10 meses sin pagar a Tecsa, por lo que el 31 de mayo de 2012 se terminó el contrato de manera anticipada (^{Bahena, 2012}), siete meses antes de su vencimiento (^{Agua de Hermosillo, 2011}).

DESARROLLO DEL ENFOQUE DE CAPACIDAD INSTITUCIONAL

La capacidad institucional, de gestión y/o administrativa, la construcción de capacidades, entre otros términos, se han interpretado por diferentes autores que buscan explicar las características que permiten a los organismos públicos llevar a cabo una gestión efectiva de los recursos con los que cuentan para transformarlos en bienes y servicios de calidad para la ciudadanía. A partir de la década de los noventa, en estos estudios se empezó a utilizar con mayor frecuencia el término de capacidad institucional. ^{Savitch (1998, p. 250)} la interpreta como “incrementar la habilidad de las organizaciones para absorber responsabilidades, operar más eficientemente, e incrementar la rendición de cuentas”, mientras que ^{Nelissen (2002)} asocia la capacidad institucional a la gobernanza y establece que la administración pública, aparte de ser democrática, debe ser efectiva y justa. Otras propuestas empezaron a identificar con mayor precisión tanto su alcance como su definición, al abordarlo como un elemento clave para analizar los procesos administrativos que se desarrollan al interior de los gobiernos. En este sentido, ^{Kneedler, Coleman e Ingraham (2000)} establecen que existe una fuerte conexión entre la capacidad de gestión y la implementación de las políticas públicas, por ello, los procesos administrativos influyen en el establecimiento de los objetivos de los programas.

^{Grindle y Hilderbrand (1995)}, utilizaron el término de construcción de capacidades, con la idea de identificar las tareas y procesos que representan las áreas más vulnerables de los organismos gubernamentales y obstaculizan el camino hacia un buen gobierno, y propusieron un esquema de análisis que involucra los recursos humanos (nivel micro), la organización (nivel meso) y el entorno económico, político y social (nivel macro). Esta propuesta de análisis en varios niveles es la que ha cobrado mayor relevancia, ya que permite evaluar simultáneamente los resultados de su eficacia como la capacidad institucional que poseen. ^{Ostrom (2010)} señala que el análisis en tres dimensiones permite observar cómo las decisiones que se generan en el nivel macro tiene repercusiones en la operación o la toma de decisiones de los otros dos niveles, mientras que a nivel micro se centran más:

[…] en las decisiones a nivel operacional porque éstas, a su vez, están afectadas por reglas de elección colectiva y elección constitucional, algunas de las cuales […] están bajo el control de los tomadores de decisiones operacionales ( ^{Ostrom, 2010, pp. 26-27} ).

De manera similar, ^{Geels (2004)} señala que los actores (humanos y organizaciones) encargados de operar sistemas sociotécnicos, lo hacen dentro de un contexto definido por las instituciones (reglas), que restringen pero que también facilitan la explotación de los recursos técnicos y naturales con los que cuentan.

^{Rosas, Sánchez y Chávez (2012)} también señalan que lo que ocurre en uno de los niveles tiende a afectar en menor o mayor medida a los otros dos, y sugieren seleccionar las variables de análisis determinando primero los factores que inciden en el desempeño de la política. Rosas propone incorporar tanto el recurso humano como el organizacional, así como el “contexto institucional del sector público y el entorno económico, político y social dentro del cual se enmarca” (^{Rosas, 2008, p. 126}). Las evaluaciones primero deben definir qué entienden por capacidad institucional, y luego establecer los parámetros de la evaluación por medio de dos subtipos o componentes: el administrativo y el político. Esta visión holística de capacidad institucional supera los enfoques que únicamente observan los aspectos organizacionales, al incluir tanto el componente administrativo como el político, ya que es necesario integrar en el análisis la interacción de las entidades con los grupos sociales que contribuyen o influyen en el diseño e implementación de las políticas (^{Rosas, 2008}).

En el contexto de la gestión del agua, algunos autores han identificado factores ligados a la capacidad en los tres niveles de análisis. ^{Hartvelt y Okun (1991)} señalan que el fortalecimiento de capacidades depende del fortalecimiento de instituciones (nivel macro); la evaluación correcta en cantidad y calidad del agua; la planeación, gestión y evaluación de programas (meso); y el desarrollo de recursos humanos (micro). ^{Martínez, et al. (2001)} señalan que la baja capacidad se observa en las deficiencias de planeación y mantenimiento de la infraestructura, subregistro de consumos, bajos niveles de recaudación, prácticas de cobranza ineficaces y tarifas que no reflejan los costos del abasto (meso); y la falta de personal capacitado y salarios poco competitivos para atraer talento gerencial (micro). ^{Alaerts y Kasperma (2009)} ponen el énfasis en el conocimiento y desarrollo de recursos humanos (micro), y ven a los aspectos administrativos (meso) y de políticas del sector (macro) como los elementos que incentivan y potencian las capacidades individuales para mejorar el desempeño de la organización. La capacitación de recursos humanos se considera parte fundamental de la gestión de los OOA, ya que el conocimiento permite mejorar procesos y proporciona un conjunto de creencias compartidas y expectativas que se relacionan con la planeación estratégica en una organización (^{Geels, 2004}).

^{Lebel y Reed (2010)} identifican cinco dimensiones de la capacidad: sociopolítica (macro), que facilita la coordinación de las agencias de gobierno involucradas en el abasto de agua; institucional, financiera y técnica (meso); y de recursos humanos (micro) en cantidad y calidad. De manera similar, ^{Loera y Salazar (2017)} identifican en el nivel macro al contexto político y las relaciones de los OOA con otros órganos de gobierno; en el meso, a la gestión de los recursos legales, tecnológicos y financieros con que cuenta el OOA; y en el nivel micro se enfocan en la contratación y capacitación de recursos humanos.

El enfoque de capacidades ha sido utilizado para analizar la situación de la gestión del agua en algunas regiones del mundo. ^{Mugisha (2009)} señala que en Uganda se incrementó la capacidad del OOA nacional (la National Water and Sewerage Corporation, o NWSC) a través de diversas acciones: el gobierno le otorgó una mayor autonomía, el organismo redujo su personal e incrementó la capacitación y los incentivos, se indizaron las tarifas a la inflación y se mejoró la atención al cliente. En 1998 la NWSC era deficitaria, con una cobertura de 48 por ciento y pérdidas de agua de 51 por ciento; tras las reformas, en 2008 ya era superavitaria, con una cobertura de 71 por ciento y pérdidas de agua de 23 por ciento. ^{Schwartz, Nursyirwan, van Nes y Luijendijk (2009)} utilizaron el enfoque para analizar la problemática del sector hídrico en Indonesia, señalando que para mejorar la capacidad del sector se requiere identificar las necesidades más apremiantes para enfocar el diseño de las políticas sectoriales; y mejorar la gestión de recursos humanos, desde la contratación de los mejores perfiles hasta la formación de cuadros especializados en el área, reforzando la oferta educativa en estudios superiores en materia de gestión e ingeniería hidráulica.

^{Timmer, de Loë y Kreutzwiser (2007)} evaluaron la capacidad de los gobiernos locales para la protección de fuentes de agua en seis comunidades del Valle de Annapolis, en Canadá, encontrando que si bien cuentan con recursos humanos de alta calidad, las comunidades enfrentan importantes restricciones financieras, técnicas e institucionales. La metodología de ese estudio fue adaptada por ^{Lebel y Reed (2010)} para evaluar las condiciones de suministro de agua en la comunidad indígena de Montreal Lake, en Canadá. El estudio identificó que los principales problemas se encontraban en la falta de comunicación entre las agencias gubernamentales responsables del suministro, y en que potencialmente podía afectarse su capacidad financiera, al no existir cobro por los servicios de agua.

En México, el enfoque de capacidad institucional ha sido poco abordado en el ámbito de la gestión del agua potable. ^{Tortajada (2001)} señala que entre 1992 y 2000 varias evaluaciones identificaron necesidades de construcción de capacidades en el sector, pero que no se concretaron en programas efectivos para revertir el rezago, lo que ha obstaculizado la gestión eficiente de recursos hídricos. ^{Domínguez (2010)} indica que los OOA del estado de Veracruz cuentan con baja capacidad de planeación de obras, deficientes recursos humanos y financieros, e insuficiente recuperación de costos operativos. ^{Loera y Salazar (2017)} compararon a los OOA de Hermosillo y Mexicali, e identificaron que en Mexicali existía un mejor desempeño debido a su mayor autonomía de gestión, mayor cobertura de medición, diversificación de recursos para inversión, y personal más capacitado.

METODOLOGÍA

En el presente estudio se compara la capacidad institucional de los OOA de Saltillo y Hermosillo, y se contrasta con los indicadores de desempeño, bajo la hipótesis de que el mejor desempeño se corresponde con una mayor capacidad institucional. Para evaluar la capacidad institucional se adaptó al estudio la metodología de ^{Lebel y Reed (2010)} y ^{Loera y Salazar (2017)}. El enfoque utilizado en estos estudios nos permite comparar el grado de desarrollo de cada nivel de la capacidad institucional.⁶ Para ello se evalúan 16 indicadores (basados en los estudios mencionados), que se muestran en la Tabla 2 de la sección de Resultados y discusión. En el nivel macro se evalúa la autonomía (indicadores 1 y 2) y el entorno político institucional del OOA (3 y 4); en el meso se evalúa la medición de producción y consumo (5 y 6), tarifas y cobranza (7-9) y administración financiera (10 y 11); y en el micro, la contratación de directivos (12 y 13), desarrollo de personal (14-16) y relación con el sindicato (17). Cada indicador es evaluado según su grado de cumplimiento: se le asigna un valor de 1 si la característica se cumple casi en su totalidad, de 0.5 si se cumple solo parcialmente, y de 0 si la característica es deficiente. Posteriormente se obtiene el promedio de calificación de todos los rubros, con lo que se obtiene un valor numérico que permite comparar el grado de desarrollo de la capacidad institucional en cada OOA.

Los niveles de capacidad institucional de cada OOA se comparan con los indicadores de desempeño de ambos organismos: cobertura del servicio, eficiencia física (porcentaje de agua producida que es facturada), eficiencia comercial (porcentaje del volumen de agua facturada que se recauda) y utilidad operativa (diferencia entre los ingresos y los costos operativos). También se contrasta la evaluación que hacen los usuarios de los servicios de ambos OOA y el desempeño ambiental. La información para este análisis se basó en la revisión de documentos de ambos OOA; entrevistas a informantes clave, estadísticas de la Comisión Nacional del Agua (Conagua), del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) y del Programa de Indicadores de Organismos Operadores (PIGOO) del Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (IMTA).

RESULTADOS Y DISCUSIÓN

A continuación se presentan los niveles de cumplimiento para cada característica observada en los niveles de análisis de la capacidad institucional.

El promedio de la calificación señala que en Saltillo existe un mayor grado de capacidad institucional en este OOA. A continuación se presenta en detalle el análisis de cada nivel que condujo a las calificaciones asignadas en el cuadro 2.

Nivel Meso

Medición. Aguas de Saltillo logró desde 2003 una cobertura de 100 por ciento en la micromedición, la cual se ha mantenido a lo largo de la década.⁹ Además de mantener la cobertura, el OOA verifica que los medidores funcionen de manera adecuada, para lo cual cuenta con un laboratorio (Armendáriz, de Aguas de Saltillo, comunicación personal, 28 de junio de 2019). Además, dispone de recursos para cambiar medidores dañados, ya que el usuario es el responsable de cubrir el costo de reposición en caso de robo o daño del dispositivo, y el organismo ofrece al usuario un seguro para cubrir el costo de alguna eventualidad. En contraste, tanto la micromedición como la macromedición en Agua de Hermosillo han presentado una tendencia a la baja (ver figura 1), de tal modo que en 2015, solo 52 por ciento de las tomas de los usuarios contaban con un medidor instalado.

Fuente: Elaboración propia con datos de ^{Aguas de Saltillo (2003} al ²⁰¹⁶⁾, ^{Conagua (2009} al ²⁰¹⁴ y ^2015b) y ^{PIGOO (s.f.)}.

Figura 1. Micro y macromedición 2003-2015 

La baja micromedición se ha debido a fallas (y probablemente, a la corrupción) en los programas de instalación de medidores. Para cubrir el déficit, en abril de 2010, Agua de Hermosillo diseñó un plan para adquirir e instalar 100 000 nuevos medidores en el transcurso del año 2011. Según el entonces presidente municipal, Javier Gándara, para agosto de 2011 se habían instalado 55 000 medidores y 20 000 medidores más estaban en proceso de licitación, por lo que en septiembre de 2012, al concluir el periodo de gobierno de Gándara, quedó la percepción de que el déficit de micromedición había sido resuelto. Sin embargo, en octubre de 2012 el nuevo director del organismo presentó un programa para instalar 120 000 nuevos medidores, con un costo de 80 millones de pesos. Este nuevo programa implicaba que los medidores adquiridos en el trienio anterior no habían sido instalados, por lo que los regidores de oposición¹⁰ cuestionaron el destino que habían tenido esos dispositivos, y el señor Óscar Serrato renunció al Consejo Consultivo de Agua de Hermosillo, señalando que los medidores habían sido pagados al doble de su precio en el mercado (^{Haro, Moreno, Salazar, y Loera, 2016}).

Tarifas. En Saltillo las tarifas deben ser aprobadas por el cabildo municipal, y de acuerdo con el contrato de asociación, la tarifa de agua en Saltillo está indizada a la inflación mensual, actualizándose de manera automática según los valores del Índice Nacional de Precios al Consumidor (INPC) (^{Congreso del Estado de Coahuila, 2009}). El contrato no contempla ningún otro tipo de incremento y solamente se llevó a cabo un ajuste tarifario (como ya se mencionó) en 2011, para financiar la conexión de personas de bajos ingresos.

En el caso de Hermosillo, la Ley de Aguas del Estado de Sonora establece que las tarifas deben ser propuestas por el OOA, y deben ser aprobadas por el congreso local. La Ley no obliga a los OOA a indizar las tarifas a la inflación y solo sugiere a los OOA del estado calcular las tarifas conforme a una fórmula que incorpora costos operativos y el INPC (^{Congreso del Estado de Sonora, 2006}). En el año 2013 se elevó la tarifa en 47.4 por ciento porque había un diferencial considerable entre la tarifa y los costos de operación, pues las tarifas no se habían aumentado en 2011 y 2012, ni se habían actualizado de acuerdo a la inflación, además de que al inicio de operaciones del Acueducto Independencia, se debía pagar por el agua suministrada por la CEA (^{Agua de Hermosillo, 2012}).

Ambos organismos cuentan con tarifas preferenciales para apoyar a las personas de escasos recursos. En el caso de Hermosillo, cuenta con la denominada “tarifa social”, mientras que Saltillo cuenta con la “tarifa popular”. En Hermosillo el manejo discrecional de tarifas ha permitido el uso político de las mismas. En enero de 2015, la entonces directora de administración y finanzas de Agua de Hermosillo, buscaba la candidatura del PAN a una diputación local. En ese mes, promovió la inscripción de los usuarios como beneficiarios de la tarifa social a través de volantes con su nombre impreso, lo que muestra cómo los directivos utilizan su puesto para promoverse políticamente, aunque esto afecte la viabilidad financiera del OOA.

En Hermosillo, a los usuarios de tomas que no contaban con medidor, se les cobraba una tarifa fija sobre la base de un consumo estimado cuyo volumen no está reglamentado, por lo que queda a discreción del organismo la cantidad que se debe pagar. Esto genera problemas porque se desincentiva el ahorro de agua, al permitirle al usuario consumir cualquier cantidad sin tener que cubrir el costo real del suministro.

Cobranza. En caso de impago, en ambos casos el marco legal permite la aplicación de sanciones a usuarios morosos. En Saltillo, la Ley de Aguas para los Municipios de Coahuila establece que en caso de mora en el pago de dos meses, se limitará el suministro, y a los tres meses se suspenderá totalmente. Los únicos casos en que no se llevará a cabo el corte del servicio es cuando se trate de edificios de servicios asistenciales, o por razones de salud y/o de seguridad pública. Generalmente, el corte se aplica incluso al personal directivo del propio organismo, y a pesar de que se ha reducido la morosidad de pago de entidades del sector público, aún persisten algunos que no cubren sus pagos a tiempo.

En Hermosillo, la ley de aguas faculta al organismo para suspender el servicio en caso de falta de pago: se puede cortar el servicio de los usuarios que tengan adeudos de más de dos meses. Sin embargo, la suspensión de servicios se aplica de manera discrecional, pues los afiliados a la organización denominada “Unión de Usuarios” pueden evitar el corte, aun cuando no paguen por el servicio debido a la presión política ejercida por la organización.¹¹ La gestión de condonaciones y descuentos no solamente se puede llevar a cabo a través de la Unión de Usuarios, en ocasiones puede tramitarse directamente con el personal del OOA, pues uno de los directores atendía solicitudes de descuento de manera personal. A diferencia de la del estado de Coahuila, la ley de aguas de Sonora no contempla excepciones para edificios asistenciales o por razones de salud, aunque en la práctica no se aplican cortes a este tipo de inmuebles.

Administración financiera. En Aguas de Saltillo del año 2009 al 2015 se llevaron a cabo inversiones en infraestructura por un total de 373 millones de pesos, con un promedio de 53.3 millones anuales. De este total, 62 por ciento fueron aportados a través de recursos propios del OOA y el resto se obtuvo de programas federales (^{Aguas de Saltillo, 2009}-²⁰¹⁵). Aguas de Saltillo no ha recurrido a endeudamiento para financiar la inversión, ya que la contratación de deuda requiere la autorización del cabildo municipal y de acuerdo con directivos del OOA, esta resulta sumamente difícil de obtener. En Agua de Hermosillo del año 2009 al 2015, se hicieron inversiones en infraestructura por un total de 1 129 millones de pesos, que se traduce en 161 millones anuales en promedio. De esta cantidad, Agua de Hermosillo solo aportó recursos propios en los años 2011 (1.39 millones), 2014 (54.8 millones) y 2015 (59.69), para un total de 115.9 millones que representan solo 10 por ciento de la inversión en el periodo. El resto provino de recursos federales (48%), estatales (18%) y de deuda (24%) (^{Conagua, 2009}, ²⁰¹⁰, ²⁰¹¹, ²⁰¹², ²⁰¹³, ²⁰¹⁴, ^2015b). 

La calificadora Fitch Ratings le otorgó en 2015 a Agua de Hermosillo una calificación de calidad crediticia BBB, pues considera que Agua de Hermosillo depende en gran medida del apoyo del gobierno municipal (cuya calificación es A+) para mantenerse a flote. Aunque Aguas de Saltillo no es calificado por Fitch Ratings, el municipio de Saltillo recibe una calificación de AA y en su dictamen indica que la autosuficiencia del organismo influye positivamente en la calificación del municipio, ya que este último no requiere de dotar de apoyos al OOA para financiar su operación (^{Fitch Ratings, 2017}).

Comparación de desempeño

La cobertura de servicios de agua potable es alta en ambas ciudades (98% en Hermosillo y 99% en Saltillo). En Hermosillo, el suministro es de 24 horas continuas, los 7 días de la semana. En algunos años se ha aplicado el racionamiento, reduciendo el suministro a 8 horas diarias. En Saltillo, en 2001 solo 10 por ciento de los usuarios contaba con servicio continuo los 7 días de la semana, mientras que para 2015 este indicador subió a 74 por ciento (^{Aguas de Saltillo, 2016}).

Fuente: Elaboración propia con datos de ^{PIGOO (s.f.)}, ^{Aguas de Saltillo (2003} al ²⁰¹⁶⁾ y ^{Conagua (2001-2002)}.

Figura 2. Eficiencia física y comercial 2003-2015 

Aguas de Saltillo es superavitario desde 2003 y ha aumentado los márgenes de utilidad operativa con el paso de los años. En cambio, Agua de Hermosillo ha tenido problemas para cubrir sus costos operativos, por lo que el gobierno municipal ha tenido que proveer recursos para su viabilidad, y solamente a raíz del incremento en la tarifa de 47 por ciento de 2013, comenzó a operar con superávit financiero.

Elaboración propia con datos de ^{Conagua (2009} al ²⁰¹⁴⁾ y ^{Fitch Ratings (2009}, ²⁰¹¹, ²⁰¹⁶⁾ (para Hermosillo), y ^{Aguas de Saltillo (2003}-²⁰¹⁶⁾.

Figura 3. Utilidad operativa de los OOA de Hermosillo y Saltillo (millones de pesos corrientes) Fuente: 

El incremento de la eficiencia en Saltillo ha ayudado a mitigar la presión sobre las fuentes de agua subterránea. Se cuenta además con un proyecto de reforestación de la sierra de Zapalinamé, que a través de aportaciones voluntarias de los usuarios, permite la conservación de la zona de captación del mismo nombre (^{Aguas de Saltillo, 2015}). En Hermosillo, la sobreexplotación de las fuentes subterráneas produjo un declive en el nivel de las captaciones subterráneas que fue utilizado como justificación para la construcción del Acueducto Independencia (^{CEA y SCALE, 2010}). A diferencia de Saltillo, en Hermosillo no existe un programa para la conservación de las fuentes de captación.

Evaluación de los Usuarios. La Encuesta Nacional de Calidad de Gobierno e Impacto Gubernamental (^{INEGI, 2015b}) indica que el porcentaje de usuarios que están satisfechos con el servicio de agua potable es mayor en Saltillo que en Hermosillo (55.9% vs. 38.7%). Igualmente, en Saltillo los usuarios otorgan al OOA una calificación de 7.7 contra 6.8 en Hermosillo. Además, de acuerdo a la Encuesta Nacional de Seguridad Urbana (^{INEGI, 2016}), para la población mayor de 18 años las principales problemáticas en relación a fallas y fugas en el suministro de agua potable en Hermosillo, en diciembre de 2016 representaba 69.8 por ciento, y para diciembre de 2018 se incrementó a 81.5 por ciento (^{INEGI, 2018}). Por su parte, en Saltillo en 2016 apenas representó 29.3 por ciento (^{INEGI, 2016}) manteniéndose prácticamente igual para diciembre de 2018 con 30.1 por ciento (^{INEGI, 2018}). En general, se puede observar cómo la gestión del agua potable en Saltillo ha presentado una evolución positiva hacia una mayor eficiencia y sostenibilidad económica y ambiental, así como una mejor apreciación del servicio por parte de la ciudadanía, lo que coincide con el mayor desarrollo de la capacidad institucional en Saltillo.

CONCLUSIONES

A inicios del siglo XXI los servicios de agua potable en los municipios de Saltillo y de Hermosillo fueron consignados a dos entidades diferentes, a una empresa mixta, en el primer caso, y una entidad paramunicipal, en el segundo. A pesar de las similitudes que existen entre ambas regiones, los resultados obtenidos por sus respectivos OOA han sido muy distintos. La comparación de las características de ambos permite identificar las diferencias en capacidad institucional que están detrás del desempeño observado.

A nivel macro, Aguas de Saltillo tiene una mayor autonomía de gestión que Agua de Hermosillo. Si bien, en Saltillo el presidente municipal no deja de participar en la toma de decisiones importantes con relevancia política, existe un entorno para la negociación de soluciones con el OOA que se funda sobre los contratos de asociación y de asistencia técnica, los que, por un lado, definen las obligaciones de la empresa privada y por otro, reducen la discrecionalidad política en la toma de decisiones. En contraste, en Hermosillo la injerencia del alcalde es mucho más visible en la designación de puestos y la determinación de las políticas del OOA, en donde la configuración institucional deja más espacio al titular del ejecutivo para introducir, de manera discrecional, criterios ajenos a la correcta administración del agua en la toma de decisiones en el organismo.

En el nivel meso, es notoria la diferencia en la medición de los consumos, pues mientras que en Saltillo se mide prácticamente a la totalidad de los usuarios, en Hermosillo prevalece un déficit de medición, mismo que ha sido agravado por presuntas prácticas de corrupción en la compra de nuevos medidores. El manejo discrecional de la tarifa en Hermosillo contrasta con la indización de ésta en Saltillo, que aunado a las prácticas clientelares que prevalecen en la cobranza, han hecho que Agua de Hermosillo haya carecido de recursos propios para la inversión en infraestructura durante mucho tiempo, dependiendo de los programas federales y las transferencias de los gobiernos locales para poder funcionar.

En el nivel micro, Hermosillo se caracteriza por haber privilegiado la cercanía con el alcalde por sobre la capacidad gerencial en la designación del personal directivo de la empresa, en contraste con Saltillo, en donde se ha contratado a personal con amplia experiencia internacional en el sector, que es atraído al OOA por sus generosos incentivos.

En Saltillo labora una menor cantidad de empleados, pero con muchas más horas de capacitación que en Hermosillo, por lo que se ha logrado una mayor productividad.

Las características observadas en los tres niveles indican que Aguas de Saltillo ha alcanzado un mayor desarrollo en su capacidad institucional, lo cual ha repercutido en indicadores de eficiencia superiores a los de Agua de Hermosillo y que le permiten tener una mayor sostenibilidad, tanto a nivel económico como ambiental. Desde la perspectiva económica, el organismo ha logrado generar utilidades operativas superavitarias que se han traducido en inversiones e incluso, en el pago de dividendos al municipio.

En contraste, durante el periodo analizado Agua de Hermosillo tuvo bajos niveles de eficiencia que han afectado su sostenibilidad, tanto financiera como ambiental, pues ha requerido de mayores transferencias de recursos gubernamentales para su sostenimiento, y de transferencias de agua de otra cuenca para seguir operando. Agua de Hermosillo trató de corregir algunas de sus deficiencias mediante la contratación de una empresa privada (Tecsa) para gestionar el área comercial, sin embargo esta acción generó roces con el sindicato que terminaron echando abajo la contratación.

En general, el esquema de gestión adoptado por Aguas de Saltillo le ha permitido elevar y mantener la capacidad institucional, lo que a su vez ha repercutido en un mejor desempeño en términos de eficiencia operativa y sostenibilidad financiera. El esquema de empresa mixta permite implementar prácticas de gestión de la empresa privada que mejoran la eficiencia pero, al mismo tiempo, mantienen el interés público representado por el gobierno municipal.

El análisis comparativo sugiere que Agua de Hermosillo requiere fortalecer su capacidad institucional en los tres niveles, principalmente en los rubros de autonomía de gestión, cobertura de medición y cobranza, y capacitación de sus empleados. Es decir, implementar las prácticas de gestión que el socio privado ha llevado a cabo en Saltillo, y que han sido implementadas en otros organismos, aun sin ser asociaciones público-privadas, como es el caso de León, Guanajuato (^{Herrera, 2017}) o Mexicali, Baja California (^{Loera y Salazar, 2017}).

El análisis de la capacidad institucional puede ayudar a identificar las áreas de oportunidad para la mejora de los servicios de agua potable en el país, por lo que se recomienda llevar a cabo más estudios sobre esta temática, comparando diferentes esquemas organizacionales. La identificación de los factores que más inciden en la gestión de los OOA permitiría orientar las políticas del sector hacia el reforzamiento de estas áreas. Entre las limitaciones del enfoque utilizado en este estudio es que al abordar varios aspectos se pierde profundidad en el análisis de cada uno de los niveles, y que los estudios comparativos por pares no permiten generalizar los resultados hacia la población. Por ello, se recomienda hacer estudios enfocados en un solo nivel de análisis, y aplicar el enfoque sobre muestras más grandes que permitan generalizar los hallazgos.